Servicios públicos de empleo, políticas activas de empleo e intermediación laboral (I).

Reproduzco en esta entrada del blog el artículo que próximamente se publicará en un libro de homenaje póstumo al profesor Ignacio Albiol Montesinos.

I. CONSIDERACIONES PREVIAS.

El homenaje póstumo al querido compañero y amigo Ignacio Albiol me permite ordenar alguna ideas sobre un ámbito de estudio que es especialmente querido para mí desde hace muchos, el de las políticas de empleo, y tratar de plasmarlas en el texto que ahora se presenta, prestando especial atención a la nueva realidad jurídica, económica y social existente en España a finales de 2009.

El estudio de las políticas activas de empleo debe hacerse, ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco normativo existente, con atención especial a la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (LE), que define dichas políticas y la intermediación laboral. Desde una perspectiva más general, podemos afirmar que para alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación de empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de funcionamiento del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios Públicos de Empleo).

Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de empleo debe realizarse teniendo en consideración la situación económica y social, dado que sus objetivos de posibilitar el acceso al empleo y de garantizar una protección social adecuada en caso de no disponer del mismo deben tratar de conseguirse de una forma u otra según cuál sea aquella situación. Y ciertamente, cuando redacto este artículo el mercado de trabajo español no pasa precisamente por una buena situación y se requiere el esfuerzo reforzado de todos los poderes públicos y de las organizaciones representativas de trabajadores y empresarios para modificarla, al objeto de evitar el incremento del número de personas desempleadas y volver a la creación de empleo con garantías de estabilidad.

Los preocupantes datos de la Encuesta de Población Activa del tercer trimestre avalan, a mi parecer, la necesidad de poner en marcha políticas activas de empleo que guarden estrecha relación con las llamadas políticas pasivas, pero además refuerzan la necesidad de apostar por un nuevo modelo productivo que permita incrementar el volumen de ocupación estable y de calidad, y que al mismo tiempo que se adapta a los nuevos requerimientos de la sociedad del conocimiento no olvida que muchas personas necesitan mejorar sus niveles de cualificación profesional para acceder o permanecer en el mercado de trabajo.

Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, los desempleados de larga duración, los jóvenes, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo español Se trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad.

En el ámbito comunitario, también se apuesta por avanzar en esta línea, ya que se trata de mejorar las cualificaciones y de satisfacer las necesidades de mercado de trabajo. Recientes documentos enfatizan la necesidad de reforzar los SPE, la reorientación de sus programas y servicios en razón de la nueva y variada tipología de demandantes de empleo, y el aumento de su capacidad de intervención en el mercado de trabajo. Se trata, en suma de poner en marcha medidas formativas y ocupacionales adaptadas a la nueva realidad, con una estrecha colaboración y cooperación entre los SPE y otras administraciones, centros y entidades colaboradoras y agentes sociales para poder llevar a cabo las acciones necesarias de información, orientación, asesoramiento, formación e intermediación, destacándose con carácter general que “para la mano de obra en su conjunto, la mejora de las cualificaciones y del reciclaje son esenciales para garantizar su adaptabilidad y empleabilidad en épocas de incertidumbre”.

II. LA RAZÓN DE SER DE LAS NUEVAS POLÍTICAS ACTIVAS DE EMPLEO.

El marco normativo de las políticas de empleo debe atender a realidades políticas, económicas, jurídicas y sociales, que han cambiado sensiblemente en los últimos años con respecto a etapas históricas anteriores. Enumero y explico, a continuación, algunos de los cambios que considero más relevantes y significativos.

A) El desarrollo del marco político constitucional y estatutario, con la transferencia de la gestión de las políticas activas de empleo desde el Estado a las Comunidades Autónomas, siendo únicamente el País Vasco quien tiene pendiente la misma, aunque ya se ha alcanzado el acuerdo político para hacerla efectiva el año 2010. Es decir, ha cambiado el mapa territorial del empleo y la gestión de las políticas se aproxima cada vez más a las realidades específicas de cada CC AA, sin merma obviamente de la intervención de los poderes públicos estatales en sus ámbitos (cada vez más reducidos) competenciales.

B) La creciente implicación de las Administraciones Locales en la aplicación, ejecución y desarrollo de políticas de empleo, aunque estén dotadas mínimamente del marco legal propio para llevar a cabo dicha actividad. Las Administraciones Locales cada vez tienen más que hacer y decir sobre las políticas de empleo. Véase, a título de ejemplo significativo, la importante intervención de tales administraciones en la ejecución de las políticas de empleo puestas en marcha en el marco de las acciones llevadas a cabo a partir de la creación del Fondo especial del Estado para la dinamización de la economía y del empleo, así como también las que previsiblemente se pondrán en marcha con el recientemente aprobado fondo estatal de empleo y sostenibilidad local en 2009.

C) La incorporación de España a la Comunidad Europea a partir de 1986 y la adaptación gradual y paulatina de nuestro marco jurídico, con la obligación, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam, en 1997, de adecuar nuestra política de empleo a las orientaciones generales de la política económica comunitaria, a la Estrategia Europea de Empleo y a las directrices anuales para el empleo. Más concretamente, hay que atender a las orientaciones comunitarias de la política de empleo que se dirigen a los Estados miembros. En las aprobadas para 2009, y que se remiten a las previstas para todo el período 2008-2010, hay que destacar el énfasis puestos en que los poderes públicos estatales mejoren las respuestas a las necesidades detectadas en el mercado laboral, y ello pasa por fortalecer y mejorar, cuando fuere necesario, la capacidad de intermediación de los servicios de empleo, eliminar los obstáculos a la movilidad de los trabajadores en el ámbito comunitario, tener un mejor conocimiento de cuáles son las necesidades reales de los mercados de trabajo, y llevar a cabo una adecuada gestión de la migración económica.

D) La apertura de las tareas anteriormente reservadas de forma exclusiva al Instituto Nacional de Empleo (INEM) a las entidades colaboradoras, públicas o privadas, tales como las de información, orientación e intermediación, con la desaparición del monopolio público de la colocación y el cada vez mayor número de sujetos que actúan en el mercado de trabajo. Al respecto, hay que traer a colación dos referencias normativas: de una parte, el artículo 16.2 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, cuya adecuación a la jurisprudencia comunitaria sobre libertad de prestación y a la normativa de la Organización Internacional de Trabajo se me antoja muy polémica, que prohíbe las agencias de colocación con fines lucrativos, y que permite al Servicio Público de Empleo (recuérdese que este precepto no ha sido modificado por la LE de 2003) “autorizar, en las condiciones que se determinen en el correspondiente convenio de colaboración y previo informe del Consejo General del Instituto Nacional de Empleo, la existencia de agencias de colocación sin fines lucrativos, siempre que la remuneración que reciban del empresario o del trabajador se limite exclusivamente a los gastos ocasionados por los servicios prestados”. Justamente la segunda norma de referencia que deseo mencionar es el Real Decreto 735/1995 de 5 de mayo, por el que se regulan las agencias de colocación sin fines lucrativos y los servicios integrados para el empleo.

E) La política de empleo debe estar adecuadamente coordinada en las intervenciones de las autoridades estatales, autonómicas y locales. Es importante señalar que si bien la competencia en materia de política de empleo es del Gobierno del Estado, que la ejerce a través del Ministerio de Trabajo e Inmigración, dicha competencia se pone en marcha en el marco de los acuerdos adoptados por la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.

En efecto, la citada Conferencia tiene un papel relevante en el diseño y aplicación de las políticas de empleo, en cuanto que se configura por la LE como el instrumento de colaboración coordinación y cooperación entre la Administración del Estado y las CC AA en materia de empleo. No sólo es el Estado, sino muy especialmente las CC AA, que son las que tienen las competencias de gestión en materia de políticas activas de empleo, quienes estarán especialmente interesadas en que exista dicha coordinación y cooperación. Se trata, a mi parecer, de impulsar políticas de empleo articuladas y coordinadas en sede estatal y autonómica, con estricto respeto a las estrategias comunitarias, por la parte superior, y con atribución de competencias al ámbito local, por la parte inferior.

F) Los SPE, que según un reciente informe de la Organización Internacional del Trabajo y al amparo del Convenio número 88 sobre el servicio de empleo, pueden conceptuarse como entidades gubernamentales específicas que desempeñan funciones tendentes al apoyo del fomento de empleo, siempre con arreglo a la política nacional de empleo y a las competencias que les hayan legalmente atribuido, y que proporcionan “información sobre el mercado de trabajo, ofrecen asistencia en la búsqueda de empleo y servicios de colocación, administran las prestaciones del seguro de desempleo y gestionan diversos programas del mercado de trabajo (asistencia al desplazamiento de trabajadores, readaptación profesional, empleo en la administración pública, etc.)”, deben adaptarse a los cambios tecnológicos para mejorar su funcionamiento y poder cumplir con sus objetivos. La OIT valora positivamente estos avances, pero alerta al mismo tiempo de las diferencias que pueden llegar a producirse entre países más o menos avanzados en el ámbito tecnológico, poniendo además de manifiesto que si bien las tecnologías de la comunicación y la información pueden aumentar su eficacia “también traen consigo nuevos retos”, como por ejemplo “atender la necesidad de garantizar la seguridad y la validez de la información, y de responder al gran aumento de la demanda de información y servicio por parte de los clientes”.

La importancia de los avances tecnológicos en esta época de crisis del empleo es crucial según la OIT para mejorar la rapidez del contacto de los SPE con los usuarios, remodelar las funciones de buena parte del personal de los SPE y dedicarlos precisamente a la búsqueda de empleo y a tareas de orientación y asesoramiento a las personas desempleadas, ya que habrá un menor número de personas desempleadas que se dirigirán a las oficinas para realizar tramitación de documentación si ya pueden hacerla por vía electrónica.

G) En definitiva, la coordinación de las políticas de empleo, tanto en su vertiente ascendente como descendente, se configura como una pieza central y necesaria para dar debida respuesta a los nuevos retos que se plantean en el mercado de trabajo, adquiriendo capital importancia el correcto y adecuado conocimiento de la realidad territorial en la que operan las diferentes políticas de empleo. Además, la mayor participación femenina en el mercado de trabajo, la mayor presencia ordenada de la inmigración y el mantenimiento en el mundo laboral de los trabajadores de edad madura (de 55 a 64 años) son requisitos obligados para poder alcanzar en el año 2010 los objetivos fijados en la Estrategia de Lisboa aprobada el año 2000 y revisada en el 2005, aunque la crisis económica que vivimos desde mediados de 2007 y su acusado impacto sobre el empleo hacen muy difícil conseguir tales objetivos.

En el ámbito comunitario, es la propia Comisión Europea la que ha reconocido que podrían perderse más de 7 millones de puestos de trabajo en el período 2009-2010, y que el año 2010 la tasa de desempleo comunitaria puede alcanzar los dos dígitos, con su impacto negativo sobre el objetivo de alcanzar las tasas de empleo previstas en la Estrategia de Lisboa para todos los trabajadores, las mujeres y las personas de edad avanzada.

Sobre las tendencias en los mercados de trabajo de la UE, se constata la importante destrucción de empleo con respecto al año anterior, ya que a mediados de 2009 el empleo se había reducido en 4,3 millones de personas con respecto al mismo período de 2.008, con especial impacto en la construcción y la industria, y siendo España uno de los países más afectados (como conocemos sobradamente) por la incidencia de la crisis del sector inmobiliario. En el mismo período de tiempo el desempleo se ha incrementado 2,5 puntos hasta alcanzar el 9,2 %, es decir 22,1 millones de desempleados.