martes, 31 de agosto de 2010

Comunidad Valenciana. Fomento de la contratación de colectivos en riesgo en empresas de inserción y empresas ordinarias.

1. La Orden 31/2010, de 30 de julio, convoca y regula la concesión de subvenciones públicas destinadas a la integración sociolaboral de trabajadores en situación o riesgo de exclusión social y en empresas ordinarias de trabajo para el ejercicio 2010.


La norma, publicada en el Boletín oficial autonómico del día 6 agosto, encuentra sus puntos de referencia en la ley estatal 44/2007 de 13 de diciembre, en la previa autonómica 1/2005 de 5 de febrero, ambas reguladoras de las EI, el Decreto 81/2009 de 12 de junio, que procede al registro autonómico de EI, y el Pacto valenciano para el crecimiento y el empleo 2009-2013, suscrito el 11 de septiembre de 2008, y en el que se contienen las siguientes referencias a la temática ahora objeto de examen: “Desarrollo de la Ley Valenciana de Empresas de Inserción, y puesta en marcha de líneas específicas de apoyo a las empresas de inserción laboral de personas en situación de exclusión social. Mantenimiento de los planes integrales de empleo específicos para personas en situación o riesgo de exclusión social, que incluirán el desarrollo de itinerarios de inserción laboral personalizados, con funciones de orientación laboral, formación y apoyo a la contratación. Desarrollo de programas de inserción laboral dirigidos específicamente a las personas beneficiarias de la Renta garantizada de ciudadanía de la Comunitat Valenciana”.


2. Procedo, en primer lugar, a un breve repaso de la normativa autonómica de EI.


A) La Ley 1/2007, de 5 de febrero, regula las EI para fomentar la inclusión social en la Comunidad Valenciana. El interés de esta norma para la política de empleo radica en que estas empresas, ya reguladas entonces en varias autonomías pero todavía sin regulación de ámbito estatal, tienen por finalidad la inserción sociolaboral de las personas en situación o riesgo de exclusión social, “mediante el desarrollo de un proyecto personal de integración que les permita acceder al mercado ordinario de trabajo”.


Las EI podrán formalizar contratos de trabajo con cualquier persona que forme parte de alguno de los colectivos listados en el artículo 4, con una duración mínima de seis meses, con una jornada de trabajo que podrá incluir hasta un máximo del 20 % del tiempo dedicado a medidas personalizadas de formación y acompañamiento. A los efectos de tratar de ajustarse plenamente al marco jurídico laboral vigente, el artículo 13 d) dispone que si el contrato utilizado es el de obra o servicio determinado, “el objeto del mismo podrá ser el desarrollo de todas las fases del itinerario de inserción pactado con la empresa de inserción”.


La norma prevé que la Generalitat regulará ayudas y subvenciones destinadas a apoyar la creación y el mantenimiento de las EI, distinguiendo entre: subvenciones para gastos corrientes; subvenciones para el mantenimiento de los puestos de trabajo; subvenciones destinadas al acompañamiento del trabajador desfavorecido en su proceso de inserción hacia la empresa ordinaria, para lo que se establecerán ayudas a la contratación del personal de apoyo sociolaboral.


B) El Decreto 81/2009, de 12 de junio, regula las normas de desarrollo para la calificación, registro y fomento de las empresas de inserción en la Comunitat Valenciana (DOCV, 16).


El Decreto se aplica a las EI con actividad y sede social en la Comunidad Valenciana, así como también a todas las empresas que tengan su actividad en territorio autonómico y contraten a trabajadores que hayan realizado su itinerario de inserción en las EI referenciadas. La norma recuerda que las EI deben tener un porcentaje mínimo del 30 % de sus trabajadores en proceso de inserción durante los tres primeros años de actividad, porcentaje que subirá hasta el 50 % a partir del cuarto año, dejando bien claro además que el número de trabajadores insertables nunca será inferior a tres, que los porcentajes indicado se aplicarán para cada centro de trabajo, y que no se tomarán en consideración a estos efectos el personal especializado de apoyo a los itinerarios de inserción que preste sus servicios de apoyo.


Sobre la modalidad contractual para los trabajadores en proceso de inserción la norma deja plena libertad a la utilización de aquella que se considere más oportuna para lograr los objetivos propuestos. Con respecto a quienes son los sujetos que se encuentran en situación de riesgo o exclusión social, y su forma de acreditación, la norma remite tanto a la legislación estatal como autonómica vigente, como a otros supuestos que pudieran darse de futuro, y dispone que serán los servicios sociales generales o especializados los que acreditarán dicha situación. Sobre los itinerarios de inserción, la norma remite a la ley autonómica de las EI y recuerda que deberán definirse en función de los criterios que establezcan, de acuerdo con las propias EI, los servicios sociales públicos y el servicio autonómico de empleo.


El capítulo II regula de forma muy detallada la calificación de las EI, con indicación de toda la abundante documentación que deberá aportarse, en primer lugar para obtener la calificación provisional y más adelante la definitiva. Por lo que respecta a la primera, interesa destacar desde la perspectiva de las políticas de empleo la obligación de incorporar una memoria de las medidas personalizadas a los trabajadores que ocupen una plaza de inserción, que deberá especificar “las dotaciones humanas, materiales y técnicas necesarias para desarrollar las acciones de inserción laboral y social, metodología de trabajo y objetivo a alcanzar”. Una vez calificada provisionalmente, la futura EI dispone de 12 meses para presentar nueva documentación, entre la que creo importante destacar el balance social de la actividad de la empresa. Dicho balance, un ejercicio de responsabilidad social empresarial aun cuando se utilice otra denominación, deberá incluir “memoria económica y social, el grado de inserción en el mercado laboral ordinario, composición de la plantilla, información sobre las tareas de inserción realizadas y previsiones para el próximo ejercicio”. La autoridad administrativa laboral deberá resolver en un plazo máximo de 6 meses desde que se presentó la solicitud, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada.

El capítulo III regula el registro de las EI, en el que se procederá a la inscripción, de oficio o a petición de los interesados, de las empresas que hayan obtenido la calificación definitiva de EI, a las que se asignará un número de inscripción. El registro queda adscrito al área de fomento de empleo de la dirección general de empleo e inserción laboral del servicio autonómico de empleo.


Con respecto a la regulación de las relaciones laborales de los trabajadores en situación de exclusión social, la norma se remite, como no podría ser de otra forma, a lo dispuesto en la normativa estatal, la Ley 44/2007. Sobre el acuerdo de incorporación sociolaboral, que se regula en la ley autonómica, se vuelve nuevamente a hacer una remisión a la normativa estatal (en concreto, al anexo al contrato de trabajo, en el que se efectuarán todas las especificaciones necesarias).


Para las medidas de política de empleo, reguladas en el capítulo IV, de apoyo a los colectivos que presten sus servicios en las EI, la norma desarrolla el marco general previsto en la ley autonómica. A tal efecto, prevé que puedan aprobarse ayudas para empresas que contraten (a tiempo completo o parcial, siempre que la jornada sea superior al 50 % de la de un trabajador comparable) a un trabajador en inserción durante un período mínimo de 6 meses y máximo de 3 años, con independencia de que la inserción se desarrolle de forma continuada o a través de períodos separados en el tiempo y con utilización de dos o más contrato, añadiendo la norma que se podrá dar excepcionalmente una ampliación de ese plazo cuando fuere necesario en los términos previstos en la normativa estatal. A efectos de intentar evitar situaciones que puedan provocar la aplicación de la normativa vigente, y muy especialmente del art. 15.5 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, que lleven a la conversión de contratos temporales en indefinidos, la norma dispone que la duración máxima del contrato “se adecuará a lo previsto en la normativa vigente para su modalidad contractual en el momento de la celebración”.


La concreción de la cuantía de las ayudas se deja para las correspondientes órdenes anuales de convocatoria, aun cuando el decreto ya aporta algunas normas concretas y apunta alguna posible. En el primer caso, nos encontramos con que las ayudas económicas deberán dedicarse a financiar los costes salariales derivados del proceso de inserción, por un período sin concretar para las EI y con un máximo de 6 meses para las empresas ordinarias, así como también que la cuantía de dichas ayudas se fijará de forma proporcional “al número de trabajadores en inserción atendidos por cada trabajador de apoyo”. En el segundo supuesto, se deja la puerta abierta a que las ayudas económicas que puedan concederse a partir del segundo año puedan condicionarse a la consecución de determinados objetivos de inserción para el personal contratado por una EI.


3. La Orden 31/2010 tiene por finalidad regular la concesión de ayudas para facilitar la integración sociolaboral de trabajadores en proceso de exclusión social en las EI, como paso previo a su inserción en la empresa ordinaria, y también las dirigidas a empresas que contraten a trabajadores que hayan realizado su itinerario de inserción en EI. Mientras que para las EI se requiere que su actividad y sede social radique en territorio autonómico, para las empresas ordinarias sólo se requiere de forma expresa que sea así su actividad. Quedan excluidas del ámbito de aplicación de la Orden aquellas agrupaciones o entidades que aún careciendo de personalidad jurídica (ej.: comunidades de bienes) puedan realizar las actuaciones que darían derecho a las ayudas, así como también las empresas en crisis y las entidades calificadas como centros especiales de empleo.


La partida presupuestaria habilitada al efecto es de 250.000 euros, con cofinanciación a cargo del Fondo Social Europeo (232.000 destinados a las EI, y 18.000 euros a las empresas ordinarias). La tramitación se efectuará en régimen de evaluación individualizada de cada solicitud, de tal manera que las ayudas se irán concediendo según el orden entrada de las peticiones en los registros de entrada habilitados al efecto, hasta agotar la partida presupuestaria disponible. El plazo para la presentación de solicitudes es de 1 mes a partir del día siguiente a la publicación, con regulación específica para otros supuestos contemplados en el artículo 18. La autoridad administrativa laboral deberá dictar y notificar la oportuna resolución en el plazo máximo de 6 meses a contar a partir de la presentación, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada.


La norma regula diferentes tipos de ayuda a las EI. En primer lugar, las subvenciones para contratación de personas en situación de exclusión social o para mantenimiento de sus puestos de trabajo, de 4.500 euros/año por contrato a tiempo completo y por un período máximo de 3 años con carácter general. En segundo término, las subvenciones de los costes salariales y de Seguridad Social del personal contratado para realizar tareas de apoyo de la inserción sociolaboral en las EI y también de apoyo en su caso para las empresas ordinarias (por un período máximo en este segundo supuesto de 6 meses), que serán de 21.000 euros por 12 meses y para cada trabajador que atienda como mínimo a 10 personas en situación de exclusión social (si son menos, la cantidad se reducirá de manera proporcional). Por último, las subvenciones para poner en marcha una EI (ej.: estudios de viabilidad, asesoramiento, formación, etc…), durante un período máximo de 3 años desde su puesta en funcionamiento, y que puede alcanza la cantidad del 50 % del coste del servicio prestado y sin superar los 500 euros por cada trabajador en situación de riesgo o exclusión social contratado en una EI.


Con respecto a las ayudas a las llamadas empresas del mercado ordinario de trabajo, se contemplan para las que contraten, por un período mínimo de 6 meses, a trabajadores que hayan completado el itinerario de inserción en una EI, yendo su cuantía desde 1.500 euros (contrato por dicho período) hasta 6.000 euros cuando se formaliza un contrato indefinido o se procede a la novación de otro de duración determinada, pasando por 2.500 cuando el contrato de duración determinada tenga una duración mínima de 1 año, y siempre refiriéndonos a jornada completa, con reducción proporcional en caso de formalizarse a tiempo parcial. La empresa contratante queda obligada a mantener el empleo creado (sea con el mismo o distinto trabajador cuando ello esté permitido) durante 5 años si la contratación es indefinida, y durante 6 o 12 meses según cuál sea la duración del contrato por tiempo determinado.

Apoyo a las empresas de inserción en la Comunidad de Madrid.

La Orden 2141/2010, de 17 de junio aprueba las bases reguladoras de las subvenciones que se concedan a las empresas de inserción, entidades promotoras y entidades representativas para la inserción laboral de las personas en situación de exclusión social de la Comunidad de Madrid, cofinanciadas por el Fondo Social Europeo, y se establece la convocatoria para el año 2010 (BOCM, 7 de julio).

La norma, publicada en el Boletín Oficial autonómico el 7 de julio y que entró en vigor al día siguiente de su publicación, continúa con la línea de actuación emprendida desde hace varios años de regular ayudas para las EI, ampliando y perfeccionando anualmente sus contenidos. Además de las subvenciones ya reguladas en normas de años anteriores, y que serán objeto de atención de examen a continuación, la Orden de 2010 incorpora dos nuevas novedades: las ayudas para proyectos de viabilidad para las entidades promotoras para la constitución de EI estudios de mercado, viabilidad, organización, etc.), y las que van dirigidas a sufragar los gastos de promoción y funcionamiento de las organización representativas de las EI en el ámbito autonómico, elaboración de estudios, edición de publicaciones, organización de congreso, etc.). Además, y de acuerdo con la normativa estatal de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, se posibilita, vía el portal de administración electrónica, la realización de trámites y consultas vía Internet, sin necesidad de acudir a las oficinas correspondientes para su tramitación.


Para el año en curso, se mantienen todas las ayudas reguladas en la normativa de años anteriores. Con respecto a las ayudas para la constitución de EI la subvención será del 50 % de los gastos, con el límite de 12.000 euros, y como novedad se regulan por primera vez las ayudas para proyectos de viabilidad para la constitución de EI, con el límite de 12.000 euros para sufragar los gastos necesarios.


En relación con las ayudas de creación y/o mantenimiento de puestos de trabajo de inserción de personas en situación de exclusión social, de técnicos expertos en acciones de orientación y acompañamiento a la inserción, y de técnicos de producción y comercialización, las cuantías son las siguientes: en el primer supuesto hasta 6.650 euros/año; en el segundo y tercero, hasta 1800 euros por un período de 12 meses por puesto de inserción al que acompañe en una EI.


En cuanto a las ayudas a las inversiones fijas afectas a su objeto social, podrá subvencionarse hasta el 90 % del coste total, y con el límite de 15.000 euros por puesto de trabajo creado para personas en situación de exclusión social; si no está prevista la creación o mantenimiento de puestos de trabajo, la subvención será del 50 % de las gastos derivados de proyectos de inversión en activos fijos, con el límite de 30.000 euros. Si se trata de asistencia técnica la subvención puede alcanzar hasta los 15.000 euros, y sobre las ayudas a las organizaciones representativas de las EI la cuantía máxima será de 25.000 euros.


La partida presupuestaria asignada al efecto es de 600.00 euros, con una cofinanciación del 50 % a cargo del Fondo Social Europeo. La norma se acoge al marco temporal comunitario aplicable durante el período 2008 - 2010 “a las medidas de ayuda estatal para facilitar el acceso a la financiación en el actual contexto de crisis económica y financiera”, de tal manera que las ayudas concedidas no podrán superar los 500.000 en el período citado. La cuantía de las ayudas no podrá superar en ningún caso el coste total de la actividad a desarrollar por la entidad beneficiaria.


La tramitación de las solicitudes se efectúa en régimen de concurrencia competitiva, y el plazo para presentarlas es de 30 días hábiles a partir del siguiente a la publicación. La autoridad administrativa laboral dispone de un plazo máximo de 6 meses para dictar y notificar la resolución, a contar a partir de la entrada de la solicitud en el registro del órgano competente para resolver, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada.

Inserción de mujeres en el mercado de trabajo y conciliación de vida laboral, personal y familiar en Navarra.

La Resolución 1548/2010 de 2 de junio, del Director Gerente del Servicio Navarro de Empleo, de aplicación a partir del 1 de julio, tiene por finalidad regular la convocatoria de concesión de subvenciones para el año en curso para favorecer la inserción laboral de las mujeres y la conciliación de la vida laboral, personal y familiar de las familias trabajadoras, y además de la normativa autonómica anterior encuentra sus puntos de referencia en las leyes de estatales de atención a las personas dependientes y para la igualdad efectiva entre mujeres y hombres (Ley 39/2006 de 14 de diciembre y Ley Orgánica 3/2007 de 22 de marzo, respectivamente).


A tal efecto, se asigna una partida presupuestaria de 250.000 euros (distribuidas entre las subvenciones a trabajadores que hayan reducido su jornada – 150.000 euros – y las subvenciones a empresas que contraten para sustituirlos - 100.000 euros --), con una cofinanciación del 50 % a cargo del Fondo Social Europeo, y las solicitudes deberán formalizarse en el plazo de 1 mes a contar a partir del siguiente al de la fecha de inicio del contrato de sustitución. .


La norma regula diferentes ayudas para facilitar que los trabajadores por cuenta ajena puedan reducir su jornada laboral para el cuidado de menores, así como también para facilitar que las empresas no soporten una sobrecarga económica por la contratación de un trabajador que sustituya temporalmente al anterior. Con respecto a la normativa de años anteriores, la novedad más destacada es la incorporación de un nuevo programa por el que subvenciona la contratación de trabajadoras que sustituyan a trabajadoras de baja por embarazo, descanso maternal, acumulación de lactancia y vacaciones. Hasta donde mi conocimiento alcanza, es la primera vez que una norma de política de empleo prevé el supuesto de acumulación de estas cuatro situaciones (que se iniciarán cinco semanas antes del embarazo) para que una empresa pueda beneficiarse de dicha situación.


Una primera modalidad contemplada es la subvención a un trabajador por cuenta ajena que reduzca en un 50 % su jornada de trabajo por guarda legal por nacimiento o adopción de menores de ocho años, o por cuidado de familiares en situación de dependencia. El trabajador debe tener su domicilio fiscal en el ámbito autonómico y llevar prestando sus servicios, con carácter general, con una antigüedad mínima de un mes y a jornada completa, entendiéndose por tal que durante el mes anterior al inicio de la reducción haya tenido una jornada entre el 80 y el 100 % de la habitual. La cuantía de la subvención será de 1680 euros si se trata de una trabajadora, (con un incremento de 210 euros a partir de cada nuevo hijo en caso de nacimiento, adopción o preadopción múltiple) y de 2016 euros si la reducción la realiza un trabajador. La norma amplía hasta 2240 euros la subvención, y parece que sin distinción por razón de sexo, cuando exista convenio colectivo de aplicación o pacto de empresa “en el que se recojan medidas de conciliación, que redunden en una mejora organizativa”.


El derecho a la percepción de la subvención queda condicionado además al cumplimiento de tres requisitos: que la unidad familiar del sujeto perceptor no supere la cantidad de 42.000 euros anuales en la base imponible del IRPF; que la reducción se disfrute durante un año consecutivo; en fin, que la empresa afectada contrate a un/a trabajador/a desempleado/a durante dicho período.


Un segundo programa regula la concesión de subvenciones a empresas ordinarias, con expresa exclusión de las Administraciones Públicas, que contraten trabajadoras desempleadas justamente para sustituir a trabajadores acogidos a reducción de jornada por cuidado de menores de ocho años o familiares en situación de dependencia. La cuantía de la subvención que percibirá la empresa será de 2016 euros con carácter general, y de 3.024 euros cuando la persona contratada sea una trabajadora desempleada de larga duración. La norma amplía hasta 2240 euros la subvención, cuando exista convenio colectivo de aplicación o pacto de empresa “en el que se recojan medidas de conciliación, que redunden en una mejora organizativa”, por lo que parece que deberá producirse el mismo incremento de 200 euros cuando la contratación sea de una trabajadora desempleada de larga duración, aún cuando ello no se disponga de forma expresa en la norma.


La persona contratada deberá efectuar las tareas anteriormente desempeñadas por el trabajador al que sustituye, y prestar su actividad durante un año ininterrumpido. Si la trabajadora extinguiera voluntariamente su relación, la empresa podrá contratar una nueva persona u optar por no hacerlo, si bien en este segundo supuesto deberá reintegrar la subvención percibida.


Por fin, un nuevo programa prevé la concesión de subvenciones a las empresas que contraten trabajadoras desempleadas para sustituir a otras que se encuentren de baja durante las cinco últimas semanas de embarazo, descanso maternal, acumulación de lactancia y vacaciones, en el bien entendido que este supuesto sólo se producirá, según dispone la base 14ª cuando la mujer trabajadora sustituida “se acoja necesariamente a los cuatro supuestos indicados”. La duración del contrato debe ser como mínimo de 180 días, y la cuantía de la subvención será de 1300 euros.


La tramitación se efectuará en régimen de evaluación individualizada, y la autoridad administrativa laboral deberá dictar y notificar la resolución en un plazo máximo de 6 meses, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada la solicitud.

Fomento de la contratación juvenil por empresas privadas en las Islas Canarias.

La Resolución de 21 de junio de 2010 establece, en el marco del Plan Canarias Emplea, el programa de incentivos a la contratación laboral de jóvenes desempleados “Dale una experiencia laboral”. La norma se publicó en el Boletín Oficial autonómico del 8 de julio, entró en vigor al día siguiente de su publicación y tiene por finalidad posibilitar que los jóvenes menores de 30 años que cumplan los requisitos previstos en la norma puedan prestar servicios en empresas privadas durante un período máximo de 6 meses, beneficiándose estas de subvenciones a la contratación y permitiendo a aquellos, según se afirma en los antecedentes, “adquirir una experiencia laboral”, y todo ello con el objetivo de “desarrollar medidas singulares frente a las altas tasas de desempleo juvenil”.


En cualquier caso, parece que el pragmatismo económico es lo que más ha pesado en la puesta en marcha de esta nueva medida, y hay una frase del texto que lo refleja de forma clara e inequívoca: “Si se recurre a un modelo de experiencia laboral conveniada con empresas se tendrá que la aportación de la subvención concedida por el Servicio Canario de Empleo se reducirá considerablemente puesto que las empresas participan asumiendo parte de los costes de contratación laboral, con lo cual concediendo a la empresa una subvención por la mitad del coste que se incurre en programas con Administraciones Locales, para una cantidad determinada de gasto público estaríamos generando más contrataciones con lo que, estaríamos consiguiendo un importante efecto multiplicador del gasto público, derivado de que en el caso de los convenios con corporaciones locales éstas, en su gran mayoría, no realizan aportación adicional alguna, y sin embargo, en el caso de participación con las empresas privadas éstas estarán participando activamente aportando una cantidad significativa a la aportada por el Servicio Canario de Empleo”.


La partida presupuestaria asignada al efecto es de 750.000 euros, fijándose tres plazos para la presentación de solicitudes según cuál haya sido la fecha de celebración del contrato: hasta el 10 de agosto para los contratos formalizados en junio y julio; hasta el 10 de octubre para los suscritos en agosto y septiembre; hasta el 10 de diciembre, para los que tuvieren lugar en los meses de octubre y noviembre. La autoridad administrativa laboral deberá resolver y notificar en el plazo máximo de 1 mes a partir de la finalización del correspondiente período, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada.


Serán sujetos beneficiarios de las subvenciones las empresas con capital íntegramente privado, así como también los trabajadores autónomos y las comunidades de bienes, quedando expresamente excluidas de la norma las administraciones públicas, las entidades de derecho público y las empresas de economía social que pretendan contratar socios-trabajadores.


La contratación subvencionada, que deberá tener una duración mínima de 4 meses y a tiempo completo o parcial (con jornada no inferior al 50 % de la habitual), podrá formalizarse con jóvenes menores de 30 años residentes en territorio insular, inscritos como desempleados demandantes de empleo desde 6 meses antes, y que no dispongan de experiencia laboral, entendiendo por tal que la persona desempleada no haya trabajado en puestos de trabajo relacionados con su actividad académica, o que haya trabajado menos de 180 días durante los tres años anteriores, ya se trate de trabajo por cuenta ajena o propia.


Se fija una subvención de 600 euros por un período máximo de 6 mensualidades, que sólo será compatible con las medidas previstas en la normativa estatal de bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social, en el bien entendido que el período indicado es sólo a efectos de la correspondiente subvención y no de la duración del contrato, para la que la norma no fija ningún límite. La subvención se abonará para los tres primeros meses del contrato en el mes cuarto, y para los tres meses restantes en el mes séptimo.

Fomento de la creación de empleo en las empresas de inserción en las Islas Canarias.

1. La Resolución del 29 de junio del Presidente del Servicio Canario de Empleo entró en vigor al día siguiente de su publicación y tiene por finalidad regular la convocatoria de concesión de subvenciones para el año en curso para facilitar la inserción sociolaboral de personas en situación o riesgo de exclusión social en las empresas de inserción, de acuerdo con las bases generales reguladoras de tales subvenciones recogidas en la Resolución de 11 de septiembre de 2008. Es decir, se prevé la concesión de subvenciones para mantener puestos de trabajo, para asistencia técnica, y también para facilitar la incorporación estable de un trabajador que presta sus servicios en una EI a otra empresa en el mercado de trabajo ordinario o bien para su instalación como trabajador por cuenta propia. Se considera de especial importancia por el ejecutivo canario la puesta en marcha de itinerarios integrados de inserción, dado que se pretende ofrecer atención individualizada a los individuos “en los ámbitos donde estos presenten unos déficits más significativos: orientación, formación y cualificación, reciclaje, prácticas en empresas y, en los casos en que resulte necesario, medidas de acompañamiento, atención y educación social”.

La partida presupuestaria asignada al efecto es de 685.666,30 euros, con una cofinanciación prevista a cargo del Fondo Social Europeo en un 85 % en el marco del programa operativo 2007-2013 para las Islas Canarias. La presentación de solicitudes podrá formalizarse hasta el 15 de septiembre.

2. Recordemos ahora que la Resolución de 11 de septiembre de 2008 (modificada por otra de 5 de marzo de 2009) hace referencia en su introducción a la estrategia del gobierno autonómico en materia de empleo, y destaca la importancia de las políticas dirigidas a los colectivos más desfavorecidos para facilitarles su incorporación al mercado laboral, con la puesta en marcha de acciones dirigidas específicamente a atender sus necesidades concretas. Entre esos colectivos se encuentran las personas en situación de exclusión social o con riesgo de padecerla, a los que se viene prestando atención desde la aprobación del Decreto 32/2003, de 10 de marzo, por el que se regula la inserción sociolaboral en las empresas de inserción. La regulación, que desarrolla el citado Decreto, toma también en consideración el marco estatal establecido por la Ley 44/2007 de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de inserción, cuyo capítulo V prevé la adopción de medidas de apoyo a la creación y mantenimiento de estas empresas.

El Decreto 32/2003 se dictó al amparo de las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y de empleo, con la finalidad de poner en marcha acciones y planes que posibilitaran la inserción de las personas en exclusión social, conceptuándose como tal empresa toda aquella estructura productiva de bienes o servicios que tenga entre sus fines la incorporación al mercado laboral de personas en exclusión social y que desarrolle un proyecto personal de inserción que les permita mejorar sus condiciones de empleabilidad. El título II regulaba determinadas subvenciones para la inserción sociolaboral: para el mantenimiento de las plazas de inserción, para la asistencia técnica a estas empresas, y para la incorporación definitiva del trabajador que ocupe una plaza de inserción al autoempleo o empleo asalariado ordinario. La estrecha interrelación entre política de empleo y política de servicios sociales se constata cuando la solicitud de subvenciones requiere de un informe favorable de los servicios sociales municipales respecto al cumplimiento de los objetivos previstos en el plan o convenio de inserción que se suscribe junto al contrato laboral (o vínculo social en el caso de las cooperativas).

3. Las bases reguladoras de las subvenciones, aprobadas por la Resolución de 29 de junio, tienen un doble objetivo, en plena sintonía con las líneas marcadas por el Decreto 32/2003: de una parte, promover la creación y mantenimiento de plazas de inserción en estas empresas, y de otra, fomentar la incorporación del trabajador en el mercado de trabajo ordinario.

Podrán ser objeto de subvención, en primer lugar, la creación y mantenimiento de las plazas de inserción, por un período máximo de tres años, justificándose esta medida por la menor productividad del trabajador en fase de inserción. Esa subvención puede tener un carácter directo, es decir dirigida a la creación o mantenimiento de esas plazas, o bien ir dirigida a posibilitar la contratación de técnicos de acompañamiento a la producción (que no deberán ser trabajadores que ocupen plaza de inserción), o a la inserción laboral, y en ambos casos pueden ser prestadas por empresas o personas físicas especializadas que reúnan garantías de solvencia profesional, y también se prevén para la contratación de directores y gerentes que acrediten “suficiente experiencia o formación para el desempeño de sus funciones”. El puesto de trabajo o servicio subvencionado deberá mantenerse durante un año para poder disfrutar de la correspondiente subvención.

En segundo término, serán objeto de subvención aquellas actuaciones que se dirijan a fomentar la inserción en el autoempleo como autónomo, o en el marco de una empresa de economía social, de los trabajadores que hayan finalizado su proceso de inserción, y las que potencien la contratación laboral de estos trabajadores por empresas ordinarias. En este último supuesto, la subvención sólo se concederá cuando la prestación de servicios sea de duración no inferior a un año, permitiendo la norma que la contratación inicial sea de menor duración pero fijando la necesidad de prórroga, “de tal manera que en el momento de la solicitud haya transcurrido más de un año desde el inicio de la relación laboral”.

A fin y efecto de conseguir que las subvenciones vayan dirigidas a obtener los objetivos perseguidos y que no se trate de una mera sustitución de mano de obra, la norma obliga a las empresas de inserción a no haber amortizado ninguna plaza de estas características sin conseguir que el proceso de inserción finalice con éxito, cuando haya sido objeto de una subvención, si bien se permite una excepción a esta regla cuando haya informe favorable de los servicios sociales municipales. Por lo que respecta a las empresas ordinarias, deben asumir el compromiso de que el nuevo trabajador contratado, o incorporado como socio, ha de suponer un incremento en la plantilla respecto de los doce meses anteriores.

Las cuantías de las subvenciones y los criterios para su determinación se fijan con todo detalle en la base 4ª. Cuando se subvencione la creación o el mantenimiento de una plaza de inserción, la subvención máxima será de 8.400 y 5.040 euros, respectivamente,

Las subvenciones para las contrataciones de técnicos o de gerentes variarán en razón del número de plazas de inserción en la empresa contratante, siendo mayor la cuantía cuantas menos plazas haya. Para los técnicos oscilará entre 2.500 y 3.000 euros por plaza; para la contratación de gerentes, la cuantía estará comprendida entre los 3.500 y 4.000 euros, con un importe máximo será de 24.000 euros por anualidad.

Cuando se fomente el autoempleo del trabajador insertado, la cuantía será de 15.000 euros, y se reducirá a 10.000 cuando sea contratado, o incorporado como socio, por una empresa ordinaria a tiempo completo, con reducción proporcional de la subvención cuando la prestación se formalice a tiempo parcial.

Las cuantías referenciadas no podrán superar en ningún caso el coste de la actividad a desarrollar por el beneficiario, y su percepción es incompatible con otras que sean otorgadas, “con el mismo objeto y finalidad”, por la administración autonómica o por otras administraciones o entes públicos.

La tramitación se efectuará en régimen de concurrencia competitiva, y la autoridad administrativa laboral dispone de un plazo máximo de 3 meses para dictar y notificar la resolución, a contar a partir de la finalización del plazo de presentación de solicitudes, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada la solicitud.

Andalucía: ampliación del programa de transición al empleo (PROTEJA).

El Decreto-Ley 3/2010 de 8 de junio, publicado en el Boletín Oficial autonómico del día 11 y que entró en vigor al día siguiente, modifica, amplía y aprueba una nueva edición del programa de transición al empleo de la Junta de Andalucía (PROTEJA), aprobado por la Ley 3/2009 de 28 de mayo. La continuidad del programa se ha considerado útil y necesaria por el gobierno autonómico y los agentes sociales para reforzar la situación económica y potenciar la generación de empleo, y las mejoras introducidas, que encuentran su punto de referencia en el VII Acuerdo de Concertación Social, suscrito el 24 de noviembre de 2009, pretenden ajustarlo a la nueva situación económica.

Con respecto al texto aprobado el pasado año, cabe destacar el reforzamiento de las actividades formativas para todas las personas empleadas en las actuaciones financiadas con cargo al programa; la reorientación del perfil del empleo fomentado, que no puede basarse ya únicamente en actividades vinculadas con el sector de la construcción sino que debe atender a las nuevas necesidades familiares, de forma que los contratos no serán sólo de obras sino también de servicios y deberán permitir dar repuesta a necesidades femeninas y de otros colectivos desfavorecidos, además de prestar especial atención a los efectos sobre el empleo que tuvieron los fenómenos climatológicos sufridos a principios de este año; en fin, se potencia la creación de nuevo empleo (no sólo del mantenimiento del ya existente) y de mayor calidad, y se amplía la participación institucional de los agentes sociales mediante la creación de comisiones provinciales para permitir, según se afirma en la exposición de motivos, “la mayor cercanía de aquellos a los procesos de decisión administrativa”

Con el programa PROTEJA la Junta pretende complementar el esfuerzo del gobierno español para potenciar la creación de empleo y que se ha plasmado en la creación del Fondo estatal de inversión local. Si en 2009 se dispuso de 360 millones de euros, la norma ahora analizada le dota con 225 millones, con cuya utilización se pretende lograr dos objetivos: por una parte, financiar inversiones generadoras de empleo por las entidades locales (para ello se destinarán 205 millones, de los que 181 se destinarán a financiar actuaciones promovidas por los municipios, y 24 millones para las ejecutadas o promovidas por las Diputaciones Provinciales, disponiendo el artículo 31.2 que esta dotación será destinada en su totalidad a financiar la contratación por las Diputaciones de personas desempleadas), y por otra, desarrollar acciones formativas para aquellas personas que participen en proyectos financiado por la Junta (con un montante presupuestado de 20 millones). Se trata de actuar de forma rápida y decidida por parte de los poderes públicos autonómicos para tratar de evitar el crecimiento del desempleo, en especial en el sector de la construcción, y para atender las necesidades de las personas desempleadas.

La norma regula en su artículo 3 cuáles pueden ser las inversiones financiables con los fondos públicos previstos por la ley ahora comentada, debiendo tratarse en primer lugar de obras a las que se refiere la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector público, en su artículo 6, que dispone lo siguiente:

“1. Son contratos de obras aquéllos que tienen por objeto la realización de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I o la realización por cualquier medio de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante. Además de estas prestaciones, el contrato podrá comprender, en su caso, la redacción del correspondiente proyecto.

2. Por «obra» se entenderá el resultado de un conjunto de trabajos de construcción o de ingeniería civil, destinado a cumplir por sí mismo una función económica o técnica, que tenga por objeto un bien inmueble“.

Los contratos deberán tener por objeto obras de competencia local y no deberán estar previstas en el presupuesto de la entidad local para el año en curso ni recibir financiación del Fondo estatal de inversión local. Serán objeto en especial de financiación las actividades que se refieran a:

“1º La rehabilitación, acondicionamiento y mejora de los espacios destinados a la localización de empresas, tales como parques y polígonos empresariales, incluidas las dotaciones de usos comunes y sociales en los mismos.

2º La construcción y mejora de instalaciones públicas destinadas a la prestación de servicios básicos a la ciudadanía, tales como la salud, la educación o los servicios sociales.

3º La eliminación de barreras arquitectónicas y promoción de la accesibilidad.

4º La conservación y mantenimiento del patrimonio municipal.

5º Las demás actuaciones previstas en el Fondo Estatal de Inversión Local, creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre”.

EL DL también permite financiar el coste de los contratos de servicios definidos en el artículo 10 de la Ley 30/2007, es decir “aquéllos cuyo objeto son prestaciones de hacer consistentes en el desarrollo de una actividad o dirigidas a la obtención de un resultado distinto de una obra o un suministro” y que se enumeran en el anexo II, en el bien entendido que la norma autonómica dispone que tales servicios en ningún caso podrán sustituir o financiar “los servicios locales de interés general que, obligatoriamente, deben prestar los municipios”. El importe de la licitación, ex. Art. 76 de la Ley 30/2007, deberá ser igual o inferior a 60.000 euros, sin posibilidad fraccionar el contrato.

Para que todos los municipios andaluces puedan acceder a la nueva financiación se fija la distribución del presupuesto en atención al número de personas desempleadas y la variación interanual con respecto a un período anterior, y a la población del municipio, con una cantidad mínima asignada a cada uno de 12.000 euros. En concreto, la población empadronada se ponderará en un 20 %, mientras que con un 80 % se valorará el valor medio anual de las medias mensuales de paro registrado entre los meses de mayo de 2009 y abril de 2010.

Dado que aquello que se pretende con las nuevas obras es potenciar la creación y/o el mantenimiento del empleo, con especial atención a los colectivos desfavorecidos, la ley andaluza dispone la obligación de incluir una cláusula en los contratos administrativos celebrados a su amparo, y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley 30/2007, para que el personal contratado se encuentre en situación de desempleo. Además, se valorará la creación de empleo y en caso de igualdad de condiciones “se primará la oferta que crease o mantuviese más empleo”.

Con respecto a los colectivos desfavorecidos, se tendrá en consideración, además de la adecuación al perfil de empleo ofertado, a aquellos que no perciban prestaciones o subsidios por desempleo, tengan cargas familiares, con especial atención a las mujeres y colectivos de personas desempleadas más desfavorecidas, con mención expresa en la norma a los jóvenes menores de 30 años, desempleados de larga duración, mayores de 45 años y personas con discapacidad. En cualquier caso, como mínimo el 70 % del coste del personal empleado debe corresponder a empleo de nueva creación, debiendo ser la duración del contrato también como mínimo igual a la del período de duración de la tarea para la que se requiere la misma. Respecto a la selección del personal, el artículo 4 dispone que las empresa contratistas y subcontratistas deberán selecciones entre el facilitado por el servicio andaluz de empleo, “entre aquellas personas que residan en el municipio en que se ejecuta la actuación y no hayan tenido vinculación con la entidad empleadora en los 3 meses anteriores a la fecha de presentación de la oferta de empleo, salvo que no se dé el supuesto en el municipio”.

En las acciones formativas participarán obligatoriamente quienes hubieran sido contratadas para la ejecución de un proyecto y a su finalización, y también aquellas que el Servicio Andaluz de Empleo considere necesario en función de su perfil profesional y de las necesidades formativas detectadas. Si la persona que recibe la formación no ha podido acceder a prestaciones por desempleo, tendrá derecho a una beca durante un período máximo de 3 meses, cuya cuantía será la del IPREM vigente al iniciarse el percibo de la misma.

domingo, 29 de agosto de 2010

Programa estatal de formación e inserción laboral de demandantes de empleo en TICs

La Resolución de 15 de julio de 2010, aprueba la convocatoria de subvenciones en el año en curso para la realización de un programa de formación e inserción laboral de demandantes de empleo en tecnologías de la información y de las comunicaciones.


La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación (5 de agosto) en el BOE, y tiene por finalidad convocar subvenciones para el año en curso al objeto de que los sujetos beneficiarios puedan llevar a cabo programas de formación e inserción laboral de demandantes de empleo en tecnologías de la información y de las comunicaciones, en desarrollo de lo previsto en la Orden TAS/2965/2006 de 26 de septiembre.


La partida presupuestaria asignada al efecto es de 10.000.000 de euros, con una cofinanciación del 50 % para las regiones del objetivo “Competitividad regional y empleo”, y de un 80 % para las regiones del objetivo “Phasing in”. El plazo previsto para la presentación de solicitudes es de 20 días naturales a partir del siguiente al de la publicación de la norma, y la autoridad administrativa laboral dispone de un plazo máximo de 6 meses, a partir de la fecha de publicación de la convocatoria, para dictar resolución, y en caso de no hacerlo se entenderá desestimada.


Serán objeto de subvención las acciones de formación profesional para el empleo, que incluirán los cursos de formación y las prácticas profesionales no laborales realizadas por alumnos que superen dichos cursos, y acciones complementarias o de gestión vinculadas a la formación. Los sujetos beneficiarios serán las asociaciones o fundaciones de ámbito sectorial de las TIC, con implantación territorial supraautonómica, y que acrediten debidamente su experiencia en el ámbito formativo.


Cabe recordar que, según dispone la Orden de bases, en los convenios que se suscriban por el SPEE con asociaciones o fundaciones a las que se hayan concedido las subvenciones se establecerán los objetivos de inserción laboral a conseguir, con un compromiso de inserción en el mercado laboral de, como mínimo, el 60 % de los alumnos que finalicen el proceso formativo. Se entenderá que se ha producido esa incorporación al mundo del trabajo cuando se trate de contrataciones de duración mínima de 6 meses, vinculadas al contenido de la acción formativa, y que se suscriban como máximo en los 6 meses siguientes desde la finalización de los cursos de formación o de las prácticas en empresas, en su caso.


Por último, cabe destacar que el artículo 12 regula el criterio de graduación de los posibles incumplimientos por parte de los sujetos beneficiarios, de tal manera que el total obligará a reintegrar el 100 % de la ayuda concedida, mientras que el parcial obligará a reintegrar la ayuda asignada “en el porcentaje correspondiente a las actuaciones no efectuadas o justificadas”.

sábado, 28 de agosto de 2010

Notas generales (a partir de la STC 31/2010) sobre el EAC y las competencias en materia laboral.

1. ¿Está incorporada toda la materia laboral en los preceptos de los EA reformados que se refieren a las competencias en ese ámbito? La gran mayoría de las cuestiones laborales sí lo están, pero ciertamente hay otros preceptos que inciden sobre la materia laboral en todos ellos como por ejemplos las competencias asumidas en materia de planificación económica. Sí existe una diferencia importante entre los EA de primera y segunda generación, señaladamente en los EA catalán y andaluz, cual es la detallada regulación de las submaterias que se efectúa en el artículo regulador de las competencias laborales, y que parece dar a entender que el legislador estatutario (que no se olvide que es tanto el estatal como el autonómico) ha pretendido incluir en dicho precepto la mayor parte de la materia laboral que puede atribuirse competencialmente, vía función ejecutiva, a las autonomías, en el bien entendido que su interpretación debe efectuarse (al menos en el EAC) tomando en consideración las tesis “reinterpretativas” del art. 112 EAC que ha efectuado la STC núm. 31/2010.

2. A diferencia de lo que ocurría en los EA de primera generación (Vid. Pérez Amorós F. “Repartiment de competències normatives entre l’Estat i la Generalitat en matèria laboral i de protecció social”. Pérez Amorós F. i Esteban Legarreta R. (directors). El marc català de relacions laborals. Volum I, CTESC, Barcelona, 2005, Pàgs. 14 - 101), los aprobados a partir de 2006 incorporan, con diferente intensidad, mecanismos institucionales de relación entre el Estado y la respectiva autonomía. En el caso concreto de Cataluña, se dedica todo el Título V a regular las relaciones de la autonomía catalana con el Estado y con otras CC AA, partiendo del principio general contenido en el artículo 174.3 de que la Generalitat participa en las instituciones, los organismos y los procedimientos de toma de decisiones del Estado que afecten a sus competencias, “de acuerdo con lo establecido en el presente Estatuto y las leyes”, concretado en especial en el artículo 175, que menciona los instrumentos de colaboración entre la Generalidad y el Estado, y muy especialmente en el artículo 183 que regula las funciones y composición de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado, que constituirá el marco general y permanente de relaciones entre ambos, a los efectos de “a) La participación y la colaboración de la Generalitat en el ejercicio de las competencias estatales que afecten a la autonomía de Cataluña; b) El intercambio de información y el establecimiento, cuando proceda, de mecanismos de colaboración en las respectivas políticas públicas y los asuntos de interés común”.

Según el TC, “el art. 174.3 EAC ha de interpretarse en el sentido de que prevé una participación orgánica y procedimental de la Generalitat que habrá de ser regulada por la legislación estatal y que no puede sustanciarse respecto de los órganos decisorios del Estado ni impedir o menoscabar el libre y pleno ejercicio de las competencias estatales. …Interpretado en esos términos, el art. 174.3 EAC no es contrario a la Constitución…” (FJ 111). También según el TC, “la calificación que el art. 183.1 EAC efectúa de la Comisión Bilateral Generalitat-Estado como “marco general y permanente de relación entre los Gobiernos de la Generalitat” y del Estado, no es contraria a la Constitución interpretada en el sentido de que no excluye otros marcos de relación, ni otorga a dicha Comisión función distinta de la de cooperación voluntaria en el ámbito de las competencias de ambos Gobiernos, que son indisponibles. En consecuencia, el alcance de la participación y de la colaboración en el ejercicio de las competencias estatales, previstas en el apartado 1 a) del art. 183 EAC, no vulnera la Constitución, ya que no impide ni menoscaba el libre y pleno ejercicio por el Estado de sus propias competencias” … Interpretado en esos términos, el art. 183.1 EAC no es contrario a la Constitución..” (FJ 115).

C) Una crítica al EAC de 1979, en relación con la CE, venía dada por el hecho de que materias que tienen una cierta homogeneidad, entre las que se encontraban la planificación económica, reconversiones industriales y cuestiones laborales, estaban sometidas a distinto tipo de reparto competencial, hecho que para la doctrina dificultaba “la puesta en marcha de políticas propias por parte de la Comunidad Autónoma”. Tras analizar con detalle el EAC de 2006, me parece que puede seguir formulándose esa crítica, si bien una corrección o matización podía venir dada por el hecho de que las competencias ejecutivas reconocidas en el artículo 112 del EAC, y trasladadas después al ámbito laboral en el artículo 170, podían llegar a ser en la práctica bastante más amplias que las reguladas por el artículo 11. 2 del EAC de 1979, y ello permitiría una intervención más activa e incisiva de la autonomía en las cuestiones antes mencionadas. La STC 31/2010 limita considerablemente esa posibilidad, cuyo desarrollo práctico estará condicionado en gran medida por lo que dispongan las leyes estatales.

Repárese, además, en que al margen de la ampliación competencial efectuada por el nuevo EAC, así como también por los restantes EA y señaladamente por el andaluz, hay algunas cuestiones que no han sido suficientemente abordadas en años anteriores y que permitirían una intervención mucho más activa de las autoridades autonómicas, y estoy pensando, por poner un ejemplo significativo, en los expedientes de regulación de empleo que deben ser conocidos a efectos de su resolución por la autoridad administrativa autonómica, que deberían implicar la puesta en marcha de un adecuado plan social, ya previsto ciertamente en el artículo 51 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, para dar respuesta a las situaciones de pérdida de empleo de todos o de parte de los trabajadores afectados. En este sentido avanza la reciente reforma laboral como consecuencia de la tramitación como proyecto de ley del Real Decreto-Ley 10/2010 de 16 de junio de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.

D) También se planteaba la doctrina iuslaboralista que las CC AA deberían participar en la adopción de normas comunitarias que regulen materias sobre las que las autonomías tienen reconocida, tanto por mandato constitucional como por su acogida en los EA, y tanto competencia ejecutiva como legislativa. A responder a esa crítica responde el capítulo II del Título V del nuevo EAC, que tiene el significativo título de “Relaciones de la Generalidad con la Unión Europea”, y que parte de la regla general contenida en el artículo 184 de que la Generalidad participa, en los términos que se establezcan en el EAC y en la legislación del Estado, “en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o los intereses de Cataluña”, participación que se concreta de forma detallada y específica en los siguientes preceptos, que abordan las relaciones entre la autonomía y la UE cuando se trate de la participación en los Tratados comunitarios, la participación en la formación de las posiciones del Estado, calificándose de “determinante” la posición expresada por la delegación autonómica para la formación de la posición estatal “si afecta a sus competencias exclusivas y si de la propuesta o iniciativa europeas se pueden derivar consecuencias administrativas o financieras de especial relevancia para Cataluña”, la participación en instituciones y organismos europeos, la participación en el control de los principios de subsidiariedad y de proporcionalidad, el desarrollo y aplicación del derecho comunitario, la gestión de los fondos europeos en las materias de competencia autonómica y de acuerdo a los términos fijados en los artículos 114 y 210, o las acciones ante el Tribunal de Justicia. Más escuetamente, el EA de Andalucía dispone que la CC AA participará en los procesos de decisión en las instituciones de la UE directamente o a través de la representación del Estado “en los términos que legalmente se determinen” (artículo 232).

La STC 31/2010 desestima el recurso interpuesto contra el art. 184 EAC e interpreta el precepto de la siguiente manera: “La participación de la Generalitat en los asuntos relacionados con la Unión Europea que afecten a las competencias o intereses de Cataluña tendrá lugar “en los términos que establecen el presente Estatuto y la legislación del Estado”. Ello supone que, al margen de las genéricas previsiones del Estatuto sobre dicha participación contenidas en los preceptos que forman parte de aquel Capítulo, …, es a la legislación del Estado a la que corresponde libremente determinar los concretos supuestos, términos, formas y condiciones de esa participación” (FJ 118)

E) La referencia a la conveniencia de la puesta en marcha de una administración laboral única para poner en práctica la competencia ejecutiva autonómica, queda parcialmente recogida en el nuevo EAC al disponerse que la Administración de la Generalidad podrá llegar a ser la Administración ordinaria del Estado en Cataluña, en virtud de los traspasos de medios y materiales que se vayan produciendo desde el Estado. El avance en esta camino permitiría sin duda superar algunas de las disfunciones que se producen en la práctica de las políticas de empleo, y que el nuevo EAC pretendió corregir en sus primeros borradores aunque finalmente tuviera que hacer marcha atrás y respetar la normativa estatal vigente, cuáles son que toda la gestión de las políticas activas de empleo está atribuida a las CC AA, mientras que la gestión de las prestaciones por desempleo (reconocimiento y pago), prestaciones que no se olvide que pueden ser una buena herramienta en manos de los poderes públicos para asociar inserción laboral y mantenimiento total o parcial del derecho a percibir una prestación económica a cargo del erario público, está en manos de la AGE del Estado por considerarla una materia que se integra en la gestión del régimen económico de la Seguridad Social. Se ha perdido a mi parecer una buena oportunidad para transferir la gestión (que no regulación normativa) de las prestaciones por desempleo, y la crítica cobra aún más sentido si se repara en la estrecha necesidad, por citar un ejemplo muy reciente, de articular adecuadamente las políticas llamadas activas y pasivas de empleo en el programa temporal extraordinario de desempleo e inserción (PRODI) regulado por la Ley 14/2009 de 11 de noviembre.

F) En fin, la necesidad de establecer mecanismos estatutarios adecuados que flexibilicen el criterio de aplicación de las normas en razón del criterio estricto de territorialidad, crítica efectuada también al EAC de 1979, ha merecido parcial acogida en el EAC de 2006, bien que fuera frontalmente criticada esta ampliación por los recursos interpuestos contra dicha norma por entender que se vulneraba tanto el propio texto constitucional como la doctrina del TC. Encontramos en primer lugar una disposición general en el EAC sobre la eficacia territorial de las normas (artículo 14) que dispone que las normas autonómicas tienen eficacia territorial “sin perjuicio de las excepciones que puedan establecerse en cada materia y de las situaciones que deban regirse por el estatuto personal u otras normas de extraterritorialidad”, y por otra parte el artículo 115 regula el alcance territorial y efectos de las competencias. La desestimación del recurso de inconstitucionalidad respecto al artículo 115 se fundamenta por el TC se de la siguiente manera: “No se discute, por tanto, que las normas y los actos autonómicos puedan tener eficacia extraterritorial, sino sólo si la norma competente para atribuirles esa eficacia puede ser una ley autonómica. Queda fuera de discusión, por tanto, que el Estatuto mismo pueda hacerlo, pues los recurrentes centran su impugnación en el inciso “y otras disposiciones legales”, advirtiendo de la inconstitucionalidad en que, a su juicio, incurriría una interpretación del mismo que incluyera entre tales disposiciones a las de origen autonómico. En la medida en que no es ésa una interpretación necesaria, y siendo así que el precepto tiene contenido suficiente interpretado en el sentido de que las disposiciones invocadas son las estatales, todo pronunciamiento sobre la constitucionalidad de una interpretación sólo contingente como la propuesta por los demandantes supondría un juicio hipotético y preventivo frente al legislador del futuro, incompatible con nuestro modelo de jurisdicción constitucional” (FJ 63).

La crítica formulada en su día por el profesor Pérez Amorós (“Repartiment de competències normatives… », ob. cit). encuentra ya un punto matizado de corrección en el artículo 170 1 b), cuando al abordarse la competencia ejecutiva de la gestión de las subvenciones en materia de formación se afirma que la Generalidad “participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña”, redacción que ciertamente, todo hay que decirlo, queda bastante lejos del enunciado inicial del precepto en el que se concedía trato preferente a las relaciones entre las CC AA afectadas por la aplicación de la norma, con una remisión posterior supletoria a la intervención del Estado cuando fuere necesario. Más cauto, nuevamente, es el EA de Andalucía, que dispone en su artículo 7 que “las leyes y normas emanadas de las instituciones de autogobierno de Andalucía tendrán eficacia en su territorio. Podrán tener eficacia extraterritorial cuando así se deduzca de su naturaleza y en el marco del ordenamiento constitucional”.

viernes, 27 de agosto de 2010

Reforma laboral. L’acomiadament objectiu exprés.

Hi ha un apartat especialment conflictiu de la reforma laboral, segons el meu parer, i no tant només pel que suposa quant a la quantia de la indemnització, sinó també per la tècnica utilitzada, que és molt semblant a la del polèmic article 56.2 de la LET (permeteu-nos la simplificació: en la primera part de l’escrit es procedeix a l’acomiadament disciplinari del treballador, i en la segona part se’n reconeix la improcedència perquè l’empresa quedi exonerada del pagament de salaris de tramitació). La tramitació en el Senat no ha introduït cap modificació en el text aprovat per la Comissió de Treball i Immigració del Congrés dels Diputats.

Que la futura norma busca la reducció del cost de l’extinció contractual sense tocar l’article 56.1 a) (indemnització de 45 anys de salari/any de servei i un màxim de 42 mensualitats en el supòsit d’acomiadament disciplinari declarat improcedent per la jurisdicció social i si l’empresa opta per la no readmissió), així com l’evitació de la declaració de la nul•litat de l’acomiadament objectiu (i la consegüent obligació de readmissió per part empresarial del treballador), es manifesta de manera clara i evident en les modificacions operades en la LET i en la Llei 12/2001, per la qual es regula, en la seva disposició addicional primera, el contracte de foment de la contractació indefinida: en primer lloc, i a diferència de la previsió normativa vigent actualment (article 53.4 de la LET), es proposa que els defectes formals duguin aparellada únicament tal com ja passa, per cert, en l’acomiadament disciplinari la declaració d’improcedència de l’acomiadament (i la consegüent possibilitat per a la part empresarial d’optar per l’extinció indemnitzada del contracte); en segon lloc, es proposa, si se’ns permet la simplificació, traslladar l’article 56.2 a l’àmbit dels acomiadaments objectius, és a dir que la indemnització que s’hagi d’abonar en cas que un acomiadament objectiu sigui declarat improcedent (33 dies/any de servei i un màxim de 24 mensualitats per als contractes de foment de la contractació indefinida, amb l’ampliació dels col•lectius als quals serà aplicable) s’apliqui tant quan la improcedència de l’acomiadament sigui declarada en l’àmbit judicial (tal com passa en l’actualitat) com “quan sigui reconeguda com a tal per l’empresari”. Repetim, perquè no hi hagi dubte respecte a això, que ens estem referint a l’extinció per causes objectives únicament dels contractes de foment de la contractació indefinida. La tècnica jurídica que s’hauria d’utilitzar en el supòsit de reconeixement per part empresarial de la improcedència de l’extinció seria la mateixa que la de l’acomiadament disciplinari: caldrà dipositar en el jutjat social, en els terminis que es fixen en l’article 56.2 de la LET, la diferència entre la indemnització a què legalment té dret en qualsevol cas el treballador (20 dies de salari/any de servei i màxim d’una anualitat) i la quantia fixada per a l’acomiadament objectiu declarat improcedent en un contracte de foment d’ocupació (33 dies de salari/any de servei i un màxim de 24 mensualitats).

Dit d’una manera més clara: si el contracte de foment d’ocupació es generalitza en el seu ús, les empreses sabran que el cost de l’extinció serà de 33 dies (i no de 45, com passa en l’actualitat) i sense abonament de salaris de tramitació. Per aquesta via es reduiria el cost de l’extinció dels contractes que es formalitzessin a partir de l’entrada en vigor de la nova norma, sense afectar els ja existents i formalitzats sota la modalitat de contracte indefinit ordinari. Si la nostra hipòtesi de treball és correcta, augurem un increment important de la contractació indefinida de foment d’ocupació i la gradual reducció de les indemnitzacions de 45 dies en els expedientes de regulació d'ocupació pactats (és a dir, amb indemnitzacions molt més elevades que els 20 dies legalment establerts, però sabent ambdues parts que els 45 dies és el “sostre” de la indemnització que un treballador pot obtenir si acudeix als tribunals) per donar pas als 33. El temps dirà si aquesta hipòtesi és encertada o no.

miércoles, 25 de agosto de 2010

Las competencias en materia de relaciones laborales y de función pública inspectora laboral en la sentencia del TC sobre el EAC.

A) Me detengo primero en el examen del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular y en las alegaciones formuladas por el Parlamento de Cataluña, el gobierno autonómico y la abogacía del Estado.

A) Para un precepto de especial importancia en materia laboral, cual es el artículo 112 que fija las competencias ejecutivas de la autonomía, la tesis de los recurrentes era que se vulneraba la doctrina del TC sobre el concepto material de legislación (ley + reglamento). Por ello, al integrar el nuevo artículo 112 en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, “está restringiendo, por tanto, la correlativa competencia del Estado”, y de ahí que la contradicción sea “radical e insalvable” y que ello debía llevar a declarar la inconstitucionalidad del inciso “la potestad reglamentaria, que comprenden la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”. El recurso criticaba la tesis del Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad, que avalaba la constitucionalidad del precepto examinado por entender que si bien es contrario a la jurisprudencia constitucional “ésta trae causa de un contenido estatutario (artículo 25.2 del EAC de 1979) que, una vez modificado, tendrá que reajustarse al cambio producido”.

En su recurso del artículo 170, dedicado a trabajo y relaciones laborales, los recurrentes criticaban primeramente la nueva terminología del precepto, que a su parecer “introduce una forma de delimitación más amplia y expansiva que fue justamente lo que quiso cortar el TC”, y sustentaban su argumentación con cita de varias de sus sentencias. Ahora bien, el recurso exponía que este cambio por sí solo no parecía suficiente para constituir una verdadera inconstitucionalidad, y que tal se produciría en su caso cuando la Generalidad fuera más allá del artículo 149.1.7º y “asumiera alguna competencia reservada al Estado”.

Por consiguiente, la crítica más dura no venía dada por el contenido del artículo 170.1, sino por su relación con el artículo 112 (función ejecutiva), ya que según los recurrentes la atribución a la autonomía de la competencia reglamentaria para la ejecución de la legislación laboral “produciría efectos especialmente contrarios a la Constitución en materia laboral, es decir porque el juego combinado de los artículos 112 y 170 del Estatuto resultaría especialmente nefasto para el conjunto del sistema diseñado por la Constitución”.

Con respecto a la atribución a la Generalidad de la adscripción orgánica y funcional de los miembros de la ITSS que lleven a cabo la función pública inspectora de la Generalidad, además de recordar que realizan actuaciones que siguen correspondiendo competencialmente al Estado en cuanto a su conocimiento, exponían un argumento de calado más político, cual es que dicha adscripción “provocará la ruptura de lo que hasta ahora venía siendo el cuerpo nacional de la inspección de trabajo, cuya unidad garantizaba la igualdad básica de las condiciones de trabajo de todos los españoles, así como el igual tratamiento ante la ley de los empresarios” .

B) En sus alegaciones al recurso, el núcleo duro y más destacado de las que formulaba el Parlamento (sus tesis son semejantes a las defendidas por el gobierno autonómico), se contenía en el apartado de defensa del Título IV dedicado a las competencias autonómicas. El Parlamento reconocía que se había utilizado una técnica no seguida hasta entonces para delimitar el ámbito competencial, que sustentaba en una determinada lectura abierta del artículo 149.1.1 CE en relación con el artículo 149.1.3, de tal forma que el EAC delimitaba en positivo las competencias asumidas por la autonomía e incorporaba funciones no expresamente reservadas al Estado por la CE, y que llevaba por una parte a definir el alcance de cada uno de los tipos de competencias, y por otra a “la fijación de una relación detallada de submaterias dentro de cada ámbito material general, especificando las potestades concretas asumidas por la Generalidad en cada caso”. Se argumentaba con claridad que se quería dotar de nuevos contenidos a la autonomía de la Comunidad y en consecuencia redimensionar el bloque de constitucionalidad, y por consiguiente había que tener presente “que el enjuiciamiento de tales novedades estatutarias no puede basarse en criterios jurisprudenciales dictados en circunstancias, procedimientos y normas cuyas características difieren sustancialmente del supuesto presente”.

El núcleo básico de la tesis del Parlamento para justificar la constitucionalidad del artículo 112 del EAC, que atribuye competencias ejecutivas a la Generalidad, es que la interpretación de qué debe entenderse por “legislación” que efectuó el TC a partir de la primera sentencia 18/1982 (alcance material y no formal, con inclusión de la potestad reglamentaria y no sólo de la puramente legislativa) se realizó a partir del contraste entre el marco constitucional (artículo 149.1) y las previsiones de los anteriores EA (y recuerdo ahora que el EAC excluía expresamente de su ámbito competencial de ejecución la función reglamentaria), por lo que el Estado asumía la potestad reglamentaria al amparo del artículo 149.1.3 CE.

Ahora bien, como el nuevo EAC sí incorpora expresamente la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas, el artículo 112 “encuentra pleno acomodo constitucional ya que se trata de una potestad que en los términos del artículo 149.3 CE no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución”.

Con respecto a las críticas sobre el “nuevo modelo” de la ITSS, el Parlamento enfatizaba con buen criterio a mi entender que aquello que se pretendía poner en marcha era “un sistema de dependencia variada en función de las tareas desempeñadas, y que además no tiene por qué implicar la ruptura de un cuerpo nacional”, exponiéndose y defendiendo además, también con buen criterio, que la apelación que hace el EAC (y que también efectúan los Estatutos de Andalucía y Aragón) a los procedimientos de coordinación con la Administración General del Estado “es perfectamente adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación”. Por fin, se argumentaba que hay distintas fórmulas que tienen cabida en la CE sobre la adscripción de la Inspección a una u otra Administración, de forma total o parcial, y para justificar la bondad jurídica de la tesis elegida por el EAC se recordaba la existencia de “cuerpos nacionales de docentes universitarios, y su dependencia orgánica y funcional de su respectiva Universidad”.

Para la abogacía del Estado, la nueva regulación estatutaria en materia de función pública inspectora laboral, con adscripción de dependencia orgánica y funcional a la Generalitat, sería conforme a la CE en cuanto que dicha dependencia va vinculada a la titularidad autonómica de las competencias ejecutivas y además no interferiría en la regulación de cuestiones básicas del régimen jurídico de la ITSS como “la unidad de cuerpo, condiciones de acceso, selección, derechos y deberes”.

C) La STC 31/2010 se ha pronunciado sobre las tres cuestiones planteadas en el recurso, siendo especialmente en este punto su interpretación del art. 112, dado que condiciona el ámbito de actuación competencial de la Generalitat en Cataluña en materia laboral recogido en el artículo 170.

a) La sentencia desactiva la interpretación amplia de la competencia ejecutiva propugnada por el EAC (asunción de la potestad reglamentaria de alcance general) y se remite, sin mayor explicación para refutar la tesis autonómica, a la doctrina elaborada por el alto tribunal en anteriores sentencias, y con cita de la sentencia núm. 51/2006 de 16 de febrero destaca que en el ámbito ejecutivo “puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal”, para concluir tajantemente que “sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica la constitucionalidad del art. 112 EAC”, afirmación que lleva a decir al grupo de expertos de la CC AA de Cataluña que analizó la sentencia que “de la interpretación efectuada (por el TC) del art. 112 se puede concluir que el objetivo que se propuso el Estatuto será casi imposible de conseguir sin una intervención del legislador estatal”.

Un sector de la doctrina constitucionalista catalana se ha mostrado especialmente crítico con la STC en su interpretación, o reinterpretación de las competencias autonómicas. Con respecto al art. 112, el profesor Antoni Bayona ha destacado que el TC rechaza “la propuesta ciertamente molesta del articulo 112 EAC, en el sentido de permitir a la Generalitat ejercer una potestad reglamentaria de segundo grado, potestad que el Tribunal circunscribe a los ámbitos estrictamente organizativos o vinculados a la prestación de servicios o aspectos meramente funcionales de las tareas administrativas de ejecución” (“La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la definició de competències exclusives, les compartides i les executives”. Revista catalana de Dret Públic, número especial STC sobre l’Estatut, juliol 2010).

b) La interpretación reseñada de qué debe entenderse por competencias ejecutivas lleva a la desestimación del recurso contra el art. 170.1 EAC respecto a la crítica a la definición de las competencias autonómicas recogidas en el mismo. Sobre la impugnación del art. 170.1 e), relativo a la determinación de los servicios mínimos de las huelgas que tengan lugar en Cataluña, el TC reafirma que la autoridad competente para ello es la que tenga la “responsabilidad política del servicio en cuestión”, sea estatal o autonómica, y de ahí que la interpretación del precepto no sea la deseada por la autonomía catalana, en cuanto que la Generalitat será competente en su ámbito territorial únicamente en aquellos casos en los que le corresponda dicha responsabilidad, afirmando la sentencia que “al margen quedan, por tanto, los supuestos de huelgas en servicios esenciales que, radicados o prestados en territorio catalán – y sólo en él o también en otros territorios – son de la competencia del Estado por corresponderle la responsabilidad jurídica del servicio en cuestión”. Sobre las fórmulas jurídicas que permitirían una mayor participación de la Generalitat en la determinación de los servicios mínimos en tales supuestos, mediante fórmulas cooperativas, puede consultarse el Dictamen 19/2010 de 19 de julio, del Consell de Garanties Estatutàries

c) Con relación a la competencia en materia de función pública inspectora laboral, la sentencia reconoce la competencia autonómica para la autoorganización de los servicios correspondientes para velar por el cumplimiento de las competencias asumidas en materia de ejecución de la legislación laboral, que incluye, y se trae a colación la importante sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, “el establecimiento del sistema de organización y funcionamiento de la acción inspectora y sancionadora orientada al cumplimiento de dicha legislación”, y que una determinada adscripción competencial, como la aprobada por el EAC, no implica la quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la ley (en este caso laboral) por razón del territorio de actuación de los miembros de la ITSS, ya que es a la legislación laboral, que es competencia exclusiva del estado, “y no a una determinada modalidad de organización de la acción inspectora, a la que corresponde garantizar dicha igualdad”. La sentencia deja abierta la posibilidad de que se mantenga la actual dualidad de funciones de los miembros de la ITSS, así como también de que se mantenga la unidad del cuerpo nacional, si bien tampoco cierra las puertas a que pueda optarse por las alternativas contrarias.

martes, 24 de agosto de 2010

Las competencias en materia de protección social en la sentencia del TC sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

1. El EAC ha atribuido competencias a la autonomía catalana para que regule prestaciones sociales que complementen las cuantías percibidas por los pensionistas del ámbito estatal, aún cuando no se trate en puridad de una prestación no contributiva. Por ello, el primer conflicto planteado, no propiamente sobre el Estatuto sino sobre la ley de prestaciones económicas para situaciones de necesidad y cuyo texto encuentra plena cobertura a mi parecer en el nuevo EAC, versó sobre la conformidad de las actuaciones autonómicas que pretenden complementar, por ejemplo, las prestaciones de viudedad siempre y cuando la persona afectada cumpla los requisitos previstos por la norma.

El artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.” (Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social” (letra c). Un texto casi idéntico, con ligeras variaciones que no afectan en absoluto a su contenido, se encuentra en el artículo 61.1 a) del Estatuto andaluz.

2. En el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular ante el TC contra la ley de reforma del EAC, se argumentaba la inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a) in fine que atribuía a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de 11 de diciembre. Se exponía que la norma iba más allá de la materia de asistencia social o servicios sociales, y que entraba dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de esta forma “se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido por la Constitución”.


Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de “las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, se basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito de alegaciones al recurso del grupo popular, y en parecidos términos se formulaba por el gobierno autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar por la autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlamento de ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las prestaciones autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalitat competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlamento no acepta la crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no, considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que ahora “es de imposible planteamiento”.


La abogacía del Estado se opuso al recurso por entender que la normativa autonómica respetaba el marco constitucional así como también la doctrina del TC plasmada en la sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba de dos conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los Decretos de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas).


EL TC, en la sentencia 31/2010 de 28 de junio, desestima el recurso y acoge la tesis del gobierno autonómico de encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito material de la asistencia y servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que, de tener cabida en esta, la referencia a las prestaciones debería hacerse en el artículo anterior del EAC, justamente el referido a la Seguridad Social. Pero, en su fundamentación jurídica el TC añade otra argumentación que no puedo dejar de destacar por su importancia, aunque no afecte sólo al artículo 166 EAC sino a todos los que regulan competencias exclusivas de la autonomía catalana. Dado que en el recurso uno de los puntos principales de conflicto era determinar qué debe entenderse por la exclusividad en el ámbito competencial, el TC se remite al fundamento jurídico núm. 59, que aborda justamente la conformidad a la CE del art. 110 EAC, para desestimar el recurso, e interpreta, o reinterpreta según los votos particulares, este precepto para que no tenga tacha de inconstitucionalidad, entendiendo que su redacción no puede impedir el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado a las que se refiere el art. 149.1 CE, “sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales”.

Las competencias en materia de inmigración en la sentencia del TC sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

1. La Comunidad Autónoma de Cataluña ha asumido competencias ejecutivas en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo para extranjeros que obtengan autorización de residencia y deseen trabajar en España y en concreto en territorio catalán. El artículo 138.2 del EAC le atribuye dicha competencia “en estrecha coordinación con la que corresponde al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros”, e incluye tanto la tramitación y resolución de las autorizaciones de trabajo por cuenta propia o ajena, como “la tramitación y la resolución de los recursos presentados con relación a los expedientes a que se refiere el apartado anterior y la aplicación del régimen de inspección y sanción”.


La atribución competencial implica una mayor presencia autonómica, de los órganos de dirección competentes, en la toma de decisiones que afectan a la vida laboral de miles de personas, y al mismo tiempo un replanteamiento o reestructuración de las competencias de las autoridades estatales en el ámbito territorial autonómico. Cuando varias CC AA hayan asumido esta competencia, será necesaria una mayor y mejor articulación entre las distintas administraciones competentes para que los ciudadanos afectados, en este caso los extranjeros extracomunitarios, puedan ejercer con plena eficacia los derechos que la normativa de extranjería les confiere.


2. El TC ha debido pronunciarse (sentencia núm. 31/2010, de 28 de junio) sobre la constitucionalidad de todo el artículo 138 del EAC, dada la petición de declaración de inconstitucionalidad solicitada en los recursos del grupo popular del Congreso de los Diputados y del Defensor del Pueblo.


A) En efecto, el recurso del grupo popular consideraba inconstitucional todo el artículo, y en especial los números 1 y 2, y se argumentaba que la atribución de competencias a la Generalidad en materia de “inmigración” vulneraba el artículo 149.1.2ª de la CE.


A mi parecer, la tesis del recurso era más formalista que otra cosa, dado que los recurrentes no tenían inconveniente en reconocer que la CC AA puede tener competencias en materias que afectan directamente a la inmigración (salud, servicios sociales, educación, etc.), pero ello, se afirmaba “si acaso, podrá justificar la inclusión de un precepto que así lo prevea en el lugar oportuno, y no nunca la asunción por la Generalidad de competencias que se presentan formalmente como competencias en materia de inmigración”.


También se impugnaba la competencia ejecutiva atribuida por el EAC en el ámbito de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros en su ámbito territorial, por considerar que esta competencia, calificada por el Consejo Consultivo de la Generalitat de Cataluña y por un sector de la doctrina laboralista como de ejecución de la legislación laboral “no se trata de ejecución… no afecta realmente a ese marco”, fundamentalmente “porque esto nunca ha estado regulado ni aquí ni en ningún lugar en la legislación laboral, sino en la de extranjería”, aduciéndose que con las autorizaciones de trabajo “no se pretende tanto ordenar las relaciones laborales ni el mercado de trabajo como racionalizar el flujo migratorio”.


B) En el recurso interpuesto por el Defensor del Pueblo, se argumentaba, con carácter general, que el contenido abstracto y general de las materias cuya competencia se atribuye a las autonomías y/o al Estado sólo pueden ser definidas por el propio constituyente y en su caso por el TC, y que el legislador reformador del Estatuto de Autonomía (ahora de Cataluña) puede decidir, dentro del marco previsto en la Constitución, “cuáles son las competencias de la Comunidad Autónoma cuya norma institucional básica es objeto de reforma, pero no tiene competencia para determinar cuál es el contenido concreto de cada una de esas materias, labor que sólo corresponde al constituyente e, interpretando su voluntad, al Tribunal Constitucional”. Desde este planteamiento general del recurso, se solicitaba la declaración de inconstitucionalidad del artículo 138 del EAC en su integridad, “porque interpreta la competencia exclusiva del Estado en esta materia del artículo 149.1.2ª”.


C) Por parte del Parlamento de Cataluña, y en parecidos términos se formularon las alegaciones del gobierno autonómico, se admitió expresamente que el contenido de ese precepto “no constituyen el núcleo de lo que se entiende por inmigración, ordinariamente entendida como intento de circulación de personas por razones económicas o políticas y con voluntad de permanencia prolongada”. Por consiguiente, no parece haber duda de que ambas partes coincidían en que el Estado sigue manteniendo competencia exclusiva ex artículo 149.1.2ª sobre la inmigración.


La argumentación del Parlamento para defender las competencias autonómicas era básicamente de índole reinterpretativa de aquello que se entendía por inmigración en el año 1978 y aquello que se debía entender en el año 2006, y el cambio experimentado desde la “España de la emigración” de los años 70 y 80 del pasado siglo hasta la “España de la inmigración” de la pasada década y muy especialmente de los últimos años. Delante de esta nueva realidad difícilmente puede entenderse que la inmigración sólo abarque el control de fronteras y servicio exterior, dado que afecta transversalmente a muchos ámbitos de actuación en los que las CC AA asumen competencias propias (ya sean exclusivas, compartidas o de ejecución) en materia de sanidad, educación, vivienda, servicios sociales, o las más recientes (y cuestionadas también en los recursos) competencias ejecutivas en materia de tramitación de autorizaciones de trabajo. De ahí que el Parlamento, y también el gobierno autonómico, se apoyara en esta tesis para defender la constitucionalidad del artículo 138.1, por entender que las competencias asumidas guardaban relación con títulos competenciales propios, y además en ámbitos en los que el Estado no actúa, y que por ello en modo alguno se atentaba o cuestiona el núcleo duro de la materia inmigración “reservada al Estado”, esto es “el control de fronteras y la entrada y residencia de extranjeros”.


D) Por parte de la abogacía del Estado se puso el acento en que las competencias ejercidas por la Generalitat no afectaban en modo alguno al artículo 149.1.2ª CE, sino que se trataría de una serie de competencias de naturaleza social y que guardan relación con la incidencia que tiene la inmigración en diferentes ámbitos de la vida social (educación, sanidad, etc.). Por consiguiente, se acepta que la CE no reconoce competencia alguna a las CC AA en materia de inmigración stricto senso, pero se solicitaba una interpretación del precepto (más concretamente de su apartado 1) “que respete los títulos autonómicos de carácter social con incidencia en el fenómeno migratorio”. Respecto a la competencia en materia de autorizaciones iniciales de trabajo se alegaba su consideración de “específica manifestación competencial del ámbito laboral”, una competencia ya asumida por el EAC de 1979 (artículo 11.2) y ahora recogida en el EAC de 2006 (artículo 170.1), y que debe necesariamente coordinarse con la estatal de autorización de entrada de los extranjeros en España.


E) La STC 31/2010 ha declarado la constitucionalidad del artículo 138, con varios votos particulares en sentido contrario, siempre que se interprete de acuerdo con lo dispuesto en el fundamento jurídico núm. 83, es decir que el precepto ha de interpretarse en el sentido de que la referencia a la inmigración “no se corresponde con esta materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2ª CE) sino con otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad Autónoma” . Mientras que el TC enfatiza la imposibilidad de asunción de competencias por las autonomías en materia de inmigración (referidas a la regulación del acceso a territorio español y la regulación jurídica de la condición de extranjero-inmigrante), coincide por otra con la abogacía del Estado en valorar la evolución del fenómeno migratorio durante el período postconstitucional y su impacto en diferentes ámbitos competenciales autonómicos, y de ahí que no pueda configurarse el precepto constitucional referenciado “como un título horizontal de alcance limitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria”. Desde este planteamiento, también se acepta que la CC AA catalán haga uso de sus competencias ejecutivas en materia laboral respecto a las autorizaciones de trabajo de los inmigrantes cuya relación laboral se desarrolla en Cataluña, ya que si el Estado tiene la competencia “en cuya virtud se disciplina el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante….”a la Generalitat puede corresponderle aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado, se refiere estrictamente a su condición como trabajador en Cataluña”. Sobre la participación de la Generalitat en las decisiones estatales que tengan especial trascendencia sobre Cataluña en materia de inmigración, la sentencia no ve obstáculo jurídico para que ello se lleve a cabo siempre y cuando sea la legislación estatal la que concrete los términos, formas y condiciones de participación autonómica, “debiendo quedar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los órganos e instituciones del Estado”.

En los citados votos particulares, para el magistrado Vicente Conde Martín de Hijas el artículo 138 sí se refiere a la inmigración y considera que el legislador no erró al calificar la materia, argumentando que al Estado le corresponde la competencia exclusiva en la materia y que ello “la contradicción entre el art. 138 EAC, en todos sus apartados, y dicho precepto constitucional, me resulta absolutamente notoria; por lo que creo que el precepto debió ser declarado inconstitucional y nulo”. De inconstitucional lo califica el magistrado Javier Delgado Barrio por invadir el campo de las competencias exclusivas del Estado, tesis también compartida por el magistrado Ramón Rodríguez Arribas, que destaca que hubiera sido del todo punto necesaria declarar la inconstitucionalidad del art. 138.2.


F) La tesis de la sentencia ha recibido una acogida favorable en el informe elaborado por un grupo de expertos a petición del Presidente de la Generalitat, argumentándose que la interpretación del artículo “coincide plenamente con la interpretación o comprensión del contenido de la materia defendido por las instituciones catalanes” (“Informe sobre la STC que resol el recurs d’inconstitucionalitat presentat per 50 diputats i senadors del Partido Popular contra l’Estatut d’Autonomia de Catalunya”. Barcelona, juliol 2010, pág. 32).


En fin, por parte de la doctrina constitucionalista que ha analizado ya la sentencia, el profesor Marco Aparicio argumenta que la decisión del TC “alberga una orientación marcadamente restrictiva del alcance de la previsión estatutaria interpretada”, y critica la “visión limitada” del concepto de integración social que utilizan tanto la sentencia como la abogacía del Estado; por su parte, el profesor David Moya cree que la sentencia no tendrá incidencia sobre las reformas adoptadas en los últimos años para desarrollar el mandato estatutario, en especial el traspaso de la competencia en materia de autorizaciones iniciales de trabajo (Vid. “Las decisiones sobre las competencias relacionadas con la inmigración” y “Competències en matèria d’immigració”. Revista Catalana de Dret Públic, número especial STC sobre l’Estatut, juliol 2010).