Reproduzco en esta
entrada del blog el sumario y las notas introductorias previas del artículo publicado
con el mismo título, al que se puede acceder a través de este enlace
Sumario
I. Notas
introductorias previas
II. Perspectiva
general de las competencias en materia laboral y de protección social.
1.
Del Estatuto de autonomía de Cataluña de 1979 al de 2006.
3. Notas generales (a partir de la STC 31/2010) sobre
el EAC y las competencias en materia laboral.
4. Las competencias en materia de relaciones laborales
y de función publica inspectora laboral en la sentencia del TC sobre el EAC
5. Las competencias en materia de protección social en
la sentencia del TC sobre el EAC
6.Las competencias en materia de inmigración en la
sentencia del TC sobre el EAC
7. Un primer análisis del Acuerdo Interprofesional de
Cataluña 2011-2014.
8. Sobre el marc català de relacions laborals i de
protecció social. La Resolució aprovada pel Parlament de Catalunya el 27 de
setembre.
9. A vueltas con el reparto competencial en materia
laboral.
10. La reestructuración de la Administración
autonómica catalana. El Decreto 2/2016 de 13 de enero
11. Nuevamente sobre la (in)existencia de competencias
autonómicas en materia de legislación laboral. Notas a la sentencia del TC de
22 de septiembre de 2016 sobre la ley catalana de igualdad efectiva entre
mujeres y hombres
12. Ley catalana de igualdad de trato y no
discriminación. Contenido laboral
13. El gobierno catalán comienza a funcionar. Una primera aproximación a los ámbitos
competenciales de las Consejerías con impacto laboral y breve recordatorio de
algunos contenidos del programa electoral del PSC.
III. Competencias en materia de empleo.
1. La ordenación de la formación profesional para el
empleo en Cataluña
2. Cataluña sigue los pasos del País Vasco.
Coordinación con el SPEE para la gestión de las políticas activas y pasivas de
empleo
3. Sobre la formación profesional continua. La nueva
doctrina del Tribunal Constitucional.
4. Intervenció en la Comissió d’Empresa i Ocupació del
Parlament. Projecte de llei d’ordenació del sistema d’ocupació i del Servei
d’Ocupació de Catalunya
5. Nueva sentencia del TC sobre competencias
autonómicas ejecutivas en materia laboral no respetadas por el Estado. Sobre la
acreditación de los centros que imparten teleformación. Una nota a la STC
61/2015 y sus efectos sobre el RDL 4/2015.
6. Sobre las competencias de la Generalitat de
Cataluña en materia de política de empleo. Notas sobre la nueva ley de
ordenación del sistema de empleo y del Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), y
el Dictamen 9/2015 de 4 de junio del Consejo de Garantías Estatutarias
7. Nuevamente sobre las competencias autonómicas en
materia de empleo (y la necesidad de reordenar la regulación de la protección
asistencial por desempleo). Estudio de las sentencias del TC núms. 100/2017 de
20 de julio (PREPARA), y 153 y 156/2017 de 21 de diciembre (PAE)
8. El TC vuelve a pronunciarse sobre las competencias
de la Generalitat de Cataluña en materia de empleo y formación. Recordatorio de
su doctrina más relevante, y breves notas sobre las sentencias núms. 69 y
71/2018 de 21 de junio.
9. Competencias autonómicas en materia de empleo. Una
breve nota a la sentencia del TC núm. 40/29 de 27 de marzo, con un amplio, y
obligado, recordatorio de la doctrina sentada en las sentencias núm. 100/2017
de 20 de julio, y 153/2017 de 21 de diciembre.
10. Los debates sobre política de empleo en Cataluña.
11. Programas
de políticas activas de empleo en el ámbito estatal, y posibilidad de
instrumentación por las Comunidades Autónomas. A propósito de la Orden
TES/1077/2023 de 28 de septiembre y su directa relación con el RD 818/2021 de
28 de septiembre, el RDL 1/2023 de 10 de enero, y la Ley 3/2023 de28 de
febrero, de empleo (y apuntes sobre algunos retos de la política de empleo)
12. Debat de política general en el Parlament de
Catalunya. Referències al seu contingut laboral.
13. Reflexiones sobre la política de empleo en y de
Cataluña (notas a propósito de la presentación del plan de transformación del
SOC).
14. Políticas
de empleo y de inserción. Impacto de la normativa internacional, comunitaria y
estatal sobre la catalana
15. La
política d’ocupació de Catalunya. Notes sobre la concertació territorial com a
eix central del seu desenvolupament i amb un paper prioritari de les
administracions locals (actualització a 9 d'abril).
16. Política
de Empleo. Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo y los
servicios garantizados. Examen del Real Decreto 438/2024 de 30 de abril.
IV. Competencias
en materia de protección social y asistencia social.
1. La
protección social y las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña.
Notas a la sentencia del TC de 7 de julio sobre la Ley 3/2015 de medidas
fiscales, administrativas y financieras. Sobre la agencia catalana de
protección social
2. A vueltas
con las competencias autonómicas, y sus límites, en materia de Seguridad
Social. Notas a la Ley catalana de la agencia de protección social y al
Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 24 de agosto de 2017 (y
amplio recordatorio de la STC núm. 128/2016 de 7 de julio, y del Dictamen del
CGE 3/2015 de 26 de febrero) (I). Actualización a 20 de septiembre.
3. Nuevamente
sobre las competencias autonómicas en materia laboral y de Seguridad Social.
Notas a la sentencia del TC de 13 de noviembre de 2019, con desestimación del
recurso del gobierno vasco sobre la gestión del subsidio extraordinario por
desempleo.
4. Seguridad
Social, la joya de la corona. Caja única, sí ¿y la gestión económica
compartida, qué?
5. A vueltas
con la Ley de creación de la Agencia Catalana de Protección Social y las
competencias autonómicas en materia de Seguridad Social. El TC juzga la
conformidad a la Constitución de normas, y no de las posibles intenciones del
legislador. Notas a la sentencia núm. 36/2022 de 10 de marzo (que reitera tesis
expuestas en la núm. 128/2016 de 7 de julio).
6. La
normativa reguladora de la Renta Mínima de Inserción en Cataluña
7. Apuntes
sobre la regulación de la Renta Mínima de Inserción en Cataluña. 1997-2011. Las
sombras de la nueva reforma tras la Ley 7/2011.
8. La renta
mínima de inserción de Cataluña. El desarrollo reglamentario de la Ley 10/1997
tras su modificación por la Ley 7/2011.
9. Estudio de la Ley
14/2017, de 20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, que desarrolla
el art. 24.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
10. ¿Tiene
competencias ejecutivas la Generalitat de Cataluña para gestionar el Ingreso
Mínimo Vital? No para el TC. Notas a la sentencia de 16 de septiembre de 2021
(con voto particular discrepante de una magistrada y un magistrado).
11. La gestión
del Ingreso Mínimo Vital. Notas a las sentencias del TC 19/2024 de 31 de enero
y 32/2024 de 28 de febrero.
V. Competencias
en materia de inmigración.
1. Análisis de
la competencia traspasada Cataluña en materia de autorizaciones iniciales de
trabajo por cuenta propia o ajena
2. Más
competencias para la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de
autorizaciones iniciales de trabajo
3. La política de
acogida de la población inmigrada en Cataluña. El marco competencial y la nueva
ley autonómica en relación con la política laboral
4. Elecciones
autonómicas catalanas. La inmigración (especialmente la laboral) en los
programas electorales
5. Recurso de la
Defensora del Pueblo contra la Ley de acogida de Cataluña.
6. La
Generalitat asume nuevas competencias en materia de autorizaciones iniciales de
trabajo de extranjeros.
7. El Tribunal
Supremo confirma las competencias autonómicas en materia de autorizaciones
iniciales de trabajo
8. Cataluña. Medidas
para permitir la regularidad de la
población trabajadora migrante. Notas al Decreto-Ley 25/2020 de 16 de junio
9. Inmigración: fenómeno y oportunidad. Datos
estadísticos, marcos normativos de derechos y obligaciones, y problemas
jurídicos y sociales que hay que abordar (A propósito de la Jornada “Pobreza y
Derechos”)
10- Catalunya
12-M. La immigració en els programes electorals
11. Migración
y mercado de trabajo.
VI. Competencias
en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social.
1. El traspaso
de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Comunidad Autónoma de
Cataluña
2. Nuevamente
sobre el traspaso de la ITSS a Cataluña: ¿una novela por entregas?
3. La nueva Ley
catalana de creación de la agencia de la Inspección de Trabajo
4. Sobre el informe de la Inspección de Trabajo en los
expedientes de regulación de empleo en Cataluña y el Criterio técnico 1/2013.
Las diferencias con el Criterio operativo estatal 92/2012.
5. La Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el Estado
autonómico.
I. Notas
introductorias previas.
1. He dedicado especial atención
desde la puesta en marcha de este blog a las competencias autonómicas en
materia laboral, con especialísima atención a las de la Generalitat de
Cataluña, si bien ya las había examinado y analizado con anterioridad en
artículos doctrinales, y he participado también en la conformación práctica de sus
políticas de empleo como Director del Comité Científico encargado de los
trabajos de elaboración del Plan General de empleo de Cataluña 2006-2008, como coordinador
del grupo de estudio sobre acceso al mercado de trabajo en el marco de la
preparación y elaboración del documento de bases del pacto nacional para la
inmigración en Cataluña suscrito el 19 de diciembre de 2008, y como Director y coordinador de la bases de
datos sobre políticas de empleo en el ámbito catalán, español, comunitario e
internacional, por encargo de la Diputación de Barcelona desde el año 1998.
En esta nueva etapa
política que se ha abierto en Cataluña desde el 8 de agosto con la elección por
el Parlamento catalán del dirigente socialista Salvador Illa como Presidente
del Gobierno autonómico me ha parecido que podía ser útil disponer de un
documento en el que pueda seguirse cómo han evolucionado las competencias de
Cataluña en materia laboral, a partir del marco constitucional y estatutario, y
de la interpretación que del texto reformado de la Ley del Estatuto de
Autonomía efectuó el Tribunal Constitucional en su trascendental sentencia núm.
31/2010 de 28 de junio, ya que siempre es necesario, o así lo creo, conocer qué
ha ocurrido con anterioridad para extraer las conclusiones oportunas de cara a
seguir fortaleciendo el marco competencial con pleno respeto a la normativa
constitucional y estatutaria. Y, si puede ser de utilidad para quienes ocupen
cargos de responsabilidad en el gobierno autonómico, y en especial en las
Consejerías de Trabajo y Empleo, y en la de Derechos Sociales e Inclusión, mucho
mejor.
En el texto que ahora
pongo a disposición de todas las personas interesadas en las competencias
autonómicas (cerrado a 3 de septiembre), he efectuado unas distinciones
formales que sólo tienen por finalidad facilitar la visión general, en primer
lugar, y las referidas de manera mucho más concreta a los ámbitos del empleo,
la protección social y asistencia social, la inmigración, y la función
inspectora laboral, ya que todos los textos están interrelacionados. Podrá
comprobarse, como he ido exponiendo a lo largo de los años, y tras la lectura
de las entradas que he ordenado y recopilado, que el marco competencial permite
la puesta en marcha de un marco normativo, en especial en materia de empleo,
que mejore, en estrecha coordinación con las políticas económicas y sociales,
las condiciones laborales de la población trabajadora, y por otra parte la
mejora del tejido empresarial.
He mantenido los artículos
originales, por lo que se encuentran repeticiones en distintos textos de
aquello que ha sido expuesto con anterioridad en otros para facilitar el mejor
entendimiento de lo que es objeto de explicación. En cualquier caso, y al
incorporar los enlaces en los que he publicado cada entrada, el lector o
lectora podrá seleccionar aquella materia, o parte de la misma, que más le
interese.
He seguido el orden
cronológico de publicación, con la única excepción en el bloque de protección
social y asistencia social, en el que he separado la explicación general de las
relativa a la Renta Mínima de Inserción y la Renta Garantizada de Ciudadanía de
Cataluña.
2. A modo de brevísima
síntesis de todo aquello que se desarrolla a continuación, expongo a
continuación cuales son los preceptos constitucionales y estatutarios básicos
de referencia, los criterios jurisprudenciales, y las tesis más relevantes que
pueden extraerse de estos en los ámbitos del empleo y protección social.
Constitución española de
1978.
Artículo
149
1. El Estado tiene
competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
7.ª Legislación laboral;
sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las Comunidades Autónomas.
17.ª Legislación básica y
régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus
servicios por las Comunidades Autónomas.
Ley Orgánica 6/2006, de
19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña
Artículo 24. Derechos en
el ámbito de los servicios sociales.
3. Las personas o las
familias que se encuentran en situación de pobreza tienen derecho a acceder a
una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida
digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen.
Artículo 45. Ámbito
socioeconómico.
3. Los poderes públicos
deben adoptar las medidas necesarias para garantizar los derechos laborales y
sindicales de los trabajadores, deben impulsar y deben promover su
participación en las empresas y las políticas de ocupación plena, de fomento de
la estabilidad laboral, de formación de las personas trabajadoras, de
prevención de riesgos laborales, de seguridad e higiene en el trabajo, de
creación de unas condiciones dignas en el puesto de trabajo, de no
discriminación por razón de género y de garantía del descanso necesario y
vacaciones retribuidas.
4. La Generalitat debe
promover la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido
en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y de
sus agentes sociales, en el cual deben estar representadas las organizaciones
sindicales y empresariales y la Administración de la Generalitat. En este
marco, los poderes públicos deben fomentar una práctica propia de diálogo
social, de concertación, de negociación colectiva, de resolución extrajudicial
de conflictos laborales y de participación en el desarrollo y la mejora del
entramado productivo.
Artículo 138.
Inmigración.
1. Corresponde a la
Generalitat en materia de inmigración:
2. Corresponde a la
Generalitat la competencia ejecutiva en materia de autorización de trabajo de
los extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña. Esta
competencia, que se ejercerá en necesaria coordinación con la que corresponde
al Estado en materia de entrada y residencia de extranjeros, incluye:
a) La tramitación y
resolución de las autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o
ajena.
b) La tramitación y la
resolución de los recursos presentados con relación a los expedientes a que se
refiere la letra a) y la aplicación del régimen de inspección y sanción.
Artículo 165. Seguridad
social.
1. Corresponde a la
Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de
unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social,
la competencia compartida, que incluye:
a) El desarrollo y la
ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el
régimen económico.
b) La gestión del régimen
económico de la Seguridad Social.
e) El reconocimiento y
gestión de las pensiones no contributivas.
Artículo 166. Servicios
sociales, voluntariado, menores y promoción de las familias.
1. Corresponde a la
Generalitat la competencia exclusiva en materia de servicios sociales, que en
todo caso incluye:
c) La regulación y la
aprobación de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y
colectivos en situación de pobreza o de necesidad social.
d) La intervención y el
control de los sistemas de protección social complementaria privados.
Artículo 170. Trabajo y relaciones
laborales.
1. Corresponde a la Generalitat la
competencia ejecutiva en materia de trabajo y relaciones laborales, que incluye
en todo caso:
a) Las relaciones laborales y
condiciones de trabajo.
b) Las políticas activas de
ocupación, que incluyen la formación de los demandantes de ocupación y de los
trabajadores en activo, así como la gestión de las subvenciones
correspondientes. La Generalitat participa en los planes o actividades de
formación que superen el ámbito territorial de Cataluña.
c) Las cualificaciones
profesionales en Cataluña.
d) La intermediación laboral, que
incluye la regulación, la autorización y el control de las agencias de
colocación con sede en Cataluña.
e) La negociación colectiva y el
registro de los convenios colectivos de trabajo.
f) Los procedimientos de regulación
de ocupación y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos
entre centros de trabajo situados en Cataluña.
g) La prevención de riesgos
laborales y la seguridad y la salud en el trabajo.
h) La potestad sancionadora de las
infracciones del orden social en el ámbito de sus competencias.
i) La determinación de los
servicios mínimos de las huelgas que tengan lugar en Cataluña.
j) El control de legalidad y, si
procede, el registro posterior de los convenios colectivos de trabajo de las
empresas que ejercen su actividad exclusivamente en Cataluña.
k) Los instrumentos de
conciliación, mediación y arbitraje laborales.
l) La elaboración del calendario de
días festivos que debe regir en todo el territorio de Cataluña.
2. Corresponde a la Generalitat la
competencia ejecutiva sobre la función pública inspectora en todo lo previsto
en este artículo. A tal efecto, los funcionarios de los Cuerpos que realicen
dicha función dependerán orgánica y funcionalmente de la Generalitat. A través
de los mecanismos de cooperación previstos en el Título V se establecerán las
fórmulas de garantía del ejercicio eficaz de la función inspectora en el ámbito
social.
Las competencias de la
CCAA de Cataluña según la sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28
de junio de 2010 (Recurso de inconstitucionalidad interpuesto por noventa y
nueve Diputados del Grupo Parlamentario Popular del Congreso en relación con
diversos preceptos de la LO 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña)
A) Toda la gestión de las
políticas activas de empleo está atribuida a las CC AA, mientras que la gestión
de las prestaciones contributivas por desempleo (reconocimiento y pago), está
en manos de la Administración General de Estado por considerarse que es una
materia que se integra en la gestión del régimen económico de la Seguridad
Social.
B) La sentencia desactiva
la interpretación amplia de la competencia ejecutiva propugnada por el EAC
(asunción de la potestad reglamentaria de alcance general) y se remite a la
doctrina elaborada por el alto tribunal en anteriores sentencias, y con cita de
la sentencia núm. 51/2006 de 16 de febrero destaca que en el ámbito ejecutivo
“puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que
resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para
la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y
del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa
estatal”, para concluir tajantemente que “sólo entendida en esa concreta
dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada
a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional
de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica la constitucionalidad del
art. 112 EAC”.
Con relación a la
competencia en materia de función pública inspectora laboral, la sentencia
reconoce la competencia autonómica para la autoorganización de los servicios
correspondientes para velar por el cumplimiento de las competencias asumidas en
materia de ejecución de la legislación laboral, que incluye, y se trae a
colación la importante sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, “el
establecimiento del sistema de organización y funcionamiento de la acción
inspectora y sancionadora orientada al cumplimiento de dicha legislación”, y
que una determinada adscripción competencial, como la aprobada por el EAC, no
implica la quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la ley (en
este caso laboral) por razón del territorio de actuación de los miembros de la
ITSS, ya que es a la legislación laboral, que es competencia exclusiva del
estado, “y no a una determinada modalidad de organización de la acción
inspectora, a la que corresponde garantizar dicha igualdad”.
C) La STC 31/2010
declarada la constitucionalidad del artículo 138, con varios votos particulares
en sentido contrario, siempre que se interprete de acuerdo con lo dispuesto en
el fundamento jurídico núm. 83, es decir que el precepto ha de interpretarse en
el sentido de que la referencia a la inmigración “no se corresponde con esta
materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2ª CE)
sino con otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad
Autónoma” . Desde este planteamiento, se acepta que Cataluña haga uso de sus
competencias ejecutivas en materia laboral respecto a las autorizaciones de
trabajo de los inmigrantes cuya relación laboral se desarrolla en Cataluña, ya
que si el Estado tiene la competencia “en cuya virtud se disciplina el régimen
jurídico que hace del extranjero un inmigrante….”a la Generalitat puede
corresponderle aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado, se
refiere estrictamente a su condición como trabajador en Cataluña”.
Breves reflexiones
generales sobre el reparto competencial en materia laboral a partir de la
jurisprudencia del TC.
A) La CE atribuye al
Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de
regulación externa les quede a las Comunidades Autónomas, las cuales únicamente
pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal,
que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los
servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de
ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para
la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de
relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia
B) La CE atribuye la competencia
exclusiva al Estado en materia de “legislación laboral” pero no en “materia
laboral”, algo que tendrá una importancia más que relevante como se encargará
de manifestar el TC a partir de la sentencia núm. 35/1982 de 14 de mayo.
En cuanto a qué deba entenderse por
el adjetivo “laboral”, cuando nos referimos a legislación laboral, este merece
una conceptuación concreta y restringida por parte del Alto Tribunal, que lo
refiere sólo al trabajo por cuenta ajena, entendiendo por consiguiente como
legislación laboral “aquella que regule directamente la relación entre
trabajadores por cuenta ajena” y que es objeto de atribución exclusiva en su
regulación al Estado.
El Tribunal referirá la
calificación de “laboral” al conjunto de institutos jurídicos referentes al
trabajo por cuenta ajena, por lo que quedan fuera de este concepto la actividad
intervencionista de la Administración, es decir la organización, control y
dirección de los servicios, instituciones u organismos creados para un más
correcto y ordenado desarrollo de las relaciones laborales.
A partir de estos planteamientos
cabe afirmar que las normas de política social y económica no son Derecho
Laboral en sentido estricto pero que sí pueden incluirse dentro de la “materia
laboral” y de lo que más genéricamente podría denominarse marco de relaciones
laborales de una CC AA. Tesis que entiendo que queda reforzada por la doctrina
del Alto Tribunal cuando afirma que se pueden incluir dentro del título
competencial del artículo 149.1.7ª “las acciones de estímulo a la contratación
temporal en sus distintas modalidades, que se insertan sin dificultad en dicho
título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los
incentivos a la formación profesional ocupacional”.
Desde este planteamiento
constitucional consolidado en la doctrina del TC es posible una política de
empleo propia de una CC AA, con un amplio margen de competencias para ésta en
orden a su articulación territorial con los ámbitos locales a fin de maximizar
los resultados positivos, y en el caso de Cataluña el EA permite profundizar en
este terreno, con un mandato expreso en el artículo 45 a la Generalidad para
promover “la creación de un espacio catalán de relaciones laborales establecido
en función de la realidad productiva y empresarial específica de Cataluña y sus
agentes sociales”, marco en el que los poderes públicos deberán fomentar “una
práctica propia de diálogo social, de concertación, de negociación colectiva,
de resolución extrajudicial de conflictos laborales y de participación en el
desarrollo y la mejora del entramado productivo”.
Ahora bien, esta posibilidad a la
que acabo de hacer referencia no obvia, de acuerdo con el marco constitucional
al que antes he hecho referencia, a que cualquier instrumento de gestión de
política de empleo que se cree en sede autonómica (y por derivación local) deba
actuar en estrecha coordinación con el organismo gestor estatal de la política
de empleo y con el responsable equivalente en el ámbito comunitario europeo.
Las CC AA pueden actuar en el ámbito que ahora estoy examinando a partir de una
interpretación amplia de dos preceptos constitucionales: el artículo 148.1.13,
que les permite asumir competencias sobre el fomento del desarrollo económico,
“dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional”, y el
artículo 149.1.13, que atribuye la competencia exclusiva al Estado sólo “sobre
las bases y coordinación de la política de planificación económica”; es decir,
tendrían cabida dentro de esta interpretación todas las actuaciones públicas
autonómicas dirigidas a generar directa o indirectamente empleo.
En suma, las CC AA no intervienen
en las relaciones de trabajo por vía de la legislación laboral al ser
inaccesible la misma en virtud de lo dispuesto en el texto constitucional, o
dicho más correctamente en puridad jurídica, de acuerdo a la interpretación que
ha efectuado el TC del artículo 149.1.7 de la CE. Pero sí puede configurarse un
espacio autonómico propio a partir de la utilización de sus competencias
(piénsese en los servicios públicos autonómicos de empleo que tienen por
objetivo básico gestionar las políticas activas de empleo, en virtud del
traspaso de competencias en esta materia operado con anterioridad), y
además por la existencia de instancias de concertación que permitan
el establecimiento de un diálogo y negociación fluida y eficaz entre los
agentes sociales y los poderes públicos (entre los que obviamente deben
incluirse los locales) para la resolución de los problemas planteados;
instancias cuya constitucionalidad fue aceptada por el Alto Tribunal en la
sentencia, muy lejana en el tiempo pero que sigue siendo importante, núm.
35/1982 de 14 de julio al referirse al Consejo de Relaciones Laborales del País
Vasco; frente al argumento de la parte recurrente de que no existía ningún
organismo del Estado que tuviera funciones similares a las que se le atribuían,
el Tribunal sostuvo que no por ello su creación tiene tacha de
inconstitucionalidad, ya que las CC AA pueden asumir competencias
en la materia laboral y orientar su acción de gobierno en función de
una política propia sobre ella, y esto les permite crear instituciones de
autogobierno al amparo del artículo. 148.1.1 de la Constitución, “cuyo fin sea
el de lograr la armonía de las relaciones laborales y disminuir los conflictos
a que éstas pueden dar lugar”.
C) En materia de formación
profesional para el empleo se dictó una importante sentencia la núm. 95/2022,
de 25 de abril, en el recurso de inconstitucionalidad y en el conflicto
positivo de competencia, acumulados, promovidos por el Consell Executiu de la
Generalitat de Catalunya contra la disposición adicional vigesimotercera de la
Ley 39/1992, de 29 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1993
y el Acuerdo tripartito en materia de formación continua de los trabajadores
ocupados, de 22 de diciembre de 1992.
Dicha sentencia sería la primera de
una serie en la que el TC ha incluido de forma preferente, pero no
exclusiva, a la formación profesional en el ámbito de la “legislación laboral”
en cuanto que afecte a trabajadores ocupados y, por consiguiente su regulación
legal sería competencia exclusiva del Estado. No obstante, es necesario señalar
que esa inclusión ya había sido declarada en la sentencia 195/1996 de 28 de
noviembre, dictada en el recurso de inconstitucionalidad promovido por el
Gobierno Vasco contra la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social.
En dicha sentencia, FJ 5, el TC expuso que de la lectura de los arts. 26, 27 y
28, reguladores de las infracciones leves, graves y muy graves, cabía concluir
que las infracciones empresariales en materia de empleo, ayudas de fomento de
empleo en general, y formación profesional ocupacional, “han de
ubicarse en la materia 'legislación laboral' (art. 149.1.7 CE), pues tipifican
las infracciones de deberes y prohibiciones legalmente impuestas a los empresarios
-principalmente por el Estatuto de los Trabajadores (LET) en sus arts. 16 y 17-
respecto de las actividades de contratación laboral en sus diversas fases o
estadios", añadiendo que “las acciones de estímulo a la contratación
laboral en sus distintas modalidades se insertan sin dificultad en dicho
título, el cual ha de tenerse asimismo por prevalente en lo que atañe a los
incentivos a la formación profesional ocupacional".
Desde este planteamiento previo,
incluido ciertamente en una sentencia de carácter transversal sobre las
competencias sancionadoras del Estado y las CC AA en materia laboral, la
sentencia 95/2002 reiteró, si bien de forma mucho más detallada, la inclusión
de la formación profesional ocupacional (o formación para el empleo)
en el ámbito de la legislación laboral, en cuanto que se trata de un derecho de
los trabajadores reconocido en el marco legal por la LET en sus arts. 4.2 y 23.
Es decir, hay un derecho del trabajador y una obligación empresarial, surgido
el primero y la segunda en el marco de una relación jurídica contractual donde
la persona trabajadora presta sus servicios por cuenta ajena, y de ahí que el
TC no tenga dudas de que el encaje constitucional adecuado es el art. 149.1.7ª.
D) Para el TC, con apoyo en su
consolidad doctrina, la “protección social” y las “prestaciones sociales”
pueden tener cabida tanto dentro del art. 165 como del art. 166 del EAC, las
segundas (Seguridad Socia) limitadas y delimitadas por el art. 149.1.17 CE, y
las primeras (asistencia social y servicios sociales) que se califican de
exclusivas, en el bien entendido, subraya el TC, que ello “no supone la
exclusión de las que el Estado pueda con arreglo a sus títulos propios ex arts.
149.1 CE, desplegar en este mismo ámbito (por todas STC 154/2013, de 10 de
septiembre FJ 6)”.
No hay duda, conviene resaltarlo,
de la existencia de un bloque competencial autonómico en materia de protección
social, utilizada ahora esta expresión en un sentido deliberadamente amplio, en
cuanto que puede regular y ordenar prestaciones económicas con finalidad
asistencial y reconocer y gestionar las prestaciones no contributivas de la
Seguridad Social.
¿Puede traspasarse la gestión de las
prestaciones no solo contributivas sino también las contributivas en materia de
desempleo?, Respecto a las primeras, el TC dejó abierta tal posibilidad en su
sentencia 124/1989, por lo que cabe tal posibilidad, y sigue siendo planteada
por algunas autonomías (País Vasco y Cataluña), En cuanto a la segundas,
también ha sido defendida, en aras a unir las políticas activas de empleo
(competencia de las CCAA) y las, mal llamadas a mi parecer, “políticas pasivas”
(prestaciones por desempleo, competencia estatal), y esa unión sale fortalecida
por la Ley 3/2023 de 28 de febrero de empleo. El debate sigue abierto, siendo
en definitiva el punto neurálgico del debate si se rompe o no la caja única.
E) Para finalizar estas breves
notas, me refiero a un supuesto concreto de la (in)existencia de competencias
autonómicas en materia de legislación laboral, la sentencia del TC núm. 159/2016,
de 22 de septiembre, sobre la ley catalana de igualdad efectiva entre mujeres y
hombres.
La sentencia estima parcialmente el
recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno y declara que “los
arts. 33, art. 36 apartados 1, 3 y 4, art. 39 apartados 1, 2 y 3, art. 40, art.
41 apartados 2, 3 y 4 y art. 44 de la Ley del Parlamento de Cataluña 17/2015,
de 21 de julio, de igualdad efectiva de mujeres y hombres, son
inconstitucionales y nulos”, desestimando en todo lo demás el recurso
planteado.
Respecto al título competencial
“legislación laboral” el TC reitera su doctrina anterior, y si acaso solo cabe
insistir en que al tener el Estado la competencia exclusiva, “a las Comunidades
Autónomas les resta únicamente el papel de ejecutar la legislación laboral
estatal dictada al respecto (STC 228/2013, de 29 de noviembre, FJ 3)”.
Un ejemplo: el TC considera que la
regulación de la prevención del acoso sexual y del acoso por razón de sexo en
las empresas es una materia de carácter laboral y a la que el art. 4.2 e) de la
Ley del Estatuto de los trabajadores se refiere expresamente como un derecho de
la parte trabajadora en la relación de trabajo. La reproducción sustancialmente
idéntica de una parte del contenido recogido en la Ley Orgánica 3/2007 para la
igualdad entre mujeres y hombres es un argumento adicional al primero para declarar
su inconstitucionalidad, ya que sólo el Estado es quien tiene competencias en
la materia, mientras que las autonomías, en el ejercicio de sus competencias de
ejecución, deben limitarse a adoptar “las medidas necesarias para garantizar su
cumplimiento”.
Y como (casi) siempre
digo al finalizar una entrada, buena lectura.
