1. El pasado 15 de mayo se publicó en el suplemento de sentencias del Tribunal Constitucional en el Boletín Oficial del Estado, la sentencia núm. 29/2026 de 13 de abril , dictada por la Sala segunda y de la que fue ponente la magistrada María Luisa Balaguer.
La resolución
judicial desestima el recurso de amparo interpuesto por la USO “en relación con
el Real Decreto 1104/2020, de 15 de diciembre, por el que se regula la
concesión directa de subvenciones a interlocutores sociales para la
digitalización del sector productivo, cuya legalidad fue confirmada por
sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo”,
según puede leerse en el resumen publicado en el BOE, que sintetiza las cuestiones
jurídicas que fueron objeto de debate, así como también se efectúa en la síntesis
analítica publicada en la página web del TC: “Supuesta vulneración de los
derechos a la igualdad y no discriminación y a la libertad sindical: regulación
objetiva y razonable de los criterios de selección de entidades beneficiarias
de las ayudas, que se vincula con la finalidad de garantizar la efectividad del
proyecto y su alcance temporalmente limitado. Voto particular”.
Nuevamente se ha
suscitado ante el TC, tras su pase por la jurisdicción
contencioso-administrativa, un conflicto jurídico en el que se debate sobre los
criterios de participación y representación institucional por la parte sindical;
o por decirlo con mayor claridad, cuando es aceptable, jurídicamente hablando,
una diferencia de trato entre los sindicatos que tienen la condición de más
representativos (arts. 6 y 7 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical) y aquellos
que no tienen reconocida tal condición por no superar el límite marcado de la audiencia
electoral en los procesos electorales para representación del personal en las
empresas. Si bien, y así se justifica el interrogante en el título de la
presente entrada, esa es la tesis sobre la que se construye el recurso de USO,
primero en sede judicial c-a y después ante el TC, negada por la UGT, CEOE y la
abogacía del Estado, sostenida por el Ministerio Fiscal, y finalmente no tomada
en consideración por el TC.
2. No es, desde
luego, la primera ocasión en que me detengo en este blog en la temática objeto
de atención en la sentencia objeto del presente comentario. Pueden citarse las
entradas anteriores siguientes (de más proximidad temporal a menos en la publicación):
Entrada “Aceptación
de la diferencia de trato entre sindicatos más representativos y aquellos que
no lo son. Notas a las sentencias del TS de 10 de diciembre de 2025 y de la AN
de 19 de enero de 2024, con algunas dudas personales”
Entrada “La
importancia del diálogo social para unas relaciones económicas y sociales
sólidas e inclusivas. Notas y documentos para estudio y debate”
Entrada “El TC
respalda y refuerza, con contundencia, el derecho a la participación
institucional de los sindicatos más representativos de ámbito estatal. Examen
de la sentencia 63/2024 de 10 de abril” . En esta sentencia, manifesté que
“... Se trata de
una importante resolución que refuerza el derecho a la participación
institucional de los sindicatos con mayor representatividad, y que en modo
alguno, a mi parecer, cierra la puerta a la participación de otros sindicatos
siempre y cuando los criterios para diferencias entre unos sindicatos y otros
no cumplan los criterios de adecuación y razonabilidad requeridos también por
la jurisprudencia constitucional”.
Entrada “El
derecho de libertad sindical incluye el de participación institucional de los
sindicatos más representativos de ámbito estatal. A propósito de dos sentencias
del TS (C-A) de 22 de abril de 2024 (Rec. 752/2023 y 740/2023) sobre el
Mecanismo RED de flexibilidad y estabilización en el empleo”
Entrada “Consejo
de Desarrollo Sostenible. Sobre el alcance, y los límites, de la participación
institucional de los sindicatos más representativos. Notas a la sentencia de la
AN (C-A) de 27 de septiembre de 2021”, , en la que expuse que
“La Sala entra ya
en el análisis de la norma impugnada, en concreto de sus funciones y cuál es la
finalidad perseguida con la creación del Consejo, llegando a la conclusión de
que aborda cuestiones que afectan a la totalidad de la ciudadanía y que lleva a que estén presentes en su seno
organizaciones de muy diverso tenor, sociales, económicas, medioambientales y
culturales, además de las empresariales y sindicales, por lo que no estaríamos
en presencia propiamente dicho de un exclusivo supuesto de participación
institucional, ya que la norma va más allá, y aquí está el punto de
coincidencia con el Ministerio Fiscal y los sindicatos no más representativos,
“de la promoción y defensa de los intereses sociales de los trabajadores”., por
lo que es coherente con la jurisprudencia constitucional “admitir la
participación de otras organizaciones de carácter nacional, aún cuando no
tengan el carácter de más representativas…”
Entrada “La
participación institucional en la política activa de empleo. Aproximación al
marco normativo español”
La sentencia
29/2026 ha sido objeto ya de atención por un reconocido experto en la materia
sindical, el profesor Antonio Baylos en su bien conocido, y consultado, blog,
en el artículo publicado el 21 de mayo con el título “Las subvenciones a los
sindicatos. Una sentencia del Tribunal Constitucional. STC 29/2026 de 13 de
abril” . Expone el profesor Baylos, que efectúa una valoración positiva de la
sentencia y crítica del voto particular discrepante, que
“De nuevo el
Tribunal Constitucional se ha visto impelido a pronunciarse sobre la relación
entre el principio de igualdad en relación con el derecho de libertad sindical
y su conciliación con el principio de promoción del hecho sindical”.
Y añade más
adelante que
“La respuesta al
amparo permite al Tribunal recordar – y fijar a su través – la doctrina que ha
ido siguiendo en relación con la asignación de subvenciones a los sindicatos.
En la exposición de esa doctrina, ya se puede deducir que la primera doctrina
contenida en la STC 20/1985 y sucesivas, ha ido siendo matizada de manera
importante y precisamente en materia de formación para el empleo, modificada
parcialmente en la muy relevante STC 63/2024, “doctrina más actual y
específica”.
Para finalizar
estas notas previas, cabe añadir que pudiera ser que esta sentencia no sea la
última que dicte el TC al respecto. En efecto, en el mismo BOE en que se
publicaba la ahora comentada, también aparece la Resolución de 12 de mayo de2026, de la Secretaría General Técnica, “por la que se emplaza a las personas
interesadas en el recurso contencioso-administrativo 1/107/2026, interpuesto
ante el Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta”
,
en la que se da cuenta de un nuevo recurso de USO en estos términos:
“En cumplimiento
de lo interesado por la Sección Cuarta de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo,
Esta Secretaría
General Técnica, conforme a lo dispuesto en el artículo 116.1 de la Ley
29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa, acuerda remitir al citado órgano jurisdiccional
el expediente administrativo correspondiente al recurso núm. 1/107/2026
tramitado por el procedimiento especial de protección de los derechos
fundamentales de la persona, interpuesto por la Unión Sindical Obrera (USO)
contra el Real Decreto 301/2026, de 8 de abril, por el que se modifica el Real
Decreto 221/2008, de 15 de febrero, por el que se crea y regula el Consejo
Estatal de Responsabilidad Social de las Empresas.
Asimismo, mediante
el presente acto se da cumplimiento al trámite de emplazamiento previsto en el
artículo 116.2 de dicha ley, emplazando a cuantos puedan ostentar un derecho
subjetivo o un interés legítimo en el objeto del recurso, para que, si a su derecho
conviene, comparezcan y se personen como demandados en el procedimiento de
referencia ante la Sala indicada, en el plazo de cinco (5) días, contado desde
el día siguiente al de la publicación de la presente resolución” (la negrita es
mía).
3. El litigio encuentra
su origen inicial en sede judicial c-a con la presentación de recurso c-a por
el procedimiento especial de protección de los derechos fundamentales contra el
Real Decreto 1104/2020, de 15 de diciembre , por el que se regulaba la concesión
directa de subvenciones a interlocutores sociales para la digitalización del
sector productivo. Según podemos leer en el antecedente 2 a) de la sentencia
del TC, la recurrente solicitó que “se declarara vulnerado el derecho a la
igualdad en relación con el derecho de libertad sindical (arts. 14 y 28 CE) e
interesó que, con nulidad del Real Decreto 1104/2020, se ordenara seguir el
procedimiento de concurrencia competitiva. Subsidiariamente, instó la nulidad
del art. 2 del real decreto impugnado, que limitaba la concesión de
subvenciones al sindicato Unión General de Trabajadores de España (UGT), así
como el reconocimiento del sindicato USO como beneficiario de las subvenciones”.
El TS C-A dictó
sentencia el 8 de abril de 2022, de la que fue
ponente el magistrado Pablo María Lucas, por la se desestimó el recurso. En su
antecedente de hecho segundo conocemos íntegramente la pretensión de la parte
recurrente, que por su interés reproduzco a continuación:
“.- La nulidad del
Real Decreto impugnado, en los extremos objeto del presente recurso, ordenando
a la Administración a convocar el procedimiento de las subvenciones a
interlocutores sociales para la digitalización del sector productivo, en
régimen de concurrencia competitiva y respetando los Derechos Fundamentales invocados.
2.- Con carácter
subsidiario, y para el caso de no estimarse que el procedimiento legal que
procede es el de concurrencia competitiva y se entienda que es ajustado a
Derecho el procedimiento de concesión directa:
a.- La nulidad del
Real Decreto recurrido, en los extremos objeto del presente recurso.
b.- La nulidad del
art. 2 en cuanto a los beneficiarios, en concordancia con el inciso "más
representativas" referido a las organizaciones sindicales del Preámbulo
(así como aquéllos en los que se exija dichas condiciones y que, por error u
omisión, no se hayan detallado).
c.- La nulidad del
otorgamiento de estas subvenciones únicamente a UGT.
d.- El derecho de
U.S.O. a ser incluido como beneficiario de las presentes subvenciones para la
digitalización del sector productivo.
3.- La vulneración
del Principio de Libertad Sindical, en concordancia con el de Igualdad, de
U.S.O., ordenando tanto se reparen las consecuencias derivadas de dicha
conducta discriminatoria y contraria a la Libertad Sindical, como el cese
inmediato del comportamiento antisindical, en ambos "petitum"".
La fundamentación
de la desestimación del recurso se encuentra en el apartado B) del fundamento
de derecho cuarto. Tras recordar la jurisprudencia del TC y de la propia Sala
sobre la no limitación a los sindicatos más representativos las actividades de
formación de los trabajadores propiciadas por las Administraciones Públicas, y
apoyarse la USO en aquella, matiza que “... esa misma jurisprudencia acepta que
puede haber supuestos, además de los de la representación institucional, en que
esté justificado dar un trato distinto a unos y otros sindicato”, para centrar
la cuestión a la que debe dar repuesta en estos términos: “se trata, por tanto,
de saber si estamos ante un caso en el que cabe tal diferencia o no o, lo que
es lo mismo, de establecer si se puede limitar las subvenciones a los
beneficiarios identificados nominativamente en el artículo 2 del Real Decreto
1104/2020”.
El citado art. 2
regula las “entidades beneficias”, en estos términos:
1. Serán
beneficiarias de la concesión directa de subvenciones las siguientes entidades:
a) Confederación
Española de Organizaciones Empresariales (CEOE).
b) Confederación
Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME).
c) Unión General
de Trabajadores (UGT).
2. De conformidad
con lo establecido en el artículo 11.2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre,
tendrán igualmente la condición de beneficiarios los miembros asociados de los
beneficiarios enunciados en el apartado anterior, cualquiera que sea la forma de
asociación, cuando se comprometan a efectuar la totalidad o parte de las
actividades que fundamentan la concesión de la subvención en su nombre y por
cuenta de las organizaciones beneficiaras recogidas en el apartado anterior”.
Para la Sala, más
allá de las observaciones formuladas por CEOE y UGT sobre su condición de “miembros
de la Mesa de Diálogo Social sobre Formación Profesional y, además, a su
capacidad de penetración en el tejido productivo y de poner en práctica con
celeridad los módulos de formación digital”, el conflicto sigue versando sobre “si
cabe reservar estas subvenciones a las organizaciones más representativas o a
las que forman parte de la citada Mesa de Diálogo Social y tienen las
características mencionadas”.
Dará respuesta afirmativa
a esta pregunta, siendo su argumentación la siguiente:
“No parece
discutible la conveniencia en poner en marcha esta iniciativa de formación
digital una vez que se ha afirmado su necesidad dado el bajo nivel de
conocimiento por los trabajadores con niveles intermedios de competencia y
responsabilidad de las posibilidades de la tecnología digital, se ha reconocido
el impacto positivo que redundaría de su destreza en la materia y resaltado la
urgencia en obtenerlo por las circunstancias creadas por la pandemia. Extremos
ninguno de los cuales ha sido objeto de discusión en este proceso.
Son precisamente
estas consideraciones las que permiten llegar a la conclusión de que no fue
irrazonable poner en marcha esta línea de actuación de la manera en que se
hizo.
Es decir, mediante la concesión directa de las subvenciones a las
organizaciones identificadas en el artículo 2 del Real Decreto 1104/2020.
En diciembre de
2020, que es cuando se dicta, en plena pandemia, a falta todavía de las vacunas
y con restricciones importantes de gran incidencia en la actividad económica,
puede convenirse en que concurrían circunstancias que aconsejaban actuar con la
mayor rapidez para aprovechar la disponibilidad presupuestaria y poner en
marcha desde los comienzos de 2021 los módulos de formación correspondientes y
llegar así al objetivo de llegar en ese año a 125.000 trabajadores. En este
contexto, fue coherente acudir a la concesión directa y también lo fue la
selección de beneficiarios en atención a su mayor presencia en los diferentes sectores
productivos y la distribución entre ellos de los cupos de trabajadores a
formar.
Tales
circunstancias singulares, la inmediatez de la actuación considerada necesaria
y el propósito de lograr con la mayor rapidez los objetivos perseguidos dan
sentido, como se ha dicho, a los argumentos en que descansa el Real Decreto
impugnado. Y, además, diferencian claramente este caso de aquél en que
planteamos cuestión de inconstitucionalidad y de los otros en que no hemos
considerado conforme a Derecho la reservade actividades formativas
subvencionadas a los sindicatos más representativos.
En definitiva,
circunscrito nuestro juicio a la decisión tomada en diciembre de 2020, no
consideramos que entrañara la lesión a los derechos fundamentales de USO a la
libertad sindical y a la igualdad por no ser irrazonable en aquél particular
contexto la elección de las entidades beneficiarias de las subvenciones”
(la negrita es mía).
La sentencia contó
con el voto particular discrepante del magistrado Antonio Jesús
Fonseca-Herrero, que no compartió la tesis mayoritaria que justificaba a su
parecer “la limitación de la libertad sindical y del principio de igualdad”.
Para el citado magistrado, entre otros muchos argumentos que expuso en su voto
discrepante
“... Como dato
relevante de mi discrepancia, quiero destacar cómo en la sentencia no se
niegan en ningún momento la capacidad y aptitud de USO, que claramente expone
en su demanda y acredita con la documentación que aporte, para poder hacer
frente a las necesidades de las acciones formativas que incluye el artículo 7
del Real Decreto 1104/2020. Se trata de una entidad que, siendo la tercera
fuerza sindical a nivel nacional, ya ha sido beneficiaria de actividades
programadas por las Administraciones públicas y las ha realizado plenamente y a
satisfacción. Esta capacidad y aptitud tampoco es negada por las entidades que se
han personado como codemandadas. Es más, nunca se ha puesto en tela de juicio o
cuestionado, por ninguno de los personados, la implicación de la entidad
demandante con las finalidades de las actividades programadas y, mucho menos,
la falta de intervención/actuación de USO en los sectores sobre los que se proyecta
la actuación pública”, añadiendo después que “... Es evidente que USO, como
interlocutor social que ya ha participado en actividades formativas de las administraciones
públicas, podía ser considerada también como una entidad socialmente
responsable y cooperadora para colaborar en la implementación de las acciones
formativas en digitalización aplicada objeto de estas subvenciones” (la
negrita es mía).
La sentencia cuenta
con un auto de rectificación posterior, de 10 de mayo, del que fue ponente
el mismo magistrado, donde se acordó “rectificar el voto particular de manera
que donde dice "recurso de casación" diga "recurso contencioso
administrativo".
4. Contra la
sentencia del TS se interpuso recurso de amparo el 14 de junio de 2022, con
alegación de la vulneración de los derechos constitucionales de libertad
sindical y de igualdad (arts. 28.1 y 14, respectivamente).
Con reiteración de
los argumentos expuestos en sede judicial c-a, estos fueron los siguientes:
“a) La omisión, en
la aprobación del Real Decreto, de los trámites de audiencia e información
previa, previstos en el art. 26 de la Ley 50/1997, ha afectado a su función
básica de defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los
trabajadores (art. 7 CE).
b) La concesión
directa de subvenciones a favor, exclusivamente, de los sindicatos más
representativos obvia la doctrina constitucional que postula su apertura a
todos los sindicatos en función de su porcentaje de representatividad (STC
20/1985, de 14 de febrero), así como la doctrina del Comité de Libertad
Sindical de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre los límites
de las prerrogativas que corresponden a los sindicatos más representativos.
Argumenta que la cuestión de las subvenciones para actividades formativas, en
la medida en que facilita medios públicos para que los sindicatos puedan
atender las necesidades formativas de los trabajadores afectados y se encuadra
dentro de los fines del art. 7 CE, es ajena a la representación institucional y
no está reservada, ni por la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de libertad
sindical (LOLS), ni por la Constitución, a los sindicatos más representativos.
c) Sin perjuicio
de las razones de urgencia y eficacia derivadas de la pandemia, en las que el
Real Decreto se justifica, es trasladable a este supuesto la doctrina
contenida en la STC 20/1985, que estimó el recurso de inconstitucionalidad
frente a la Ley 9/1983, de 13 de julio, de presupuestos generales del Estado
para 1983, y concluyó que el otorgamiento de subvenciones a las centrales
sindicales más representativas vulneraba el principio de igualdad y de libertad
sindical.
d) No se han
ofrecido argumentos ni pruebas que acrediten que el sindicato USO estuviera
impedido para cumplir con los objetivos y fines perseguidos por el Real
Decreto, debiendo tenerse en cuenta que es el tercer sindicato a nivel estatal,
con estructura de uniones territoriales en toda España, una importante
federación de enseñanza que goza de mayor representatividad a nivel estatal en
ese ámbito y experiencia acreditada en formación. Añade, además, que el
art. 8 del Real Decreto 1104/2020 permite la subcontratación, lo que desvirtúa
el argumento de que las organizaciones sindicales más representativas
garanticen mejor la planificación y ejecución de las actividades de formación a
las que se dirige la subvención” (la negrita es mía).
El recurso fue
admitido por providencia de 17 de abril de 2023, ala apreciarse que concurría
la “especial trascendencia constitucional” requerida por el art. 50.1 de la Ley
Orgánica del TC.
En la tramitación
posterior del recurso, presentó alegaciones la UGT, el 22 de julio de 2023, en
las que manifestó su oposición, con alegación primeramente de dos excepciones procesales
formales, las de su presentación extemporánea y falta de concurrencia de la
especial trascendencia constitucional.
En cuanto a las pretensiones sustantivas o de fondo de la parte
recurrente, alegó inexistencia de vulneración de los derechos invocados, ya que
la norma impugnada se ajustaba plenamente a derecho. Me interesa destacar de
sus alegaciones la efectuada sobre el criterio de mayor representatividad sindical,
justamente para negar que fuera el utilizado para la atribución de las
subvenciones, manteniendo que “su designación como sindicato beneficiario
obedeció a su condición de agente social integrante de la mesa de diálogo
social para la formación profesional que contaba con estructura y capacidad
para desarrollar la actuación subvencionada”.
La misma tesis
desestimatoria del recurso fue la defendida por la CEOE en su escrito de alegaciones
presentado el 3 de julio, y en términos semejantes a los de UGT expuso que “...
la elección de los beneficiarios de la
subvención no obedeció al criterio de mayor representatividad, sino que se
realizó conforme a criterios de aptitud definidos por la administración:
capacidad organizativa, capilaridad y presencia en el conjunto del territorio
nacional y sectores de la economía española, conocimiento de las necesidades de
empresas y trabajadores en materias de digitalización o elaboración de
propuestas sobre necesidades formativas del sector productivo español”.
Por fin, en el
escrito presentado por la abogacía del Estado el 4 de julio se interesó la inadmisión
del recurso por extemporaneidad, y subsidiariamente insta su desestimación, tanto
por razones formales como sustantivas o de fondo. Hizo suyas las tesis de la
sentencia del TS (C-A) y sostuvo que “... el art. 22.2 c) de la Ley general de
subvenciones, relativo a la concesión directa de subvenciones cuando se
acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario,
constituye una excepción al principio de igualdad del art. 14 CE que exige
aplicar un juicio de razonabilidad, no siempre identificable con el principio
de proporcionalidad”. Al igual que UGT y CEOE sostuvo que “... discrepa de que
el criterio de mayor representatividad, en los términos recogidos en el art. 6
de la Ley Orgánica de libertad sindical, fuera el fundamento decisivo para
otorgar la subvención, e interpreta que el preámbulo del Real Decreto alude al
mayor sustrato personal del sindicato UGT como criterio objetivo instrumental
para lograr un mayor y más rápido alcance de la formación profesional en
materia digital.
En trámite de
respuesta a las alegaciones de UGT, CEOE y la abogacía del Estado, USO ratificó
y reiteró los argumentos expuestos en el escrito del recurso. Me interesa destacar
su énfasis en que “atendiendo al preámbulo y a la interpretación sistemática
del Real Decreto 1104/2020, la condición de sindicato más representativo fue el
criterio determinante para la fijación de los beneficiarios”, y que “... con independencia
de ello, y del procedimiento empleado, aprecia que la exclusión del sindicato
USO como beneficiario de las subvenciones ha vulnerado sus derechos
fundamentales porque ni se ha justificado la diferencia de trato denunciada, ni
el parámetro de máxima eficacia puede considerarse, conforme expone la STC
20/1985, criterio objetivo y razonable válido para admitir la diferenciación a
favor de las centrales más representativas”
Es importante destacar
que la Fiscalía propugnó la estimación del recurso en su escrito presentado el
20 de julio, “por vulneración del derecho a la libertad sindical en relación
con el principio de igualdad del sindicato demandante”. De su escrito cabe
resaltar a mi parecer que acude a la jurisprudencia del propio TC para defender
que “... no es constitucionalmente aceptable la utilización del criterio de
la mayor representatividad con relación a materias que no guardan relación con
ella (SSTC 9/1986, de 21 de enero, FJ 3, y 7/1990, de 18 de enero, FJ 2),
habiéndose considerado improcedente acudir a dicho criterio para excluir a
sindicatos que no son más representativos pero están implantados en un ámbito
concreto (SSTC 184/1987, de 18 de noviembre, y 217/1988, de 21 de noviembre)”,
tras el análisis de la norma impugnada, concluye que “... aun aceptando un cierto margen de apreciación
del Gobierno, la exclusión de USO no está justificada. En primer lugar, porque
las razones de urgencia para el desarrollo de la actividad pueden apreciarse
respecto del primer año, pero no respecto de los tres restantes a los que se
extiende la actuación. Y, en segundo término, porque ni el sistema de
adjudicación directa, ni el criterio de selección de los beneficiarios ha
resultado adecuadamente justificado” (la negrita es mía).
Antes de entrar en
la fundamentación jurídica de la sentencia, conocemos (antecedente de hecho 14)
que la ponencia correspondió inicialmente al magistrado Enrique Arnaldo, y al
no ser aprobada y declinar el citado magistrado la ponencia, fue encomendada a
la magistrada María Luisa Balaguer.
5. La Sala presta
atención en primer lugar al objeto del recurso de amparo y las posiciones de
las partes, que ya he expuesto con anterioridad, e inmediatamente después responde
a las excepciones procesales formales, desestimándolas.
Baste ahora
indicar (remito al fundamento 2) que no se aprecia por la Sala “abuso de
derecho o maniobra dilatoria en la actuación del recurrente”, y que respecto a
la especial trascendencia constitucional se mantiene la aceptación del recurso
por la providencia antes citada, tanto por el contenido de la propia norma
reglamentaria como porque “... la cuestión jurídica planteada en el presente
recurso de amparo no se limita al sindicato recurrente, ni al impacto de la
norma en su esfera de derechos e intereses, sino que se proyecta sobre todas
aquellas organizaciones sindicales que no han resultado beneficiarias, lo que
evidencia su general repercusión social y económica”. Sostiene la Sala,
para rechazar las cuestiones formales planteadas en el recurso, que “lo que ha
producido, en su caso, la vulneración denunciada es la exclusión del sindicato
recurrente, no la opción por un concreto sistema de concesión de subvenciones
previsto en la Ley general de subvenciones cuando concurren circunstancias
excepcionales” (la negrita es mía).
En el fundamento
de derecho tercero, la Sala pasa amplia revista al origen y contenido del RD
1104/2020, es decir la norma impugnada, tanto de su introducción como del texto
articulado. A este respecto, destaco que para justificar la razón del otorgamiento
de subvenciones nominativas, la Sala considera necesario acudir al art. 7.
Recordemos que dicho precepto regula las actividades que implica la ejecución
del proyecto y constituye el objetivo de las subvenciones, que eran las siguientes:
“a) Difusión de la
actuación e información sobre el mismo en los distintos sectores y territorios,
con orientación, captación y selección de un total de 125.000 trabajadores,
destinatarios de la acción formativa.
b) Desarrollo y
ejecución de una acción formativa en digitalización aplicada al sector
productivo, con metodología de formación virtual tutorizada, y con el temario y
contenidos que apruebe la Secretaría General de Formación Profesional, con
carácter de proyecto piloto. Esta acción formativa tendrá una duración de 30
horas, responderá a los contenidos de una Unidad de Competencia del Catálogo
Nacional de Cualificaciones Profesionales, y será acreditable en el Sistema
Nacional de Cualificaciones y de la Formación Profesional. Para el desarrollo
de la citada acción formativa se determinarán las condiciones específicas en la
resolución de concesión, siendo una de las condiciones exigibles que exista un
mínimo del 20% de mujeres inscritas en dicha acción formativa.
La actuación
estará dirigida a un total de 125.000 trabajadoras y trabajadores, de cualquier
ámbito o sector y sin requisito de pertenencia o afiliación a ninguna de las
organizaciones beneficiarias, con la siguiente distribución:
– Confederación
Española de Organizaciones Empresariales (CEOE): 62.500 trabajadoras y
trabajadores.
– Confederación
Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME): 20.833 trabajadoras y
trabajadores.
– Unión General de
Trabajadores (UGT): 41.667 trabajadoras y trabajadores”.
Y llegamos al
fundamento de derecho cuarto, en el que la Sala realiza una muy amplia, casi
exhaustiva, recopilación de su doctrina “... sobre la libertad sindical (arts.
7 y 28.1 CE) y el principio de igualdad (art. 14 CE), como base necesaria para
exponer la doctrina más específica pronunciada en materia de subvenciones
públicas y de formación profesional para el empleo”. De esa amplísima recopilación,
destaco una amplia referencia a su sentencia 63/2024, que mereció mi atención
en la entrada anteriormente citada y de la que reproduzco unos fragmentos que
guardan relación con el caso ahora analizado:
“... tras recordar
cuáles son las funciones concretas de participación institucional (corrigiendo
previamente al TS por haber utilizado la terminología de “representación
institucional”) reconocidas a los sindicatos más representativos en el art. 6
de la LOLS, concluye que
“la participación
institucional, como ámbito más genuino de desenvolvimiento del criterio de la
mayor representatividad, trasciende, frente a lo que parece sugerir en algunos
pasajes el auto de planteamiento, el mero hecho de ostentar la representación institucional
de los trabajadores ante las administraciones públicas y abarca cualquier otra
forma de intervención de los sindicatos en las funciones desarrolladas por un
organismo público que el legislador decida conferir a las organizaciones
sindicales como contenido adicional del derecho comprendido en el art. 28.1 CE”
(la negrita es mía)
Dará respuesta a
las cuestiones planteadas, tras haber recordado la inclusión de la
participación institucional en el contenido adicional del derecho de libertad
sindical (remito a la sentencia núm. 281/2005 de 7 de noviembre, del Tribunal
Constitucional, a la que dediqué mi atención en la entrada “Protección
reforzada del derecho de libertad sindical. Inexistencia de vulneración de la
normativa de incompatibilidades del personal de las Administraciones Públicas
por una liberada sindical que realiza tareas de asesoramiento. Notas a la
sentencia del TS (C-A) de 4 de noviembre de 2020” ) acudiendo a su consolidada jurisprudencia,
antes referenciada sobre la formación profesional y a si las funciones
asignadas a los sindicatos con mayor representatividad se incluyen dentro de
las atribuidas a “entidades y organismos de naturaleza pública que se califican
de tal modo por su naturaleza y adscripción orgánica”.
Pues bien, con
cita de la sentencia 39/2021 de 18 de febrero, el TC recuerda que ha
considerado que el sistema de formación para el empleo constituye “una
actividad administrativa dirigida a acreditar que la experiencia laboral o la
formación adquirida capacitan para el desarrollo de determinadas tareas en el
mercado de trabajo”, y acudiendo a la sentencia 71/2018, al examinar la
regulación desde una dimensión competencial, manifiesta que “el escenario
plurianual actúa, en definitiva “como marco de planificación estratégica de
todo el sistema de formación profesional para el empleo, elaborado por el
Estado: artículos 5.1 de la Ley 30/2015 y 2 del Real Decreto 694/2017)”, y que
en el conflicto ahora enjuiciado, “... nos encontramos ... ante la planificación estratégica de una
actividad administrativa, esto es, ante el ejercicio de una potestad normativa
claramente atribuida a un organismo público, el Ministerio de Empleo y
Seguridad Social. Por tal razón, la participación colaboradora de las
organizaciones sindicales, junto a otras entidades y agentes, en las labores
preliminares de prospección y diseño de esa norma-marco (escenario plurianual)
tiene la naturaleza jurídica de participación institucional” (la negrita es
mía).
Interesa resaltar
también a mi parecer que se está ante un supuesto de participación
institucional en el caso de la Fundación Estatal para la Formación para el
Empleo, como “entidad colaboradora y de apoyo técnico del Servicio Público de
Empleo Estatal en materia de formación profesional para el empleo”, ya que
dicha fundación “pertenece, según señala claramente el art. 25.1 de la Ley
30/2015 al “sector público estatal” y, aunque en el patronato de dicho
organismo público han de estar presentes diversos sujetos, entre ellos las
organizaciones sindicales más representativas, la Administración General del
Estado se reserva, en todo caso, tal y como señala el precepto, el número de
miembros “que sea necesario para que esta tenga una representación mayoritaria
en dicho órgano”.
6. Sin duda, la
parte de la sentencia del TC que será leída, o que ya lo ha sido, por todas las
personas interesadas, es el fundamento de derecho sexto, siendo las tesis del
TC sensiblemente semejantes a la del TS (C-A), como también lo serán las del
voto particular discrepante con el emitido en sede judicial c-a.
El primer
argumento de la Sala, basado en el preámbulo del RD impugnado, es el siguiente:
““es claro que la determinación de los beneficiarios de las subvenciones no
guarda directa relación con su consideración como organizaciones empresariales
y sindicales más representativas, como sostiene la demanda de amparo, sino
más precisamente con su condición de integrantes de la citada mesa de diálogo
y, más aún, con el hecho de haber manifestado que contaban con la capacidad y
la estructura para poner en marcha de manera inmediata la actuación financiable
y haber mostrado su disposición para ello” (la negrita es mía)
Sigue la Sala
refiriéndose a la norma, y nuevamente para negar la tesis de la parte
recurrente, manifiesta, tal como ya había hecho el TS (C-A) que “... no se
trató de la concesión directa de subvenciones a organizaciones empresariales y
sindicales más representativas por el mero hecho de serlo sino que, en el caso
que nos ocupa, el criterio de selección de beneficiarios vino presidido por
la necesidad de desplegar con la máxima celeridad una actuación de
digitalización del sector productivo, con un elevado volumen de destinatarios
en todo el territorio nacional. Y todo ello en el marco de una innegable
crisis económica, sanitaria y social” (la negrita es mía).
Dicho en otros
término, a mi parecer la Sala se basa en la dicción literal del preámbulo y del
texto articulado, en concreto de su fundamentación para adoptar las medidas
impugnadas, subrayando que “... en ese contexto excepcional provocado por la
pandemia de covid-19, la inmediatez y celeridad requeridas para la puesta en
marcha de los cursos de formación, así como la dimensión de la iniciativa,
constituyen razones objetivas que justifican la concesión directa de las
subvenciones a las entidades seleccionadas, con la consiguiente exclusión de
los demás posibles interlocutores sociales, entre los que se encuentra el
sindicato recurrente, que cabría considerar en otras condiciones de normalidad”,
por lo que concluye que “... la selección de las entidades beneficiarias
respondió a criterios objetivos y razonables, vinculados a la finalidad de
garantizar la efectividad del proyecto” sin que se produzca la vulneración de
los derechos fundamentales alegados por la parte recurrente. Si bien, y lo dejo
apuntado ya que me parece que abre una hipotética vía para nuevos recursos, y
me parece altamente significativo el párrafo que reproduzco a continuación:
“Por otro lado, la
aplicación de los criterios expuestos no conduce a resultados que quepa
considerar como manifiestamente gravosos o desproporcionados. La especificidad
del objeto de la actuación subvencionable, así como su delimitación temporal,
acotada a los años 2020 y 2021, nos impide apreciar que exista una irrazonable
falta de correlación entre la finalidad perseguida, antes indicada, y los
criterios de selección de las entidades beneficiarias. En todo caso, teniendo
en cuenta el carácter temporal de la iniciativa financiada y la excepcionalidad
que rodeó la aprobación del Real Decreto 1104/2020, no estamos ante una
decisión que persiguiera apartar a los sindicatos no seleccionados como
beneficiarios o que se revele como un mecanismo para incentivar o desincentivar
la afiliación a unos sindicatos respecto de otros (en sentido análogo, STC
147/2001, FJ 5 in fine)”.
7. Baste añadir,
para finalizar mi exposición, que en el voto particular discrepante, se
enfatiza su desacuerdo con la sentencia, y se argumenta, entre otros razonamientos,
que
“... la mera
apelación a la buena disposición de los beneficiarios designados y a criterios
de eficacia de la actuación propuesta en el contexto de la pandemia de
covid-19, sin explicación adicional alguna, no resulta suficiente para excluir
a radice el pluralismo y la participación de otros sindicatos y organizaciones
en las funciones de formación que se regulan en la norma cuestionada, por lo
que no puede ser considerada en sí misma como un criterio objetivo y razonable
que permita justificar la exclusión del sindicato recurrente de las
subvenciones previstas en el Real Decreto 1104/2020”
“... la
justificación aportada, apreciada con relación a la finalidad y efectos de la
medida considerada, no resulta suficiente para justificar el trato desigual,
sin que exista una relación de proporcionalidad entre los medios empleados, la
restricción en la condición de beneficiario de las ayudas previstas y la
finalidad de formación de los trabajadores en el ámbito digital. Es del todo
evidente que la sentencia ha llegado a la conclusión contraria limitándose,
bien que con muchas más palabras, a reproducir los argumentos ya utilizados por
la sentencia de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo
del Tribunal Supremo”.
Para concluir que
“Se lesiona, por
tanto, el principio de igualdad (art. 14 CE) en relación con el derecho de
libertad sindical (art. 28.1 CE) del sindicato recurrente, al no obedecer la
diferencia de trato dispensada a este por el Real Decreto 1104/2020, en
comparación con otras organizaciones empresariales y sindicales, a una
justificación razonable, en relación con la finalidad y efectos de la medida
considerada, razón por la cual el presente recurso de amparo debió ser
estimado, con reconocimiento de los derechos vulnerados y declaración de
nulidad de la referida disposición general”.
Buena lectura.
