3. Decía con anterioridad que el conflicto jurídico se ha centrado en el valor del documento emitido por las autoridades italianas en todo el territorio de la UE y no sólo en el italiano, y también en el debate político-jurídico sobre la aplicación a esta difícil situación social, que el gobierno italiano califica de “humanitaria”, de la Directiva 2001/55/CE del Consejo de 20 de julio de 2001, “relativa a las normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. Además, y creo que por encima de todo ello, se encuentra el debate sobre la adecuación de la decisión italiana a la normativa sobre política de inmigración recogida en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, artículos 77 a 80, de los que deseo destacar especialmente el número 1 del artículo 79 (“1. La Unión desarrollará una política común de inmigración destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”) y el artículo 80 (“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio”).
4. Pero antes de ir a la normativa de la UE, tanto la Directiva de 20 de julio de 2001 como el Reglamento (CE) nº 562/2006 de 15 de marzo de 2006 (modificado en 2008 y 2010) “por el que se establece un Código comunitario de normas para el cruce de fronteras (Código de fronteras Shengen)”, quiero referirme a la actuación jurídica del gobierno francés como inmediata respuesta a la decisión del gobierno italiano de concesión de permisos que, siempre según su parecer, permitirían la libre circulación por el territorio europeo. El 6 de abril, es decir un día después de la aprobación de la norma por el gobierno italiano y antes de su publicación en el Boletín Oficial, el Ministerio del interior, de ultramar, de las colectividades territoriales y de la inmigración, dirigió una instrucción a todas las autoridades policiales relativa a las autorizaciones de estancia concedidas a ciudadanos de terceros países por los Estados miembros de Schengen, y en la que su primer párrafo deja meridianamente claro que es aquello que se pretende: “la actualidad me lleva a recordar las reglas aplicables a la libre circulación, en el territorio Schengen, de ciudadanos de terceros países provistos de un documento provisional de estancia facilitado por un Estado miembro de este espacio. La presente Instrucción tiene por finalidad precisar la conducta de los servicios operacionales cuando un ciudadano de un tercer país disponga de ese documento”. A continuación, el texto se remite a la Convención de aplicación de Schengen y explica que en cualquier hipótesis, los títulos de estancia y de autorización provisional concedidos por un Estado miembro solo serán aceptados como válidos “cuando hayan sido notificados a la Comisión Europea por el Estado-miembro emisor”, y que además los interesados que dispongan del permiso deberán en cualquier caso “poder justificar el objeto y las condiciones de su estancia en Francia”. Más alto quizás, pero no más claro, ¿verdad? Y, si por si hubiera alguna duda, la Instrucción recuerda que los ciudadanos de terceros Estados que pretendan acceder a Francia desde Italia deberán cumplir diversas condiciones, y no sólo disponer de la autorización: documento de viaje, documento de estancia y recursos suficientes, correspondiendo al funcionario encargado del control “interrogar al extranjero sobre la duración de su estancia y las condiciones de alojamiento, y de pedirle que justifique disponer de los recursos económicos correspondientes” (31 euros por día y persona si ya dispone de alojamiento, y de 62 euros en caso contrario). Y, para concluir, si no se cumplen todas las condiciones los extranjeros afectados “serán devueltos al Estado miembro del que provengan”.
No hay duda de que el gobierno francés era consciente de la importancia cuantitativa de los desplazados desde el Norte de África y a los que el gobierno italiano quiere distribuir no sólo en su territorio sino también en el de los restantes Estados de la UE, y que también es bien conocedor de la normativa Schengen, más exactamente el Reglamento de 2006, cuyo artículo 5 regula las condiciones de entrada para los nacionales de terceros países para una estancia que no exceda de tres meses dentro de un período de seis meses, de las que me interesa destacar “estar en posesión de un documento o documentos de viaje válidos que permitan el cruce de fronteras”, y “estar en posesión de documentos que justifiquen el objeto y las condiciones de la estancia prevista y disponer de medios de subsistencia suficientes, tanto para el período de estancia previsto como para el regreso al país de origen o el tránsito hacia un tercer país en el que su admisión esté garantizada, o estar en condiciones de obtener legalmente dichos medios”. Ahora bien, aún cuando no se cumplan los requisitos citados, y otros que prevé el número 1 del artículo 5, todo Estado miembro podrá autorizar la entrada en su territorio nacional a nacionales de terceros países “por motivos humanitarios, de interés nacional o por obligaciones internacionales”.
5. El conflicto jurídico estaba servido, y creo que lo seguirá estando si no se adoptan medidas a escala europea que permitan redistribuir a los ciudadanos tunecinos y libios por todo el territorio europeo, al amparo de la Directiva de 20 de julio de 2001, y en esa línea se ha manifestado los sindicatos italianos y también la Conferencia Episcopal Italiana, pero esta tesis de momento ha sido desechada por los restantes Estados de la UE al considerar que el problema es básicamente italiano, que estamos en presencia de una inmigración en gran medida por razones económicas y no humanitarias, y que hay que aplicar medidas de retorno de esa población a su país de origen, medidas que deben ir acompañadas, y en esto estuvieron de acuerdo todos los Estados en la reunión del JAI del 11 de abril, del refuerzo de Frontex y de apoyo económico y logístico a los países de proveniencia de la inmigración, pero siempre sin cuestionar la lucha contra la inmigración irregular y su impacto negativo sobre la cohesión social en territorio europeo.
En efecto, los sindicatos italianos han pedido a la Confederación Europea de sindicatos, el 8 de abril, que solicite a la Comisión Europea que presente una iniciativa urgente para garantizar la protección de los ciudadanos desplazados, con aplicación de la Directiva de 20 de julio de 2001, que les permita “vivir y trabajar en todos los países del área Schengen”. Las razones humanitarias y de solidaridad se mezclan con otras más pragmáticas y que permitirían la reducción del número de desplazados en Italia, muy especialmente de tunecinos, ya que no puede entenderse de otra la manifestación de que la decisión europea permitiría a los ciudadanos que han partido de países del norte de África “que tengan familia o parientes en otros países europeos llegar a ellos sin ningún obstáculo en las fronteras”. Desde el ámbito eclesial, se recordaba el 7 de abril que la situación política del norte de África lleva a presagiar que puede haber un incremento importante de personas que se dirijan hacia la costa norte del Mediterráneo, que se trata de ver cómo puede acompañarse a este flujo cada vez más creciente de personas, y que su gestión “es un problema que debe ser afrontado con la colaboración de todo el país, pero aún más con la participación de la Unión Europea”. Solidaridad era también la palabra utilizada por el presidente del Comité Económico y Social Europeo en el día de ayer, llamando a la asunción de responsabilidades por parte de todos los países de la UE para la distribución del flujo de inmigrantes del norte de África, ya que "es algo que concierne a todos los Estados miembros de la UE".
6. No son del mismo parecer, al menos hasta el momento en que redacto esta entrada, ni la Comisión Europea ni los Estados miembros por lo que respecta a la aplicación de la Directiva de 20 de julio de 2001,que encuentra su razón de ser más cercana en el éxodo humano de desplazados procedentes de Kosovo, directiva de la que se predica su carácter excepcional y que tiene por objeto, según dispone el artículo 5, “establecer normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas procedentes de terceros países que no pueden volver a sus países de origen y fomentar un esfuerzo equitativo entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las consecuencias de su acogida”. En el escrito remitido por la Comisaria Europea Cecilia Malmstron, y del que se informa ampliamente el día 10 en el diario La Repúbblica, se expone que no existen “por el momento” las condiciones para activar la Directiva de 2001 y que hay que seguir actuando con las medidas ya adoptadas desde el inicio del conflicto para reforzar la actuación de Frontex y para dotar de fondos económicos para adoptar las medidas, en su caso, de repatriación. De forma muy clara, y en definitiva como manifestación de que no se está de acuerdo por la Comisión con el valor jurídico otorgado por el gobierno italiano al permiso temporal, se afirma que carece de “automaticidad legal” ya que debe respetar las normas y condiciones en vigor en la normativa Shengen, y por otra parte, se argumenta, incluso con referencia a declaraciones de los propios responsables políticos italianos, que aquellas personas que han accedido de forma irregular al territorio italiano “son en su gran mayoría migrantes económicos que no requieren de asilo y que son susceptibles de ser reenviados a Túnez en un breve período de tiempo”, mientras que la directiva de 2001, que solicita su activación el gobierno italiano “tiene por finalidad tutelar los desplazados de terceros países que no pueden retornar a sus países de origen”.
De ser activada la Directiva, cosa poco probable en estos momentos, el Consejo debería adoptar una decisión por mayoría cualificada, que permitiría el reparto de la población desplazada, la concesión de un permiso de residencia temporal de un año, prorrogable por otro más, y la obligación para los Estados miembros de autorizar durante ese período “a ejercer una actividad retribuida por cuenta propia o ajena…”, si bien los Estados, por razones de política de mercado laboral, podrán dar prioridad “a los ciudadanos de la UE y a los ciudadanos de los Estados partes en el Acuerdo sobre el espacio económico europeo, así como a los residentes legales con nacionalidad de terceros países que perciban subsidios por desempleo”. Para añadir un elemento de debate al conflicto jurídico entre Italia y la Comisión, repárese que el artículo 5.4 de la Directiva dispone que para adoptar la decisión de su aplicación, el Consejo debe basarse en: a) el examen de la situación y la magnitud de los movimientos de personas desplazadas; b) la valoración de la conveniencia de establecer la protección temporal, teniendo en cuenta las posibilidades de ayuda de urgencia y de acciones in situ o su insuficiencia; c) La información comunicada por los Estados miembros, la Comisión, el ACNUR y otras organizaciones internacionales”.
7. Concluyo. Estamos en presencia de un conflicto esencialmente político, con amplias consecuencias sociales y al que hay que dar respuestas jurídicas. Nos jugamos buena parte de los valores europeos que informaron el Tratado de Roma y siguen informando el Tratado de la Unión Europea. Cómo combinar el respeto a esos valores con políticas sociales y de inmigración que pongan el acento en el acceso regular y ordenado de ciudadanos de terceros países a territorio Schengen es uno de los retos más importantes que tienen ante sí, y que aún no han resuelto, los poderes públicos de la UE y de los Estados miembros.
¿Continuará?
EL NUEVO Y CAMBIANTE MUNDO DEL TRABAJO. UNA MIRADA ABIERTA Y CRÍTICA A LAS NUEVAS REALIDADES LABORALES
jueves, 14 de abril de 2011
Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados del Norte de África (I).
1. La actividad docente, bastante intensa durante este período, me impide dedicar todo el tiempo que desearía al blog, y en ocasiones alguna noticia que puede ser de interés en el momento en que se produce, y que podría ser motivo de un comentario, deja de serlo con mucha rapidez. Pero, no es este el caso del conflicto derivado de la llegada de miles de refugiados -- inmigrantes tunecinos y libios a las costas italianas, más exactamente -- a la isla italiana de Lampedusa, que deseaba tratar desde hace ya algunos días.
Como el debate político, jurídico y social sigue plenamente vivo, voy a formular algunas consideraciones, de carácter esencialmente jurídico, sobre un conflicto que encuentra su razón de ser en el cambio político en algunos países del norte de África y que llega ahora a Italia, de momento, y quizás al resto de la Unión Europea en poco tiempo, en forma de personas que desean acceder a las mismas condiciones de vida y de trabajo que los ciudadanos europeos. ¿Son refugiados? ¿Son inmigrantes económicos? ¿Son simplemente personas que desean vivir mejor que en sus países? ¿Cuál es la regulación jurídica aplicable a su situación? ¿Se trata de conflictos semejantes a los vividos en la antigua Yugoslavia y en Kosovo, que merecieron la aprobación de una Directiva por parte de la UE? ¿Actúa correctamente Italia concediendo permisos temporales con los que, se afirma por el gobierno italiano, quienes dispongan de los mismos pueden desplazarse libremente por el territorio europeo? ¿Tiene razón Francia, país que más se ha significado en el rechazo a la decisión italiana aunque también otros países de la UE se han manifestado en idéntico sentido, al negarse a aceptar en su territorio a las personas que provengan de Italia y que dispongan de un permiso temporal de estancia concedido por las autoridades italianas, alegando que la normativa de la UE le permite verificar que tales persona deben cumplir otros requisitos, como por ejemplo el disponer de recursos suficientes y de alojamiento?
¿Es conforme a derecho el rechazo por la mayor parte de países de la UE a la aplicación de la Directiva de 2001, con el argumento de que se trata en su gran mayoría de inmigrantes económicos y que, de aceptar su aplicación y las tesis del gobierno italiano, se estaría abriendo la puerta a la llegada masiva de inmigrantes desde los países afectados por los conflictos políticos y sociales en el norte de África? ¿Tiene que actuar Italia por sí sola ante la situación en la que se encuentra, haciendo de gendarme europeo frente a los “invasores” africanos, aún cuando pueda contar también con la ayuda de Frontex, y devolver a todas las personas que llegan a Lampedusa a sus países de origen, esencialmente Túnez?
Sigo con las preguntas. ¿Hay una política de inmigración, y de asilo, en el ámbito europeo que pueda jurídica y políticamente dar adecuada respuesta a la situación que estamos viviendo en Italia? ¿La Europa social se resquebraja ante este conflicto y muestra su cara más insolidaria, o simplemente la UE está aplicando la política de inmigración que tiene su fundamento en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en el programa de Estocolmo 2010 – 2014 y en su plan de acción, que ponen el acento en la potenciación de la inmigración regular y ordenada, y en la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas? ¿Las personas que llegan a las costas italianas, y que ahora ya se encuentran repartidas por todo el territorio italiano, son merecedoras jurídicamente del derecho de asilo, o son personas que han incumplido las reglas de acceso regular a un país de la UE y a las que, por consiguiente, pueden aplicárseles las reglas de devolución/expulsión al país de origen? ¿Cuáles son las respuestas, y propuestas, que esta situación social ha merecido para las organizaciones sindicales y para las organizaciones sociales que actúan a favor de las personas desfavorecidas?
Como pueden comprobar los lectores y lectoras de este blog, se trata de tantas preguntas, y con tan diverso contenido, que su respuesta debería implicar a estudiosos y prácticos del mundo jurídico (en sus distintas vertientes del derecho internacional, de la política europea y de las normas nacionales de los distintos Estados), económico (agentes sociales) y social (entidades que trabajan con personas inmigrantes, tanto en sus países de origen – como potenciales emigrantes – como en los de acogida – reales refugiados o inmigrantes). No se lea lo anterior en descargo de responsabilidades sobre lo que diré a continuación, sino simplemente como un recordatorio de la complejidad del problema vivido y sufrido.
2. He ido dado cuenta en mi twitter de las declaraciones de las autoridades italianas desde que se inició el éxodo de refugiados/inmigrantes tunecinos y libios a las costas italianas, así como también de diferentes propuestas formuladas desde ámbitos sindicales y sociales, y a ella me remito ahora. Mi punto de inicio de este comentario parte del Decreto del presidente del Consejo de Ministros italiano de 5 de abril sobre medidas de protección temporal para los ciudadanos extranjeros llegados de países norteafricanos, del que no he encontrado ninguna comentario técnico en la blogosfera española y sí algunas referencias jurídicas de interés en la italiana. La norma toma como punto de referencia la normativa italiana sobre extranjería, en concreto el Decreto legislativo de 25 de julio de 1998 que regula las disposiciones relativas a la disciplina de la inmigración y las normas sobre la condición del extranjero. Su artículo 20 trata de las medidas extraordinarias de acogida para eventos excepcionales y permite adoptar medidas de protección temporal “por significativas exigencias humanitarias, con ocasión de conflictos, desastres naturales u otros eventos de particular gravedad en países no pertenecientes a la Unión Europea”. Con esta base jurídica, el ejecutivo italiano cree necesario adoptar medidas “de protección temporal en materia de asistencia y estancia de ciudadanos extranjeros”, dado el importante número de personas llegadas desde el norte de África a Italia. El texto sólo tiene 4 artículos, si bien cada uno de ellos plantea interesantes cuestiones jurídicas, a las que probablemente no se dará respuesta en su integridad por tener que abordarse el conflicto de forma inmediata.
A) El artículo 1 lleva por título medidas humanitarias de protección temporal, título que no es casual sino que, creo, es elegido por querer marcar de entrada la normativa europea, y no sólo la italiana, que debe ser de aplicación a una situación como la que se está viviendo especialmente desde mediados de febrero, y marca igualmente un ámbito de aplicación geográfico y otro temporal; el primero, es el de ciudadanos “pertenecientes a países del Norte de África”, y el segundo quienes hayan llegado a territorio italiano “desde el 1 de enero de 2011 a la medianoche del 5 de abril de 2011”. No creo que jurídicamente sea acertada, otra cosa es la consideración política, la referencia a una zona geográfica y no a países concretos, porque cabría plantearse qué es, y qué países comprende, el “norte de África”, aunque es obvio que la norma tiene en su punto de mira Túnez y Libia, dado que según los datos facilitados por el Ministro del Interior R. Maroni, el pasado día 12, durante este año han desembarcado en Italia 28.000 ciudadanos extracomunitarios, de los que 23.000 son tunecinos y 4.680 “prófugos de Libia”. He consultado la wikipedia para ver cómo se define “Norte de África” y esta es la definición: “Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región del Norte de África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia, aunque más modernamente se incluye también a Mauritania, Sáhara Occidental y Libia. Este último país es, geográfica y culturalmente, puente entre el Mashreq y el Magreb con Túnez, aunque políticamente se encuadra en aquel”.
Sobre esta cuestión, cabe destacar el parecer de Gianfranco Schiavone, de la dirección de la Asociación de Estudios Jurídicos sobre la Inmigración (ASGI), en una entrevista publicada el 9 de abril en el periódico Il Manifesto,que efectúa una valoración crítica de la referencia al “Norte de África” y pone de manifiesto que “es una expresión excesivamente genérica, un decreto de este tipo debería contener una declaración más precisa”.
Respecto al límite temporal de aplicación de las medidas de protección humanitaria, creo que la norma es mucho más que un puro texto legal y tiene un mensaje político indudablemente importante: ante un conflicto social que se convierte en un problema político, el ejecutivo italiano trata de dar respuesta a la situación de las personas que “ya” están en Italia, y trata de cerrar las puertas a todos aquellos que intenten llegar a partir de esa fecha, y así efectivamente lo está haciendo, de forma silenciosa en unas ocasiones y menos en otras, mediante repatriación de quienes están llegando a partir de esa fecha y con acuerdos con el gobierno tunecino de ayuda económica y de reforzamiento del control de sus fronteras. Muy probablemente quepa incluir también en esta estrategia política, de prevención ante nuevos y futuro conflictos que puedan producirse en países del Norte de África, y pensando en especial en el agravamiento del conflicto de Libia y sus secuelas en términos de desplazamientos forzosos de miles de personas, tanto a países africanos cercanos como a territorio europeo, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 7 de abril, publicado el pasado lunes en el Boletín oficial, de declaración del estado de emergencia humanitaria en el norte de África “per consentire un efficace contrasto” a la excepcional llegada de ciudadanos extracomunitarios.
B) El artículo 2 regula las condiciones de acogida en el territorio nacional. La concesión de un permiso de estancia, de una duración de 6 meses, “por motivos humanitarios”, se concederá a los ciudadanos “que pertenezcan a países del Norte de África” una vez que se haya verificado debidamente por las autoridades competentes de dónde provienen y la nacionalidad de los interesados (normativa que, en este caso, incentivará a las personas llegadas a probar su nacionalidad, a diferencia de aquello que ocurre en muchas ocasiones con la llegada en España de ciudadanos de algunos países africanos). El precepto legal excluye la concesión del permiso a quienes no hayan llegado en las fechas indicadas en el artículo 1, o a quienes se vean afectados por procedimientos de expulsión, hayan cometido delitos o pertenezcan a alguna de las “categorías socialmente peligrosas” tipificadas en la legislación italiana. Para poder obtener ese permiso, la persona interesada debe solicitarlo, sin coste económico alguno, en un plazo máximo de 8 días a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial, plazo que finaliza el día 16 ya que le norma se publicó en la Gazzetta Ufficiale del día 8 (quiero pensar que el gobierno italiano ha adoptado todas las medidas posibles, en términos de publicidad de la norma, para que haya llegado a conocimiento de sus destinatarios, dado que dudo mucho que los afectados lean habitualmente el boletín oficial italiano, y más cuando muy probablemente dispongan de conocimiento del idioma francés pero mucho menos del italiano). Además, se permite la conversión de otros permisos de estancia reconocidos por otros títulos jurídicos, en especial el de protección internacional, al de estancia temporal por motivos humanitarios.
El núcleo central del conflicto jurídico se encuentra en el número 3 del artículo 2, y es el que suscitado la tensión entre el gobierno italiano y los de otros Estados de la UE, conflicto que se ha manifestado de forma clara y contundente en la reunión de Ministros de Justicia y de Interior de la UE el pasado día 11, con su negativa a la aplicación de la Directiva de 2001 a la que en seguida me referiré. Dicho precepto dispone lo siguiente: “El permiso de estancia permite al interesado, titular de un documento de viaje, la libre circulación en los países de la Unión Europea, conforme a las previsiones de la Convención de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1995 y de la normativa comunitaria”. Volveré sobre este precepto una vez concluya la explicación de los dos restantes preceptos de la norma, pero incorporo ya aquí dos reflexiones, una de carácter jurídico y otra del alcance mucho más político. La primera, de Gianfranco Schiavone, en la entrevista antes citada, en la que expone que “este inciso no tiene ninguna razón de ser, ya que no depende de la normativa italiana sino que se trata de una materia regulada por las directivas europeas”; la segunda, a cargo de la que fuera Ministra francesa de justicia, Rachida Dati, que afirmaba en una entrevista publicada el pasado martes en Il Corriere della Sera, que la concesión de permisos temporales por parte del gobierno italiano no había sido una buena idea, ya que “pone en cuestión toda la política migratoria europea. Cada vez que los tunecinos tengan más la sensación que hay posibilidades de llegar, y en especial de permanecer, a Europa, más tratarán de llegar por cualquier medio”, enfatizando que “la misma existencia de los permisos envía una señal de disponibilidad a aceptar clandestinos”.
C) El artículo 3 trata sobre las actividades de ayuda y asistencia a favor de los ciudadanos llegados del Norte de África y a los que se les haya concedido el permiso temporal de estancia, que serán concretadas “de acuerdo con las regiones interesadas”, es decir con quienes tienen competencias en la materia (gobierno del Estado, regiones y provincias autónomas, y entes locales), concreción y acuerdo que se alcanzó el 6 de abril. En síntesis, el acuerdo implica que el gobierno del Estado asume la obligación de dirigirse a la UE para pedir la aplicación de la Directiva de 2001, los ciudadanos extracomunitarios serán distribuidos por todo el territorio nacional, y se presentará en un plazo de 10 días un plan para la acogida de los “prófugos” que establecerá las obligaciones a cargo de cada Región y la financiación necesaria para poder llevar a cabo las tareas de ayuda y asistencia. No cabe olvidar las reticencias habidas y manifestadas por muchas autoridades políticas para la aceptación de este acuerdo, y está por ver cuál será el grado real de aplicación, en el bien entendido que formalmente existe el acuerdo y que en su introducción se afirma que todas las instituciones de la República “se empeñan en afrontar esta emergencia humanitaria con espíritu de leal colaboración y solidaridad. Ello obliga a todos los ámbitos políticos de la República a ser coherentes y consecuentes con esta decisión política”.
D) Por último, el artículo 4 convalida todas las actuaciones llevadas a cabo hasta la entrada en vigor de la norma y que hayan ido en la misma línea de intervención humanitaria de la misma, o más concretamente “los actos adoptados, las actividades desarrolladas y las prestaciones efectuadas”.
Como el debate político, jurídico y social sigue plenamente vivo, voy a formular algunas consideraciones, de carácter esencialmente jurídico, sobre un conflicto que encuentra su razón de ser en el cambio político en algunos países del norte de África y que llega ahora a Italia, de momento, y quizás al resto de la Unión Europea en poco tiempo, en forma de personas que desean acceder a las mismas condiciones de vida y de trabajo que los ciudadanos europeos. ¿Son refugiados? ¿Son inmigrantes económicos? ¿Son simplemente personas que desean vivir mejor que en sus países? ¿Cuál es la regulación jurídica aplicable a su situación? ¿Se trata de conflictos semejantes a los vividos en la antigua Yugoslavia y en Kosovo, que merecieron la aprobación de una Directiva por parte de la UE? ¿Actúa correctamente Italia concediendo permisos temporales con los que, se afirma por el gobierno italiano, quienes dispongan de los mismos pueden desplazarse libremente por el territorio europeo? ¿Tiene razón Francia, país que más se ha significado en el rechazo a la decisión italiana aunque también otros países de la UE se han manifestado en idéntico sentido, al negarse a aceptar en su territorio a las personas que provengan de Italia y que dispongan de un permiso temporal de estancia concedido por las autoridades italianas, alegando que la normativa de la UE le permite verificar que tales persona deben cumplir otros requisitos, como por ejemplo el disponer de recursos suficientes y de alojamiento?
¿Es conforme a derecho el rechazo por la mayor parte de países de la UE a la aplicación de la Directiva de 2001, con el argumento de que se trata en su gran mayoría de inmigrantes económicos y que, de aceptar su aplicación y las tesis del gobierno italiano, se estaría abriendo la puerta a la llegada masiva de inmigrantes desde los países afectados por los conflictos políticos y sociales en el norte de África? ¿Tiene que actuar Italia por sí sola ante la situación en la que se encuentra, haciendo de gendarme europeo frente a los “invasores” africanos, aún cuando pueda contar también con la ayuda de Frontex, y devolver a todas las personas que llegan a Lampedusa a sus países de origen, esencialmente Túnez?
Sigo con las preguntas. ¿Hay una política de inmigración, y de asilo, en el ámbito europeo que pueda jurídica y políticamente dar adecuada respuesta a la situación que estamos viviendo en Italia? ¿La Europa social se resquebraja ante este conflicto y muestra su cara más insolidaria, o simplemente la UE está aplicando la política de inmigración que tiene su fundamento en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en el programa de Estocolmo 2010 – 2014 y en su plan de acción, que ponen el acento en la potenciación de la inmigración regular y ordenada, y en la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas? ¿Las personas que llegan a las costas italianas, y que ahora ya se encuentran repartidas por todo el territorio italiano, son merecedoras jurídicamente del derecho de asilo, o son personas que han incumplido las reglas de acceso regular a un país de la UE y a las que, por consiguiente, pueden aplicárseles las reglas de devolución/expulsión al país de origen? ¿Cuáles son las respuestas, y propuestas, que esta situación social ha merecido para las organizaciones sindicales y para las organizaciones sociales que actúan a favor de las personas desfavorecidas?
Como pueden comprobar los lectores y lectoras de este blog, se trata de tantas preguntas, y con tan diverso contenido, que su respuesta debería implicar a estudiosos y prácticos del mundo jurídico (en sus distintas vertientes del derecho internacional, de la política europea y de las normas nacionales de los distintos Estados), económico (agentes sociales) y social (entidades que trabajan con personas inmigrantes, tanto en sus países de origen – como potenciales emigrantes – como en los de acogida – reales refugiados o inmigrantes). No se lea lo anterior en descargo de responsabilidades sobre lo que diré a continuación, sino simplemente como un recordatorio de la complejidad del problema vivido y sufrido.
2. He ido dado cuenta en mi twitter de las declaraciones de las autoridades italianas desde que se inició el éxodo de refugiados/inmigrantes tunecinos y libios a las costas italianas, así como también de diferentes propuestas formuladas desde ámbitos sindicales y sociales, y a ella me remito ahora. Mi punto de inicio de este comentario parte del Decreto del presidente del Consejo de Ministros italiano de 5 de abril sobre medidas de protección temporal para los ciudadanos extranjeros llegados de países norteafricanos, del que no he encontrado ninguna comentario técnico en la blogosfera española y sí algunas referencias jurídicas de interés en la italiana. La norma toma como punto de referencia la normativa italiana sobre extranjería, en concreto el Decreto legislativo de 25 de julio de 1998 que regula las disposiciones relativas a la disciplina de la inmigración y las normas sobre la condición del extranjero. Su artículo 20 trata de las medidas extraordinarias de acogida para eventos excepcionales y permite adoptar medidas de protección temporal “por significativas exigencias humanitarias, con ocasión de conflictos, desastres naturales u otros eventos de particular gravedad en países no pertenecientes a la Unión Europea”. Con esta base jurídica, el ejecutivo italiano cree necesario adoptar medidas “de protección temporal en materia de asistencia y estancia de ciudadanos extranjeros”, dado el importante número de personas llegadas desde el norte de África a Italia. El texto sólo tiene 4 artículos, si bien cada uno de ellos plantea interesantes cuestiones jurídicas, a las que probablemente no se dará respuesta en su integridad por tener que abordarse el conflicto de forma inmediata.
A) El artículo 1 lleva por título medidas humanitarias de protección temporal, título que no es casual sino que, creo, es elegido por querer marcar de entrada la normativa europea, y no sólo la italiana, que debe ser de aplicación a una situación como la que se está viviendo especialmente desde mediados de febrero, y marca igualmente un ámbito de aplicación geográfico y otro temporal; el primero, es el de ciudadanos “pertenecientes a países del Norte de África”, y el segundo quienes hayan llegado a territorio italiano “desde el 1 de enero de 2011 a la medianoche del 5 de abril de 2011”. No creo que jurídicamente sea acertada, otra cosa es la consideración política, la referencia a una zona geográfica y no a países concretos, porque cabría plantearse qué es, y qué países comprende, el “norte de África”, aunque es obvio que la norma tiene en su punto de mira Túnez y Libia, dado que según los datos facilitados por el Ministro del Interior R. Maroni, el pasado día 12, durante este año han desembarcado en Italia 28.000 ciudadanos extracomunitarios, de los que 23.000 son tunecinos y 4.680 “prófugos de Libia”. He consultado la wikipedia para ver cómo se define “Norte de África” y esta es la definición: “Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región del Norte de África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia, aunque más modernamente se incluye también a Mauritania, Sáhara Occidental y Libia. Este último país es, geográfica y culturalmente, puente entre el Mashreq y el Magreb con Túnez, aunque políticamente se encuadra en aquel”.
Sobre esta cuestión, cabe destacar el parecer de Gianfranco Schiavone, de la dirección de la Asociación de Estudios Jurídicos sobre la Inmigración (ASGI), en una entrevista publicada el 9 de abril en el periódico Il Manifesto,que efectúa una valoración crítica de la referencia al “Norte de África” y pone de manifiesto que “es una expresión excesivamente genérica, un decreto de este tipo debería contener una declaración más precisa”.
Respecto al límite temporal de aplicación de las medidas de protección humanitaria, creo que la norma es mucho más que un puro texto legal y tiene un mensaje político indudablemente importante: ante un conflicto social que se convierte en un problema político, el ejecutivo italiano trata de dar respuesta a la situación de las personas que “ya” están en Italia, y trata de cerrar las puertas a todos aquellos que intenten llegar a partir de esa fecha, y así efectivamente lo está haciendo, de forma silenciosa en unas ocasiones y menos en otras, mediante repatriación de quienes están llegando a partir de esa fecha y con acuerdos con el gobierno tunecino de ayuda económica y de reforzamiento del control de sus fronteras. Muy probablemente quepa incluir también en esta estrategia política, de prevención ante nuevos y futuro conflictos que puedan producirse en países del Norte de África, y pensando en especial en el agravamiento del conflicto de Libia y sus secuelas en términos de desplazamientos forzosos de miles de personas, tanto a países africanos cercanos como a territorio europeo, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 7 de abril, publicado el pasado lunes en el Boletín oficial, de declaración del estado de emergencia humanitaria en el norte de África “per consentire un efficace contrasto” a la excepcional llegada de ciudadanos extracomunitarios.
B) El artículo 2 regula las condiciones de acogida en el territorio nacional. La concesión de un permiso de estancia, de una duración de 6 meses, “por motivos humanitarios”, se concederá a los ciudadanos “que pertenezcan a países del Norte de África” una vez que se haya verificado debidamente por las autoridades competentes de dónde provienen y la nacionalidad de los interesados (normativa que, en este caso, incentivará a las personas llegadas a probar su nacionalidad, a diferencia de aquello que ocurre en muchas ocasiones con la llegada en España de ciudadanos de algunos países africanos). El precepto legal excluye la concesión del permiso a quienes no hayan llegado en las fechas indicadas en el artículo 1, o a quienes se vean afectados por procedimientos de expulsión, hayan cometido delitos o pertenezcan a alguna de las “categorías socialmente peligrosas” tipificadas en la legislación italiana. Para poder obtener ese permiso, la persona interesada debe solicitarlo, sin coste económico alguno, en un plazo máximo de 8 días a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial, plazo que finaliza el día 16 ya que le norma se publicó en la Gazzetta Ufficiale del día 8 (quiero pensar que el gobierno italiano ha adoptado todas las medidas posibles, en términos de publicidad de la norma, para que haya llegado a conocimiento de sus destinatarios, dado que dudo mucho que los afectados lean habitualmente el boletín oficial italiano, y más cuando muy probablemente dispongan de conocimiento del idioma francés pero mucho menos del italiano). Además, se permite la conversión de otros permisos de estancia reconocidos por otros títulos jurídicos, en especial el de protección internacional, al de estancia temporal por motivos humanitarios.
El núcleo central del conflicto jurídico se encuentra en el número 3 del artículo 2, y es el que suscitado la tensión entre el gobierno italiano y los de otros Estados de la UE, conflicto que se ha manifestado de forma clara y contundente en la reunión de Ministros de Justicia y de Interior de la UE el pasado día 11, con su negativa a la aplicación de la Directiva de 2001 a la que en seguida me referiré. Dicho precepto dispone lo siguiente: “El permiso de estancia permite al interesado, titular de un documento de viaje, la libre circulación en los países de la Unión Europea, conforme a las previsiones de la Convención de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1995 y de la normativa comunitaria”. Volveré sobre este precepto una vez concluya la explicación de los dos restantes preceptos de la norma, pero incorporo ya aquí dos reflexiones, una de carácter jurídico y otra del alcance mucho más político. La primera, de Gianfranco Schiavone, en la entrevista antes citada, en la que expone que “este inciso no tiene ninguna razón de ser, ya que no depende de la normativa italiana sino que se trata de una materia regulada por las directivas europeas”; la segunda, a cargo de la que fuera Ministra francesa de justicia, Rachida Dati, que afirmaba en una entrevista publicada el pasado martes en Il Corriere della Sera, que la concesión de permisos temporales por parte del gobierno italiano no había sido una buena idea, ya que “pone en cuestión toda la política migratoria europea. Cada vez que los tunecinos tengan más la sensación que hay posibilidades de llegar, y en especial de permanecer, a Europa, más tratarán de llegar por cualquier medio”, enfatizando que “la misma existencia de los permisos envía una señal de disponibilidad a aceptar clandestinos”.
C) El artículo 3 trata sobre las actividades de ayuda y asistencia a favor de los ciudadanos llegados del Norte de África y a los que se les haya concedido el permiso temporal de estancia, que serán concretadas “de acuerdo con las regiones interesadas”, es decir con quienes tienen competencias en la materia (gobierno del Estado, regiones y provincias autónomas, y entes locales), concreción y acuerdo que se alcanzó el 6 de abril. En síntesis, el acuerdo implica que el gobierno del Estado asume la obligación de dirigirse a la UE para pedir la aplicación de la Directiva de 2001, los ciudadanos extracomunitarios serán distribuidos por todo el territorio nacional, y se presentará en un plazo de 10 días un plan para la acogida de los “prófugos” que establecerá las obligaciones a cargo de cada Región y la financiación necesaria para poder llevar a cabo las tareas de ayuda y asistencia. No cabe olvidar las reticencias habidas y manifestadas por muchas autoridades políticas para la aceptación de este acuerdo, y está por ver cuál será el grado real de aplicación, en el bien entendido que formalmente existe el acuerdo y que en su introducción se afirma que todas las instituciones de la República “se empeñan en afrontar esta emergencia humanitaria con espíritu de leal colaboración y solidaridad. Ello obliga a todos los ámbitos políticos de la República a ser coherentes y consecuentes con esta decisión política”.
D) Por último, el artículo 4 convalida todas las actuaciones llevadas a cabo hasta la entrada en vigor de la norma y que hayan ido en la misma línea de intervención humanitaria de la misma, o más concretamente “los actos adoptados, las actividades desarrolladas y las prestaciones efectuadas”.
martes, 12 de abril de 2011
El “Acuerdo de garantías laborales” suscrito por AENA y los sindicatos CC OO, UGT y USO.
1. El día 8 de marzo los sindicatos CC OO, UGT y USO presentaron preaviso de declaración de huelga en el Ente Público Empresarial “Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea” (AENA). Los días de suspensión de la actividad laboral estaban comprendidos dentro de los meses de abril a agosto, e incluían las fechas de mayor impacto turístico como las vacaciones de Semana Santa e inicio y final de los meses de julio y agosto.
En el escrito sindical se explicaban los antecedentes del conflicto y las reuniones llevadas a cabo con la dirección sobre el nuevo modelo de gestión empresarial de los aeropuertos españoles plasmado en el Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, al que ya tuve oportunidad de referirme en una anterior entrada del blog dedicada al conflicto laboral de los controladores aéreos. La parte sindical convocaba la huelga por un doble motivo: en primer lugar, por manifestarse contraria al proceso de privatización de AENA y por defender una gestión en red de los centros de trabajo de AENA “que asegure su sostenimiento y garantice la viabilidad económica del conjunto del Ente Público y así como un Servicio Público seguro y de calidad”; en segundo término, la reivindicación laboral, muy estrechamente unida a la de política empresarial ciertamente, se centraba en la negativa a la “subrogación de contratos de los empleados” y la lucha por “la garantía de los puestos de trabajo de AENA”, concretada más técnicamente, y este es sin duda el ámbito jurídico más relevante de la reivindicación, en la petición de “un convenio colectivo único que ampare a todos los trabajadores y que garantice el mantenimiento de las condiciones laborales, sociales, económicas y de Seguridad Social y de previsión social de todos los trabajadores de AENA”.
El temor sindical a la pérdida de puestos de trabajo y a la degradación de la calidad del empleo se manifestaba de forma muy clara en el apartado de “Antecedentes” de la declaración de huelga, en el que se exponía que se habían celebrado siete reuniones con la dirección de la empresa desde mediados de diciembre y que ésta no había presentado ninguna propuesta “que salvaguarde o garantice las condiciones laborales, sociales, económicas y de mantenimiento del empleo en todos los centros y mucho menos en caso de producirse las anunciadas concesiones de gestión, en las actuales condiciones de calidad y seguridad que actualmente presta AENA”.
2. El temor sindical guardaba relación con los cambios jurídicos en la gestión del sistema aeroportuario regulados en el Real Decreto-Ley 13/2010 de 3 de diciembre, “de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo”, más concretamente con su título II “medidas liberalizadoras”), capítulo I (“Modernización del sistema aeroportuario”), en el que se plasma la separación de las funciones de gestión aeroportuaria y las de navegación aérea, reforma ya iniciada por la Ley 9/2010, de 14 de abril, “por la que se regula la prestación de servicios de tránsito aéreo, se establecen las obligaciones de los proveedores civiles de dichos servicios y se fijan determinadas condiciones laborales para los controladores civiles de tránsito aéreo”.
La norma establecía la creación, antes del 28 de febrero de este año, de una sociedad mercantil estatal con la denominación de “Aena aeropuertos S.A”, que asumiría las funciones y obligaciones ejercidas por la entidad pública empresarial AENA en materia de gestión y explotación de los servicios aeroportuarios; y en efecto, el plazo se ha cumplido ya que el Consejo de Ministros de 25 de febrero autorizó la creación de dicha sociedad mercantil estatal, cuyo capital social corresponderá inicialmente a AENA y que en cualquier caso deberá conservar la mayoría de dicho capital, “pudiendo enajenar el resto de conformidad con lo establecido en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas”. En la nota oficial del Consejo de Ministro se informa que Aena aeropuertos SA no comenzará a ejercer de forma efectiva sus funciones y obligaciones “hasta que se determine por Orden del Ministerio de Fomento, una vez que se haya delimitado el personal y el conjunto de bienes, derechos, contratos, expedientes y obligaciones de Aena que vayan a ser asumidos por la nueva sociedad”.
Desde la perspectiva más estrictamente laboral, el RDL 13/2010 incluía preceptos de indudable importancia sobre el futuro laboral de los trabajadores de AENA. El artículo 8 regulaba el régimen jurídico de Aena Aeropuertos SA, a la que se aplicaría con carácter general la legislación mercantil, disponiéndose en la letra d) que esta nueva empresa, una vez constituida, “se subroga en todos los contratos laborales suscritos por entidad pública empresarial AENA con respecto al personal dedicado de manera principal a las actividades aeroportuarias que se le atribuyan en el momento en que comience a ejercer de manera efectiva sus funciones y obligaciones conforme a lo establecido en la disposición transitoria primera. Dicho personal se seguirá rigiendo por los convenios colectivos vigentes, respetándose la antigüedad y cualquier otro derecho que tengan consolidado cuando la sociedad comience a ejercer sus funciones”.
Por otra parte, la gestión individualizada de los aeropuertos podrá llevarse a cabo mediante un contrato de concesión de servicios aeroportuarios, en el que el concesionario “asuma la gestión del aeropuerto a su propio riesgo y ventura”, o bien mediante la creación de sociedades filiales de Aena aeropuertos SA “a las que se les aplicará el mismo régimen jurídico previsto… en el artículo 8 adaptado a su respectivo ámbito de gestión”. Con respecto a la concesión de servicios aeroportuario, y hago referencia a este apartado por el impacto que puede tener en materia laboral, el artículo 11 del RDL prevé que el pliego general que regule el contenido de estos contratos de concesión se podrá aprobar por Real Decreto, y que tales concesiones “se regirán por lo establecido en el pliego general, en su caso, y en los pliegos particulares que apruebe Aena Aeropuertos SA”. De no menor importancia, precisamente, es el apartado 6 de este artículo, en el que nuevamente se pretende tranquilizar jurídicamente a los trabajadores de AENA con la manifestación de que las sociedad concesionarias “se subrogarán en la posición del empleador respecto de la totalidad de la plantilla adscrita al aeropuerto que voluntariamente lo acepten, desde el momento en que empiece a operar como nuevo gestor aeroportuario”.
3. El 16 de marzo (“alrededor de las 6 de la mañana y tras diecisiete horas de reunión”, según se informa en un escrito de la misma fecha de la sección sindical estatal de AENA de CC OO, o d, elevándose el número de horas de la reunión a 20 según la nota de prensa de AENA del mismo día 16, que informaba que el acuerdo se había alcanzado “esta noche”) se alcanzó por parte de la representación de Aena y de los sindicatos CC OO, UGT y USO, un preacuerdo “para regular las condiciones laborales que han de regir en las operaciones de reordenación societaria y reorganización de la Entidad Pública Empresarial AENA”, preacuerdo concretado en el “acuerdo de garantías laborales” que, según se disponía en el Acta del preacuerdo, “se elevará a definitivo una vez sea ratificado por las partes, mediante los procedimientos que estas consideren oportunos”, preacuerdo que iba acompañado de unos compromisos ya asumidos por ambas partes en la propia Acta, si bien con remisión al cumplimiento, para su ejecutividad, “de las autorizaciones y procedimientos que en cada caso procedan”.
El 24 de marzo se procedió a la votación del texto del preacuerdo entre todos los trabajadores de AENA afectados por el mismo, es decir y según lo dispuesto en el apartado 4, “todo el personal que se halle en activo en la entidad pública empresarial Aena, o en las filiales que deriven en sociedades mercantiles concesionarias, en el momento en que se produzca la transferencia de personal como consecuencia de las operaciones de reordenación contempladas en el presente acuerdo, y sea cual fuera la modalidad contractual concertada, el grupo profesional, la ocupación o puesto de trabajo, con excepción del personal controlador de tránsito aéreo”. Según los datos que he podido consultar en la página web de la sección sindical estatal de USO (a la que recomiendo acudir para la consulta de todos los documentos relacionados con el conflicto), hubo un total de 7659 votantes, un 66,60 % del total de la plantilla, con el siguiente resultado: 4861 votos a favor, 2531 en contra, 198 en blanco y 44 nulos; o lo que es lo mismo, cerca del 68 % de las trabajadores votantes manifestaron su acuerdo con el texto aprobado el 16 de marzo. Como consecuencia directa de esta decisión del mundo laboral, el 25 de marzo se suscribió el acta de ratificación del acuerdo de garantías laborales, ratificación que implicaba “la inmediata desconvocatoria de la huelga convocada por las organizaciones sindicales CC OO, UGT y USO el pasado día 8 de marzo de 2011.
Baste ahora indicar con respecto al texto acordado que una parte sindical firmante del preacuerdo, en concreto CC OO, manifestó su valoración positiva por haber conseguido garantizar la estabilidad laboral y el mantenimiento del convenio colectivo vigente hasta el año 2018, aún cuando se seguía manifestando la posición contraria “a la privatización de un servicio esencial como lo es el de la gestión aeroportuaria”. Esta postura no era compartida por la CGT, que en un análisis jurídico del preacuerdo manifestaba, entre otras críticas, que “Aena se privatiza, La unidad de la plantilla se rompe en varias empresas. Perdemos la condición de empleados públicos en caso de pasar a la sociedad anónima o sociedad mercantil concesionaria. Las garantías de empleo se pierden con las concesionarias”. Por la parte empresarial se exponía que el acuerdo garantizaba “el empleo existente” y la viabilidad económica-financiera de la “actual red de aeropuertos”, señalándose por el presidente de AENA, Sr. Juan Lema, que “el horizonte de paz social y de colaboración entre la empresa y los representantes sindicales que se abre ante nosotros a partir de ahora será un factor clave en el proceso de transformación de Aena y un elemento fundamental para que superemos con éxito los retos planteados”.
4. El contenido del acuerdo de garantías laborales, que encuentra su cobertura en el artículo 83.3 de la Ley del Estatuto de los trabajadores y tiene carácter indefinido salvo que las partes acuerden su medicación o cuando se fije una fecha cerrada de vigencia en algún apartado, plantea interesantes cuestiones desde la perspectiva del mantenimiento de los derechos de los trabajadores, la futura negociación de un I convenio colectivo del grupo Aena, y su afectación a empresarios particulares que desean participar en el proceso de licitación para adjudicarse una sociedad mercantil concesionaria y para los que ya se dispone que quedan vinculados jurídicamente por el citado I convenio colectivo “y en tanto no sea de aplicación otro convenio que lo sustituya”, y trata de “cualquier operación mercantil que lleve aparejada transferencia de personal y/o cargas de trabajo entre distintas empresas”.
Sin duda, el núcleo fundamental del texto es garantizar los derechos de los trabajadores de Aena (el acuerdo es de aplicación a todo el personal, salvo los controladores de tránsito aéreo que, como es sabido, se rigen por su propia normativa convencional) que van a dejar de trabajar para esta entidad pública empresarial y que pasarán a hacerlo en otra empresa, a la que, lo destaco por su importancia jurídica, se le aplicará el mismo convenio colectivo, más exactamente un convenio que no existe en la actualidad y que será el I Convenio colectivo del grupo, si bien en puridad jurídica lo pactado por las partes, y así consta en el apartado de “normativa aplicable” es la aplicación del actual convenio colectivo de Aena a la nueva sociedad Aena aeropuertos SA y también a entidades jurídicas/sociedades que muy probablemente se creen en el próximo futuro, pero que en la actualidad no existen, como son las sociedades filiales que puedan crearse y las sociedades mercantiles concesionarias; convenio, del que se acuerda en el texto suscrito que se prorrogará su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018. La creación del convenio de grupo encuentra su origen en el acuerdo suscrito por ambas partes el 24 de enero y que ahora queda reflejado y desarrollado en el acuerdo de 16 de marzo.
La clara manifestación de garantizar los derechos de los trabajadores de AENA en caso de sucesión de empresa (con aplicación del artículo 44 de la LET y del acuerdo ahora objeto de comentario) se manifiesta de forma clara en varios apartados del acuerdo, uno de los cuales, y aunque no afecte directamente a tales derechos, debe merecer especial referencia: se trata de la comisión de seguimiento creada en el apartado 8, integrada por 16 miembros a partes iguales entre la representación empresarial y la sindical, que asume las funciones de vigilancia y control de los contenidos del acuerdo, siendo necesario para adoptar acuerdos la mayoría de cada una de las partes, y fijándose el carácter preceptivo de su informe “para llevar a cabo cualquier proceso de transferencia de personal, según lo estipulado en el presente acuerdo”.
Otra manifestación de la protección se encuentra en el apartado 11, y probablemente requiera de un examen más pausado del que puede hacerse en una entrada del blog. Ya he dicho que el convenio de grupo se aplicará a Aena, Aena aeropuertos SA, en su caso empresas filiales, y las sociedades concesionarias que según se dispone en el acuerdo, Aena aeropuertos SA creará en cada aeropuerto. Ahora bien, el convenio también se aplicará a empresarios particulares que no han participado, ni directa ni indirectamente en su negociación, cuando participen en un concurso público de adjudicación de la sociedad mercantil concesionaria y se les adjudique por presentar la oferta económicamente más ventajosa. Para que no haya duda al respecto de cuál es el marco jurídico laboral de las relaciones de trabajo de los trabajadores que pasarán a prestar servicios para el nuevo empresario, se dispone de forma expresa que la sociedad mercantil concesionaria, una vez adjudicada a un empresario particular, “continuará sometida al I Convenio colectivo del grupo Aena”, si bien se deja la puerta abierta, y no podría ser de otra forma, a que puede sustituirse por un nuevo convenio colectivo. La cobertura jurídica para esta obligatoriedad se recoge en el apartado 18, en el que se pacta que la nueva empresa Aena aeropuertos SA, cuando se formalice un contrato de concesión, establecerá la obligación del concesionario de respetar “no sólo la reglamentación establecida para cada una de las actividades contempladas en la concesión, sino también el convenio colectivo del grupo o sectorial que resulten de aplicación a las mismas”.
No hay duda, y concluyo, que el acuerdo de garantías laborales es una obra de ingeniería jurídica con el que se ha tratado de garantizar durante, prácticamente, toda la presente década, los derechos de los trabajadores Aena afectados por el proceso de nueva ordenación (liberalización, privatización, ….) del tráfico aéreo, que no cierra, porque no puede hacerlo, las puertas a que las sociedades mercantiles concesionarias pueden ajustar sus plantillas cuando existan razones que así lo justifiquen (más educadamente, el texto se refiere a la necesidad de adoptar “medidas tendentes a la optimización de la plantilla”), si bien prevé un conjunto de medidas aplicables como paso previo a la hipotética extinción, y si esta fuere finalmente necesaria se acuerda que la empresa se compromete con la representación de los trabajadores a negociar “un plan de salida basado en criterios de voluntariedad”. Además, no hay duda de la importancia de haber incorporado una cláusula de reversión en el acuerdo, en virtud de la cual se dispone que los trabajadores afectados por el mismo, es decir todo el personal de Aena menos los controladores aéreos, podrán retornar a su volunta a la sociedad de origen o a aquella que la sustituya “cuando se produzca la disolución de la filia, de la sociedad mercantil concesionaria o resolución de la concesión”, así como también de la responsabilidad solidaria asumida por Aena, con respecto a las demás empresas del grupo, “del cumplimiento de las obligaciones que legalmente le correspondan y de las garantías recogidas en el presente acuerdo”.
La previsión antes referenciada, que pudiera llevar a pensar que un nuevo convenio podría debilitar los derechos del personal traspasado, queda a mi parecer sin fundamento cuando se lee el apartado 14 dedicado a la garantía del mantenimiento de derechos laborales, económicos, de Seguridad Social y de previsión social complementaria, del que conviene destacar dos puntos concretos: en primer lugar, que cualquier trabajador traspasado a otra empresa (filial, concesionaria) conservará la integridad de los derechos que viniera disfrutando con anterioridad a la transmisión “sea cual fuere su fuente de atribución: legal, convencional o individual”. Además, la garantía de las condiciones actuales se “blinda” ante hipotéticos acuerdos o convenios que pudieran, cuando intervengan empresarios particulares a los que se les adjudique una sociedad concesionaria, ya que la empresa a la que han sido traspasados los trabajadores queda obligada a respetar, como garantía ad personam “todas y cada una de las condiciones económicas, de seguridad social y previsión social complementaria que resultaren más favorable del convenio colectivo de origen”, que además, para reforzar las garantías, serán revalorizables en los términos que el convenio determine “y no absorbibles ni compensables”.
Buena lectura del acuerdo, que a buen seguro suscitará muchas más dudas jurídicas para todas las personas que lo lean con detenimiento.
En el escrito sindical se explicaban los antecedentes del conflicto y las reuniones llevadas a cabo con la dirección sobre el nuevo modelo de gestión empresarial de los aeropuertos españoles plasmado en el Real Decreto-Ley 13/2010, de 3 de diciembre, al que ya tuve oportunidad de referirme en una anterior entrada del blog dedicada al conflicto laboral de los controladores aéreos. La parte sindical convocaba la huelga por un doble motivo: en primer lugar, por manifestarse contraria al proceso de privatización de AENA y por defender una gestión en red de los centros de trabajo de AENA “que asegure su sostenimiento y garantice la viabilidad económica del conjunto del Ente Público y así como un Servicio Público seguro y de calidad”; en segundo término, la reivindicación laboral, muy estrechamente unida a la de política empresarial ciertamente, se centraba en la negativa a la “subrogación de contratos de los empleados” y la lucha por “la garantía de los puestos de trabajo de AENA”, concretada más técnicamente, y este es sin duda el ámbito jurídico más relevante de la reivindicación, en la petición de “un convenio colectivo único que ampare a todos los trabajadores y que garantice el mantenimiento de las condiciones laborales, sociales, económicas y de Seguridad Social y de previsión social de todos los trabajadores de AENA”.
El temor sindical a la pérdida de puestos de trabajo y a la degradación de la calidad del empleo se manifestaba de forma muy clara en el apartado de “Antecedentes” de la declaración de huelga, en el que se exponía que se habían celebrado siete reuniones con la dirección de la empresa desde mediados de diciembre y que ésta no había presentado ninguna propuesta “que salvaguarde o garantice las condiciones laborales, sociales, económicas y de mantenimiento del empleo en todos los centros y mucho menos en caso de producirse las anunciadas concesiones de gestión, en las actuales condiciones de calidad y seguridad que actualmente presta AENA”.
2. El temor sindical guardaba relación con los cambios jurídicos en la gestión del sistema aeroportuario regulados en el Real Decreto-Ley 13/2010 de 3 de diciembre, “de actuaciones en el ámbito fiscal, laboral y liberalizadoras para fomentar la inversión y la creación de empleo”, más concretamente con su título II “medidas liberalizadoras”), capítulo I (“Modernización del sistema aeroportuario”), en el que se plasma la separación de las funciones de gestión aeroportuaria y las de navegación aérea, reforma ya iniciada por la Ley 9/2010, de 14 de abril, “por la que se regula la prestación de servicios de tránsito aéreo, se establecen las obligaciones de los proveedores civiles de dichos servicios y se fijan determinadas condiciones laborales para los controladores civiles de tránsito aéreo”.
La norma establecía la creación, antes del 28 de febrero de este año, de una sociedad mercantil estatal con la denominación de “Aena aeropuertos S.A”, que asumiría las funciones y obligaciones ejercidas por la entidad pública empresarial AENA en materia de gestión y explotación de los servicios aeroportuarios; y en efecto, el plazo se ha cumplido ya que el Consejo de Ministros de 25 de febrero autorizó la creación de dicha sociedad mercantil estatal, cuyo capital social corresponderá inicialmente a AENA y que en cualquier caso deberá conservar la mayoría de dicho capital, “pudiendo enajenar el resto de conformidad con lo establecido en la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas”. En la nota oficial del Consejo de Ministro se informa que Aena aeropuertos SA no comenzará a ejercer de forma efectiva sus funciones y obligaciones “hasta que se determine por Orden del Ministerio de Fomento, una vez que se haya delimitado el personal y el conjunto de bienes, derechos, contratos, expedientes y obligaciones de Aena que vayan a ser asumidos por la nueva sociedad”.
Desde la perspectiva más estrictamente laboral, el RDL 13/2010 incluía preceptos de indudable importancia sobre el futuro laboral de los trabajadores de AENA. El artículo 8 regulaba el régimen jurídico de Aena Aeropuertos SA, a la que se aplicaría con carácter general la legislación mercantil, disponiéndose en la letra d) que esta nueva empresa, una vez constituida, “se subroga en todos los contratos laborales suscritos por entidad pública empresarial AENA con respecto al personal dedicado de manera principal a las actividades aeroportuarias que se le atribuyan en el momento en que comience a ejercer de manera efectiva sus funciones y obligaciones conforme a lo establecido en la disposición transitoria primera. Dicho personal se seguirá rigiendo por los convenios colectivos vigentes, respetándose la antigüedad y cualquier otro derecho que tengan consolidado cuando la sociedad comience a ejercer sus funciones”.
Por otra parte, la gestión individualizada de los aeropuertos podrá llevarse a cabo mediante un contrato de concesión de servicios aeroportuarios, en el que el concesionario “asuma la gestión del aeropuerto a su propio riesgo y ventura”, o bien mediante la creación de sociedades filiales de Aena aeropuertos SA “a las que se les aplicará el mismo régimen jurídico previsto… en el artículo 8 adaptado a su respectivo ámbito de gestión”. Con respecto a la concesión de servicios aeroportuario, y hago referencia a este apartado por el impacto que puede tener en materia laboral, el artículo 11 del RDL prevé que el pliego general que regule el contenido de estos contratos de concesión se podrá aprobar por Real Decreto, y que tales concesiones “se regirán por lo establecido en el pliego general, en su caso, y en los pliegos particulares que apruebe Aena Aeropuertos SA”. De no menor importancia, precisamente, es el apartado 6 de este artículo, en el que nuevamente se pretende tranquilizar jurídicamente a los trabajadores de AENA con la manifestación de que las sociedad concesionarias “se subrogarán en la posición del empleador respecto de la totalidad de la plantilla adscrita al aeropuerto que voluntariamente lo acepten, desde el momento en que empiece a operar como nuevo gestor aeroportuario”.
3. El 16 de marzo (“alrededor de las 6 de la mañana y tras diecisiete horas de reunión”, según se informa en un escrito de la misma fecha de la sección sindical estatal de AENA de CC OO, o d, elevándose el número de horas de la reunión a 20 según la nota de prensa de AENA del mismo día 16, que informaba que el acuerdo se había alcanzado “esta noche”) se alcanzó por parte de la representación de Aena y de los sindicatos CC OO, UGT y USO, un preacuerdo “para regular las condiciones laborales que han de regir en las operaciones de reordenación societaria y reorganización de la Entidad Pública Empresarial AENA”, preacuerdo concretado en el “acuerdo de garantías laborales” que, según se disponía en el Acta del preacuerdo, “se elevará a definitivo una vez sea ratificado por las partes, mediante los procedimientos que estas consideren oportunos”, preacuerdo que iba acompañado de unos compromisos ya asumidos por ambas partes en la propia Acta, si bien con remisión al cumplimiento, para su ejecutividad, “de las autorizaciones y procedimientos que en cada caso procedan”.
El 24 de marzo se procedió a la votación del texto del preacuerdo entre todos los trabajadores de AENA afectados por el mismo, es decir y según lo dispuesto en el apartado 4, “todo el personal que se halle en activo en la entidad pública empresarial Aena, o en las filiales que deriven en sociedades mercantiles concesionarias, en el momento en que se produzca la transferencia de personal como consecuencia de las operaciones de reordenación contempladas en el presente acuerdo, y sea cual fuera la modalidad contractual concertada, el grupo profesional, la ocupación o puesto de trabajo, con excepción del personal controlador de tránsito aéreo”. Según los datos que he podido consultar en la página web de la sección sindical estatal de USO (a la que recomiendo acudir para la consulta de todos los documentos relacionados con el conflicto), hubo un total de 7659 votantes, un 66,60 % del total de la plantilla, con el siguiente resultado: 4861 votos a favor, 2531 en contra, 198 en blanco y 44 nulos; o lo que es lo mismo, cerca del 68 % de las trabajadores votantes manifestaron su acuerdo con el texto aprobado el 16 de marzo. Como consecuencia directa de esta decisión del mundo laboral, el 25 de marzo se suscribió el acta de ratificación del acuerdo de garantías laborales, ratificación que implicaba “la inmediata desconvocatoria de la huelga convocada por las organizaciones sindicales CC OO, UGT y USO el pasado día 8 de marzo de 2011.
Baste ahora indicar con respecto al texto acordado que una parte sindical firmante del preacuerdo, en concreto CC OO, manifestó su valoración positiva por haber conseguido garantizar la estabilidad laboral y el mantenimiento del convenio colectivo vigente hasta el año 2018, aún cuando se seguía manifestando la posición contraria “a la privatización de un servicio esencial como lo es el de la gestión aeroportuaria”. Esta postura no era compartida por la CGT, que en un análisis jurídico del preacuerdo manifestaba, entre otras críticas, que “Aena se privatiza, La unidad de la plantilla se rompe en varias empresas. Perdemos la condición de empleados públicos en caso de pasar a la sociedad anónima o sociedad mercantil concesionaria. Las garantías de empleo se pierden con las concesionarias”. Por la parte empresarial se exponía que el acuerdo garantizaba “el empleo existente” y la viabilidad económica-financiera de la “actual red de aeropuertos”, señalándose por el presidente de AENA, Sr. Juan Lema, que “el horizonte de paz social y de colaboración entre la empresa y los representantes sindicales que se abre ante nosotros a partir de ahora será un factor clave en el proceso de transformación de Aena y un elemento fundamental para que superemos con éxito los retos planteados”.
4. El contenido del acuerdo de garantías laborales, que encuentra su cobertura en el artículo 83.3 de la Ley del Estatuto de los trabajadores y tiene carácter indefinido salvo que las partes acuerden su medicación o cuando se fije una fecha cerrada de vigencia en algún apartado, plantea interesantes cuestiones desde la perspectiva del mantenimiento de los derechos de los trabajadores, la futura negociación de un I convenio colectivo del grupo Aena, y su afectación a empresarios particulares que desean participar en el proceso de licitación para adjudicarse una sociedad mercantil concesionaria y para los que ya se dispone que quedan vinculados jurídicamente por el citado I convenio colectivo “y en tanto no sea de aplicación otro convenio que lo sustituya”, y trata de “cualquier operación mercantil que lleve aparejada transferencia de personal y/o cargas de trabajo entre distintas empresas”.
Sin duda, el núcleo fundamental del texto es garantizar los derechos de los trabajadores de Aena (el acuerdo es de aplicación a todo el personal, salvo los controladores de tránsito aéreo que, como es sabido, se rigen por su propia normativa convencional) que van a dejar de trabajar para esta entidad pública empresarial y que pasarán a hacerlo en otra empresa, a la que, lo destaco por su importancia jurídica, se le aplicará el mismo convenio colectivo, más exactamente un convenio que no existe en la actualidad y que será el I Convenio colectivo del grupo, si bien en puridad jurídica lo pactado por las partes, y así consta en el apartado de “normativa aplicable” es la aplicación del actual convenio colectivo de Aena a la nueva sociedad Aena aeropuertos SA y también a entidades jurídicas/sociedades que muy probablemente se creen en el próximo futuro, pero que en la actualidad no existen, como son las sociedades filiales que puedan crearse y las sociedades mercantiles concesionarias; convenio, del que se acuerda en el texto suscrito que se prorrogará su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2018. La creación del convenio de grupo encuentra su origen en el acuerdo suscrito por ambas partes el 24 de enero y que ahora queda reflejado y desarrollado en el acuerdo de 16 de marzo.
La clara manifestación de garantizar los derechos de los trabajadores de AENA en caso de sucesión de empresa (con aplicación del artículo 44 de la LET y del acuerdo ahora objeto de comentario) se manifiesta de forma clara en varios apartados del acuerdo, uno de los cuales, y aunque no afecte directamente a tales derechos, debe merecer especial referencia: se trata de la comisión de seguimiento creada en el apartado 8, integrada por 16 miembros a partes iguales entre la representación empresarial y la sindical, que asume las funciones de vigilancia y control de los contenidos del acuerdo, siendo necesario para adoptar acuerdos la mayoría de cada una de las partes, y fijándose el carácter preceptivo de su informe “para llevar a cabo cualquier proceso de transferencia de personal, según lo estipulado en el presente acuerdo”.
Otra manifestación de la protección se encuentra en el apartado 11, y probablemente requiera de un examen más pausado del que puede hacerse en una entrada del blog. Ya he dicho que el convenio de grupo se aplicará a Aena, Aena aeropuertos SA, en su caso empresas filiales, y las sociedades concesionarias que según se dispone en el acuerdo, Aena aeropuertos SA creará en cada aeropuerto. Ahora bien, el convenio también se aplicará a empresarios particulares que no han participado, ni directa ni indirectamente en su negociación, cuando participen en un concurso público de adjudicación de la sociedad mercantil concesionaria y se les adjudique por presentar la oferta económicamente más ventajosa. Para que no haya duda al respecto de cuál es el marco jurídico laboral de las relaciones de trabajo de los trabajadores que pasarán a prestar servicios para el nuevo empresario, se dispone de forma expresa que la sociedad mercantil concesionaria, una vez adjudicada a un empresario particular, “continuará sometida al I Convenio colectivo del grupo Aena”, si bien se deja la puerta abierta, y no podría ser de otra forma, a que puede sustituirse por un nuevo convenio colectivo. La cobertura jurídica para esta obligatoriedad se recoge en el apartado 18, en el que se pacta que la nueva empresa Aena aeropuertos SA, cuando se formalice un contrato de concesión, establecerá la obligación del concesionario de respetar “no sólo la reglamentación establecida para cada una de las actividades contempladas en la concesión, sino también el convenio colectivo del grupo o sectorial que resulten de aplicación a las mismas”.
No hay duda, y concluyo, que el acuerdo de garantías laborales es una obra de ingeniería jurídica con el que se ha tratado de garantizar durante, prácticamente, toda la presente década, los derechos de los trabajadores Aena afectados por el proceso de nueva ordenación (liberalización, privatización, ….) del tráfico aéreo, que no cierra, porque no puede hacerlo, las puertas a que las sociedades mercantiles concesionarias pueden ajustar sus plantillas cuando existan razones que así lo justifiquen (más educadamente, el texto se refiere a la necesidad de adoptar “medidas tendentes a la optimización de la plantilla”), si bien prevé un conjunto de medidas aplicables como paso previo a la hipotética extinción, y si esta fuere finalmente necesaria se acuerda que la empresa se compromete con la representación de los trabajadores a negociar “un plan de salida basado en criterios de voluntariedad”. Además, no hay duda de la importancia de haber incorporado una cláusula de reversión en el acuerdo, en virtud de la cual se dispone que los trabajadores afectados por el mismo, es decir todo el personal de Aena menos los controladores aéreos, podrán retornar a su volunta a la sociedad de origen o a aquella que la sustituya “cuando se produzca la disolución de la filia, de la sociedad mercantil concesionaria o resolución de la concesión”, así como también de la responsabilidad solidaria asumida por Aena, con respecto a las demás empresas del grupo, “del cumplimiento de las obligaciones que legalmente le correspondan y de las garantías recogidas en el presente acuerdo”.
La previsión antes referenciada, que pudiera llevar a pensar que un nuevo convenio podría debilitar los derechos del personal traspasado, queda a mi parecer sin fundamento cuando se lee el apartado 14 dedicado a la garantía del mantenimiento de derechos laborales, económicos, de Seguridad Social y de previsión social complementaria, del que conviene destacar dos puntos concretos: en primer lugar, que cualquier trabajador traspasado a otra empresa (filial, concesionaria) conservará la integridad de los derechos que viniera disfrutando con anterioridad a la transmisión “sea cual fuere su fuente de atribución: legal, convencional o individual”. Además, la garantía de las condiciones actuales se “blinda” ante hipotéticos acuerdos o convenios que pudieran, cuando intervengan empresarios particulares a los que se les adjudique una sociedad concesionaria, ya que la empresa a la que han sido traspasados los trabajadores queda obligada a respetar, como garantía ad personam “todas y cada una de las condiciones económicas, de seguridad social y previsión social complementaria que resultaren más favorable del convenio colectivo de origen”, que además, para reforzar las garantías, serán revalorizables en los términos que el convenio determine “y no absorbibles ni compensables”.
Buena lectura del acuerdo, que a buen seguro suscitará muchas más dudas jurídicas para todas las personas que lo lean con detenimiento.
lunes, 11 de abril de 2011
I la llei estatal de participació institucional dels agents socials?
El Diari de Girona em publica avui dilluns l'article que reprodueixo a continuació.
El Butlletí Oficial de les Illes Balears va publicar el passat dia 31 la Llei 2/2011, de 22 de març, per la qual es regula la participació institucional de les organitzacions empresarials i sindicals més representatives de la Comunitat Autònoma balear. Amb aquesta llei, l'autonomia balear se suma a altres Comunitats que disposen també d'una llei de participació institucional, com per exemple Extremadura, Madrid, Galícia i Extremadura, sense oblidar que en altres autonomies no existeix formalment una llei però sí una variada regulació que permet l'esmentada participació institucional. A Catalunya hi va haver un intent per part del primer govern tripartit, que va elaborar un avantprojecte de llei que fins i tot va ser informat pel Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, però que no va passar d'aquest tràmit per l'oposició manifesta d'una organització sindical més representativa.
En l'àmbit estatal no hi ha previsió de pròxima aprovació d'un projecte de llei en aquesta direcció, i ha quedat, des de fa molt temps, guardada en un calaix (o un ordinador) la proposta del PSOE en el seu llunyà programa electoral de 2004, en què es trobava una expressa referència la presentació d'"una Llei bàsica de participació institucional que aglutini la normativa dispersa, que aprofundeixi en el reconeixement del dret a la participació de les organitzacions socials i que elevi el rang d'algunes disposicions reglamentàries perquè s'atribueixin majors competències als agents socials i en particular als sindicats".
Però, encara que ara "no toqui", i sembla que està fora de tota agenda legislativa per als pròxims mesos, crec que el govern que sorgeixi de les pròximes eleccions generals hauria d'incorporar una proposta de presentació d'un projecte de participació institucional durant la legislatura, l'estructura i contingut de la qual lògicament serien molt semblants, amb la diferència obligada de l'àmbit territorial, a les lleis autonòmiques que ja s'han dictat sobre aquesta matèria.
En l'exposició de motius de la norma hauria de fer-se referència a la Constitució, en concret als articles 7, 9.2 i 129, i de l'àmbit internacional menció obligada seria la del Conveni número 150 de l'Organització Internacional del Treball, l'article 5 del qual disposa que tot membre que ho hagi ratificat (i Espanya ho va fer al 1982) ha d'establir procediments apropiats a les condicions nacionals per garantir, dins del sistema d'administració del treball, la consulta, cooperació i la negociació entre les autoritats públiques i les organitzacions més representatives d'empresaris i treballadors. Del marc normatiu legal, i tal com han fet les lleis autonòmiques, la referència obligada seria als articles 6.2 i 7.1 de la Llei Orgànica de Llibertat Sindical i a la disposició addicional sisena de la Llei de l'Estatut dels treballadors, que regulen els criteris per obtenir la major representativitat per part de les organitzacions sindicals i empresarials respectivament.
Sens dubte, en aquesta exposició no hauria de faltar la menció a la doctrina del Tribunal Constitucional quant a la conceptuació del dret de participació institucional com a part integrant del contingut addicional del dret de llibertat sindical, que pot atribuir-se a unes organitzacions i no a altres si el criteri utilitzat per a això respon a raons objectives i no arbitràries. N'hi ha prou amb recordar ara diverses sentències, ja llunyanes en el temps però que sens dubte han marcat la doctrina del TC sobre la qüestió ara abordada: 53/1982 de 22 de juliol, 20/1985 de 14 de febrer (acceptació de la diferència de tracte entre organitzacions sindicals sempre que la desigualtat estigui proveïda d'una justificació objectiva i raonable), 98/1985 de 29 de juliol (reconeixement de la conformitat al text constitucional de la noció de sindicat més representatiu i de l'atribució de determinades prerrogatives de les quals no disposaran les restants organitzacions sindicals), i 57/1989 de 16 de març (reconeixement de la conformitat a la Constitució dels criteris legals establerts per reconèixer el dret a la participació institucional a determinades organitzacions empresarials pel que fa a la seva representativitat i no a altres).
Un primer títol, dedicat a les disposicions generals, hauria de regular l'objecte de la llei, els criteris de representativitat, l'àmbit d'aplicació, el contingut de la participació, la forma del seu exercici, i els drets i deures dels subjectes participants. La participació hauria de donar-se en l'Administració General de l'Estat i en entitats i organismes públics d'àmbit estatal que tinguin atribuïdes competències en materials laborals, socials i socioeconòmiques que afectin als interessos econòmics i socials de treballadors i empresaris. La presència dels agents socials ha de donar-se en els òrgans de direcció, consells o òrgans similars de participació, consultius o d'assessorament, i en totes les taules de diàleg social o fòrums específics de negociació o concertació socioeconòmica.
El títol II versaria sobre el finançament i l'avaluació de la participació. Hauria de concretar-se que anualment es fixarà una partida pressupostària a la Llei de Pressupostos Generals de l'Estat en concepte de finançament de les despeses derivades de la participació, com a subvenció nominativa sotmesa als corresponents controls administratius, i la forma com es portarà a terme l'avaluació de la participació institucional, avaluació de la qual podrien derivar-se propostes dirigides a les autoritats públiques per a la millora o modificació d'aquesta. La quantia econòmica assignada hauria d'incloure totes les despeses derivades de les activitats de participació institucional, alguna cosa que fins al present no es produeix i que pot dificultar el coneixement exacte de les quantitats econòmiques sortides dels pressupostos públics que perceben les organitzacions sindicals i empresarials més representatives per raó de la seva participació institucional.
Com s'ha fet en diverses normes autonòmiques, hauria d'atorgar-se un termini prudencial per a l'adaptació del marc normatiu vigent a l'entrada en vigor de la nova llei als seus requeriments, així com el tràmit d'audiència als agents socials més representatius abans de procedir a les necessàries modificacions normatives.
No s'esgoten, sens dubte, les propostes per a una norma d'àmbit estatal, però crec que la meva aportació recull els aspectes més importants d'una hipotètica futura llei. Ara, cal esperar les propostes electorals d'aquí a uns mesos (suposo, llevat que s'avancin les eleccions).
El Butlletí Oficial de les Illes Balears va publicar el passat dia 31 la Llei 2/2011, de 22 de març, per la qual es regula la participació institucional de les organitzacions empresarials i sindicals més representatives de la Comunitat Autònoma balear. Amb aquesta llei, l'autonomia balear se suma a altres Comunitats que disposen també d'una llei de participació institucional, com per exemple Extremadura, Madrid, Galícia i Extremadura, sense oblidar que en altres autonomies no existeix formalment una llei però sí una variada regulació que permet l'esmentada participació institucional. A Catalunya hi va haver un intent per part del primer govern tripartit, que va elaborar un avantprojecte de llei que fins i tot va ser informat pel Consell de Treball, Econòmic i Social de Catalunya, però que no va passar d'aquest tràmit per l'oposició manifesta d'una organització sindical més representativa.
En l'àmbit estatal no hi ha previsió de pròxima aprovació d'un projecte de llei en aquesta direcció, i ha quedat, des de fa molt temps, guardada en un calaix (o un ordinador) la proposta del PSOE en el seu llunyà programa electoral de 2004, en què es trobava una expressa referència la presentació d'"una Llei bàsica de participació institucional que aglutini la normativa dispersa, que aprofundeixi en el reconeixement del dret a la participació de les organitzacions socials i que elevi el rang d'algunes disposicions reglamentàries perquè s'atribueixin majors competències als agents socials i en particular als sindicats".
Però, encara que ara "no toqui", i sembla que està fora de tota agenda legislativa per als pròxims mesos, crec que el govern que sorgeixi de les pròximes eleccions generals hauria d'incorporar una proposta de presentació d'un projecte de participació institucional durant la legislatura, l'estructura i contingut de la qual lògicament serien molt semblants, amb la diferència obligada de l'àmbit territorial, a les lleis autonòmiques que ja s'han dictat sobre aquesta matèria.
En l'exposició de motius de la norma hauria de fer-se referència a la Constitució, en concret als articles 7, 9.2 i 129, i de l'àmbit internacional menció obligada seria la del Conveni número 150 de l'Organització Internacional del Treball, l'article 5 del qual disposa que tot membre que ho hagi ratificat (i Espanya ho va fer al 1982) ha d'establir procediments apropiats a les condicions nacionals per garantir, dins del sistema d'administració del treball, la consulta, cooperació i la negociació entre les autoritats públiques i les organitzacions més representatives d'empresaris i treballadors. Del marc normatiu legal, i tal com han fet les lleis autonòmiques, la referència obligada seria als articles 6.2 i 7.1 de la Llei Orgànica de Llibertat Sindical i a la disposició addicional sisena de la Llei de l'Estatut dels treballadors, que regulen els criteris per obtenir la major representativitat per part de les organitzacions sindicals i empresarials respectivament.
Sens dubte, en aquesta exposició no hauria de faltar la menció a la doctrina del Tribunal Constitucional quant a la conceptuació del dret de participació institucional com a part integrant del contingut addicional del dret de llibertat sindical, que pot atribuir-se a unes organitzacions i no a altres si el criteri utilitzat per a això respon a raons objectives i no arbitràries. N'hi ha prou amb recordar ara diverses sentències, ja llunyanes en el temps però que sens dubte han marcat la doctrina del TC sobre la qüestió ara abordada: 53/1982 de 22 de juliol, 20/1985 de 14 de febrer (acceptació de la diferència de tracte entre organitzacions sindicals sempre que la desigualtat estigui proveïda d'una justificació objectiva i raonable), 98/1985 de 29 de juliol (reconeixement de la conformitat al text constitucional de la noció de sindicat més representatiu i de l'atribució de determinades prerrogatives de les quals no disposaran les restants organitzacions sindicals), i 57/1989 de 16 de març (reconeixement de la conformitat a la Constitució dels criteris legals establerts per reconèixer el dret a la participació institucional a determinades organitzacions empresarials pel que fa a la seva representativitat i no a altres).
Un primer títol, dedicat a les disposicions generals, hauria de regular l'objecte de la llei, els criteris de representativitat, l'àmbit d'aplicació, el contingut de la participació, la forma del seu exercici, i els drets i deures dels subjectes participants. La participació hauria de donar-se en l'Administració General de l'Estat i en entitats i organismes públics d'àmbit estatal que tinguin atribuïdes competències en materials laborals, socials i socioeconòmiques que afectin als interessos econòmics i socials de treballadors i empresaris. La presència dels agents socials ha de donar-se en els òrgans de direcció, consells o òrgans similars de participació, consultius o d'assessorament, i en totes les taules de diàleg social o fòrums específics de negociació o concertació socioeconòmica.
El títol II versaria sobre el finançament i l'avaluació de la participació. Hauria de concretar-se que anualment es fixarà una partida pressupostària a la Llei de Pressupostos Generals de l'Estat en concepte de finançament de les despeses derivades de la participació, com a subvenció nominativa sotmesa als corresponents controls administratius, i la forma com es portarà a terme l'avaluació de la participació institucional, avaluació de la qual podrien derivar-se propostes dirigides a les autoritats públiques per a la millora o modificació d'aquesta. La quantia econòmica assignada hauria d'incloure totes les despeses derivades de les activitats de participació institucional, alguna cosa que fins al present no es produeix i que pot dificultar el coneixement exacte de les quantitats econòmiques sortides dels pressupostos públics que perceben les organitzacions sindicals i empresarials més representatives per raó de la seva participació institucional.
Com s'ha fet en diverses normes autonòmiques, hauria d'atorgar-se un termini prudencial per a l'adaptació del marc normatiu vigent a l'entrada en vigor de la nova llei als seus requeriments, així com el tràmit d'audiència als agents socials més representatius abans de procedir a les necessàries modificacions normatives.
No s'esgoten, sens dubte, les propostes per a una norma d'àmbit estatal, però crec que la meva aportació recull els aspectes més importants d'una hipotètica futura llei. Ara, cal esperar les propostes electorals d'aquí a uns mesos (suposo, llevat que s'avancin les eleccions).
Navarra. El empleo y la actividad emprendedora en la nueva Ley foral de juventud.
Hoy se publica en el Boletín Oficial de la Comunidad Foral de Navarra la Ley 11/2001 de 1 de abril, de juventud, que entrará en vigor a los 20 días de su publicación. Reproduzco, por su interés, los artículos 20 y 21, dedicados a las políticas de empleo y de fomento de la actividad emprendedora que deben ponerse en marcha para el colectivo joven. La ley conceptúa como joven a las personas entre 14 y 30 años, ambos inclusive, si bien deja la puerta abierta a que por vía reglamentaria se establezcan otros límites de edad, mínimos y máximos, para el acceso a actividades, servicios o programas "cuando, en atención a la naturaleza de los mismos, se considere adecuado", y dispone que las medidas contempladas en la norma deberán atender, entre otros ámbitos, al "empleo de calidad, la iniciativa empresarial y la creación de empresas jóvenes".
Artículo 20. Jóvenes y empleo.
1. La Administración de la Comunidad Foral de Navarra considerará el empleo juvenil como una prioridad en la materia, dirigiendo su actuación a la consecución de los siguientes objetivos generales:
a) Crear y mantener el empleo juvenil y mejorar su calidad, fomentando la creación de empresas constituidas por jóvenes.
b) Adecuar la capacitación de las personas jóvenes a las necesidades del mercado laboral y sensibilizar sobre la importancia de la formación a lo largo de toda la vida.
c) Facilitar la transición y el acceso desde el sistema educativo al mercado de trabajo, o desde las situaciones de desempleo o inactividad al empleo.
2. Los Departamentos competentes en estas materias, de acuerdo con la normativa vigente, prestarán especial atención:
a) Al acceso al primer empleo de la población joven sin experiencia laboral previa, en especial en quienes presentan más vulnerabilidad tales como mujeres, personas con discapacidad, inmigrantes o personas en situación de exclusión social o en riesgo de estarlo.
b) La contratación estable de las personas jóvenes en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres.
c) El desempleo de larga duración de las personas jóvenes.
d) La promoción de las oportunidades profesionales y ocupacionales de la población joven a nivel internacional.
e) La prevención de la discriminación por razón de sexo en el ámbito laboral, tanto en el acceso al puesto de trabajo, su mantenimiento y en la promoción profesional, como en el plano retributivo y en las condiciones laborales.
f) La prevención de los accidentes de trabajo de las personas jóvenes, del acoso laboral y de aquellas otras situaciones de desprotección y vulnerabilidad que pudieran darse en el mercado laboral.
3. Asimismo, en el ámbito específico de la formación y orientación se velará por:
a) La puesta en marcha de programas dirigidos a posibilitar la integración en el mercado laboral del alumnado que ha abandonado la formación reglada, a través de programas de formación y empleo.
b) La formación permanente, con especial atención a la enseñanza de idiomas.
c) El correcto desarrollo de los programas de becas para jóvenes garantizando su objetivo formativo y combatiendo su uso fraudulento. Asimismo, se promoverán los periodos de prácticas de calidad dentro de los sistemas educativos y los programas de formación y empleo, con la finalidad de familiarizar a las personas jóvenes con el mundo laboral.
d) La difusión informativa de los derechos laborales de las personas jóvenes trabajadoras a través de los agentes económicos y sociales, incidiendo en la importancia de la actividad sindical.
e) El fomento del conocimiento y uso de los servicios de orientación, empleabilidad y asesoramiento profesional específicos.
Artículo 21. Jóvenes y espíritu emprendedor.
1. La Administración de la Comunidad Foral de Navarra fomentará en el conjunto de la juventud navarra el desarrollo del talento, las capacidades creativas y la mentalidad emprendedora, y potenciará la investigación, el desarrollo y la innovación.
2. Los Departamentos competentes en estas materias, de acuerdo con la normativa vigente, desarrollarán, entre otras, las siguientes actuaciones:
a) Promoción de la creación de empresas jóvenes, refuerzo de los servicios de asesoramiento para ello y fomento de su reconocimiento.
b) Impulso de programas de creatividad y espíritu empresarial.
c) Apoyo activo a la investigación desarrollada por la población joven, dentro y fuera de las Universidades.
Artículo 20. Jóvenes y empleo.
1. La Administración de la Comunidad Foral de Navarra considerará el empleo juvenil como una prioridad en la materia, dirigiendo su actuación a la consecución de los siguientes objetivos generales:
a) Crear y mantener el empleo juvenil y mejorar su calidad, fomentando la creación de empresas constituidas por jóvenes.
b) Adecuar la capacitación de las personas jóvenes a las necesidades del mercado laboral y sensibilizar sobre la importancia de la formación a lo largo de toda la vida.
c) Facilitar la transición y el acceso desde el sistema educativo al mercado de trabajo, o desde las situaciones de desempleo o inactividad al empleo.
2. Los Departamentos competentes en estas materias, de acuerdo con la normativa vigente, prestarán especial atención:
a) Al acceso al primer empleo de la población joven sin experiencia laboral previa, en especial en quienes presentan más vulnerabilidad tales como mujeres, personas con discapacidad, inmigrantes o personas en situación de exclusión social o en riesgo de estarlo.
b) La contratación estable de las personas jóvenes en condiciones de igualdad entre mujeres y hombres.
c) El desempleo de larga duración de las personas jóvenes.
d) La promoción de las oportunidades profesionales y ocupacionales de la población joven a nivel internacional.
e) La prevención de la discriminación por razón de sexo en el ámbito laboral, tanto en el acceso al puesto de trabajo, su mantenimiento y en la promoción profesional, como en el plano retributivo y en las condiciones laborales.
f) La prevención de los accidentes de trabajo de las personas jóvenes, del acoso laboral y de aquellas otras situaciones de desprotección y vulnerabilidad que pudieran darse en el mercado laboral.
3. Asimismo, en el ámbito específico de la formación y orientación se velará por:
a) La puesta en marcha de programas dirigidos a posibilitar la integración en el mercado laboral del alumnado que ha abandonado la formación reglada, a través de programas de formación y empleo.
b) La formación permanente, con especial atención a la enseñanza de idiomas.
c) El correcto desarrollo de los programas de becas para jóvenes garantizando su objetivo formativo y combatiendo su uso fraudulento. Asimismo, se promoverán los periodos de prácticas de calidad dentro de los sistemas educativos y los programas de formación y empleo, con la finalidad de familiarizar a las personas jóvenes con el mundo laboral.
d) La difusión informativa de los derechos laborales de las personas jóvenes trabajadoras a través de los agentes económicos y sociales, incidiendo en la importancia de la actividad sindical.
e) El fomento del conocimiento y uso de los servicios de orientación, empleabilidad y asesoramiento profesional específicos.
Artículo 21. Jóvenes y espíritu emprendedor.
1. La Administración de la Comunidad Foral de Navarra fomentará en el conjunto de la juventud navarra el desarrollo del talento, las capacidades creativas y la mentalidad emprendedora, y potenciará la investigación, el desarrollo y la innovación.
2. Los Departamentos competentes en estas materias, de acuerdo con la normativa vigente, desarrollarán, entre otras, las siguientes actuaciones:
a) Promoción de la creación de empresas jóvenes, refuerzo de los servicios de asesoramiento para ello y fomento de su reconocimiento.
b) Impulso de programas de creatividad y espíritu empresarial.
c) Apoyo activo a la investigación desarrollada por la población joven, dentro y fuera de las Universidades.
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