1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por el Pleno de la Sala C-A del Tribunal Supremo el 10 de junio, de la que fue ponente el magistrado Juan Pedro Quintana.
La resolución judicial
falla estimando el recurso de casación interpuesto por la representación
procesal del Consejo de Transparencia y Buen Gobierno contra la Sentencia de 5
de marzo de 2024, dictada por la Sección Séptima de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de apelación
n.º 79/2022, que se anula y se deja sin efecto, y desestimando el recurso de
apelación presentado por la Abogacía del Estado frente a la Sentencia
n.º107/2022, de fecha 7 de junio, dictada por el Juzgado Central de lo
Contencioso-Administrativo n.º 6 en el procedimiento ordinario número 45/2021,
por la que se desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto
contra la Resolución de 10 de agosto de 2021, de la Presidencia del Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno, que había estimado la reclamación presentada por
la Federación de Servicios Públicos de UGT frente a la Resolución del
Ministerio de Justicia, de fecha 15 de marzo de 2021, de inadmisión de acceso a
información pública.
Sobre los
antecedentes de la sentencia del TS encontramos información en la página web de la parte recurrente, Consejo de Transparencia AAI,
publicado el 4 de febrero de 2025 y titulado “El Tribunal Supremo admite otro
recurso de casación del Consejo sobre acceso de los representantes sindicales a
las productividades”. Y por supuesto, una amplia información de la sentencia,
más exactamente dos, la comentada en la presente entrada y otra dictada el 18
de junio, e inclusión de las resoluciones que dieron lugar a los conflictos en
sede judicial, en el artículo publicado el 29 de junio y titulado “El Tribunal Supremo avala el derecho de
los representantes sindicales a conocer las productividades que percibe el
personal de las Administraciones Públicas”, acompañado del subtítulo “Ha
dictado dos sentencias que confirman la posición mantenida por el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno en esta materia y refuerzan el principio de
transparencia retributiva en el sector público”, en el que concluye que
“Estas
resoluciones consolidan la doctrina existente en materia de transparencia y
acceso a la información, reforzando el papel de la representación sindical como
garante del adecuado uso de los recursos públicos y del respeto a los
principios de igualdad, mérito y capacidad en la gestión de las retribuciones
del personal público.
El Tribunal
Supremo estima así los recursos de casación presentados por el Consejo de
Transparencia y Buen Gobierno frente a las sentencias dictadas por la Audiencia
Nacional que estimaban los recursos contenciosos de dos ministerios,
confirmándose así las resoluciones dictadas por el Consejo en las que se
reconoce el derecho de la representación sindical o los representantes de los
trabajadores a acceder a las productividades percibidas por cada funcionario de
esos departamentos ministeriales”.
La importante sentencia
sólo ha merecido hasta el momento de redactar esta entrada, al menos hasta
donde mi conocimiento alcanza, difusión en el diario electrónico “Voz de la Verdad”,
en un amplio artículo publicado el 7 de julio y titulado “El Supremo avala que
los representantes sindicales conozcan los complementos de productividad de
cada funcionario”, acompañado del muy amplio subtítulo “La Sala de lo
Contencioso Administrativo refuerza la transparencia retributiva en el empleo
público y declara que la protección de datos no puede oponerse de forma
genérica para impedir el acceso a las cantidades abonadas por productividad. La
sentencia afecta a una solicitud sobre funcionarios de Instituciones
Penitenciarias y consolida una doctrina relevante sobre control del gasto
público, función sindical y buena administración”.
No reproduzco el
resumen oficial de la sentencia del TS en esta ocasión ya que es prácticamente
la respuesta de la Sala a la cuestión de interés casacional para formación de
jurisprudencia que se recoge en el auto de 5 de febrero de 2025, del que fue ponente el magistrado Diego Córdova, y que
era la siguiente:
“determinar si,
conforme a la normativa existente contenida en el artículo 23.3 c)de la Ley
30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la Función Pública , la
Disposición Final 4.3 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre ,
por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del
Empleado Público, así como en el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno ,
los representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública
relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de
complemento de productividad.
...Identificar
como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación son el
artículo 23.3 c) dela Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma
de la Función Pública; la Disposición Derogatoria Única b), la Disposición
Final 4.3 y el artículo 40.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de
octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico
del Empleado Público, así como el artículo 15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de
diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, sin
perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras cuestiones o normas si
así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso”.
3. Remitiendo a
todas las personas interesadas a la lectura íntegra de esta importante
sentencia, sintetizo a continuación aquellos contenidos que considero más
relevantes.
A) Inicio del
conflicto en sede administrativa:
“1.-La Federación
de Servicios Públicos de UGT solicitó al Ministerio de Justicia que se le diera
traslado de los criterios de distribución sobre asignación del complemento de
productividad establecidos para el año 2019 y2020 en el Ministerio de Justicia,
así como de las cantidades satisfechas por productividad y gratificaciones extraordinarias,
en las condiciones establecidas en el Anexo I, alegando opacidad de la
Administración sobre la distribución del importe del complemento de
productividad entre los funcionarios y funcionarias del organismo e invocando
la aplicación del artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
medidas para la reformade la Función Pública (en adelante, LMRFP).
2.-El Ministerio
de Justicia acordó inadmitir el acceso a la información pública solicitada,
considerando que, en virtud de su condición de Sindicato, la información
pretendida debía enmarcarse en el ámbito de las relaciones laborales mantenidas
entre los representantes de los trabajadores y los responsables del
Departamento, amparadas estas en la normativa vigente, esto es: la Ley Orgánica
11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical; Real Decreto Legislativo 5/2015,
de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante, TREBEP); Real Decreto
Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido
de la Ley del Estatuto de los Trabajadores; y la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de
medidas para la reforma de la Función Pública, al resultar de aplicación la
disposición adicional primera de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, que establece,
en su punto 2, que se regirán por su normativa específica aquellas materias que
tengan previsto un régimen jurídico específico de acceso a la información”.
Posterior
reclamación de UGT ante el Consejo de Transparencia y buen gobierno, siendo
estimada e instando al Ministerio de Justicia a que atendiera la petición.
Posterior recurso del Ministerio, siendo desestimado por el Juzgado Central de
lo C- A núm. 6. Nuevo recurso ministerial, esta vez de apelación, que sí fue
estimado por la Audiencia Nacional el 5 de marzo de 2024. Por fin, recurso de
casación del Consejo y estimación del mismo por el TS.
B) ¿Cuáles fueron
los argumentos de la sentencia recurrida para estimar el recurso de apelación
del Ministerio de Justicia? Así se sintetiza en los dos últimos párrafos del fundamento
de derecho primero de la sentencia del TSJ:
“... la sentencia recurrida en casación se sustenta
en que el artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2de agosto, de medidas para la
reforma de la Función Pública (LMRFP), había sido derogado por la disposición derogatoria
única b) en relación con la disposición final cuarta. 2. del TREBEP, resultando
de aplicación en su lugar el artículo 40.1 del TREBEP, dado que aquella norma
no se refiere a la ordenación, planificación y gestión de recursos humanos.
Al entender
derogado el citado artículo, la Sala estimó necesario realizar el juicio de
ponderación del artículo15.3 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno(LTAIBG) y
consideró injustificado facilitar la información solicitada que permitía
identificar a todos los perceptores del complemento de productividad,
entendiendo que el sindicato no puso de relevancia un interés público en el
conocimiento de los datos, sino «más bien el impulso de una investigación
prospectiva que afecta a una generalidad de personas”.
C) A continuación,
la Sala pasa amplia revista al planteamiento de la parte recurrente y al de la
parte recurrida. Recuerda a continuación el marco normativo y la jurisprudencia
aplicable, con transcripción de todos los preceptos anteriormente enunciados, y
dedica el fundamento de derecho quinto a explicar “(el) criterio de la Sala
sobre el derecho de los representantes sindicales a acceder a la información pública
relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de
complemento de productividad”.
D) Llegados a este
punto es cuando la Sala centra la cuestión a la que debe dar respuesta, que no es otra que “si el
artículo 23.3.c) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma
de la Función Pública (LMRFP), en particular por lo que se refiere a que «las
cantidades que perciba cada funcionario por este concepto serán de conocimiento
público de los demás funcionarios del Departamento u Organismo interesado así
como de los representantes sindicales», se encuentra vigente”, adelantando ya
su respuesta positiva .
La Sala pasa
revista de forma muy extensa y detallada a continuación, por una parte a la “jurisprudencia
sobre el acceso a la información pública del personal al servicio de las
Administraciones públicas, tanto respecto de sus relaciones o catálogos de
puestos de trabajo como sobre sus retribuciones”, y por otra “la cuestión
relativa a la vigencia del artículo 23.3.c) de la LMRFP y las consecuencias que
entraña”. Sobre este segundo punto, eje central del debate, concluye que la
norma, art. 23. 3.c), permanece vigente, “al igual que acontece con el resto del
precepto legal, dado que se cumplen las tres condiciones exigibles para ello:
(i) se inserta en la regulación de la ordenación, planificación y gestión de
recursos humanos; (ii) aún no se han dictado las leyes de Función Pública y las
normas reglamentarias de desarrollo, y (iii) su regulación no se opone a lo
establecido en el Estatuto Básico del Empleado Público”, y añade en apoyo de su
tesis que “... aunque no se trate de normas aplicables al caso que enjuiciamos,
resulta revelador que tanto en legislación estatal como autonómica se disponga
expresamente la publicidad de las retribuciones por productividad de los
empleados públicos para el resto del personal de su ámbito y los representantes
sindicales”.
E) La Sala efectúa
un amplio estudio de la jurisprudencia sobre el derecho constitucional de
acceso a la información pública y su desarrollo legal, siendo en este bloque del
que sale muy reforzado el derecho de la parte sindical a la información
solicitada, y además la Sala formula una serie de consideraciones que abundan
en la línea de abrir amplios espacios a que la representación del personal,
unitaria o sindical, puede efectuar reclamaciones como la que se discute en el
conflicto ahora examinado. Merece la pena reproducir algunos de dichos
contenidos:
“...No cabe duda
que en la ponderación de los intereses en conflicto que demandan los artículos
14 y 15 de la LTAIBG adquiere singular relevancia que el objeto del derecho de
acceso que se ejerce sea una información pública de interés singular para que
el solicitante -sindicato UGT- pueda desempeñar su función sindical en defensa
y promoción de los intereses económicos y sociales que le son propios,
inseparablemente, unido al derecho a la libertad sindical, en la medida que el
derecho de información de los sindicatos sobre asuntos laborales y condiciones
de trabajo forma parte del contenido del derecho fundamental.
El derecho a la
información de los sindicatos es una manifestación del derecho fundamental a la
libertad sindical, reconocido en el artículo 28.1 de la Constitución Española y
desarrollado en la Ley Orgánica 11/1985,de 2 de agosto, de Libertad Sindical
(LOLS), que reconoce en su art. 2.1 d) «el derecho a la actividad sindical», regulando
su ejercicio dentro de la empresa en sus artículos 8 a 11, pues la libertad
sindical no solo comprende el derecho de constitución, afiliación y actividad
sindical, sino también el ejercicio de funciones representativas y de defensa
de los intereses de los trabajadores, lo que incluye el acceso a la información
relevante para el cumplimiento de esas funciones como contenido adicional del
mismo.
En efecto, el
contenido de la libertad sindical, consagrada en el artículo 28.1 de la CE,
comprende junto a una vertiente exclusivamente organizativa o asociativa, una
vertiente funcional del derecho, integrada por el derecho de los sindicatos a
ejercer aquellas actividades dirigidas a la defensa, protección y promoción
delos intereses de los trabajadores, en suma, a desplegar los medios de acción
necesarios para que puedan cumplir eficazmente las funciones que
constitucionalmente les corresponden, con la libertad de organización y
actuación que les autoriza la Constitución y la Ley -como se deriva de una
interpretación sistemática delos artículos 7 y 28 CE, efectuada según el canon
hermenéutico del art. 10.2 CE que llama a los textos internacionales
ratificados por España (Convenios núms. 87 y 98 OIT), según declara la STC nº
213/2002, de 11 de noviembre). Los sindicatos disponen de un ámbito esencial de
libertad para organizarse y actuar de la forma que consideren más adecuada a la
efectividad de su acción, dentro, claro está, del respeto a la Constitución y a
la Ley.
En definitiva, la
disposición de información sobre asuntos laborales y condiciones de trabajo
constituye un medio imprescindible para que los sindicatos ejerzan su
actividad, como se deduce del artículo 9 de la Ley 9/1987, de 12 de junio, de
Órganos de Representación, Determinación de las Condiciones de Trabajo y Participación
del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas y del artículo 10.3
de la Ley Orgánica11/1985, de 2 de Agosto, de Libertad Sindical (véase sobre el
particular la STC núm. 213/2002, de 11 de noviembre).
Esta es una
cuestión que pone de relieve la transcendencia que adquiere tan relevante
interés del solicitante de acceso en la ponderación de intereses en juego, que
justifica sobradamente su prevalencia sobre la protección de los datos de
identificación de los empleados públicos afectados por el acceso a la
información sobre gratificaciones extraordinarias, solicitado por el sindicato
y concedido por el CTBG”.
“... La exigencia
constitucional de gestión y ejecución del gasto público con arreglo a criterios
de eficiencia y economía, que establece el artículo 31.2 de la Constitución, y
la obligación de la Administración de servir a los intereses generales y actuar
con sometimiento pleno a la ley y al Derecho, que proclama el artículo 103 de
la Constitución, en conexión con el derecho de acceso de los ciudadanos a
archivos y registros administrativos que establece al artículo 105.b) de la
Constitución -que desarrolla la LTAIBG-, constituyen el fundamento constitucional
de este principio de transparencia retributiva, por lo que la opacidad sobre
las retribuciones delos empleados públicos no es una opción constitucionalmente
legítima”.
“... En resumen,
el principio de transparencia retributiva en el empleo público constituye una
manifestación del principio democrático de rendición de cuentas, en la medida
que permite a la ciudadanía y los representantes de los empleados públicos el
control democrático del gasto público, verificando que los recursos destinados
a las retribuciones del personal se asignan con arreglo a la legalidad, bajo el
principio de igualdad y respetando criterios objetivos de mérito y capacidad,
así como que se gestionan con la eficiencia que demanda una buena administración.
Consecuentemente, este principio sirve al control ciudadano sobre el gasto
público y favorece la confianza ciudadana en las instituciones”.
4. Por último, y
lo más importante, la norma fija la jurisprudencia aplicable en el fundamento
de derecho sexto, siendo la siguiente:
“1.- El derecho de
acceso a la información pública trasciende a su posición ordinamental como
principio objetivo rector de la actuación de las Administraciones públicas,
para constituir un derecho constitucional ejercitable, como derecho subjetivo,
frente a las Administraciones públicas, derivado de exigencias de democracia y transparencia,
e inseparablemente vinculado a los postulados informadores del Estado
democrático y de Derecho.
2.- El principio
de transparencia retributiva en el empleo público constituye una manifestación
del principio democrático de rendición de cuentas, en la medida que permite a
la ciudadanía y a los representantes de los empleados públicos el control
democrático del gasto público, verificando que los recursos destinados a las retribuciones
del personal se asignan con arreglo a la legalidad, bajo el principio de
igualdad y respetando criterios objetivos de mérito y capacidad, así como que
se gestionan con la eficiencia que demanda una buena administración.
3.- La condición
de empleado público limita el ámbito de privacidad respecto de los datos de
carácter profesional vinculados al puesto de trabajo y la organización
administrativa en la que sirve, en particular, sus datos de identidad,
especialmente, cuando se pretende el acceso a información individualizada de
carácter retributivo, como ocurre con las retribuciones por productividad y
gratificaciones extraordinarias.
Por ello, el
acceso a tal información debe ser, en principio, la regla general,
prevaleciendo el interés público que encarna sobre la posible afectación
indirecta de la esfera de datos personales de los titulares de los puestos de
trabajo, asociados al desempeño de una labor o actividad pública en la
Administración.
4.- Los
representantes sindicales tienen derecho a acceder a la información pública
relativa a las cantidades que perciba cada funcionario en concepto de
complemento de productividad”.
Buena lectura.
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