1. En primer lloc, faig referència a les dades d’afiliació a la Seguretat Social fetes públiques pel Ministeri de Treball i Immigració el dimecres 2 de desembre.
Una qüestió metodològica prèvia important: a partir del mes de juliol de l’any 2.008 les dades solament inclouen las mitges del mes, però no les del darrer dia del mes, a diferència del què s’havia fet fins el mes de juny. Es a dir, les dades publicades el dia 2 inclouen informació sobre l’afiliació mitja del mes i l’afiliació desestacionalitzada, mentre que les dades dels mesos de gener a juny de l’any 2.008 també incorporaven les xifres d’afiliació de l’últim dia del mes.
Feta aquesta puntualització, pel que fa a la població estrangera les dades més destacades són les següents:
La mitja del nombre de treballadors estrangers afiliats a la Seguretat Social durant el mes de novembre ha estat de 1.863.344, amb un descens de 28.954 persones sobre el mes anterior. Per règims cal destacar que s’ha produït una important disminució d’afiliació en el general (23.081). També hem de fer esment del fet que es segueix reduint el nombre d’afiliats en el regim d’autònoms (que ha passat de 228.544 afiliats el mes de novembre del 2008 als actuals 199.209) i s’incrementa en el mateix període l’afiliació en el regim del personal al servei de llar familiar (de 169.692 a 174.890).
Durant el mes de novembre el nombre mitjà d’afiliats a la Seguretat Social es reduí en sèrie interanual en 873.178, mentre que el d’estrangers es reduí en 131.947. Cal destacar que es tracta del tretzè mes consecutiu on es produeix aquesta reducció del nombre d’afiliats estrangers en sèrie interanual.
Cal recordar que a partir del mes de gener de 2007 els treballadors romanesos i búlgars han passat al grup de comunitaris, per la entrada dels seus països a la Unió Europea.
2. Analitzo a continuació les dades sobre demandants d’ocupació, atur registrat i contractes que corresponen al mes de novembre, i les de prestacions corresponents al mes de novembre, i que es van fer públiques pel Ministeri de Treball i Immigració també el dimecres 2 de desembre.
Les dades més destacades son les següents:
A) Nombre de treballadors estrangers en situació d’atur: 551.306 (14,2 % del total). 177.432 són comunitaris i 373.874 extracomunitaris. S’ha produït un increment interanual i mensual de 177.432 i 22.079, respectivament.
B) Nombre de treballadors estrangers en situació d’atur a Catalunya: 120.301 (21,8 % del total). 25.712 són comunitaris i 94.589 extracomunitaris, amb un increment interanual de 40.047, i mensual de 4.696. L’atur es concentra majoritàriament en el sector dels serveis en les quatre demarcacions territorials catalanes (60.188), i l’atur en el sector de la construcció es situa en 34.299.
C) Nombre de treballadors estrangers beneficiaris de prestacions d’atur el mes d’octubre de 2009: 387.589, amb un increment interanual del 65,9 %. 108.786 aturats són comunitaris i 278.803 són extracomunitaris. Aquest nombre suposa el 13,97 % sobre el total de beneficiaris, amb un percentatge del 14,04 % si es tracta de la prestació contributiva, del 16,89 % en cas de subsidi, 7,06 % en la renda activa d’inserció, i 1,51 % per al subsidi per a treballadors eventuals agraris. Si comparem les dades d’octubre amb les dels nou mesos anteriors s’observa un descens de la població acollida a prestació contributiva i un increment de la població perceptora del subsidi i de la renda activa d’inserció. Hi ha una altra dada que convé tenir en consideració per analitzar els canvis que s’estan produint en la percepció de prestacions per part dels estrangers: en sèrie interanual, la prestació contributiva ha passat del 15,12 al 14,04 %, i el subsidi ha experimentat un increment espectacular del 7,98 al 16,89 % (un 111,8 % en sèrie interanual). Es a dir, el nombre d’aturats estrangers que cobren el subsidi de desocupació sobre el total de la població perceptora (16,89 %) es superior en més de dos punts de percentatge al dels qui cobren la prestació contributiva (14,04 %), i la tendència és a un increment d’aquesta diferència.
El mes d’octubre de l’any 2008 la distribució de la despesa dels beneficiaris estrangers per tipus de prestació era del 89,9 % (contributives), 9,0 % (subsidi), 0,6 (Renda Activa d’Inserció) i 0,5 % (subsidi agrari). Tot just un any després, el percentatge de la despesa de les prestacions contributives ha sofert un descens de 13 punts (76,0 %), mentre que el dedicat al subsidi ha crescut fins el 22,7.
Si analitzem quins aturats cobren els diferents tipus de prestacions, podem comprovar que les contributives suposen el 63,4 % del estrangers comunitaris i el 55,5 % dels no comunitaris, i que el nombre de perceptors del subsidi suposa ja el 34,2 i el 41,9 % respectivament. Pel que fa a les dades del conjunt de la població perceptora de prestacions el mes d’octubre, un total de 2.773.978, el 57 % reben prestacions contributives i el 43 % prestacions assistencials (33 % subsidi, 6 % protecció del regim agrari, i 4 % RAI).
El percentatge de beneficiaris sobre el total de demandants d’ocupació estrangers és del 73,24 %. La despesa total per als aturats estrangers és de 305.685 milions d’euros euros, un 11,5 % de la despesa total (increment interanual del 6,5 %).
D) Pel que fa al nombre de perceptors estrangers la província de Madrid és la primera (17,06 %), seguida de Barcelona (16,39 %), Alacant (4,95 %), València (4,90 %), Múrcia (4,21 %), Illes Balears (3,94 %), Girona (3,65 %), Málaga (3,52 %), Almeria (3,49 %), Tarragona (3,18 %), Las Palmas (3,14 %), i Saragossa (2,98 %).
E) Per nacionalitats, els treballadors marroquins ocupen el primer lloc (85.632, 22,09 % %) i els segueixen els equatorians (48.872, 12,61 %), els romanesos (48.140, 12,42 %), els colombians (27.397, 7,07 %) i els italians (11.576, 2,99 %). Cal fer esment del fet que els aturats italians passen a ocupar el cinquè lloc en nombre de perceptors de prestacions, per davant dels portuguesos (11.355, 2,93 %).
EL NUEVO Y CAMBIANTE MUNDO DEL TRABAJO. UNA MIRADA ABIERTA Y CRÍTICA A LAS NUEVAS REALIDADES LABORALES
jueves, 10 de diciembre de 2009
miércoles, 9 de diciembre de 2009
Servicios públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación laboral. (y II)
III. UN BREVE APUNTE SOBRE EL MARCO CONSTITUCIONAL Y EL ÁMBITO DEL EMPLEO EN LA JURISPRUDENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
Es necesario prestar brevemente atención al diseño constitucional del reparto de competencias en materia laboral, así como a la interpretación que de algunos preceptos de nuestra Carta Magna ha efectuado el Tribunal Constitucional (TC), en cuanto que condiciona sin duda el marco normativo regulador de los organismos encargados de la gestión del empleo,
La Constitución atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de “legislación laboral” pero no en “materia laboral”, algo que después tendrá una importancia más que relevante como se encargará de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982 de 14 de mayo. En cuanto a qué deba entenderse por el adjetivo “laboral”, cuando nos referimos a legislación laboral, este merece una conceptuación concreta y restringida por parte del Alto Tribunal, que lo refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral “aquella que regule directamente la relación entre trabajadores por cuenta ajena” y que es objeto de atribución exclusiva en su regulación al Estado, considerando el TC en su Sentencia número 195/1996 de 28 de noviembre que en este ámbito “ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución”.
Más adelante, el Tribunal referirá la calificación de “laboral” al conjunto de institutos jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto la actividad intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más correcto y ordenado desarrollo de las relaciones laborales. A partir de estos planteamientos cabe afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho Laboral en sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la “materia laboral” y de lo que más genéricamente podría denominarse marco de relaciones laborales de una CC AA. Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina del Alto Tribunal cuando afirma que se pueden incluir dentro del título competencial del artículo 149.1.7 “las acciones de estímulo a la contratación temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional”.
Desde este planteamiento constitucional que comparto es posible una política de empleo propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en orden a su articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar los resultados positivos. En el caso de Cataluña, por poner un ejemplo significativo, el Estatuto de Autonomía permite profundizar en este terreno, con un mandato expreso en el artículo 45 a la Generalitat para promover “la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y sus agentes sociales”, marco en el que los poderes públicos deberán fomentar “una práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación colectiva, de resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del entramado productivo”.
Ahora bien, esta posibilidad no obvia, de acuerdo con el marco constitucional al que antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de política de empleo que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba actuar en estrecha coordinación con el organismo gestor estatal de la política de empleo y con el responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo. Las CC AA pueden actuar en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una interpretación amplia de dos preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13, que les permite asumir competencias sobre el fomento del desarrollo económico, “dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, y el artículo 149.1.13, que atribuye la competencia exclusiva al Estado sólo “sobre las bases y coordinación de la política de planificación económica”; es decir, tendrían cabida dentro de la interpretación que propugno todas las actuaciones públicas autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo. Igualmente, las posibilidades autonómicas de desarrollar y ejecutar planes estatales para la reestructuración de sectores industriales, de conformar un sector público empresarial propio y de adoptar medidas tendentes a optimizar sus recursos económicos, posibilita a mi entender que se puede efectuar una política incisiva en materia económica y social, en estrecha colaboración con las autoridades locales y con las fuerzas sociales presentes en el territorio, y no limitarse a reproducir miméticamente normas estatales de subvenciones a empresas que contraten a trabajadores pertenecientes a los colectivos más desfavorecidos, o a quienes pretenden incorporarse al proceso productivo.
En suma, las CC AA no intervienen en las relaciones de trabajo por vía de la legislación laboral al ser inaccesible la misma en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional, o dicho más correctamente en puridad jurídica, de acuerdo a la interpretación que hasta el momento presente ha efectuado el Tribunal Constitucional del artículo 149.1.7 de la Constitución. Pero sí puede configurarse un espacio autonómico propio a partir de la utilización de sus competencias (piénsese en los servicios públicos autonómicos de empleo que tienen por objetivo básico gestionar las políticas activas de empleo, en virtud del traspaso de competencias en esta materia operado con anterioridad), y además por la existencia de instancias de concertación que permitan el establecimiento de un diálogo y negociación fluida y eficaz entre los agentes sociales y los poderes públicos (entre los que obviamente deben incluirse los locales) para la resolución de los problemas planteados; instancias cuya constitucionalidad fue aceptada por el Alto Tribunal en la sentencia número 35/1982 de 14 de julio al referirse al Consejo de Relaciones Laborales del País Vasco.
Ese espacio propio autonómico es el que también puede inferirse de la referencia contenida en el Dictamen 1199/2006, de 27 de julio, del Consejo de Estado, sobre un Proyecto de Real Decreto por el que se ordenaban los programas de políticas activas de empleo y se actualizaban las subvenciones de los mismos, en el que se afirma que la LE trató de armonizar el nuevo modelo legal “con la distribución de competencias estatal y autonómica en materia de empleo y de asegurar la cooperación y coordinación entre ambas administraciones”, y que las CC AA han asumido en los últimos años la gestión y control de las políticas activas de empleo..... convirtiéndose “en las principales protagonistas de la gestión de la política de empleo”.
IV. LA IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO POR LAS CC AA.
Las CC AA han ido creando sus servicios públicos de empleo, configurándolos en la mayor parte de las ocasiones como organismos autónomos de carácter administrativo adscritos al Departamento o Consejería competente en materia de empleo, que gestionan las políticas activas de empleo e intermedian en el mercado de trabajo, de acuerdo a los traspasos de competencia del Estado a las autonomías en este ámbito.
Por otra parte, los Estatutos de autonomía de segunda generación, es decir los aprobados a partir de 2006, siendo Cataluña la comunidad que abre camino en las reformas, reconocen de forma expresa entre las competencias autonómicas dicha gestión e intermediación. En efecto, el artículo 170. 1 b) del Estatuto atribuye la competencia ejecutiva en materia empleo a la Generalitat, con mención expresa de “las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes”, al mismo tiempo que se prevé la participación autonómica en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial autonómico.
Referirse a la gestión de las políticas activas de empleo significa hablar, obviamente, tanto del marco jurídico existente que la posibilita como de los recursos presupuestarios disponibles para ello. Los datos disponibles constatan el acelerado proceso de descentralización de tales políticas, y la conveniencia a mi parecer de adopción de medidas genéricas en el ámbito estatal sobre las mismas que dejen un amplio espacio de actuación a las CC AA, y en dicha línea se orienta a mi parecer el último borrador de Real Decreto sobre ordenación de políticas de empleo que he tenido oportunidad de consultar, aún cuando no se comparta la bondad de este planteamiento por algunas fuerzas sociales que critican los riesgos que para los principios de unidad de mercado y de igualdad de trato supone introducir normas estatales deliberadamente amplias en cuanto al ámbito competencial que permiten asumir a las CC AA.
Los datos, repito, son claramente significativos: según el Informe anual del año 2008 del Servicio Público de Empleo Estatal, las CC AA gestionaron el 82 de los programas de empleo llevados a cabo, el 13,5 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 4,5 % restante a territorios con competencias no transferidas. Las autonomías gestionaron el 87 % del presupuesto para formación de las personas desempleadas, el 11, 3 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 1,7 % a territorios no transferidos. En fin, las CC AA gestionaron el 41,5 % del presupuesto de formación para trabajadores ocupados, las organizaciones sociales el 43 %, el 13,25 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 2,25 % a territorios no transferidos.
Datos más recientes referidos al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, ponen de manifiesto que se dedican una especial atención a las políticas activas de empleo, que se dotan con 7.749,77 millones de euros en 2010, un 2,2 por ciento más que en 2009. La cantidad total a gestionar por las CC AA asciende a 3.223,78 millones de euros, como suma de sus actuaciones en programas de fomento de empleo (1.836,55 millones de euros; 84,5% del total sin bonificaciones a la contratación), formación (1.137,31 millones de euros; 46,7% del total) y la cantidad que pueden elegir entre ambos tipos de programa (249,91 millones de euros); o lo que es lo mismo, las CC AA gestionarán el 72,6 % del total. En las políticas de formación para desempleados, las CC AA gestionan el 81,8 % y en relación con los empleados el 36,8 %, dado que el presupuesto de la formación para personas ocupadas se reparte entre las CC AA, las empresas que se bonifican por sus actividades formativas, y los agentes sociales a través de la Fundación tripartita para la formación en el empleo.
V. LA REFORMA PENDIENTE DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
Es de esperar que el año 2010 sea el de reforma de estas, ya que en esa línea avanza el Proyecto de Ley de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, con el acuerdo de los diferentes grupos parlamentarios (con la expresa excepción de ERC-IU-ICV a la ampliación de las posibilidades de actuación de las empresas de trabajo temporal).
La disposición adicional de ese proyecto, que previsiblemente se convertirá en ley a finales de 2009, dispone que “el Gobierno evaluará las políticas activas y efectuará propuestas para incrementar su eficiencia, promoviendo una mayor adecuación a las necesidades concretas de las Comunidades Autónomas y una mayor coordinación interadministrativa”.
Conviene tener claro, a efectos de la posible reforma, que el traspaso de la gestión de las política activas de empleo llevó a la práctica desaparición del INEM; desaparición que se produjo jurídicamente (aunque las siglas se haya seguido manteniendo en el ámbito coloquial, y también en el plano operativo porque la documentación del SPEE ha seguido incluyendo dichas letras) con la LE, y que debemos tener claro que tenemos un sistema nacional de empleo en el que se complementan en unos casos, y actúan de forma coordinada en otros, los servicios autonómicos de empleo y el SPEE estatal, siendo los primeros los responsables de la gestión de las política activas de empleo y de la intermediación laboral, y los segundos de la tramitación de las prestaciones por desempleo y de la gestión de las políticas de empleo de ámbito supraautonómico. La cooperación y colaboración entre ambas es totalmente necesaria, y así lo prevé el artículo 28 de la LE, para garantizar “la coordinación de las distintas actuaciones de intermediación e inserción laboral y las de solicitud, reconocimiento y percepción de las prestaciones por desempleo”, coordinación cuya necesidad se ha puesto más recientemente de manifiesto con la aprobación del programa temporal de protección por desempleo e inserción, de desempleo, que requiere una estrecha relación entre quien abona la prestación (SPEE) y quien pone en marcha los itinerarios personalizados de inserción (servicios autonómicos de empleo). Es decir, dicha coordinación debe incluir, siguiendo los términos de la LE, “la prestación integrada de servicios a los demandantes de empleo solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y la aplicación de intermediación, de medidas de inserción laboral y de planes de mejora de la ocupabilidad y de comprobación de la disponibilidad del colectivo”.
No obstante, conviene ser prudentes al respecto, ya que dicha reforma se viene planteando desde el año 2004 en el marco del diálogo social y hasta ahora no ha prosperado, al menos en su ámbito legal, ya que sí creo que se ha operado una sensible y positiva modificación en el ámbito organizativo, con su importante incidencia en la prestación de servicios a la ciudadanía, con la reciente creciente del nuevo portal del servicio público de empleo estatal, la red trabaj@.
Además, en la tramitación del citado proyecto de ley, y en concreto en el ámbito de las políticas de intermediación laboral se ha llegado a un acuerdo entre los diversos grupos parlamentarios, con la ya citada excepción (nueva disposición adicional cuarta) para transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y para regular las actividades de las empresas que intervienen en la recolocación de trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo.
La necesidad de la reforma también se constata en documentos oficiales de reciente aprobación. En el Informe anual de progreso del programa nacional de reformas, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de octubre de 2009, y más concretamente en el eje número 6, dedicado al mercado de trabajo y diálogo social, se anuncia la próxima publicación de una Real Decreto para ordenar y racionalizar las políticas activas de empleo, y refundir y actualizar las medias existentes y que están dispersas en un amplísimo número de normas, previéndose igualmente que “la norma reguladora asimismo flexibilizará la gestión de las medidas, delimitará los contenidos comunes y posibilitará a los Servicios Públicos de Empleo la regulación de los procedimientos y la adecuación a sus peculiaridades organizativas”. Es sorprendente a mi parecer la claridad con la que se expresa en informe al referirse al papel de las CC AA en la dinamización del empleo, ya que cuando aborda las competencias autonómicas argumenta que estas “disponen de capacidad íntegra para elaborar y realizar políticas de empleo propias, en el marco de la legislación general de empleo, mediante los presupuestos autonómicos, tratando de adaptarlas a las necesidades de cada región”. Y ello sin olvidar la labor que realizan de ejecución de las políticas activas estatales sometidas a regulación común.
VI. RECAPITULACIÓN FINAL.
Concluyo. Es necesaria una reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo, con incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las políticas activas de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y privados) responsables de la intermediación laboral.
Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las medidas de política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para que las CC AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo, porque cada vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes servicios de empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la igualdad de todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los Estados de la Unión Europea.
A partir de todas estas premisas, cabe pensar en la elaboración de un nuevo marco normativo que adecue el vigente a la nueva realidad competencial, organizativa y sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política comunitaria y con la Estrategia Europea para el Empleo.
Es hora de plantearse que una vez que se haya reestructurado el servicio público de empleo, reestructuración que debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de las políticas activas de empleo y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la adecuada regulación de la intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida por el Convenio núm.181 de la OIT sobre las agencias privadas de empleo y que en España funciona de forma poco organizada. A tal efecto, creo que hay que prestar atención a las posibilidades que ofrece su artículo 13, en el que se propugna la cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias de empleo privadas para garantizar la eficacia del mercado de trabajo, cooperación en que la autoridad nacional del mercado de trabajo conserva la responsabilidad de formular las políticas en materia de mercado de trabajo.
Es necesario prestar brevemente atención al diseño constitucional del reparto de competencias en materia laboral, así como a la interpretación que de algunos preceptos de nuestra Carta Magna ha efectuado el Tribunal Constitucional (TC), en cuanto que condiciona sin duda el marco normativo regulador de los organismos encargados de la gestión del empleo,
La Constitución atribuye la competencia exclusiva al Estado en materia de “legislación laboral” pero no en “materia laboral”, algo que después tendrá una importancia más que relevante como se encargará de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982 de 14 de mayo. En cuanto a qué deba entenderse por el adjetivo “laboral”, cuando nos referimos a legislación laboral, este merece una conceptuación concreta y restringida por parte del Alto Tribunal, que lo refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como legislación laboral “aquella que regule directamente la relación entre trabajadores por cuenta ajena” y que es objeto de atribución exclusiva en su regulación al Estado, considerando el TC en su Sentencia número 195/1996 de 28 de noviembre que en este ámbito “ningún espacio de regulación externa les resta a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución”.
Más adelante, el Tribunal referirá la calificación de “laboral” al conjunto de institutos jurídicos referentes al trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto la actividad intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más correcto y ordenado desarrollo de las relaciones laborales. A partir de estos planteamientos cabe afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho Laboral en sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la “materia laboral” y de lo que más genéricamente podría denominarse marco de relaciones laborales de una CC AA. Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina del Alto Tribunal cuando afirma que se pueden incluir dentro del título competencial del artículo 149.1.7 “las acciones de estímulo a la contratación temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin dificultad en dicho título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los incentivos a la formación profesional ocupacional”.
Desde este planteamiento constitucional que comparto es posible una política de empleo propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en orden a su articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar los resultados positivos. En el caso de Cataluña, por poner un ejemplo significativo, el Estatuto de Autonomía permite profundizar en este terreno, con un mandato expreso en el artículo 45 a la Generalitat para promover “la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y sus agentes sociales”, marco en el que los poderes públicos deberán fomentar “una práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación colectiva, de resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del entramado productivo”.
Ahora bien, esta posibilidad no obvia, de acuerdo con el marco constitucional al que antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de política de empleo que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba actuar en estrecha coordinación con el organismo gestor estatal de la política de empleo y con el responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo. Las CC AA pueden actuar en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una interpretación amplia de dos preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13, que les permite asumir competencias sobre el fomento del desarrollo económico, “dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, y el artículo 149.1.13, que atribuye la competencia exclusiva al Estado sólo “sobre las bases y coordinación de la política de planificación económica”; es decir, tendrían cabida dentro de la interpretación que propugno todas las actuaciones públicas autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo. Igualmente, las posibilidades autonómicas de desarrollar y ejecutar planes estatales para la reestructuración de sectores industriales, de conformar un sector público empresarial propio y de adoptar medidas tendentes a optimizar sus recursos económicos, posibilita a mi entender que se puede efectuar una política incisiva en materia económica y social, en estrecha colaboración con las autoridades locales y con las fuerzas sociales presentes en el territorio, y no limitarse a reproducir miméticamente normas estatales de subvenciones a empresas que contraten a trabajadores pertenecientes a los colectivos más desfavorecidos, o a quienes pretenden incorporarse al proceso productivo.
En suma, las CC AA no intervienen en las relaciones de trabajo por vía de la legislación laboral al ser inaccesible la misma en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional, o dicho más correctamente en puridad jurídica, de acuerdo a la interpretación que hasta el momento presente ha efectuado el Tribunal Constitucional del artículo 149.1.7 de la Constitución. Pero sí puede configurarse un espacio autonómico propio a partir de la utilización de sus competencias (piénsese en los servicios públicos autonómicos de empleo que tienen por objetivo básico gestionar las políticas activas de empleo, en virtud del traspaso de competencias en esta materia operado con anterioridad), y además por la existencia de instancias de concertación que permitan el establecimiento de un diálogo y negociación fluida y eficaz entre los agentes sociales y los poderes públicos (entre los que obviamente deben incluirse los locales) para la resolución de los problemas planteados; instancias cuya constitucionalidad fue aceptada por el Alto Tribunal en la sentencia número 35/1982 de 14 de julio al referirse al Consejo de Relaciones Laborales del País Vasco.
Ese espacio propio autonómico es el que también puede inferirse de la referencia contenida en el Dictamen 1199/2006, de 27 de julio, del Consejo de Estado, sobre un Proyecto de Real Decreto por el que se ordenaban los programas de políticas activas de empleo y se actualizaban las subvenciones de los mismos, en el que se afirma que la LE trató de armonizar el nuevo modelo legal “con la distribución de competencias estatal y autonómica en materia de empleo y de asegurar la cooperación y coordinación entre ambas administraciones”, y que las CC AA han asumido en los últimos años la gestión y control de las políticas activas de empleo..... convirtiéndose “en las principales protagonistas de la gestión de la política de empleo”.
IV. LA IMPORTANCIA DE LA GESTIÓN DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO POR LAS CC AA.
Las CC AA han ido creando sus servicios públicos de empleo, configurándolos en la mayor parte de las ocasiones como organismos autónomos de carácter administrativo adscritos al Departamento o Consejería competente en materia de empleo, que gestionan las políticas activas de empleo e intermedian en el mercado de trabajo, de acuerdo a los traspasos de competencia del Estado a las autonomías en este ámbito.
Por otra parte, los Estatutos de autonomía de segunda generación, es decir los aprobados a partir de 2006, siendo Cataluña la comunidad que abre camino en las reformas, reconocen de forma expresa entre las competencias autonómicas dicha gestión e intermediación. En efecto, el artículo 170. 1 b) del Estatuto atribuye la competencia ejecutiva en materia empleo a la Generalitat, con mención expresa de “las políticas activas de ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones correspondientes”, al mismo tiempo que se prevé la participación autonómica en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial autonómico.
Referirse a la gestión de las políticas activas de empleo significa hablar, obviamente, tanto del marco jurídico existente que la posibilita como de los recursos presupuestarios disponibles para ello. Los datos disponibles constatan el acelerado proceso de descentralización de tales políticas, y la conveniencia a mi parecer de adopción de medidas genéricas en el ámbito estatal sobre las mismas que dejen un amplio espacio de actuación a las CC AA, y en dicha línea se orienta a mi parecer el último borrador de Real Decreto sobre ordenación de políticas de empleo que he tenido oportunidad de consultar, aún cuando no se comparta la bondad de este planteamiento por algunas fuerzas sociales que critican los riesgos que para los principios de unidad de mercado y de igualdad de trato supone introducir normas estatales deliberadamente amplias en cuanto al ámbito competencial que permiten asumir a las CC AA.
Los datos, repito, son claramente significativos: según el Informe anual del año 2008 del Servicio Público de Empleo Estatal, las CC AA gestionaron el 82 de los programas de empleo llevados a cabo, el 13,5 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 4,5 % restante a territorios con competencias no transferidas. Las autonomías gestionaron el 87 % del presupuesto para formación de las personas desempleadas, el 11, 3 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 1,7 % a territorios no transferidos. En fin, las CC AA gestionaron el 41,5 % del presupuesto de formación para trabajadores ocupados, las organizaciones sociales el 43 %, el 13,25 % se dedicó a proyectos plurirregionales y el 2,25 % a territorios no transferidos.
Datos más recientes referidos al Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2010, ponen de manifiesto que se dedican una especial atención a las políticas activas de empleo, que se dotan con 7.749,77 millones de euros en 2010, un 2,2 por ciento más que en 2009. La cantidad total a gestionar por las CC AA asciende a 3.223,78 millones de euros, como suma de sus actuaciones en programas de fomento de empleo (1.836,55 millones de euros; 84,5% del total sin bonificaciones a la contratación), formación (1.137,31 millones de euros; 46,7% del total) y la cantidad que pueden elegir entre ambos tipos de programa (249,91 millones de euros); o lo que es lo mismo, las CC AA gestionarán el 72,6 % del total. En las políticas de formación para desempleados, las CC AA gestionan el 81,8 % y en relación con los empleados el 36,8 %, dado que el presupuesto de la formación para personas ocupadas se reparte entre las CC AA, las empresas que se bonifican por sus actividades formativas, y los agentes sociales a través de la Fundación tripartita para la formación en el empleo.
V. LA REFORMA PENDIENTE DE LAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO
Es de esperar que el año 2010 sea el de reforma de estas, ya que en esa línea avanza el Proyecto de Ley de medidas urgentes para el mantenimiento y el fomento del empleo y la protección de las personas desempleadas, con el acuerdo de los diferentes grupos parlamentarios (con la expresa excepción de ERC-IU-ICV a la ampliación de las posibilidades de actuación de las empresas de trabajo temporal).
La disposición adicional de ese proyecto, que previsiblemente se convertirá en ley a finales de 2009, dispone que “el Gobierno evaluará las políticas activas y efectuará propuestas para incrementar su eficiencia, promoviendo una mayor adecuación a las necesidades concretas de las Comunidades Autónomas y una mayor coordinación interadministrativa”.
Conviene tener claro, a efectos de la posible reforma, que el traspaso de la gestión de las política activas de empleo llevó a la práctica desaparición del INEM; desaparición que se produjo jurídicamente (aunque las siglas se haya seguido manteniendo en el ámbito coloquial, y también en el plano operativo porque la documentación del SPEE ha seguido incluyendo dichas letras) con la LE, y que debemos tener claro que tenemos un sistema nacional de empleo en el que se complementan en unos casos, y actúan de forma coordinada en otros, los servicios autonómicos de empleo y el SPEE estatal, siendo los primeros los responsables de la gestión de las política activas de empleo y de la intermediación laboral, y los segundos de la tramitación de las prestaciones por desempleo y de la gestión de las políticas de empleo de ámbito supraautonómico. La cooperación y colaboración entre ambas es totalmente necesaria, y así lo prevé el artículo 28 de la LE, para garantizar “la coordinación de las distintas actuaciones de intermediación e inserción laboral y las de solicitud, reconocimiento y percepción de las prestaciones por desempleo”, coordinación cuya necesidad se ha puesto más recientemente de manifiesto con la aprobación del programa temporal de protección por desempleo e inserción, de desempleo, que requiere una estrecha relación entre quien abona la prestación (SPEE) y quien pone en marcha los itinerarios personalizados de inserción (servicios autonómicos de empleo). Es decir, dicha coordinación debe incluir, siguiendo los términos de la LE, “la prestación integrada de servicios a los demandantes de empleo solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y la aplicación de intermediación, de medidas de inserción laboral y de planes de mejora de la ocupabilidad y de comprobación de la disponibilidad del colectivo”.
No obstante, conviene ser prudentes al respecto, ya que dicha reforma se viene planteando desde el año 2004 en el marco del diálogo social y hasta ahora no ha prosperado, al menos en su ámbito legal, ya que sí creo que se ha operado una sensible y positiva modificación en el ámbito organizativo, con su importante incidencia en la prestación de servicios a la ciudadanía, con la reciente creciente del nuevo portal del servicio público de empleo estatal, la red trabaj@.
Además, en la tramitación del citado proyecto de ley, y en concreto en el ámbito de las políticas de intermediación laboral se ha llegado a un acuerdo entre los diversos grupos parlamentarios, con la ya citada excepción (nueva disposición adicional cuarta) para transponer al ordenamiento jurídico interno, en un período no superior a 4 meses y en el marco del diálogo social, la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de empresas de trabajo temporal y para regular las actividades de las empresas que intervienen en la recolocación de trabajadores afectados por expedientes de regulación de empleo.
La necesidad de la reforma también se constata en documentos oficiales de reciente aprobación. En el Informe anual de progreso del programa nacional de reformas, aprobado por el Consejo de Ministros el 16 de octubre de 2009, y más concretamente en el eje número 6, dedicado al mercado de trabajo y diálogo social, se anuncia la próxima publicación de una Real Decreto para ordenar y racionalizar las políticas activas de empleo, y refundir y actualizar las medias existentes y que están dispersas en un amplísimo número de normas, previéndose igualmente que “la norma reguladora asimismo flexibilizará la gestión de las medidas, delimitará los contenidos comunes y posibilitará a los Servicios Públicos de Empleo la regulación de los procedimientos y la adecuación a sus peculiaridades organizativas”. Es sorprendente a mi parecer la claridad con la que se expresa en informe al referirse al papel de las CC AA en la dinamización del empleo, ya que cuando aborda las competencias autonómicas argumenta que estas “disponen de capacidad íntegra para elaborar y realizar políticas de empleo propias, en el marco de la legislación general de empleo, mediante los presupuestos autonómicos, tratando de adaptarlas a las necesidades de cada región”. Y ello sin olvidar la labor que realizan de ejecución de las políticas activas estatales sometidas a regulación común.
VI. RECAPITULACIÓN FINAL.
Concluyo. Es necesaria una reforma y modernización de los Servicios Públicos de Empleo, con incremento de la dotación de sus recursos humanos, la revisión de las políticas activas de empleo, y la revisión de cuáles son y puede ser los agentes (públicos y privados) responsables de la intermediación laboral.
Una vez culminado el proceso de traspaso de competencias a las Comunidades Autónomas (sólo pendiente aún la del País Vasco) cabe pensar en un nuevo mapa competencial y organizativo. Competencial, porque la regulación de las medidas de política activa de empleo debería ser suficientemente amplia y flexible para que las CC AA puedan tener amplios espacios de actuación para desarrollar las suyas de acuerdo con las realidades territoriales y sectoriales en las que operan; organizativo, porque cada vez es más necesaria una buena y eficaz coordinación de los diferentes servicios de empleo que garantice la unidad de mercado en todo el territorio español y la igualdad de todos los ciudadanos a los servicios públicos de empleo de todos los Estados de la Unión Europea.
A partir de todas estas premisas, cabe pensar en la elaboración de un nuevo marco normativo que adecue el vigente a la nueva realidad competencial, organizativa y sectorial del mercado de trabajo, en estrecha coordinación con la política comunitaria y con la Estrategia Europea para el Empleo.
Es hora de plantearse que una vez que se haya reestructurado el servicio público de empleo, reestructuración que debe incluir una adecuada coordinación de la gestión de las políticas activas de empleo y las políticas pasivas de desempleo, hay que abordar la adecuada regulación de la intermediación privada con o sin ánimo de lucro, permitida por el Convenio núm.181 de la OIT sobre las agencias privadas de empleo y que en España funciona de forma poco organizada. A tal efecto, creo que hay que prestar atención a las posibilidades que ofrece su artículo 13, en el que se propugna la cooperación entre los servicios públicos de empleo y las agencias de empleo privadas para garantizar la eficacia del mercado de trabajo, cooperación en que la autoridad nacional del mercado de trabajo conserva la responsabilidad de formular las políticas en materia de mercado de trabajo.
Servicios públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación laboral (I).
Reproduzco en esta entrada del blog el artículo que próximamente se publicará en un libro de homenaje póstumo al profesor Ignacio Albiol Montesinos.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS.
El homenaje póstumo al querido compañero y amigo Ignacio Albiol me permite ordenar alguna ideas sobre un ámbito de estudio que es especialmente querido para mí desde hace muchos, el de las políticas de empleo, y tratar de plasmarlas en el texto que ahora se presenta, prestando especial atención a la nueva realidad jurídica, económica y social existente en España a finales de 2009.
El estudio de las políticas activas de empleo debe hacerse, ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco normativo existente, con atención especial a la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (LE), que define dichas políticas y la intermediación laboral. Desde una perspectiva más general, podemos afirmar que para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios Públicos de Empleo).
Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de empleo debe realizarse teniendo en consideración la situación económica y social, dado que sus objetivos de posibilitar el acceso al empleo y de garantizar una protección social adecuada en caso de no disponer del mismo deben tratar de conseguirse de una forma u otra según cuál sea aquella situación. Y ciertamente, cuando redacto este artículo el mercado de trabajo español no pasa precisamente por una buena situación y se requiere el esfuerzo reforzado de todos los poderes públicos y de las organizaciones representativas de trabajadores y empresarios para modificarla, al objeto de evitar el incremento del número de personas desempleadas y volver a la creación de empleo con garantías de estabilidad.
Los preocupantes datos de la Encuesta de Población Activa del tercer trimestre avalan, a mi parecer, la necesidad de poner en marcha políticas activas de empleo que guarden estrecha relación con las llamadas políticas pasivas, pero además refuerzan la necesidad de apostar por un nuevo modelo productivo que permita incrementar el volumen de ocupación estable y de calidad, y que al mismo tiempo que se adapta a los nuevos requerimientos de la sociedad del conocimiento no olvida que muchas personas necesitan mejorar sus niveles de cualificación profesional para acceder o permanecer en el mercado de trabajo.
Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo español Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.
En el ámbito comunitario, también se apuesta por avanzar en esta línea, ya que se trata de mejorar las cualificaciones y de satisfacer las necesidades de mercado de trabajo. Recientes documentos enfatizan la necesidad de reforzar los SPE, la reorientación de sus programas y servicios en razón de la nueva y variada tipología de demandantes de empleo, y el aumento de su capacidad de intervención en el mercado de trabajo. Se trata, en suma de poner en marcha medidas formativas y ocupacionales adaptadas a la nueva realidad, con una estrecha colaboración y cooperación entre los SPE y otras administraciones, centros y entidades colaboradoras y agentes sociales para poder llevar a cabo las acciones necesarias de información, orientación, asesoramiento, formación e intermediación, destacándose con carácter general que “para la mano de obra en su conjunto, la mejora de las cualificaciones y del reciclaje son esenciales para garantizar su adaptabilidad y empleabilidad en épocas de incertidumbre”.
II. LA RAZÓN DE SER DE LAS NUEVAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO.
El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas, económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años con respecto a etapas históricas anteriores. Enumero y explico, a continuación, algunos de los cambios que considero más relevantes y significativos.
A) El desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas, siendo únicamente el País Vasco quien tiene pendiente la misma, aunque ya se ha alcanzado el acuerdo político para hacerla efectiva el año 2010. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos) competenciales.
B) La creciente implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de políticas de empleo, aunque estén dotadas mínimamente del marco legal propio para llevar a cabo dicha actividad. Las Administraciones Locales cada vez tienen más que hacer y decir sobre las políticas de empleo. Véase, a título de ejemplo significativo, la importante intervención de tales administraciones en la ejecución de las políticas de empleo puestas en marcha en el marco de las acciones llevadas a cabo a partir de la creación del Fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y del empleo, así como también las que previsiblemente se pondrán en marcha con el recientemente aprobado fondo estatal de empleo y sostenibilidad local en 2009.
C) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de empleo que se dirigen a los Estados miembros. En las aprobadas para 2009, y que se remiten a las previstas para todo el período 2008-2010, hay que destacar el énfasis puestos en que los poderes públicos estatales mejoren las respuestas a las necesidades detectadas en el mercado laboral, y ello pasa por fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica.
D) La apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de Empleo (INEM) a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales como las de información, orientación e intermediación, con la desaparición del monopolio público de la colocación y el cada vez mayor número de sujetos que actúan en el mercado de trabajo. Al respecto, hay que traer a colación dos referencias normativas: de una parte, el artículo 16.2 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, cuya adecuación a la jurisprudencia comunitaria sobre libertad de prestación y a la normativa de la Organización Internacional de Trabajo se me antoja muy polémica, que prohíbe las agencias de colocación con fines lucrativos, y que permite al Servicio Público de Empleo (recuérdese que este precepto no ha sido modificado por la LE de 2003) “autorizar, en las condiciones que se determinen en el correspondiente convenio de colaboración y previo informe del Consejo General del Instituto Nacional de Empleo, la existencia de agencias de colocación sin fines lucrativos, siempre que la remuneración que reciban del empresario o del trabajador se limite exclusivamente a los gastos ocasionados por los servicios prestados”. Justamente la segunda norma de referencia que deseo mencionar es el Real Decreto 735/1995 de 5 de mayo, por el que se regulan las agencias de colocación sin fines lucrativos y los servicios integrados para el empleo.
E) La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de las autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que si bien la competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración, dicha competencia se pone en marcha en el marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.
En efecto, la citada Conferencia tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las políticas de empleo, en cuanto que se configura por la LE como el instrumento de colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC AA en materia de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA, que son las que tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de empleo, quienes estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y cooperación. Se trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y coordinadas en sede estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias comunitarias, por la parte superior, y con atribución de competencias al ámbito local, por la parte inferior.
F) Los SPE, que según un reciente informe de la Organización Internacional del Trabajo y al amparo del Convenio número 88 sobre el servicio de empleo, pueden conceptuarse como entidades gubernamentales específicas que desempeñan funciones tendentes al apoyo del fomento de empleo, siempre con arreglo a la política nacional de empleo y a las competencias que les hayan legalmente atribuido, y que proporcionan “información sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y servicios de colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y gestionan diversos programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de trabajadores, readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)”, deben adaptarse a los cambios tecnológicos para mejorar su funcionamiento y poder cumplir con sus objetivos. La OIT valora positivamente estos avances, pero alerta al mismo tiempo de las diferencias que pueden llegar a producirse entre países más o menos avanzados en el ámbito tecnológico, poniendo además de manifiesto que si bien las tecnologías de la comunicación y la información pueden aumentar su eficacia “también traen consigo nuevos retos”, como por ejemplo “atender la necesidad de garantizar la seguridad y la validez de la información, y de responder al gran aumento de la demanda de información y servicio por parte de los clientes”.
La importancia de los avances tecnológicos en esta época de crisis del empleo es crucial según la OIT para mejorar la rapidez del contacto de los SPE con los usuarios, remodelar las funciones de buena parte del personal de los SPE y dedicarlos precisamente a la búsqueda de empleo y a tareas de orientación y asesoramiento a las personas desempleadas, ya que habrá un menor número de personas desempleadas que se dirigirán a las oficinas para realizar tramitación de documentación si ya pueden hacerla por vía electrónica.
G) En definitiva, la coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo, adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura (de 55 a 64 años) son requisitos obligados para poder alcanzar en el año 2010 los objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa aprobada el año 2000 y revisada en el 2005, aunque la crisis económica que vivimos desde mediados de 2007 y su acusado impacto sobre el empleo hacen muy difícil conseguir tales objetivos.
En el ámbito comunitario, es la propia Comisión Europea la que ha reconocido que podrían perderse más de 7 millones de puestos de trabajo en el período 2009-2010, y que el año 2010 la tasa de desempleo comunitaria puede alcanzar los dos dígitos, con su impacto negativo sobre el objetivo de alcanzar las tasas de empleo previstas en la Estrategia de Lisboa para todos los trabajadores, las mujeres y las personas de edad avanzada.
Sobre las tendencias en los mercados de trabajo de la UE, se constata la importante destrucción de empleo con respecto al año anterior, ya que a mediados de 2009 el empleo se había reducido en 4,3 millones de personas con respecto al mismo período de 2.008, con especial impacto en la construcción y la industria, y siendo España uno de los países más afectados (como conocemos sobradamente) por la incidencia de la crisis del sector inmobiliario. En el mismo período de tiempo el desempleo se ha incrementado 2,5 puntos hasta alcanzar el 9,2 %, es decir 22,1 millones de desempleados.
I. CONSIDERACIONES PREVIAS.
El homenaje póstumo al querido compañero y amigo Ignacio Albiol me permite ordenar alguna ideas sobre un ámbito de estudio que es especialmente querido para mí desde hace muchos, el de las políticas de empleo, y tratar de plasmarlas en el texto que ahora se presenta, prestando especial atención a la nueva realidad jurídica, económica y social existente en España a finales de 2009.
El estudio de las políticas activas de empleo debe hacerse, ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco normativo existente, con atención especial a la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (LE), que define dichas políticas y la intermediación laboral. Desde una perspectiva más general, podemos afirmar que para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios Públicos de Empleo).
Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de empleo debe realizarse teniendo en consideración la situación económica y social, dado que sus objetivos de posibilitar el acceso al empleo y de garantizar una protección social adecuada en caso de no disponer del mismo deben tratar de conseguirse de una forma u otra según cuál sea aquella situación. Y ciertamente, cuando redacto este artículo el mercado de trabajo español no pasa precisamente por una buena situación y se requiere el esfuerzo reforzado de todos los poderes públicos y de las organizaciones representativas de trabajadores y empresarios para modificarla, al objeto de evitar el incremento del número de personas desempleadas y volver a la creación de empleo con garantías de estabilidad.
Los preocupantes datos de la Encuesta de Población Activa del tercer trimestre avalan, a mi parecer, la necesidad de poner en marcha políticas activas de empleo que guarden estrecha relación con las llamadas políticas pasivas, pero además refuerzan la necesidad de apostar por un nuevo modelo productivo que permita incrementar el volumen de ocupación estable y de calidad, y que al mismo tiempo que se adapta a los nuevos requerimientos de la sociedad del conocimiento no olvida que muchas personas necesitan mejorar sus niveles de cualificación profesional para acceder o permanecer en el mercado de trabajo.
Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo español Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.
En el ámbito comunitario, también se apuesta por avanzar en esta línea, ya que se trata de mejorar las cualificaciones y de satisfacer las necesidades de mercado de trabajo. Recientes documentos enfatizan la necesidad de reforzar los SPE, la reorientación de sus programas y servicios en razón de la nueva y variada tipología de demandantes de empleo, y el aumento de su capacidad de intervención en el mercado de trabajo. Se trata, en suma de poner en marcha medidas formativas y ocupacionales adaptadas a la nueva realidad, con una estrecha colaboración y cooperación entre los SPE y otras administraciones, centros y entidades colaboradoras y agentes sociales para poder llevar a cabo las acciones necesarias de información, orientación, asesoramiento, formación e intermediación, destacándose con carácter general que “para la mano de obra en su conjunto, la mejora de las cualificaciones y del reciclaje son esenciales para garantizar su adaptabilidad y empleabilidad en épocas de incertidumbre”.
II. LA RAZÓN DE SER DE LAS NUEVAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO.
El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas, económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años con respecto a etapas históricas anteriores. Enumero y explico, a continuación, algunos de los cambios que considero más relevantes y significativos.
A) El desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas, siendo únicamente el País Vasco quien tiene pendiente la misma, aunque ya se ha alcanzado el acuerdo político para hacerla efectiva el año 2010. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos) competenciales.
B) La creciente implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de políticas de empleo, aunque estén dotadas mínimamente del marco legal propio para llevar a cabo dicha actividad. Las Administraciones Locales cada vez tienen más que hacer y decir sobre las políticas de empleo. Véase, a título de ejemplo significativo, la importante intervención de tales administraciones en la ejecución de las políticas de empleo puestas en marcha en el marco de las acciones llevadas a cabo a partir de la creación del Fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y del empleo, así como también las que previsiblemente se pondrán en marcha con el recientemente aprobado fondo estatal de empleo y sostenibilidad local en 2009.
C) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de empleo que se dirigen a los Estados miembros. En las aprobadas para 2009, y que se remiten a las previstas para todo el período 2008-2010, hay que destacar el énfasis puestos en que los poderes públicos estatales mejoren las respuestas a las necesidades detectadas en el mercado laboral, y ello pasa por fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica.
D) La apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de Empleo (INEM) a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales como las de información, orientación e intermediación, con la desaparición del monopolio público de la colocación y el cada vez mayor número de sujetos que actúan en el mercado de trabajo. Al respecto, hay que traer a colación dos referencias normativas: de una parte, el artículo 16.2 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, cuya adecuación a la jurisprudencia comunitaria sobre libertad de prestación y a la normativa de la Organización Internacional de Trabajo se me antoja muy polémica, que prohíbe las agencias de colocación con fines lucrativos, y que permite al Servicio Público de Empleo (recuérdese que este precepto no ha sido modificado por la LE de 2003) “autorizar, en las condiciones que se determinen en el correspondiente convenio de colaboración y previo informe del Consejo General del Instituto Nacional de Empleo, la existencia de agencias de colocación sin fines lucrativos, siempre que la remuneración que reciban del empresario o del trabajador se limite exclusivamente a los gastos ocasionados por los servicios prestados”. Justamente la segunda norma de referencia que deseo mencionar es el Real Decreto 735/1995 de 5 de mayo, por el que se regulan las agencias de colocación sin fines lucrativos y los servicios integrados para el empleo.
E) La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de las autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que si bien la competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración, dicha competencia se pone en marcha en el marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.
En efecto, la citada Conferencia tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las políticas de empleo, en cuanto que se configura por la LE como el instrumento de colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC AA en materia de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA, que son las que tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de empleo, quienes estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y cooperación. Se trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y coordinadas en sede estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias comunitarias, por la parte superior, y con atribución de competencias al ámbito local, por la parte inferior.
F) Los SPE, que según un reciente informe de la Organización Internacional del Trabajo y al amparo del Convenio número 88 sobre el servicio de empleo, pueden conceptuarse como entidades gubernamentales específicas que desempeñan funciones tendentes al apoyo del fomento de empleo, siempre con arreglo a la política nacional de empleo y a las competencias que les hayan legalmente atribuido, y que proporcionan “información sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y servicios de colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y gestionan diversos programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de trabajadores, readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)”, deben adaptarse a los cambios tecnológicos para mejorar su funcionamiento y poder cumplir con sus objetivos. La OIT valora positivamente estos avances, pero alerta al mismo tiempo de las diferencias que pueden llegar a producirse entre países más o menos avanzados en el ámbito tecnológico, poniendo además de manifiesto que si bien las tecnologías de la comunicación y la información pueden aumentar su eficacia “también traen consigo nuevos retos”, como por ejemplo “atender la necesidad de garantizar la seguridad y la validez de la información, y de responder al gran aumento de la demanda de información y servicio por parte de los clientes”.
La importancia de los avances tecnológicos en esta época de crisis del empleo es crucial según la OIT para mejorar la rapidez del contacto de los SPE con los usuarios, remodelar las funciones de buena parte del personal de los SPE y dedicarlos precisamente a la búsqueda de empleo y a tareas de orientación y asesoramiento a las personas desempleadas, ya que habrá un menor número de personas desempleadas que se dirigirán a las oficinas para realizar tramitación de documentación si ya pueden hacerla por vía electrónica.
G) En definitiva, la coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo, adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura (de 55 a 64 años) son requisitos obligados para poder alcanzar en el año 2010 los objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa aprobada el año 2000 y revisada en el 2005, aunque la crisis económica que vivimos desde mediados de 2007 y su acusado impacto sobre el empleo hacen muy difícil conseguir tales objetivos.
En el ámbito comunitario, es la propia Comisión Europea la que ha reconocido que podrían perderse más de 7 millones de puestos de trabajo en el período 2009-2010, y que el año 2010 la tasa de desempleo comunitaria puede alcanzar los dos dígitos, con su impacto negativo sobre el objetivo de alcanzar las tasas de empleo previstas en la Estrategia de Lisboa para todos los trabajadores, las mujeres y las personas de edad avanzada.
Sobre las tendencias en los mercados de trabajo de la UE, se constata la importante destrucción de empleo con respecto al año anterior, ya que a mediados de 2009 el empleo se había reducido en 4,3 millones de personas con respecto al mismo período de 2.008, con especial impacto en la construcción y la industria, y siendo España uno de los países más afectados (como conocemos sobradamente) por la incidencia de la crisis del sector inmobiliario. En el mismo período de tiempo el desempleo se ha incrementado 2,5 puntos hasta alcanzar el 9,2 %, es decir 22,1 millones de desempleados.
sábado, 5 de diciembre de 2009
15.000 y 17.345 kms.
De Barcelona a Sidney (ciudad de residencia de mi hijo Nacho): más de 15.000 kms en ´23-24 horas de avión. Viaje cansado pero agradable. Mínimo control de seguridad (más bien diría que rutinario) en el aeropuerto de la ciudad que acogió los juegos olímpicos del 2.000.
De Gambia a España: 17.345 kms en 18 meses. Así lo explica Kalilu Jammeh en su libro "El viaje de Kalilu", reciéntemente publicado y que leí sin interrupción durante la primera parte de mi viaje a Australia,y cuya lectura recomiendo para todo el que quiera acercarse con ojos abiertos y mirada crítica a la problemática de la inmigración que proviene de África.
Algo falla, ciertamente, y no sólo en el ámbito de las políticas de inmigración, sino también y muy especialmente en el de las desigualdades económicas y sociales en el planeta para que pueda ser cierta esa diferencia. ¿Somos consciente de ello quienes vivimos en, y viajamos, a países llamados desarrollados y con total seguridad de acceso a los mismos?
De Gambia a España: 17.345 kms en 18 meses. Así lo explica Kalilu Jammeh en su libro "El viaje de Kalilu", reciéntemente publicado y que leí sin interrupción durante la primera parte de mi viaje a Australia,y cuya lectura recomiendo para todo el que quiera acercarse con ojos abiertos y mirada crítica a la problemática de la inmigración que proviene de África.
Algo falla, ciertamente, y no sólo en el ámbito de las políticas de inmigración, sino también y muy especialmente en el de las desigualdades económicas y sociales en el planeta para que pueda ser cierta esa diferencia. ¿Somos consciente de ello quienes vivimos en, y viajamos, a países llamados desarrollados y con total seguridad de acceso a los mismos?
Jordi Solé Tura
Leo con tristeza en la prensa la noticia del fallecimiento de Jordi Solé Tura.
Recuerdo sus clases en la Facultad de Derecho en la Universidad de Barcelona, todas sus publicaciones, sus intervenciones en actos públicos, tanto durante la clandestinidad como en el período democrático al que tanto contribuyó para que todos pudiéramos verlo y disfrutarlo algún día.
Buena parte de la Constitución lleva su sello personal,y su trabajo en la Comisión Parlamentaria contribuyó en gran medida a que hoy podamos tener un texto que sigue siendo un valiosísimo elemento de referencia para mantener la cohesión social, y que es de esperar que lo siga siendo en el futuro.
También le recuerdo con su caracter afable y sencillo, con sus muestras de inteligencia desde el respeto a los demás, y tengo en mi memoria un lejano mes de junio de 1986 en el que tuve la suerte de tenerlo como presidente de mi tesis doctoral.
Su muerte se ha producido muy poco antes de una nueva celebración de la Carta Magna. Jordi Solé Tura ya no está entre nosotros, pero sí todo aquello por lo que luchó.
Llibertat, ammistia i estatut d'autonomia. Son palabras que nos hicieron salir a la calle a cientos de miles de personas en Cataluña y que hoy cobran aún más valor si cabe con el recuerdo de Jordi Solé Tura.
Ahora ya estará reunido con Alfonso Carlos Comin, Joan N. García Nieto y tantos otros que contribuyeron a que hoy podamos vivvir en libertad. Desde el recuerdo de una gran persona, y desde el respeto académico e intelectual que siemmpre le tuve, hasta siempre Jordi.
Recuerdo sus clases en la Facultad de Derecho en la Universidad de Barcelona, todas sus publicaciones, sus intervenciones en actos públicos, tanto durante la clandestinidad como en el período democrático al que tanto contribuyó para que todos pudiéramos verlo y disfrutarlo algún día.
Buena parte de la Constitución lleva su sello personal,y su trabajo en la Comisión Parlamentaria contribuyó en gran medida a que hoy podamos tener un texto que sigue siendo un valiosísimo elemento de referencia para mantener la cohesión social, y que es de esperar que lo siga siendo en el futuro.
También le recuerdo con su caracter afable y sencillo, con sus muestras de inteligencia desde el respeto a los demás, y tengo en mi memoria un lejano mes de junio de 1986 en el que tuve la suerte de tenerlo como presidente de mi tesis doctoral.
Su muerte se ha producido muy poco antes de una nueva celebración de la Carta Magna. Jordi Solé Tura ya no está entre nosotros, pero sí todo aquello por lo que luchó.
Llibertat, ammistia i estatut d'autonomia. Son palabras que nos hicieron salir a la calle a cientos de miles de personas en Cataluña y que hoy cobran aún más valor si cabe con el recuerdo de Jordi Solé Tura.
Ahora ya estará reunido con Alfonso Carlos Comin, Joan N. García Nieto y tantos otros que contribuyeron a que hoy podamos vivvir en libertad. Desde el recuerdo de una gran persona, y desde el respeto académico e intelectual que siemmpre le tuve, hasta siempre Jordi.
Suscribirse a:
Entradas (Atom)