1. El Boletín
Oficial del Estado publicó el martes 30 de enero la Resolución de 29 de enero
de 2024, de la Subsecretaría, por la que se publica el Acuerdo de encomienda degestión de la Secretaría de Estado de Política Territorial a la Secretaría deEstado de Migraciones, para la gestión de expedientes de extranjería
El mandato de
creación de la UTEX estaba recogido en la disposición adicional única del RealDecreto 629/2022, de 26 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la
Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y
su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, aprobado por el
Real Decreto 557/2011, de 20 de abril ,
en estos términos: “En el plazo de seis meses se creará, dependiente de la
Dirección General de Migraciones, la Unidad de Tramitación de Expedientes de
Extranjería, que llevará a cabo funciones de gestión y apoyo en la tramitación
de las autorizaciones de residencia o trabajo, en colaboración con el resto de
órganos competentes, y para el ámbito territorial que se establezca”.
En la parte
expositiva del RD se justificaba la reforma en estos términos:
“se pretende
mejorar la tramitación de expedientes a través de una nueva unidad
administrativa, creada a través de la Disposición adicional única. La
tramitación media de una autorización para residir y trabajar alcanza varios
meses. A ello se une la limitada capacidad de las Oficinas de Extranjería para
dar respuesta rápida y eficaz a las demandas que la población extranjera y las
empresas requieren, tanto para autorizaciones iniciales como para las
renovaciones de dichas autorizaciones.
Se hace necesario
avanzar en un nuevo modelo de Oficina que garantice el legítimo interés de las
empresas a obtener sin mayores dificultades burocráticas, divergencias en
criterios de tramitación o concesión, o retrasos en las autorizaciones y el
legítimo interés para las propias personas extranjeras, ya que ambos ven
mermada su seguridad jurídica. Las particularidades de los trámites de
extranjería permiten apostar por una estrategia específica e innovadora.
Cualquier solución
a medio plazo para las Oficinas de Extranjería debe necesariamente pasar por el
refuerzo de sus relaciones de puestos de trabajo, la mejora del atractivo de
los puestos, la adecuada dotación económica de estos puestos, especialmente en
comparación con puestos equivalentes en otras ramas de la administración
territorial, y medidas destinadas a la retención del talento.
El mandato de
creación de una Unidad flexible, centralizada, que pueda prestar apoyo a las
Oficinas en la tramitación, se propone como un paso decidido hacia la
innovación en la gestión de la extranjería, basada en principios de
deslocalización y tramitación electrónica, que sea un punto de inflexión en el
servicio prestado al ciudadano”.
2. Tuve oportunidad
de analizar la reforma del Reglamento de extranjería desde que conocí su primer
borrador, de 3 de junio, en el que la mención a la UTEX era mucho más detallada
que en el texto definitivamente aprobado. Así, se disponía lo siguiente:
“Disposición
Adicional única:
Se crea,
dependiente de la Dirección General de Migraciones, la Unidad de Tramitación de
Expedientes de Extranjería. Esta Unidad tendrá el nivel que se determine en la
Relación de puestos de trabajo del Departamento, y asumirá funciones de gestión
y apoyo en la tramitación de las autorizaciones de residencia y/o trabajo que
por resolución del Secretaría de Estado de Migraciones se determinen, según las
indicaciones de la Dirección General de Migraciones, y para el ámbito
territorial que se establezca a través de esta resolución.
La Unidad de
Tramitación de Expedientes de Extranjería podrá asumir la recepción,
instrucción parcial o total, de las autorizaciones, cuando se recomiende por
motivos de eficiencia en el uso de los recursos la gestión colectiva y
centralizada de las mismas. Asimismo, por Resolución podrá determinarse su
labor de apoyo a las Oficinas de Extranjería en la instrucción de las
autorizaciones cuya resolución corresponde a las personas titulares de las
Delegaciones o Subdelegaciones de Gobierno través de procedimientos de
tramitación descentralizada”.
3. El texto final
de esta disposición fue deudor de las observaciones formuladas por el Consejo
de Estado en su preceptivo Dictamen, y ello es claramente perceptible cuando se
compara con el texto que le fue remitido, que era el siguiente: “Se crea,
dependiente de la Dirección General de Migraciones, la Unidad de Tramitación de
Expedientes de Extranjería. Se trata de una unidad administrativa conforme al
art. 56 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector
Público, tendrá el nivel que se determine en la relación de puestos de trabajo
del Departamento, y asumirá funciones de gestión y apoyo en la tramitación de
las autorizaciones de residencia o trabajo que se determinen por resolución de
la persona titular de la Secretaría de Estado de Migraciones, en colaboración
con el resto de órganos competentes, y para el ámbito territorial que se
establezca a través de esta resolución teniendo una única sede”.
Las observaciones
formuladas, con la consideración de esenciales, por el Consejo de Estado,
estaban en consonancia con las formuladas en el informe emitido por el
Ministerio de Hacienda sobre la creación de la nueva unidad a través de la
relación de puestos de trabajo. El texto final acogió la sugerencia formulada
por el Consejo, que se manifestó en estos términos: “... no objeta, como es
obvio, a la creación de la nueva Unidad de Tramitación de Expedientes de
Extranjería. Ni tampoco a que se mencione este hecho en el preámbulo, como
elemento de apoyo a la reforma del Reglamento. La objeción se ciñe a que se
prevea que se crea por el propio Real Decreto, como proclama el texto del
proyecto en su disposición adicional única. También sería admisible un mandato
para que se creara en el futuro, por el procedimiento legalmente previsto, esta
nueva unidad”.
4. Con respecto al
Dictamen del Consejo de Estado me interesa también recordar un fragmento de su
contenido que guarda directa relación con la reforma de la tramitación de los
expedientes de extranjería, tal como lo expuse en su momento:
“... Por lo que
respecta a la Memoria de impacto del análisis normativo..., se destaca que la
motivación de la reforma va vinculada a cinco factores: la situación económica
y del mercado laboral, el contexto demográfico, el contexto internacional, el
potencial de la migración en la cobertura de vacantes en el mercado de trabajo,
y el papel de la normativa migratoria vigente en el contexto actual.
Más allá de las
modificaciones propuestas, solo dos de ellas de carácter obligado respecto a su
acogimiento, como así ha sido, en el texto aprobado por el Consejo de
Ministros, me interesa destacar dos de sus valoraciones con respecto a los
informes emitidos desde el Ministerio de Política Territorial y desde el de
Interior.
Con respecto al
primero, del que dependen orgánicamente las Oficinas de Extranjería, se
destacaba la modificación normativa tendente a mejorar la tramitación de los
expedientes, a través de procedimientos electrónicos y de la deslocalización, y
exponía que el proyecto “introducía una serie de modificaciones que
previsiblemente aumentarían “de manera importante las cargas administrativas”
de las oficinas citadas, impacto que debía “ser analizado y cuantificado para a
continuación poner en marcha las medidas de refuerzos humanos, tecnológicos y
materiales” que permitieran “cumplir con los plazos de resolución
reglamentarios”. Y dado el volumen que
se esperaba recibir de autorizaciones de residencia por arraigo para la formación,
“consideraba forzoso contemplar un “decalaje temporal” en las disposiciones
transitorias, pues el breve plazo de veinte días para la entrada en vigor era
“con toda seguridad insuficiente para poder analizar y valorar los cambios” que
se pretendían introducir (humanos, informáticos y de recursos materiales),
“especialmente las importantes adaptaciones informáticas” que la propuesta
conllevaba. El informe consideraba que se debían reforzar los recursos con que
contaban las Oficinas de Extranjería”.
Los datos en que basaba sus tesis eran los siguientes: “De una parte, se
han de prever los desarrollos informáticos necesarios para que las peticiones
se puedan realizar por vía electrónica. De otra, calcula que serán muchos
millares los solicitantes de esta nueva figura, teniendo en cuenta que en el
año 2021 todos los arraigos solicitados (laborales, sociales y familiares)
fueron 154.000, el número más alto desde 2005, y prevé que en 2022 serán unos
200.000. Estima que las personas que podrán acogerse al nuevo arraigo para la
formación serán más de 1.300.000 (punto noveno de antecedentes)”
... Con respecto a las del Ministerio de Política
Territorial relativos a la entrada en vigor, el Ministerio de la Presidencia
entendía que “debería establecerse un período transitorio para la aplicación de
este nuevo tipo de arraigo, dada la insuficiencia de los veinte días previstos
desde la publicación oficial hasta la entrada en vigor”. El mismo planteamiento era el efectuado por
el Consejo de Estado que ponía de manifiesto en el Dictamen que la aplicación
de la norma “.... incluso si no se considera el nuevo arraigo para la
formación, dará lugar a un incremento significativo de la carga de trabajo de
las Oficinas de Extranjería, ya de por sí con dificultades para asumir su tarea
al presente”, y tras recordar que “por este motivo se prevé la creación de la Unidad
de Tramitación de Expedientes de Extranjería en la disposición adicional única
del proyecto, la cual sin duda tardará un tiempo en organizarse”, manifestaba
que “sería conveniente añadir al proyecto una nueva disposición transitoria,
que concediese un período de tiempo razonable para la aplicación del nuevo
arraigo para la formación”.
Como es bien
sabido esta sugerencia no ha sido tomada en consideración, por lo que habrá que
esperar a la entrada en vigor de la norma para conocer su auténtico impacto en
términos de rápida y efectiva aplicación de la norma, lo que pasa en definitiva
por la creación de la Unidad Tramitación de Expedientes de Extranjería y por el
refuerzo del personal destinado a las Oficinas de Extranjería. Sobre este
segundo punto, cabe reseñar que el diario El País publicaba el 2 de agosto un
artículo firmado por María Martín y Gonzalo Moncloa titulado “El Gobierno lanza
un plan de choque para agilizar los trámites de los inmigrantes” , en el que recogía información facilitada
por el Ministerio de Política Territorial y en el que afirmaba que este “ha
lanzado un plan de choque para mejorar la atención en las oficinas de
extranjería, responsables de la tramitación de las autorizaciones de las que
dependen los extranjeros para residir y trabajar legalmente en España. Fuentes
del ministerio confirman que se incorporarán unos 300 nuevos funcionarios
interinos, casi un tercio más del total de la plantilla actual, durante los
próximos nueve meses. El refuerzo pretende resolver los casi 200.000
expedientes pendientes y acortar los plazos de tramitación que están desfasados
en prácticamente todo el territorio. La medida empezó a perfilarse en marzo,
aunque coincide ahora con la recién aprobada reforma del Reglamento de la ley
de Extranjería, que al flexibilizar algunas normas traerá, previsiblemente,
miles de nuevas solicitudes. Su coste será de 5,2 millones de euros. El plan
tendrá una aplicación inmediata y se ejecutará en los próximos nueve meses”.
5. La puesta en marcha
de la UTEX se demoró bastante más del período fijado en la disposición
adicional única del RD 629/2022, y ha sufrido diversos avatares.
Fue el 25 de mayo
del pasado año cuando se anunciaba que “en verano”, entraría en funcionamiento
la UTEX, con sede en la localidad gallega de Vigo, de la que formarían parte 50
trabajadores y trabajadoras, según se informaba en la página web de Legalteam . En respuesta a una consulta
formulada por el letrado Francisco Javier Galparsoro , la Dirección General de Migraciones lamentaba “este retraso en el
cumplimiento del plazo estipulado se debe principalmente a la laboriosidad de
la búsqueda, la adscripción de la cesión, y el acondicionamiento, del edificio que será
sede de la UTEX, así como a los plazos necesarios e ineludibles para tramitar
la creación de los puestos de trabajo y asegurar la cobertura de los mismos”.
Añadía la respuesta que “este retraso en el cumplimiento del plazo estipulado
se debe principalmente a la laboriosidad de la búsqueda, la adscripción de la
cesión, y el acondicionamiento, del edificio que será sede de la UTEX, así como
a los plazos necesarios e ineludibles para tramitar la creación de los puestos
de trabajo y asegurar la cobertura de los mismos”, y que “En cuanto a la dotación económica y
partida presupuestaria asignada a la UTEX, la misma funcionará con fondos de
contingencia este año, hasta que mediante la aprobación de los Presupuestos
Generales del Estado para el ejercicio anual 2024 se le pueda asegurar una
dotación propia y estable”.
El anuncio fue
realizado por el, entonces, Ministro de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, y así se recogía la información en los diarios La Voz de Galicia y El Faro de Vigo “Agilizar
los trámites para que todos los extranjeros que solicitan permiso de residencia
o de trabajo no tengan que esperar por las desbordadas oficinas provinciales.
Ese es el objetivo de la nueva unidad de tramitación de expedientes de
extranjería que hoy el ministro José Luis Escrivá ha anunciado para Vigo. Según
ha recordado, agilizar la situación formaba parte de los objetivos de la nueva
legislación de extranjería que promovieron hace meses. A la hora de buscar una
localización, el socialista valoró la buena disponibilidad de los funcionarios
para trasladarse a Galicia y las posibilidades de la ciudad, donde ya contaban
con un edificio dependiente de la Seguridad Social disponible. Asegurando que
en Vigo han encontrado las mejores condiciones, ha anunciado que su puesta en
marcha será en el mes de julio, puesto que ahora mismo ya se están
seleccionando los 50 funcionarios que serán movidos para empezar con este
trabajo.... "En la reforma que hicimos del reglamento de la Ley de
Extranjería hace unos cuantos meses establecimos una nueva forma de tramitar
los expedientes de las personas que solicitan permiso de residencia y de
trabajo en España, que en lugar de tener que tramitarse completamente en las
oficinas de extranjería provinciales, que están muy saturadas y muy presionadas
ante la demanda creciente de este tipo de solicitudes, establecer un centro
único en una parte de España donde se van a tramitar un porcentaje significativo
de expedientes", explica. "Y, efectivamente, ese centro va a estar en
la ciudad de Vigo", ha afirmado. Remarca que en Vigo existen las
instalaciones para este centro y "hay disponibilidad mayor a desplazarse a
Galicia por parte de los trabajadores". Así, ya está la relación de
puestos de trabajo, "los funcionarios están ya seleccionándose",
"las oficinas existen" y "en el mes de julio empiezan a
funcionar".
Más adelante,
tenemos conocimiento de la Resolución de 7 de junio de 2023, de la
Subsecretaría, por la que se convocaba “concurso específico para la provisión
de puestos de trabajo en la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería”. , y hemos de esperar a la Resolución de 2 de noviembre de 2023, de la
Subsecretaría, por la que se resuelve el concurso específico, convocado por aquella
Resolución , que supuso la incorporación de 48 funcionarios y funcionarias.
6. Y así hemos
llegado al acuerdo de encomienda de gestión.
Según dispone el apartado
primero de la Resolución de 29 de enero, el Secretario de Estado de Política
Territorial y la Secretaria de Estado de Migraciones han acordado en el marco
de lo dispuesto en el art. 11 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen
Jurídico del Sector Público, que la Secretaría de Estado de Migraciones, a
través de la Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería (UTEX) que
depende de la Dirección General de Migraciones (DGM), “por razones de eficacia,
lleve a cabo la gestión material de la tramitación de los expedientes de
extranjería que se prevean a través de esta Encomienda de gestión, o en las
Adendas de la misma”.
En virtud del
acuerdo, cuya vigencia será de dos años a partir de su publicación en el BOE y con
una posible prórroga por idéntico período de tiempo. La UTEX asumirá “la
tramitación material completa de aquellos procedimientos de autorizaciones de
residencia y de trabajo de extranjeros, susceptibles de un mayor y mejor
tratamiento homogéneo y automatizable, de aquellas oficinas de extranjerías
deficitarias en recursos humanos asignados”. Dicha asignación, añade la
norma, “se efectuará en función del volumen de solicitudes a tramitar y
plazos de resolución máximo deseable que, a criterio de la Comisión de
Seguimiento prevista en el apartado cuarto, resulte conveniente que gestione la
Unidad de Tramitación de Expedientes de Extranjería, en los términos
fijados en la presente encomienda, para garantizar el cumplimiento adecuado de
todas las restantes funciones que tienen asignadas”.
¿Qué incluirá
tramitación?: “las gestiones de grabación, instrucción (incluyendo toda la
tramitación de peticiones de informes, su recepción, subsanaciones y
audiencias) así como propuesta de resolución de las autorizaciones previstas en
el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, y de las autorizaciones previstas en
el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, que se acuerden en el seno de la
Comisión de Seguimiento ... “de modo que la UTEX, como unidad deslocalizada,
flexible y versátil, preste apoyo grabando e instruyendo los procedimientos
relativos a aquellas Oficinas de Extranjería donde se estén incumpliendo los
plazos máximos de resolución, o se esté resolviendo en plazos que superan de
forma notable el promedio del resto de oficinas, siempre que esto sea debido a
una insuficiencia de medios humanos, por una elevada carga de trabajo por
empleado, en aras de preservar la cohesión territorial y de evitar que se preste
a los ciudadanos un servicio desigual en función del territorio donde residan,
trabajen o estudien” (la negrita es mía)
Asume, pues, una
especial importancia la creación inmediata de la Comisión de Seguimiento, en
atención a sus funciones recogidas en el apartado cuarto, que serán las
siguientes: “– La determinación de las Oficinas de Extranjería y de los tipos
de autorizaciones previstas en el apartado primero, cuya tramitación asumirá la
UTEX. – La aprobación de las especificaciones operativas que sean necesarias
para la puesta en marcha de la encomienda y para la adecuada coordinación entre
la UTEX y las Oficinas de Extranjería. – La resolución de las posibles dudas
interpretativas o controversias que pudieran surgir en ejecución de la
encomienda. – La elevación de propuestas de prórroga de la encomienda o de
aprobación de las adendas que se consideren necesarias. – La elevación de la
propuesta de finalización de la encomienda por la pérdida de finalidad de la
misma o la constatación del incumplimiento de las obligaciones de alguna de las
partes. – Cualesquiera otras que tengan relación con las anteriores”.
El apartado
segundo concreta con mayor detalle las
actuaciones objeto de la encomienda, que serán “la realización de todas las
actividades materiales que conciernan a la grabación, instrucción (incluyendo
los posibles trámites de petición de informes, subsanación y audiencia),
propuesta de resolución, notificación de la resolución, recepción de los posibles
recursos que se interpongan contra las resoluciones que se hayan tramitado por
las UTEX, su instrucción y propuesta de resolución, notificación de la
resolución, preparación de los expedientes e informes para su remisión a los
órganos jurisdiccionales. Quedan excluidas de la presente encomienda aquellas
solicitudes de modificaciones de autorizaciones previas salvo que se inste la
obtención de alguna de las incluidas en la misma”, así como también “la
realización de cualquier otro trámite relacionado con las actuaciones cuya
gestión se encomienda, siempre que no suponga alteración de la titularidad de
la competencia ni de los elementos sustantivos de su ejercicio, y siempre que
resulte accesorio de los ya encomendados”.
7. Y ahora, a
esperar la agilización de la tramitación, que es en definitiva aquello que están
esperando, y desde hace bastante tiempo, muchas personas de nacionalidad
extranjera que han solicitado las pertinentes autorizaciones y permisos, o su
renovación.
Y esperar y desear
también que sean fructíferos los trabajos de la Comisión interministerial deinmigración , constituida
formalmente el 30 de enero, presidida por el ministro de Política Territorial y
Memoria Democrática, Ángel Víctor Torres.
Recordemos que la
Comisión fue creada por el Real Decreto 48/2024, de 16 de enero , muy vinculada al incremento de la inmigración irregular, como se pone
claramente de manifiesto en el primer párrafo de su introducción en el que se
expone que “La inmigración irregular en nuestro territorio creció un 82,1 por
ciento en 2023. De enero a diciembre llegaron 56.852 personas en situación
irregular, 25.633 personas más que el año anterior siendo el segundo año con
más llegadas de forma irregular. Con el fin de impulsar y coordinar las medidas
que hayan de adoptarse por la Administración General del Estado para atender el
repunte inmigratorio es necesario crear un órgano colegiado interministerial
que permita abordar con agilidad y al más alto nivel, los retos que esta
situación plantea, viniendo a complementar la actuación de los órganos
colegiados y de cooperación actualmente existentes. A estos efectos, se dispone
la creación de una Comisión Interministerial al amparo del artículo 22.1 de la
Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público”, y que se
concreta en el texto articulado en su art. 1, que dispone que “Se crea la
Comisión Interministerial de Inmigración (en adelante, la Comisión
Interministerial), para el impulso y coordinación de las medidas que hayan de
adoptarse por la Administración General del Estado con el fin de atender los
flujos inmigratorios irregulares en territorio español”.
Justamente en su
primera reunión, la Comisión ha dedicado su atención a la situación en las
Islas Canarias, tal como se recoge en la nota de prensa: “Torres ha explicado
que, en la sesión de hoy, cada departamento ha hecho balance de su gestión y se
han establecido las prioridades que, en estos momentos, por el importante
volumen de llegadas de embarcaciones irregulares, se centra en Canarias “El 80%
de la migración irregular que llega a España lo está haciendo a Canarias”,
apuntó el ministro, quien también recordó que el 83% de las embarcaciones están
saliendo desde las costas de Mauritania. Sobre esta cuestión, el Ministerio de
Exteriores ha informado de que está intensificando su labor en el país africano
“para tratar de reducir al máximo la salida de embarcaciones en una ruta
extremadamente peligrosa”, añadió Torres”.
Buena lectura.
