7. Pasemos ya al
estudio de la fundamentación jurídica de la STC para resolver sobre la
constitucionalidad de la disposición adicional vigésimo-quinta, es decir sobre
la (futura) regulación de la ACPS y sobre sus posibles funciones y
competencias. En la introducción de esta entrada ya me he referido a la nota de
prensa del gabinete de presidencia del TC que sintetiza la sentencia, y ahora
recuerdo, antes de entrar en el examen detallado de la fundamentación, que el
fallo declara, en su número 3, que “los números 2 y 3 de la disposición
adicional vigésima quinta no son inconstitucionales interpretados en los
términos, respectivamente, de los apartados B.c) y C) del fundamento jurídico
9”.
A) La sentencia
del TC es, así me lo parece, densa y compleja, y dedica las primeras 46 páginas
a los antecedentes del caso y a las alegaciones de las partes intervinientes,
para pasar ya a los fundamentos jurídicos a partir de la página 47, enfatizando
de entrada, y con carácter válido para todas las argumentaciones concretas
posteriores, que se va a realizar el juicio de constitucionalidad de la ley
“… exclusivamente, sobre la base de las
disposiciones que forman el bloque de la constitucionalidad, en el que, para
impugnaciones competenciales, como es el caso, integran solo la Constitución y,
subordinados a ella, los Estatutos de Autonomía, junto a “las Leyes que, dentro
del marco constitucional, se hubieran dictado para delimitar las competencias
del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas o para regular o armonizar el
ejercicio de las competencias de éstas” (art. 28.1 LOTC)”, justificando esta
explicación porque “ algo tan común en nuestra doctrina no sería de recordar
ahora si no fuera porque en las alegaciones en defensa del precepto impugnado
se aducen normas que, como las del Derecho europeo, ni son canon de constitucionalidad
de las leyes, estatales o autonómicas, ni predeterminan el reparto interno de
competencias en orden al desarrollo o ejecución de la normativa comunitaria;
ello sin perjuicio de que esta última normativa se pueda tomar como elemento
interpretativo útil para encuadrar materialmente la cuestión debatida ante
nosotros (entre otras, y según el orden de las referencias, SSTC 103/2015, de
28 de mayo, FJ 3; 58/2015, de 18 de marzo, FJ 3, y 161/2014, de 7 de octubre,
FJ 3)”.
B) Es a partir de
la página 54 cuando entra, en su fundamento cuatro, en el examen general de las
disposiciones cuestionadas, pasando somera revista en primer lugar a las
alegaciones de la parte recurrente y a las tesis de contrario sostenidas por
las representaciones autonómicas.
El TC expone, y lo
va a hacer en el mismo sentido en varias ocasiones en la sentencia, sin duda
por la importancia que puede merecer la misma en el terreno político, que se
trata de un control “en abstracto” de la norma, al mismo tiempo que de un
control “objetivo”, o lo que es lo
mismo, se juzga la norma sin que “sean objeto de nuestro control las
intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último”, sin
perjuicio de que, como ha expuesto en anteriores sentencias, a la hora de enjuiciar
la norma cuestionada puede tomarse en consideración el preámbulo de la ley
“como pauta de interpretación de una u otra de sus normas”. En cuanto que poco,
por no decir que nada, puede extraerse a efectos interpretativos del preámbulo
de la ley 3/2015 respecto a las disposiciones adicionales cuestionadas, el TC
se pronunciará atendiendo tan solo “al enunciado y contenido de estas
disposiciones adicionales”, sin tomar en consideración declaraciones,
manifestaciones o afirmaciones que corresponden al ámbito político, no siendo
menos importante reseñar que la constitucionalidad o no de las normas
cuestionadas lo será del texto recogido en la Ley y no “de los textos
legislativos que, en el procedimiento legislativo, estuvieron en su origen”.
En este punto, el
TC rechaza las alegaciones de la abogacía del Estado respecto a la vulneración
de los arts. 1.2, 2, 91 y 168 CE, reiterando que los límites del control
jurídico - constitucional han de
llevarle a considerar y tener en cuenta en su análisis jurídico “sólo las
normas del bloque de constitucionalidad, citadas en la demanda, atinentes a la
distribución y articulación de competencias entre el Estado y la Comunidad
Autónoma de Cataluña”. Con respecto a las alegaciones autonómicas, sustancialmente
las de inexistencia de eficacia jurídica directa de las normas cuestionadas, el
TC es claro y contundente en el rechazo de esta tesis, por lo que conviene
reproducir textualmente su parecer; “Ninguna duda puede haber sobre la eficacia
jurídica –la propia de la Ley- de las disposiciones impugnadas, eficacia que no
queda ensombrecida por lo que en las alegaciones se aduce en orden a su
“verdadera naturaleza” como ejercicio de la llamada “función de impulso” del
Parlamento sobre el Gobierno de la Generalitat o a su condición de no
innovadoras o modificadoras del ordenamiento. Los mandatos al Gobierno que
estas normas incorporan pudieran haber sido acaso, según se alega, articulados
a través de otros instrumentos (como las mociones parlamentarias), pero si se
ha optado por la forma de ley, con su fuerza y rango propios, es evidente que
ni cabe cuestionar su carácter vinculante ni negar su virtualidad innovadora,
ello con independencia de si los cometidos encargados en estas normas pudieran
o no haber sido asumidos motu proprio por el Gobierno de la Generalitat en
ejercicio de las potestades que tiene estatutaria y legalmente atribuidas”. Por
ello, se acepta que el recurso va dirigido a “impugnar reglas ya incorporadas
al ordenamiento jurídico, no meros proyectos o proposiciones”.
C) Los fundamentos
jurídicos 6, 7 y 8, están dedicados al examen de la impugnación de otras
disposiciones adicionales. Su comentario escapa de los márgenes de un texto
como el que estoy redactando, si bien recomiendo su lectura a todas las
personas interesadas ya que hay afirmaciones que son sin duda válidas para el
enjuiciamiento de la disposición relativa a la (futura) creación de la ACPS,
señaladamente el estudio de la constitucionalidad de la disposición relativa a
la agencia tributaria de Cataluña y la tesis que reproduzco a continuación:
“Una Comunidad Autónoma no puede asumir más potestades, competencias en sentido
propio o funciones, sobre las ya recogidas en su Estatuto en vigor, si no es
mediante modificaciones normativas que quedan extramuros de su capacidad de
decisión. No puede tampoco ni pretender tal asunción por la sola autoridad de
sus órganos ni anticipar en sus normas, como aquí se ha hecho, los resultados
de una tal hipotética modificación competencial. Sí puede siempre la Asamblea
de una Comunidad Autónoma ejercer la atribución que confiere a todas el
artículo 86.2 CE para proponer, o solicitar se proponga, la adopción por las
Cortes Generales de determinada legislación o, incluso, la revisión misma de la
Constitución (art. 166 CE), todo ello con independencia del específico
procedimiento establecido en cada Estatuto de Autonomía para su propia reforma.
Pero esa atribución para instar se dé inicio al procedimiento legislativo o al
de revisión constitucional no ampararía nunca el que se anticipara su
resultado, incierto por definición, en actuaciones o en normas”.
D) El apartado 9,
páginas 76 a 85, está dedicado al examen de la disposición adicional relativa a
la (futura) creación de la ACPS, y ya adelanto a los lectores y lectoras que no
esperan encontrar modificaciones relevantes respecto a la doctrina ya
consolidada del TC sobre las competencias constitucionales y autonómicas en
materia de Seguridad Social y de Servicios Sociales.
El TC recuerda, en
primer lugar, el texto de la citada disposición, del que han sido impugnados
los apartados 2 y 3 pero no el 1 (“El gobierno, en el plazo de cinco meses a
contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe elaborar un
anteproyecto de ley de creación de la agencia catalana de la protección
social”), por lo que este apartado no será objeto de enjuiciamiento por el TC,
tanto porque no hay impugnación propiamente dicha, y por ello no hay
fundamentación jurídica al respecto, como también porque “es patente que la
Generalitat cuenta con competencias para organizar su propia Administración”
(arts. 71 y 150 EAC). En definitiva, aquello que enjuicia el TC, de acuerdo al
bloque de constitucionalidad y más exactamente a las competencias en materia de
Seguridad Social y servicios sociales, es si “las previsiones sobre la Agencia
en el número 2”, o sobre el modelo de gestión de prestaciones sociales en el 3”
se acomodan o no al marco constitucional y estatutario vigente.
El TC también
repasa las alegaciones de la parte recurrente y de las representaciones
gubernamental y parlamentaria autonómicas. La cita por la primera del art.
149.1.1 CE como precepto vulnerado (“1. El Estado tiene competencia exclusiva
sobre las siguientes materias: 1.ª La regulación de las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y
en el cumplimiento de los deberes constitucionales”) se rechaza por el TC de
acuerdo a su consolidada doctrina sobre la subsunción de este precepto, y la
garantía de su cumplimiento, “mediante unas u otras de las competencias básicas
que el propio artículo 149.1 atribuye al Estado, esto es, para el caso actual,
a través de las competencias estatales sobre Seguridad Social que el Estado
ostenta en virtud del apartado 17 de dicho precepto (con carácter general, SSTC
137/2013, de 6 de junio, FJ 3; 211/2014, de 18 de diciembre, FJ 4, y 6/2015, de
22 de enero, FJ 2)”.
El Pleno de TC
recuerda a continuación cuales son las competencias del Estado y de la
Generalitat en materia de Seguridad Social y asistencia social, para analizar
después si los apartados 2 y 3 de la citada disposición (“2. La Agencia
Catalana de la Protección Social debe asumir las competencias sobre las
prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que en
el momento de entrada en vigor de la presente ley gestionan distintos
departamentos del Gobierno, además de las prestaciones o mejoras que
eventualmente se decida incorporar. La estructura de la Agencia debe prever una
eventual asunción de las competencias que en el momento de entrada en vigor de
esta ley ejerce la Administración del Estado. 3. El Gobierno, en el plazo de
cinco meses a contar desde la entrada en vigor de la presente ley, debe aprobar
un plan director de la protección social. Este plano (sic) debe constituir el
instrumento de planificación estratégica del futuro modelo de gestión de las
prestaciones sociales en Cataluña”) incurren o no en inconstitucionalidad.
No se trata ahora
de reproducir por mi parte la extensa doctrina del TC sobre tales competencias,
y sobre la amplitud de las expresiones “protección social” y “prestaciones
sociales”, que pueden referirse e incluir a protección y prestaciones tanto en
el ámbito de la Seguridad Social en sentido estricto como en el de la
asistencia social y servicios sociales, y en ambos casos la autonomía catalana
tiene competencias estatutarias (art. 165 y 166 EAC), siempre con respeto al
art. 149.1.17 CE, que nadie ha cuestionado en el presente recurso, es decir con
respeto “de las (competencias) exclusivas del Estado en orden a la legislación
básica y al régimen económico de la Seguridad Social”.
Por consiguiente,
insiste el TC con apoyo en su consolidad doctrina, la “protección social” y las
“prestaciones sociales” pueden tener cabida tanto dentro del art. 165 como del
art. 166 del EAC, las segundas (Seguridad Socia) limitadas y delimitadas por el
art. 149.1.17 CE, y las primeras (asistencia social y servicios sociales) que
se califican de exclusivas, en el bien entendido, subraya el TC, que ello “no
supone la exclusión de las que el Estado pueda con arreglo a sus títulos
propios ex arts. 149.1 CE, desplegar en este mismo ámbito (por todas STC
154/2013, de 10 de septiembre FJ 6)”.
No hay duda,
conviene resaltarlo, de la existencia de un bloque competencial autonómico en
materia de protección social, utilizada ahora esta expresión en un sentido
deliberadamente amplio, en cuanto que puede regular y ordenar prestaciones
económicas con finalidad asistencial y reconocer y gestionar las prestaciones
no contributivas de la Seguridad Social, por lo que para la mejor gestión de
tales prestaciones no existe obstáculo jurídico alguno para que cree una
agencia ad hoc, tal como aparece previsto en el apartado 1 de la disposición
adicional vigésimo quinta, por lo que el conflicto jurídico se centra, a partir
de la tesis de la abogacía del Estado y que es negada por las representaciones
autonómicas, en determinar si los apartado 2 y 3 incurren en infracción de las
competencias exclusivas del Estado en materia de Seguridad Social, esto es del
art. 149.1.17 CE.
8. Conviene
recordar, antes de seguir con el análisis de la sentencia del TC de 7 de julio,
que el artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios
sociales, y dispone en su número 3 que las personas o las familias que se
encuentran en situación de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta
garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, de
acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen”. Hay que recordar que
este derecho, al igual que los restantes reconocidos en los capítulos I, II y
III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal forma que las
disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben
interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena
efectividad.” (Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado
4 deja claro que la regulación referenciada no supone alteración alguna del
régimen ya establecido de distribución de competencias, y que tampoco implica
“la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya
existentes”. A mi parecer, debemos relacionar este precepto con las
competencias que asume la Generalitat en materia de Servicios Sociales en el
artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la Generalidad, con
inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de
servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con
finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública”
(letra a), y también “de los planes y los programas específicos dirigidos a
personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social” (letra c).
En el recurso de
inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular ante el TC contra la ley
de reforma del EAC, se argumentaba la inconstitucionalidad del artículo 166. 1
a) in fine que atribuía a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para
establecer libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”,
vulnerando el artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por
la STC 239/2002 de 11 de diciembre. Se exponía que la norma iba más allá de la
materia de asistencia social o servicios sociales, y que entraba dentro del
ámbito de la Seguridad Social, y que de esta forma “se puede llegar a un
sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas en
toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su
antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido por la
Constitución”.
Por su parte, la
defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución de
las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de
“las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión
pública”, se basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito
de alegaciones al recurso del grupo popular, y en parecidos términos se
formulaba por el gobierno autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de
la imposibilidad de entrar por la autonomía en el ámbito de la Seguridad
Social, ya que al parecer del Parlamento de ningún precepto constitucional se
deriva que las únicas prestaciones que las CC AA puedan establecer tengan que
ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras prestaciones
complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título
competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las
prestaciones autonómicas deben responder a las finalidades propias de los
servicios sociales, y se afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma
“la mención a estas prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde
se reconocen a la Generalitat competencias compartidas en materia de Seguridad
Social”. El Parlamento no acepta la crítica del recurso de los diputados del
grupo popular sobre la hipótesis de una desigualdad entre autonomías cuando
unas superen los mínimos estatales y otras no, considerando que se trata de una
hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que ahora “es de imposible
planteamiento”.
La abogacía del
Estado se opuso al recurso por entender que la normativa autonómica respetaba
el marco constitucional así como también la doctrina del TC plasmada en la
sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba de dos
conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los
Decretos de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas
complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por
jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas).
EL TC, en la sentencia
31/2010 de 28 de junio, desestima el recurso y acoge la tesis del gobierno
autonómico de encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito material de
la asistencia y servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que,
de tener cabida en esta, la referencia a las prestaciones debería hacerse en el
artículo anterior del EAC, justamente el referido a la Seguridad Social. Pero,
en su fundamentación jurídica el TC añade otra argumentación que no puedo dejar
de destacar por su importancia, aunque no afecte sólo al artículo 166 EAC sino
a todos los que regulan competencias exclusivas de la autonomía catalana. Dado
que en el recurso uno de los puntos principales de conflicto era determinar qué
debe entenderse por la exclusividad en el ámbito competencial, el TC se remite
al fundamento jurídico núm. 59, que aborda justamente la conformidad a la CE
del art. 110 EAC, para desestimar el recurso, e interpreta, o reinterpreta
según los votos particulares, este precepto para que no tenga tacha de
inconstitucionalidad, entendiendo que su redacción no puede impedir el
ejercicio de las competencias exclusivas del Estado a las que se refiere el
art. 149.1 CE, “sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo
espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de
competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos
“competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes preceptos
del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el
Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad
que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo
ejercicio de las competencias estatales”.
9. Vuelvo a la
sentencia de 7 de julio, ahora ya bien pertrechado con toda la argumentación
anterior sobre la constitucionalidad, y en qué términos de las competencias
estatutarias en materia de servicios sociales y de Seguridad Social.
Sobre la manifestación
de que la AGPS ha de asumir las competencias que actualmente gestionan los
diversos departamentos de la Generalitat nada tiene que decir el TC, o dicho en
términos jurídicos “ninguna censura constitucional merece”, recordando que esas
competencias han de serlo, y no existe duda al respecto hasta este momento,
“con título jurídico bastante”. Con respecto a que también debe asumir las
prestaciones de protección social “transferidas por el Estado”, la expresión
merece un reproche del TC respeto al sentido “no ciertamente meridiano” de la
misma, pero como el TC, tal como ha expuesto en reiteradas ocasiones, “no es
juez de la mejor o peor técnica legislativa”, nada tiene que decir sobre
competencias que, insisto, se ejercen, o pueden ejercerse, “con título jurídico
bastante”.
A) El núcleo duro
del conflicto se centra sin duda, ya lo he subrayado, en la mención a que la
ACPS “debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento
de entrada en vigor de esta ley ejerce la Administración del Estado”. Para
unos, los recurrentes, vulnera el art. 149.1.17 CE; para otros, las
representaciones autonómicas, sólo es una previsión eventual de futuro y que en
cualquier caso debería encauzarse jurídicamente por la vía del art. 150.2 CE.
El TC analiza las
diversas interpretaciones posibles del texto, siendo la primera, defendida por
la abogacía del Estado, que la AGCS debe organizarse para asumir competencias
que no son autonómicas, “… lo que supondría, en esta comprensión de la norma,
una afirmación competencial, por parte del Parlamento, sobre ámbitos respecto
de los que la Comunidad Autónoma no ostenta poder alguno y en relación a los
cuales no puede impartir –tampoco en el plano organizativo- encomienda o
encargo de ningún género, por más que sea claro que la organización de los
servicios o agencias de la Administración autonómica solo compete a la
Generalitat en tanto que esa organización se aplique o proyecte sobre
competencias propias, competencias que aquí, sin embargo, se reconocerían como
ajenas”. Esta interpretación llevaría a
la inconstitucionalidad del precepto por
haberse atribuido la Comunidad Autónoma unas competencias reconocidas en
exclusiva al Estado, reconocimiento que no sería potencial, una mera
eventualidad tal como plantean los abogados del gobierno y del parlamento
autonómico, “sino en acto cierto”, por estar incorporada en una norma legal de
eficacia jurídica directa, “sin título alguno, para ello” que habría realizado
el Parlamento catalán en el ejercicio de su función legislativa. No es el
legislador autonómico el que ha de indicar que la asunción de competencias
puede canalizarse a través del art. 150.2 CE, porque hay un marco
constitucional que regula el traspaso de competencias, y con respecto al
apartado 2 de la disposición adicional “No es solo que el enunciado que
enjuiciamos nada diga al respecto, sino que mal podría haber incorporado, sin
daño también para la Constitución, una previsión de ese orden a efectos de la
organización de la Agencia Catalana de la Protección Social sobre ámbitos
propios de la competencia estatal”
(remito en este punto a la tesis
expuesta por el TC al referirse a la constitucionalidad de la agencia
tributaria de Cataluña).
Pero… se pregunta
el TC si cabe una interpretación distinta de la anterior que respete el marco
constitucional (y por ello también el estatutario) vigente, y llega a una
conclusión afirmativa que a buen seguro no satisfará a quienes defienden, al
margen de la redacción concreta del precepto cuestionado, que la Generalitat
debería asumir en el futuro las competencias que actualmente ostenta el Estado
en materia de Seguridad Social al amparo del art. 149.1.17 CE.
La interpretación
conforme a la Constitución, y que se lleva al fallo de la sentencia es la
siguiente: de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido
de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal
(supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más),
sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de
adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las
prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias
estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a
los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no
merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de
Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se
corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta
positivamente conforme al EAC”
Obsérvese la
sustancial diferencia a efectos jurídicos entre “traspaso de servicios” y
“traspaso de competencias”, que queda a mi parecer un tanto difuminada en la
exposición del TC pero que creo que es el eje central de la argumentación para
salvar el precepto sin tocar una coma el marco competencial vigente”.
B) Por último, el
TC examina la constitucionalidad del apartado 3, en cuanto que prevé la
obligación del gobierno catalán de presentar “un plan director de protección
social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica del
futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales en Cataluña”. Dada la
ambivalencia del término “protección social”, el TC no encuentra obstáculo en
encajar la constitucionalidad del precepto en el ámbito de las competencias atribuidas
a la autonomía catalana en materia de servicios sociales y de Seguridad Social,
por lo que, y siempre ceñido sólo y únicamente a tales competencias, “no merece
censura jurídica-constitucional el mandato legislativo para su aprobación por
el gobierno” de aprobación del plan.
Muchas más
reticencias muestra el TC respecto a cuál debe ser el contenido del plan y la
referencia al “futuro modelo de gestión de las prestaciones sociales de
Cataluña”, que pudiera entenderse referido no sólo a las competencias
actualmente asumidas por la Generalitat sino las que son también competencia
del Estado y que se encuentran recogidas en la Ley general de Seguridad Social
(en la actualidad, Real Decreto legislativo /2015 de 30 de octubre), norma que
regula el modelo de gestión de la mismas. El TC es contundente al negar que
esta hipótesis tuviera encaje constitucional, en cuanto que “El “modelo de
gestión” de las prestaciones de Seguridad Social, al que así cabría entender
que se refiere también la regla impugnada no puede ser definido por una
Comunidad Autónoma, pues entra, de lleno, en la legislación básica sobre esta
institución, que corresponde en exclusiva al Estado, como así se desprende, de
nuestra doctrina (STC 84/2015, de 30 de abril, FJ 7)”, no pudiendo el legislador
autonómico condicionar ese modelo de gestión de competencias que no tiene
atribuidas la autonomía. Ahora bien, nuevamente el TC busca, y encuentra, otra
interpretación de la norma que sea respetuosa del texto constitucional, y que
lleva al fallo de la sentencia, y se apoya justamente en el carácter
ambivalente de la expresión “prestaciones sociales”, para interpretar la norma
(me atrevo a decir que reinterpretarla, ya que no creo que fuera esta la tesis
de quienes la redactaron) en términos que la permiten ver en la misma “una
referencia, estricta y exclusiva a las prestaciones “con finalidad
asistencial”, para las que la Generalitat es sin duda alguna competente [ art.
166.1.a)], a reserva de cuando el Estado lo sea en virtud de títulos propios, competencia
que, en el contexto de este mismo art. 166, se extiende, también con claridad,
a la planificación y definición de su “ modelo de gestión”.
1. La proposición
de ley presentada en junio de 2016 lleva por título prácticamente el mismo que
se recoge en la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 3/2015, el de
“creación de la agencia social de protección social catalana”. De su exposición
de motivos, en el que no hay ninguna referencia a los art. 165 y 166 del EAC,
sino solo al art. 150 relativo a las facultades de organización (Corresponde a
la Generalitat, en materia de organización de su administración, la competencia
exclusiva sobre: a) La estructura, la regulación de los órganos y directivos
públicos, el funcionamiento y la articulación territorial. b) Las distintas
modalidades organizativas e instrumentales para la actuación administrativa”),
cabe destacar estos contenidos
"El
diagnóstico de la protección social en Cataluña, puso de relieve un mapa de
prestaciones amplio, tanto en número de beneficiarios, como en administraciones
implicadas, así como en tipologías de prestaciones. En concreto, se identificaron
79 prestaciones de tipo económico a personas y 90 tipos de prestaciones de
servicio agrupadas temáticamente, y que pueden ser consideradas dentro del
concepto, en sentido amplio, de protección social ....
.... Por medio de
esta Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social, se da
recorrido a un ente unificado y especializado en la gestión de prestaciones
sociales de servicio, económicas y tecnológicas, sin perjuicio de que la
prescripción a los beneficiarios y la definición de las contingencias que las
haya de hacer posibles, corresponda al ámbito de cada Departamento de la
Generalidad o ente público competente ".
En cuanto a su
articulado, y siempre con referencia a cuestiones de ámbito competencial, que
sólo podrán tener cobertura jurídica en los términos que el TC ha interpretado
la disposición adicional, cabe hacer referencia a los siguientes preceptos:
“Artículo 2.-
Naturaleza jurídica
2.1.- La Agencia
Catalana de Protección Social, se configura como un organismo autónomo de
carácter administrativo, con personalidad jurídica propia, capacidad de obrar y
de organizarse para llevar a cabo las funciones que le son propias, que actúa
con plena autonomía presupuestaria y funcional.
Artículo 3.-
Funciones
3.1.- Las
funciones de la Agencia Catalana de Protección Social son las siguientes:
a) El desarrollo
operativo del sistema de protección social catalán, entendido como el conjunto
de elementos vinculados a la protección social que sean competencia de la
Generalidad de Cataluña.
b) La gestión
centralizada de todas las prestaciones que integran los instrumentos de
protección social que, en cada momento, sean competencia de la Generalitat así
como los que le sean atribuidas por la presente Ley, sin perjuicio de las
funciones prescriptoras de los diferentes entes y Departamentos de la
Generalidad de Cataluña con competencia material en las diferentes vertientes
de la protección social
c) La organización
y la gestión de los recursos que integran el sistema de servicios sociales así
como aquellos que en el futuro le sean atribuidos
3.2.-
Corresponderá también a la Agencia Catalana de Protección Social el ejercicio
de las funciones de recaudación de todo tipo de contribuciones, recursos,
cuotas u otras cantidades que deban ser pagadas, tanto en vía ordinaria como en
vía ejecutiva, por conceptos relacionados con la protección social en el marco
de las competencias que tenga atribuidas en la materia la Generalidad de
Cataluña, sin perjuicio de que puedan establecerse convenios de colaboración, o
bien participar con otros entes, para hacer más eficientes los procesos
administrativos recaudatorios, en especial aquellos relativos a la recaudación
en vía ejecutiva.
3.3.- Sin
perjuicio de las funciones relacionadas en los apartados anteriores,
corresponden a la Agencia Catalana de Protección Social todas aquellas otras
funciones que el Parlamento, el Gobierno o el departamento competente en
materia de protección social le atribuyan por medio de los instrumentos
jurídicos adecuados en cada caso”.
2. A la
proposición de ley fue presentada una enmienda a la totalidad por los grupos
parlamentarios PSC y CSQP, rechazada tras debate en la sesión plenaria de 27 de
junio. No deja ser curioso, por decirlo de alguna manera, que los grupos que
presentaron la proposición solicitaran su tramitación por el procedimiento de
urgencia y que la ley haya sido aprobada más de un año después de la
presentación de aquella, por razones que sin duda alguna poco tienen que ver
con su tramitación jurídica.
En efecto, el 25
de julio se aprobó por la Comisión de Trabajo el dictamen de la citada
proposición de ley, con la incorporación de las enmiendas presentadas por JXSí
y por la CUP. Cabe destacar la
incorporación en la exposición de motivos, a propuesta de la CUP, de una
manifestación expresa en el sentido de que “las competencias actuales, y
aquellas que puedan ser asumidas por la Generalitat de Catalunya en materia de protección
social en el marco del proceso político actual, serán asumidas por la Agencia
que se crea con esta ley”.
Para los
solicitantes, la futura norma podía infringir el art. 165 del EAC y el art.
149.17 de la CE, es decir los títulos competenciales autonómicos y estatales en
materia de protección social regulados en ambos textos normativos. Con carácter
más concreto, y con una muy cuidada argumentación jurídica, por lo que me
permito recomendar su lectura íntegra, la solicitud cuestionaba en primer lugar
el art. 3, letras a), b), c), d) y h), y el art. 14, apartado b) por posible
infracción del marco constitucional (arts. 149.1.17 y 150.2) y estatutario
(arts. 126 y 165). En segundo término, la disposición transitoria primera podía
infringir los art. 9.3, 149.1.17 y 150.2 CE, y también el art. 55.2 del EAC “relativo
a la potestad legislativa del Parlament”. En tercer lugar, se cuestionaba la
conformidad al marco constitucional (arts. 23.2, 103.3 y 149.1.18) y
estatutario (art. 136, letras a y b) de la disposición transitoria primera. Por
último, la disposición transitoria tercera era cuestionada por su posible
vulneración de los arts. 165 del EAC y 149.17 de la CE.
Por su importancia
jurídica me permito reproducir un párrafo de la solicitud, en el que
refiriéndose al art. 3 se afirma que “La Generalitat es competente para crear,
en el marco de sus competencias, las agencias y entes que considere necesario y
oportuno, así como regular la gestión de sus agencias en cuanto a las
prestaciones que son propias de la Generalitat. Pero aquello que no puede
pretender es a través de las agencias que pueda crear, asumir y gestionar
competencias que no le son propias de acuerdo con la Constitución y el Estatuto
de Autonomía”. Con fina estrategia jurídica para apoyar esta tesis, la
solicitud señala que la misma tesis ha sido también acogida por el CGE en su
reciente dictamen 8/2017 de 20 de julio sobre la proposición de ley de código
tributario de Cataluña, en el que se afirma que “el legislador autonómico ha de
respetar, cuando legisla, los preceptos y disposiciones que son competencia
exclusiva del Estado de acuerdo con el art. 149.1 CE”, por lo que carece de
importancia que no sean citados los artículos de la CE, ya que su vigencia “está
presente, con independencia de su mención explícita”, por lo que “si son contradichos por la norma autonómica,
esta última devendría inconstitucional”.
4. El texto del
Dictamen dedica su primer fundamento jurídico a resumir el contenido y la
finalidad de la proposición de ley; a continuación, realiza aquello que
califica de “breve descripción del contexto normativo, catalán y estatal, en el
que se inserta”. Más adelante, procede a sintetizar la solicitud presentada y
la argumentación expuesta en la misma con respecto a cada de las peticiones
formuladas. Por último, y al igual que en Dictámenes anteriores, se explica
cuál será la estructura del pronunciamiento que adoptará para responder a los
solicitantes.
Por su parte, el
fundamento jurídico segundo está dedicado a repasar y recordar el marco
constitucional y estatutario en materia de protección social, poniendo de
manifiesto igualmente “la jurisprudencia constitucional y la doctrina del
Consell que se han pronunciado sobre aspectos relativos a las competencias en
materia de seguridad social y servicios sociales”, con muy amplias referencias,
como no podría ser de otra forma a mi entender, al Dictamen 3/2015 que ha sido
objeto de detallado análisis en la primera parte de este texto, recordando que
propuso el cambio, que fue aceptado, de denominación de la agencia, para
denominarse “de protección social” en lugar de “Seguridad Social” a fin de que
el mismo “no indujera a ningún tipo de confusión en las esferas competencias de
la Administración de la Generalitat y del Estado”, y recordando también que en
dicho dictamen se argumentó, con pleno acierto a mi parecer, que la futura ley
de la AGCS no se erigiría en el título jurídico por el que la Generalitat
asumiría directamente competencias en materia de titularidad estatal, ya que “esta
posibilidad sólo puede operar a través de los correspondientes mecanismos de
transferencias o delegación a las comunidades autónomas, mediante una ley
orgánica ex. Art. 150.2 CE”.
Recordemos aquí también
que tanto el propio gobierno autonómico como el Parlament coincidieron, en sus
alegaciones sobre la solicitud formulada para el dictamen de 2015, que la única
vía para asumir competencias en materia de Seguridad Social (en los términos
que esta ha sido definida por el TC) sólo puede venir por la vía del traspaso
de competencias ex art. 150.2 CE, y no por la vía de una ley autonómica.
En definitiva, la
solicitud de dictamen tenía como punto de referencia la contundente doctrina
del TC (seguida por el CGE), que se viene defendiendo desde las primeras
sentencias dictadas sobre la materia en los años ochenta del pasado siglo XX,
sobre los límites competenciales en materia de Seguridad Social y el
recordatorio de cuáles son las competencias exclusivas del Estado; de ahí, que
se argumentara que ley autonómica de creación de la AGPS social no crea, no
puede crear, ningún título jurídico de asunción de competencias en materia de
Seguridad Social, ya que ello sólo es posible vía traspaso constitucional de
competencias.
5. Es, obviamente,
el fundamento jurídico tercero, el dedicado al examen de la adecuación al EAC y
la CE de los preceptos de la proposición de ley referenciados en la solicitud
de dictamen, el que debe merecer ahora mi atención. Se trata de respuestas
concretas a las argumentaciones efectuadas respecto a preceptos concretos de la
proposición, sin entrar a valorar el contexto político en el que los
solicitantes del dictamen sitúan la futura norma
A) Como no podría
ser de otra forma, la argumentación de los títulos competenciales estatales y
autonómicos es la misma que en el Dictamen 3/2015, y se recoge además muy
ampliamente la doctrina del TC sentada en la posterior sentencia núm. 128/2016,
por lo que, interpretada la norma y más concretamente los artículos cuestionados
(a excepción de la disposición transitoria segunda) con arreglo a la doctrina
del TC, la proposición de ley se adecúa al texto constitucional y estatutario.
B) Me interesa
destacar del art. 3, letra b), y de la exposición de motivos, la referencia a
que son funciones de la ACPS gestionar de manera centralizada las prestaciones
que integren los instrumentos de protección social que “en cada momento” sean
competencia de la Generalitat. Pues bien, dando respuesta implícitamente
positiva a una de las tesis de los solicitantes del Dictamen, y siempre
recordando cual es el marco constitucional y estatutario en el que puede y debe
operar la nueva ley (que supongo que
será impugnada por el gobierno español con los mismos, o muy parecidos,
argumentos, a los utilizados para impugnar la ley 3/2015), el CGE, tras
manifestar que no se aprecia la vulneración del principio constitucional de
seguridad jurídica, afirma con claridad, y su tesis no ha sido acogida por la
nueva ley al rechazar los grupos parlamentarios de JxSí y CUP las enmiendas
presentadas de acuerdo al texto del Dictamen, que proponía la eliminación del
inciso “en cada momento”, a los efectos de una mayor claridad de la redacción
del texto, ya que el que fue examinado en el Dictamen, y que es el mismo que ha
sido aprobado, “podría dar a entender” (se refiere a la letra b del art. 3) “que
se refiere a competencias respecto de las que la Generalitat no tiene poder de
disposición”.
La misma petición
de supresión de dicho inciso en el preámbulo de la norma se formula teniendo en
consideración “el valor interpretativo que (las menciones del mismo tipo) puede
tener, en este caso, respecto de la citada letra b”, concluyendo, con sutileza
jurídica que nos debe llevar a recordar nuevamente cuales son los títulos
competenciales en los que se asienta la nueva ley, y cuál es el ámbito de actuación
de la autonomía en materia de Seguridad Social, que si se actuara de la manera propuesta por el
CGE “se evitará cualquier posible duda sobre el sentido de la norma y su ámbito
competencial concordante con la argumentación de la reciente jurisprudencia
constitucional analizada”.
La misma tesis
(igualmente rechazada por el Parlamento) es defendida por el CGE respecto al
art. 14.3 b), en el que se dispone que los recursos económicos de la ACPS
estarán integrados por “los recursos derivados del ejercicio de la función
recaudadora de las contribuciones al sistema de protección social que se puedan
definir en el marco de las competencias que en cada momento tenga atribuidas la
Generalitat”.
C) Como ya he
indicado anteriormente, el CGE considerará contraria a la CE, en concreto al
art. 23.2 (los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad
a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”)
el apartado 2 de la disposición transitoria primera que disponía (ya ha
desaparecido del texto finalmente aprobado) que la AGPS “para dotarse del
personal necesario para llevar cabo las
tareas que le son propias, ha de tener en una consideración especial el
personal que acredite experiencia en el sistema de Seguridad Social y de
protección social”.
Obsérvese, dicho
sea incidentalmente pero con una innegable importancia respecto a lo que
pudiera tener in mente quién redactó esta norma, que se diferencia entre “Seguridad
Social” y “Protección Social”, a diferencia de lo que ocurre en el resto de la
norma donde la referencia es siempre a la protección social. ¿Cabe pensar que
el redactor estaba pensando en incorporar a la ACPS a personal que actualmente
desempeña sus funciones en el ámbito de la Seguridad Social, y señaladamente
por tanto en materias que son de competencia estatal? No sería nada descartable
esta hipótesis, que la apunto como una cuestión a debate, porque sinceramente
me sorprendería, y mucho, que los redactores de la norma reconocieran por
primera vez en el texto que el marco normativo competencial en materia de
Seguridad Social tiene unas limitaciones constitucionales a los efectos de la
actuación autonómica en dicho ámbito.
En cualquier caso,
y más allá de mis reflexiones, lo cierto es que el CGE da un buen cachete jurídico
a la proposición de ley, acogiendo pues la tesis de los solicitantes del dictamen
de que no estamos antes un supuesto de excepcionalidad “que justifique el
incumplimiento de la regla general de las convocatorias de oposición y régimen
de libre concurrencia”. En este punto,
el dictamen se remite al anterior dictado sobre el código tributario y más
concretamente sobre las disposiciones relativas a las convocatorias a los
cuerpos tributarios. No se cuestiona que los conocimientos citados en la
disposición transitoria puedan ser tenidos en consideración como un elemento
puntuable en las correspondientes bases de las convocatorias de selección, pero
aquello que se rechaza por contravenir el mandato constitucional, por
constituir “una verdadera y al mismo tiempo ilegítima norma constrictiva del
derecho fundamental de acceso y promoción en condición de igualdad a la función
pública”, es una regla general como la enunciada en la citada disposición
transitoria que concede, a quienes tengan los conocimientos citados, “una
posición de ventaja, e, incluso de
prevalencia en todas y cada una de las convocatorias de personal que se lleven
a cabo para dotar de personal a la agencia, sin la posibilidad que las bases
específicas, en cada caso, las puedan ignorar o contradecir, teniendo en cuenta
su consignación con rango legal que le confiere una supremacía normativa de
ámbito general”.
6. Tras el
Dictamen del CGE se abrió el plazo de presentación de enmiendas, habiendo sido
presentadas ocho por los grupos PSC y CSQP, una (idéntica a otra, núm. 8, de
los anteriores enmendantes) a cargo de JxSí, y una por Cs. Todas ellas fueron
desestimadas, salvo las que suprimieron el citado y apartado primero de la disposición
transitoria segunda.
La enmienda de Cs
pretendía incorporar una nueva disposición adicional en el que se regulara el
carácter de la ACPS como entidad colaboradora dentro del sistema nacional de la
Seguridad Social.
Por su parte, las
enmiendas del PSCy CSQP pretendían modificar la exposición de motivos y suprimir
el párrafo incorporado en el texto por la enmienda de la CUP (recuérdese su
referencia a las competencias que puedan ser asumidas por la Generalitat en
materia de protección social “en el marco del proceso político actual”), y las
referencias que en la misma y en los arts. 3.1 b) y 14 b) se hacen a las
competencias asumidas por la Generalitat “en cada momento”. Igualmente se
pretendió, sin éxito, incorporar una referencia expresa en la parte
introductoria a que la norma se dictaba de acuerdo con los títulos competenciales
que tiene la Generalitat recogidos en los arts. 165 y 166 del EAC.
Punto final para
la aprobación de la Ley en el Pleno del Parlamento del día 7 de septiembre, en
el que los grupos solicitantes del dictamen, y que recordemos que habían
presentado en su momento una enmienda alternativa a la totalidad, defendieron
nuevamente sus tesis sin ningún éxito. Son ciertamente remarcables, y
merecedoras de lectura atenta, las intervenciones de la Sra. Eva Granados (PSC)
y del Sr. Joan Coscubiela (CSPQ), desde la perspectiva que he abordado en mi
texto. Más allá de ello, no esperen encontrar reflexión alguna sobre las
competencias autonómicas y los límites de las mismas en materia de Seguridad
Social por los grupos que presentaron, y defendieron, la proposición de ley.
Ciertamente, si algún día algún o alguna joven investigador o investigadora
desea realizar una tesis doctoral sobre esta ley, los debates parlamentarios,
con las muy honrosas excepciones citadas, no le servirán de mucho.
Buena lectura de la norma
