Sobre la proposició de llei de creació de l’agència catalana de protecció social. Text de la intervenció en la sessió de la ponència celebrada el 17 de novembre de 2016.

El Parlament de Catalunya aprovà el 7 de setembre la Llei de l’agència catalana de protecció social. A l’espera d’una anàlisi del seu contingut des de la perspectiva de les competències autonòmiques en matèria de protecció social i de Seguretat Social,  tenint en consideració el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries 10/2017 de 24 d’agost, reprodueixo en aquesta entrada el text de la meva intervenció oral en la sessióde la ponència de la dita proposició de llei que va tenir lloc el 17 denovembre de 2016, atès que considero que segueix sent plenament vigent el que vaig exposar, perquè la llei aprovada es substancialment idèntica en el seu contingut al de la proposició.  

La primera part de la meva exposició va tractar l’anàlisi de la proposició des de la perspectiva competencial, i en la segona vaig respondre a las preguntes i qüestions que el membres de la ponència em van plantejar.

Bona lectura.

Primera intervenció.

“Moltes gràcies. I, en primer lloc, com han fet els altres..., les persones que han intervingut amb anterioritat, volia agrair novament al Parlament la seva invitació a ser present en aquesta casa, molt especialment als grups que han demanat la meva intervenció o la meva presència. No és ni la primera..., no sé si serà la última vegada que sóc al Parlament i recordo amb especial satisfacció els debats que hem tingut sobre polítiques d’ocupació, Llei del servei d’ocupació de Catalunya; problemàtica d’immigració; la renda mínima d’inserció, la renda garantida de la ciutadania..., qüestions aquestes, totes aquestes, de capital importància. Les darreres, per cert, que no són d’aquest moment, sinó que..., permetin-me, encara que siguin trenta segons, recordar que l’any 1989 es debatien ja, amb el meu mestre, el jesuïta, sindicalista, sociòleg i comunista, Joan Nepomuceno García-Nieto.

Bé, la meva intervenció és purament..., i ho dic amb tota claredat, és tecnicojurídica, tractant d’incorporar alguns elements que, probablement no han sortit en altres intervencions, que han estat molt concretes, sobre el contingut de la proposició de llei. I, en definitiva, el que pot ser la futura llei de creació de l’agència de protecció social catalana, pensant en quina és la fonamentació constitucional i estatutària d’aquesta norma i què es pot fer amb aquesta norma.

O, dit d’una altra manera, què es pot fer en l’àmbit competencial que tenim en aquests moments, a Catalunya? El punt de referència, òbviament, és la Proposició de llei, però una sentència molt important que ha dictat el Tribunal Constitucional el passat 7 de juliol, que, perquè quedi clar, no canvia res de la doctrina que ha mantingut en els últims anys sobre quines són les competències estatals i autonòmiques en matèria de seguretat social i de protecció social –concepte més ampli el de protecció social que el de seguretat social, al meu parer–, i també cal tenir en consideració l’important dictamen del Consell de Garanties Estatutàries sobre l’esmena, la viabilitat jurídica de l’esmena 429, presentada per Esquerra Republicana de Catalunya, en la tramitació del Projecte de llei que finalment es convertiria en la Llei 3/2015 del Parlament de Catalunya i on es demanava la creació de l’agència de la seguretat social de Catalunya, terminologia que el Consell de Garanties Estatutàries va recomanar que es canviés per de «protecció social» als efectes d’evitar qualsevol pertorbació en termes de conflicte competencial.

Anant a les qüestions més concretes que volia plantejar, i també amb ares a la brevetat que ens demana l’organització, primera pregunta: es pot crear l’agència? Sí, hi ha base jurídica per fer-ho en el marc constitucional, en el marc estatutari, en la plena capacitat d’autogovern de la Generalitat de Catalunya; per tant, no hi ha cap mena de dubte. Ni el Tribunal Constitucional ho discuteix ni crec que això trobi cap problema des del punt de vista d’encaix normatiu. Qüestió diferent és –com s’ha dit anteriorment i en altres intervencions, i m’imagino que també en el dia d’ahir– el contingut de la dita agència.

Segona qüestió: pot assumir aquesta agència les competències que actualment té la Generalitat de Catalunya, disseminades –si em permeten l’expressió– en el conjunt de departaments que conformen la Generalitat? No veig des del punt de vista legal, des del punt de vista jurídic, no veig obstacle. Si em pregunten si seria partidari d’incloure totes les prestacions que en aquests moments, que són un munt, molt important, que té reconegudes competencialment la Generalitat per gestionar es poden gestionar mitjançant una única agència, personalment tindria molts dubtes, però ja s’han esmentat abans –també ho ha dit el senyor Palomero–, quant a l’eficàcia i eficiència de la gestió a través d’aquesta agència. Però aquesta és una qüestió que ja s’ha esmentat a bastament en intervencions anteriors.

Tercera. La futura –si s’aprova per aquest Parlament– llei de creació de l’agència de protecció social catalana crearà un títol jurídic per ampliar les competències autonòmiques en matèria de seguretat social? Resposta: no. La via per ampliar, si s’escau, les competències en matèria de seguretat social no és una llei autonòmica; no ho dic jo únicament, ho diu també el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat i ho diu també el Tribunal Constitucional. La via és, òbviament, el pacte jurídic mitjançant l’article 150.2 de la Constitució. Aquest és un factor, òbviament, que també voldria ressaltar.

El concepte de seguretat social, com he dit abans, i de protecció social no han de ser ni són necessàriament equivalents. Però voldria recordar que quan parlem de protecció social i de prestacions socials poden tenir cabuda tant dins de l’article 165 com de l’article 166 de l’Estatut d’autonomia de Catalunya. En tot cas, les prestacions socials queden limitades i delimitades per l’article 149.1.17 de la Constitució, que diu que té les competències bàsicament en l’àmbit econòmic, a càrrec de l’Estat, en matèria de seguretat social.

Per tant, la Generalitat de Catalunya té competències en matèria de protecció social, sí; té competències en matèria de seguretat social, enteses en un sentit ampli i que poden incloure determinades prestacions no contributives, resposta també afirmativa. El que no crea ni pot crear la nova llei –si s’arriba a aprovar i encara estem en fase de debat, de ponència sobre el projecte, sobre la proposició de llei–, no crea un títol competencial nou; és a dir, no amplia les competències, però sí que es podria preveure ampliar el traspàs de serveis que encara resten pendents en alguns àmbits de les competències que ja té assumides la Generalitat de Catalunya.

Per tant, cal distingir –això ho fa molt clarament el Tribunal Constitucional, ho fa també el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries i ho fa, en general, la doctrina laboralista, i la seguretat social, òbviament– sobre el que són traspassos de serveis sobre competències ja assumides i traspassos de competències que no es tenen en el moment de l’elaboració, en aquest cas, del projecte normatiu corresponent.

Per última qüestió, al meu parer, es parla també en el debat actual sobre el projecte de la futura agència i també es va plantejar en els debats que van tenir, en ocasió del debat de totalitat de la proposició de llei, sobre el futur model de gestió de les prestacions socials de Catalunya. Em permetrà el senyor Chakir el Homrani –no sé si ho he dit bé, disculpi– que digui que té raó quan diu que l’agència pot gestionar tota la protecció social catalana. Jo em permetria matisar que pot gestionar la protecció social que és competència de la Generalitat de Catalunya i, per tant, aquesta llei, en cas d’aprovar-se, ho podrà fer. El que no podrà fer ni crea cap títol competencial nou és assumir competències en matèria de gestió econòmica, prestacions contributives, bàsicament de la seguretat social, que requereixen, si s’escau, d’una altra via per a la seva obtenció.

Acabo la meva intervenció fent, aquí sí, una petita reflexió personal que té un contingut alhora tècnic, però també de reflexió del que jo crec que ha de ser el debat de la seguretat social, entesa ara en un sentit ampli. Aquí estem debatent sobre una possible llei catalana que podria anar a ampliar en el seu moment les competències, però certament el debat sobre la seguretat social i sobre l’organització de la seguretat social i les competències, la gestió, les prestacions que en definitiva interessen a tota la ciutadania, cada vegada no és ni autonòmic ni estatal, cada vegada és més internacional, cada vegada és més europeu, cada vegada és més d’abast internacional. Estem tractant de coordinar les prestacions de seguretat social en l’àmbit de la Unió Europea, amb tots els problemes que això planteja. Estem tractant d’assignar..., i ja existeixen alguns convenis internacionals, multilaterals, en matèria de seguretat social, a escala amb els països d’Amèrica llatina.

La reflexió que vull fer és que qualsevol mesura que vagi i que tracti d’anar a favor, en definitiva, del que jo crec que ha de ser aquesta futura agència –si definitivament es considera oportuna la seva creació– a millorar les prestacions adreçades a la major part de la ciutadania, ha de tenir present aquesta visió de caràcter internacional que és, en definitiva, crec jo, la millor manera com es poden defensar els interessos de la població treballadora.

Res més.

Segona intervenció.

Sobre qüestions que no hagin sortit amb anterioritat per raó, m’imagino, del temps. En relació a la qüestió que plantejava la senyora Eva Granados sobre la qüestió relativa als traspassos de serveis, que no de noves competències. Bé, aquesta és l’estratègia que adopta, i per una vegada jo crec que amb un cert encert, el Tribunal Constitucional en la sentència que és més que interpretativa, perquè jo crec que es reinterpreta la disposició addicional vint-i-cinquena de la llei 3/2005 per evitar dir que el paràgraf segon és inconstitucional en els termes d’assumir per aquesta via, per la llei autonòmica, noves competències.

Per tant, el que tracta, jo crec que hem d’estudiar, i en aquest cas crec que és una via interessant, sóc més crític en altres punts però no en aquesta, veure quines possibilitats hi ha dins de les competències que té assumides en aquest moment, estatuàriament, constitucionalment, la Generalitat de Catalunya, i que encara en matèria de protecció social, entès en un sentit ampli, i que encara no estan plenament desenvolupades, fins on es podria arribar. I això seria plenament conforme al marc constitucional i al marc estatutari.

El senyor Joan Coscubiela em feia una pregunta d’ampli abast tècnic jurídic sobre la possibilitat que una llei autonòmica, com és la que pugui aprovar-se per aquest Parlament, pogués establir en el marc vigent actual, marc legal constitucional i legal vigent, la recaptació de cotitzacions a la Seguretat Social. Personalment, fins on el meu coneixement arriba, no he trobat cap sentència del Tribunal Constitucional que faci aquesta interpretació de les competències autonòmiques, entenent que això és una qüestió que afecta al règim econòmic de la Seguretat Social, i per tant hauria de ser objecte de negociació juridicopolítica mitjançant les vies que he esmentat anteriorment. Per tant, a la seva pregunta la resposta seria, al meu parer, no és la via adequada per prendre aquesta decisió. En el benentès també que encara, per una hipotètica agència que hagués de gestionar totes les prestacions que es plantegen tant en la proposició, en aquests moments, no?, pràctic projecte, com a l’esmena alternativa, en el cas concret de les prestacions d’atur caldria recordar una cosa que és ben sabuda però que cal recordar-ho, que ens aquests moments no tenim la competència en matèria de gestió de les prestacions de desocupació. No és cap secret que jo les he defensat en més d’una ocasió, en més de dos i que aquí coincidim en altres grups. Jo crec que coincidim... però fins que..., però no tenim, tampoc, no tindríem, encara, en el marc d’aquesta hipotètica llei que es pugui aprovar pel Parlament, no tindríem aquestes competències, en el marc de l’agència. I em preguntava el..., o feia més aviat una reflexió, el senyor Coscubiela, que deia: «pensàvem que aquesta llei era de desconnexió i sembla que vostès ens diuen que és una llei que es pot encabir dins de les competències autonòmiques.» I em deia: «digui’m alguna font fidedigna, no?, alguna font...» Bé, jo crec que els quatre grups que són presents en aquesta sessió, estan d’acord, amb diferents matisos. He citat abans el senyor Chakir el Homrani, òbviament, sé el parer de la senyora Eva Granados i del senyor Joan Coscubiela, però si em permet la senyora Mireia Vehí, a la pàgina 89 del debat de totalitat de la proposició de llei, segon paràgraf de la seva intervenció, va dir: «l’agència catalana de protecció social es gesta en el marc de les tres ponències de llei per a la creació d’estructures d’Estat, tot i ser una estructura que entra en el marc de les competències autonòmiques, és imprescindible per a la construcció de la república catalana.»

Jo em quedo, si em permet, amb la primera part de la frase, la segona ja és d’àmbit més de la seva, òbviament, reflexió política, sobre la qual no tinc res a dir. El dictamen, em deia..., el Tribunal Constitucional diu el que acabo d’explicar. Ho he dit abans, però em deia: què diu el dictamen del Consell de Garanties Estatutàries? El Consell de Garanties Estatutàries, es pronuncia, torno a repetir, sobre l’esmena 429, presentada pel Grup Parlamentari d’Esquerra Republicana, on es deia i Chakir el Homrani, si m’equivoco em corregirà, perquè de ben segur que ho sap millor que jo..., que l’estructura de l’agència ha de preveure la futura assumpció de les competències que actualment són exercides per l’Administració de l’Estat.

Bé, òbviament, la desena part dels sol·licitants del dictamen van dir que aquesta esmena era contrària a la normativa constitucional. El que diu, si em permeten, ho tinc per aquí..., el Consell de Garanties Estatutàries..., no és el redactat exacte, però jo crec que és pràcticament, en un 90 per cent..., diu que: «la creació de l’agència, més exactament de la llei que pugui aprovar la seva creació i posada en funcionament, no s’erigeix en la norma per la qual la Generalitat assumirà directament competències corresponents a una matèria de titularitat estatal, ja que, com hem dit, aquesta possibilitat només es pot operar a través dels corresponents mecanismes de transparència o delegació a les comunitats autònomes, mitjançant una llei orgànica, ex article 150.2 de la Constitució.»

I conclou que: «per tots aquests motius, considerem que l’esmena 429, interpretada en els termes i amb l’abast exposat, no és contrària a la Constitució ni a l’Estatut.» Torno a dir que, no és sobre la proposició, pròpiament dit, és sobre l’esmena, però el Dictamen del Consell de Garanties Estatutàries, si em permeten, també, i no sé si m’equivocaré en la meva afirmació i el senyor lletrat em corregirà, però les intervencions dels lletrats de l’Administració autonòmica i del Parlament de la Generalitat de Catalunya anaven en una línia molt semblant a la que acabo d’exposar. I per tant, sí que podem estar d’acord llegint el text de la llei.

I torno a dir que els juri..., torno a dir, no, perdó, ho dic per primera vegada, els juristes treballem sobre normes, no treballem sobre futurologies o sobre rumorologies o sobre previsions que poden estar en el cap d’alguna persona que, òbviament, poden estar i ser plenament legítimes, però treballem sobre normes. En els termes que jo acabo d’explicar, crec que aquesta és la interpretació que dimana de totes les instàncies jurídiques que han intervingut en la seva anàlisi. 

Res més.