jueves, 14 de abril de 2011

Inmigración y personas. El conflicto entre Italia y la UE por los desplazados del Norte de África (I).

1. La actividad docente, bastante intensa durante este período, me impide dedicar todo el tiempo que desearía al blog, y en ocasiones alguna noticia que puede ser de interés en el momento en que se produce, y que podría ser motivo de un comentario, deja de serlo con mucha rapidez. Pero, no es este el caso del conflicto derivado de la llegada de miles de refugiados -- inmigrantes tunecinos y libios a las costas italianas, más exactamente -- a la isla italiana de Lampedusa, que deseaba tratar desde hace ya algunos días.

Como el debate político, jurídico y social sigue plenamente vivo, voy a formular algunas consideraciones, de carácter esencialmente jurídico, sobre un conflicto que encuentra su razón de ser en el cambio político en algunos países del norte de África y que llega ahora a Italia, de momento, y quizás al resto de la Unión Europea en poco tiempo, en forma de personas que desean acceder a las mismas condiciones de vida y de trabajo que los ciudadanos europeos. ¿Son refugiados? ¿Son inmigrantes económicos? ¿Son simplemente personas que desean vivir mejor que en sus países? ¿Cuál es la regulación jurídica aplicable a su situación? ¿Se trata de conflictos semejantes a los vividos en la antigua Yugoslavia y en Kosovo, que merecieron la aprobación de una Directiva por parte de la UE? ¿Actúa correctamente Italia concediendo permisos temporales con los que, se afirma por el gobierno italiano, quienes dispongan de los mismos pueden desplazarse libremente por el territorio europeo? ¿Tiene razón Francia, país que más se ha significado en el rechazo a la decisión italiana aunque también otros países de la UE se han manifestado en idéntico sentido, al negarse a aceptar en su territorio a las personas que provengan de Italia y que dispongan de un permiso temporal de estancia concedido por las autoridades italianas, alegando que la normativa de la UE le permite verificar que tales persona deben cumplir otros requisitos, como por ejemplo el disponer de recursos suficientes y de alojamiento?

¿Es conforme a derecho el rechazo por la mayor parte de países de la UE a la aplicación de la Directiva de 2001, con el argumento de que se trata en su gran mayoría de inmigrantes económicos y que, de aceptar su aplicación y las tesis del gobierno italiano, se estaría abriendo la puerta a la llegada masiva de inmigrantes desde los países afectados por los conflictos políticos y sociales en el norte de África? ¿Tiene que actuar Italia por sí sola ante la situación en la que se encuentra, haciendo de gendarme europeo frente a los “invasores” africanos, aún cuando pueda contar también con la ayuda de Frontex, y devolver a todas las personas que llegan a Lampedusa a sus países de origen, esencialmente Túnez?

Sigo con las preguntas. ¿Hay una política de inmigración, y de asilo, en el ámbito europeo que pueda jurídica y políticamente dar adecuada respuesta a la situación que estamos viviendo en Italia? ¿La Europa social se resquebraja ante este conflicto y muestra su cara más insolidaria, o simplemente la UE está aplicando la política de inmigración que tiene su fundamento en el Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, en el programa de Estocolmo 2010 – 2014 y en su plan de acción, que ponen el acento en la potenciación de la inmigración regular y ordenada, y en la lucha contra la inmigración irregular y el tráfico de personas? ¿Las personas que llegan a las costas italianas, y que ahora ya se encuentran repartidas por todo el territorio italiano, son merecedoras jurídicamente del derecho de asilo, o son personas que han incumplido las reglas de acceso regular a un país de la UE y a las que, por consiguiente, pueden aplicárseles las reglas de devolución/expulsión al país de origen? ¿Cuáles son las respuestas, y propuestas, que esta situación social ha merecido para las organizaciones sindicales y para las organizaciones sociales que actúan a favor de las personas desfavorecidas?

Como pueden comprobar los lectores y lectoras de este blog, se trata de tantas preguntas, y con tan diverso contenido, que su respuesta debería implicar a estudiosos y prácticos del mundo jurídico (en sus distintas vertientes del derecho internacional, de la política europea y de las normas nacionales de los distintos Estados), económico (agentes sociales) y social (entidades que trabajan con personas inmigrantes, tanto en sus países de origen – como potenciales emigrantes – como en los de acogida – reales refugiados o inmigrantes). No se lea lo anterior en descargo de responsabilidades sobre lo que diré a continuación, sino simplemente como un recordatorio de la complejidad del problema vivido y sufrido.

2. He ido dado cuenta en mi twitter de las declaraciones de las autoridades italianas desde que se inició el éxodo de refugiados/inmigrantes tunecinos y libios a las costas italianas, así como también de diferentes propuestas formuladas desde ámbitos sindicales y sociales, y a ella me remito ahora. Mi punto de inicio de este comentario parte del Decreto del presidente del Consejo de Ministros italiano de 5 de abril sobre medidas de protección temporal para los ciudadanos extranjeros llegados de países norteafricanos, del que no he encontrado ninguna comentario técnico en la blogosfera española y sí algunas referencias jurídicas de interés en la italiana. La norma toma como punto de referencia la normativa italiana sobre extranjería, en concreto el Decreto legislativo de 25 de julio de 1998 que regula las disposiciones relativas a la disciplina de la inmigración y las normas sobre la condición del extranjero. Su artículo 20 trata de las medidas extraordinarias de acogida para eventos excepcionales y permite adoptar medidas de protección temporal “por significativas exigencias humanitarias, con ocasión de conflictos, desastres naturales u otros eventos de particular gravedad en países no pertenecientes a la Unión Europea”. Con esta base jurídica, el ejecutivo italiano cree necesario adoptar medidas “de protección temporal en materia de asistencia y estancia de ciudadanos extranjeros”, dado el importante número de personas llegadas desde el norte de África a Italia. El texto sólo tiene 4 artículos, si bien cada uno de ellos plantea interesantes cuestiones jurídicas, a las que probablemente no se dará respuesta en su integridad por tener que abordarse el conflicto de forma inmediata.

A) El artículo 1 lleva por título medidas humanitarias de protección temporal, título que no es casual sino que, creo, es elegido por querer marcar de entrada la normativa europea, y no sólo la italiana, que debe ser de aplicación a una situación como la que se está viviendo especialmente desde mediados de febrero, y marca igualmente un ámbito de aplicación geográfico y otro temporal; el primero, es el de ciudadanos “pertenecientes a países del Norte de África”, y el segundo quienes hayan llegado a territorio italiano “desde el 1 de enero de 2011 a la medianoche del 5 de abril de 2011”. No creo que jurídicamente sea acertada, otra cosa es la consideración política, la referencia a una zona geográfica y no a países concretos, porque cabría plantearse qué es, y qué países comprende, el “norte de África”, aunque es obvio que la norma tiene en su punto de mira Túnez y Libia, dado que según los datos facilitados por el Ministro del Interior R. Maroni, el pasado día 12, durante este año han desembarcado en Italia 28.000 ciudadanos extracomunitarios, de los que 23.000 son tunecinos y 4.680 “prófugos de Libia”. He consultado la wikipedia para ver cómo se define “Norte de África” y esta es la definición: “Tradicionalmente se ha llamado Magreb a la región del Norte de África que comprende los países de Marruecos, Túnez y Argelia, aunque más modernamente se incluye también a Mauritania, Sáhara Occidental y Libia. Este último país es, geográfica y culturalmente, puente entre el Mashreq y el Magreb con Túnez, aunque políticamente se encuadra en aquel”.

Sobre esta cuestión, cabe destacar el parecer de Gianfranco Schiavone, de la dirección de la Asociación de Estudios Jurídicos sobre la Inmigración (ASGI), en una entrevista publicada el 9 de abril en el periódico Il Manifesto,que efectúa una valoración crítica de la referencia al “Norte de África” y pone de manifiesto que “es una expresión excesivamente genérica, un decreto de este tipo debería contener una declaración más precisa”.

Respecto al límite temporal de aplicación de las medidas de protección humanitaria, creo que la norma es mucho más que un puro texto legal y tiene un mensaje político indudablemente importante: ante un conflicto social que se convierte en un problema político, el ejecutivo italiano trata de dar respuesta a la situación de las personas que “ya” están en Italia, y trata de cerrar las puertas a todos aquellos que intenten llegar a partir de esa fecha, y así efectivamente lo está haciendo, de forma silenciosa en unas ocasiones y menos en otras, mediante repatriación de quienes están llegando a partir de esa fecha y con acuerdos con el gobierno tunecino de ayuda económica y de reforzamiento del control de sus fronteras. Muy probablemente quepa incluir también en esta estrategia política, de prevención ante nuevos y futuro conflictos que puedan producirse en países del Norte de África, y pensando en especial en el agravamiento del conflicto de Libia y sus secuelas en términos de desplazamientos forzosos de miles de personas, tanto a países africanos cercanos como a territorio europeo, el Decreto del Presidente del Consejo de Ministros de 7 de abril, publicado el pasado lunes en el Boletín oficial, de declaración del estado de emergencia humanitaria en el norte de África “per consentire un efficace contrasto” a la excepcional llegada de ciudadanos extracomunitarios.

B) El artículo 2 regula las condiciones de acogida en el territorio nacional. La concesión de un permiso de estancia, de una duración de 6 meses, “por motivos humanitarios”, se concederá a los ciudadanos “que pertenezcan a países del Norte de África” una vez que se haya verificado debidamente por las autoridades competentes de dónde provienen y la nacionalidad de los interesados (normativa que, en este caso, incentivará a las personas llegadas a probar su nacionalidad, a diferencia de aquello que ocurre en muchas ocasiones con la llegada en España de ciudadanos de algunos países africanos). El precepto legal excluye la concesión del permiso a quienes no hayan llegado en las fechas indicadas en el artículo 1, o a quienes se vean afectados por procedimientos de expulsión, hayan cometido delitos o pertenezcan a alguna de las “categorías socialmente peligrosas” tipificadas en la legislación italiana. Para poder obtener ese permiso, la persona interesada debe solicitarlo, sin coste económico alguno, en un plazo máximo de 8 días a partir de la publicación de la norma en el Boletín Oficial, plazo que finaliza el día 16 ya que le norma se publicó en la Gazzetta Ufficiale del día 8 (quiero pensar que el gobierno italiano ha adoptado todas las medidas posibles, en términos de publicidad de la norma, para que haya llegado a conocimiento de sus destinatarios, dado que dudo mucho que los afectados lean habitualmente el boletín oficial italiano, y más cuando muy probablemente dispongan de conocimiento del idioma francés pero mucho menos del italiano). Además, se permite la conversión de otros permisos de estancia reconocidos por otros títulos jurídicos, en especial el de protección internacional, al de estancia temporal por motivos humanitarios.

El núcleo central del conflicto jurídico se encuentra en el número 3 del artículo 2, y es el que suscitado la tensión entre el gobierno italiano y los de otros Estados de la UE, conflicto que se ha manifestado de forma clara y contundente en la reunión de Ministros de Justicia y de Interior de la UE el pasado día 11, con su negativa a la aplicación de la Directiva de 2001 a la que en seguida me referiré. Dicho precepto dispone lo siguiente: “El permiso de estancia permite al interesado, titular de un documento de viaje, la libre circulación en los países de la Unión Europea, conforme a las previsiones de la Convención de aplicación del Acuerdo de Schengen de 14 de junio de 1995 y de la normativa comunitaria”. Volveré sobre este precepto una vez concluya la explicación de los dos restantes preceptos de la norma, pero incorporo ya aquí dos reflexiones, una de carácter jurídico y otra del alcance mucho más político. La primera, de Gianfranco Schiavone, en la entrevista antes citada, en la que expone que “este inciso no tiene ninguna razón de ser, ya que no depende de la normativa italiana sino que se trata de una materia regulada por las directivas europeas”; la segunda, a cargo de la que fuera Ministra francesa de justicia, Rachida Dati, que afirmaba en una entrevista publicada el pasado martes en Il Corriere della Sera, que la concesión de permisos temporales por parte del gobierno italiano no había sido una buena idea, ya que “pone en cuestión toda la política migratoria europea. Cada vez que los tunecinos tengan más la sensación que hay posibilidades de llegar, y en especial de permanecer, a Europa, más tratarán de llegar por cualquier medio”, enfatizando que “la misma existencia de los permisos envía una señal de disponibilidad a aceptar clandestinos”.

C) El artículo 3 trata sobre las actividades de ayuda y asistencia a favor de los ciudadanos llegados del Norte de África y a los que se les haya concedido el permiso temporal de estancia, que serán concretadas “de acuerdo con las regiones interesadas”, es decir con quienes tienen competencias en la materia (gobierno del Estado, regiones y provincias autónomas, y entes locales), concreción y acuerdo que se alcanzó el 6 de abril. En síntesis, el acuerdo implica que el gobierno del Estado asume la obligación de dirigirse a la UE para pedir la aplicación de la Directiva de 2001, los ciudadanos extracomunitarios serán distribuidos por todo el territorio nacional, y se presentará en un plazo de 10 días un plan para la acogida de los “prófugos” que establecerá las obligaciones a cargo de cada Región y la financiación necesaria para poder llevar a cabo las tareas de ayuda y asistencia. No cabe olvidar las reticencias habidas y manifestadas por muchas autoridades políticas para la aceptación de este acuerdo, y está por ver cuál será el grado real de aplicación, en el bien entendido que formalmente existe el acuerdo y que en su introducción se afirma que todas las instituciones de la República “se empeñan en afrontar esta emergencia humanitaria con espíritu de leal colaboración y solidaridad. Ello obliga a todos los ámbitos políticos de la República a ser coherentes y consecuentes con esta decisión política”.

D) Por último, el artículo 4 convalida todas las actuaciones llevadas a cabo hasta la entrada en vigor de la norma y que hayan ido en la misma línea de intervención humanitaria de la misma, o más concretamente “los actos adoptados, las actividades desarrolladas y las prestaciones efectuadas”.