1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala décima del Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
presidida por la magistrada española María Lourdes Arastey, el 22 de octubre,
con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del
art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE, por el Consejo de Estado de
Grecia mediante resolución de 8 de mayo de 2025.
El litigio
versa sobre la interpretación de la Directiva 2000/78/CE del Consejo, de 27 de
noviembre de 2000, relativa al establecimiento de un marco general para la
igualdad de trato en el empleo y la ocupación, y se suscita entre un antiguo
funcionario de la carrera diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores, y
el ministro titular de dicha cartera ministerial, “en relación con un recurso
de anulación de un decreto presidencial sobre cuya base (el citado funcionario)
fue jubilado de oficio”.
El resumen
oficial de la sentencia, dictada sin conclusiones del abogado general, que ya
permite conocer las líneas básicas del conflicto y el fallo, es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Política
social — Igualdad de trato en el empleo y la ocupación — Directiva 2000/78/CE —
Artículo 1 — Prohibición de discriminación por razón de la edad —
Jubilación de oficio de los funcionarios de un servicio diplomático que hayan
alcanzado la edad de 65 años y hayan cumplido 35 años de servicio
público efectivo computable a efectos de pensión — Artículo 6 — Objetivos
legítimos que justifican una diferencia de trato por motivos de edad”.
2. En
los apartados 12 a 26 de la sentencia conocemos todos los pormenores del conflicto
y la respuesta judicial hasta llegar al Consejo de estado, que expone su
parecer sobre la adecuación de la normativa griega a la europea, y por ello
plantea dos cuestiones prejudiciales al TJUE en el apartado 27.
En aprestada
síntesis, conocemos que el funcionario afectado fue declarado en situación de
jubilación forzosa con efectos de 31 de diciembre de 2017, al haber cumplido 65
años y también 35 años de servicio público efectivo computable a efecto de
pensión.
Disconforme con
tal decisión, interpuso recurso ante el Tribunal de
Apelación de lo Contencioso-Administrativo de Atenas, apoyándose en dos
argumentos, uno de ellos el del incumplimiento por la normativa que había sido
aplicada de la de la prohibición de discriminación por razón de la edad
establecida en la Directiva 2000/78. Esta tesis fue rechazada por el tribunal.
Más
adelante, el funcionario afectado interpuso recurso de apelación ante el
Consejo de Estado, insistiendo en la vulneración de la normativa comunitaria por
establecer una diferencia de trato no justificada con respecto a otros
funcionarios y que por ello no cumplía el “objetivo legítimo” para justificarla
y respetar el art. 6 de la Directiva. Tesis, rechazada por la parte demandada.
Las
dudas del Consejo de Estado se ponen de manifiesto en el apartado 26: “El
órgano jurisdiccional remitente recuerda, al igual que el ministro de Asuntos
Exteriores, que el objetivo de la normativa nacional controvertida en el
litigio principal consiste en garantizar una estructura de edades equilibrada
entre los funcionarios más jóvenes y los de mayor edad, lo que permite la
transmisión de la experiencia de los funcionarios de mayor edad a los más
jóvenes y facilita el acceso de los funcionarios jóvenes a la carrera
diplomática. Afirma, por otra parte, que el legislador nacional tuvo en cuenta
la necesidad de que los funcionarios de la carrera diplomática cumplan un
período de servicio suficiente para disfrutar de una pensión adecuada y la
importancia del pago de cotizaciones de un importe suficiente para reforzar el
sistema de seguridad social. Por estas razones, el legislador nacional adoptó
como criterio principal el cumplimiento de 35 años de servicio público
efectivo computable a efectos de pensión, así como las edades límite de
65 años (mínimo) y 67 años (máximo). Además, dicho órgano
jurisdiccional sostiene, con carácter subsidiario, que la naturaleza particular
del servicio diplomático justifica la diferencia de trato por razón de la edad
en lo que concierne a la jubilación de los funcionarios de la carrera
diplomática respecto de la de los demás funcionarios”.
Por ello, decidió plantear al
TJUE esta cuestión prejudicial:
“¿Se opone la [Directiva 2000/78] a una [normativa
nacional] conforme a la cual los funcionarios de la carrera diplomática del
Ministerio de Asuntos Exteriores [son jubilados obligatoriamente] cuando han
acumulado 35 años de servicio público efectivo computable a efectos de pensión,
si bien no antes de cumplir 65 años ni después de haber cumplido 67 años,
porque discrimina de manera injustificada a quienes forman parte de esa carrera
y deben cesar en sus funciones a los 65 años si han acumulado 35 años de
servicio efectivo computable a efectos de pensión,
– frente a
[los funcionarios] que forman parte de esa misma carrera y [que son jubilados
obligatoriamente de oficio] a los 67 años, al no haber acumulado aún 35 años de
servicio efectivo computable a efectos de pensión;
__ frente a [los funcionarios] que forman
parte de esa misma carrera y no han cumplido 65 años y, por lo tanto, no [son
jubilados obligatoriamente];
– frente a
[los funcionarios] de la Administración Pública o [los agentes al servicio] de
personas jurídicas de Derecho público, los altos cargos de la magistratura [de
grado superior a los magistrados con el grado de consejero o de fiscal adjunto
del Tribunal de Apelación y los profesores universitarios, que [son jubilados
obligatoriamente de oficio] a los 67 años, con independencia de que, al cumplir
65 años o en cualquier otro momento, hayan acumulado 35 años de servicio
público efectivo computable a efectos de pensión?”.
3. La Sala pasa revista primeramente a la normativa
europea y estatal aplicable.
De la primera, en concreto de la Directiva 2000/78, son
referenciados el considerando núm. 14 y los arts. 1 (objeto), 2 (definiciones),
3 (ámbito de aplicación, es decir “todas las personas, por lo que respecta
tanto al sector público como al privado, incluidos los organismos públicos...”),
6.1 (posibilidad de diferencia de trato por razón de la edad).
De la segunda, de la Constitución griega los arts. 6,6,
párrafo tercero, y 88.5. Del Código de Organización del Ministerio de
Asuntos Exteriores, el art. 98, 1.y 3, que por su importancia para el litigio
ahora examinado es conveniente reproducir:
“1. Las
funciones de los funcionarios de la carrera diplomática que hayan alcanzado la
edad de 65 años finalizarán siempre que hayan cumplido treinta y cinco
(35) años de servicio público efectivo computable a efectos de pensión.
Si, a la edad de 65 años, los funcionarios de la carrera diplomática no
han cumplido treinta y cinco (35) años de servicio en esta, su permanencia
en el servicio se prorrogará hasta que hayan cumplido treinta y cinco (35) años
de servicio, pero no más allá de su sexagésimo séptimo (67) año de
vida. […]
[…] 3. Mediante
decreto, adoptado a propuesta del ministro de Asuntos Exteriores, se podrá,
para necesidades particulares del servicio, prorrogar la duración del servicio
de los funcionarios de la carrera diplomática con rango de embajador por un
máximo de dos (2) años después de haber cumplido treinta y cinco
(35) años de servicio público, pero, en cualquier caso, no más allá de los
67 años de edad.”.
También, del Código del Estatuto de los Funcionarios
Civiles de la Administración Pública y Agentes al Servicio de Personas
Jurídicas de Derecho Público, el art. 155, 1 y 2.
4. Al entrar en la resolución del litigio, el TJUE se
plantea en primer lugar si la normativa nacional controvertida está comprendida
dentro del ámbito de aplicación de la Directiva, y si así fuera deberá analizar
si establece una diferencia de trato por razón de la edad, y en tal caso si
está justificada, con apoyo en su sentencia de 20 de abril de 2023 (asunto
C-52/22), para cuyo examen remito a la entrada “UE. Discriminación por razón de
edad. Nota descriptiva de dos sentencias del TJUE de 20 de abril de 2023
(asuntos C-52/22 y C-650/21)” . En esta sentencia, el TJUE recuerda su consolidada jurisprudencia sobre que las
diferencias de trato por razón de la edad “no constituirán discriminación si
están justificadas objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional,
por una finalidad legítima, incluidos los objetivos legítimos de las políticas
de empleo, del mercado de trabajo y de la formación profesional, y si los
medios para lograr este objetivo son adecuados y necesarios”.
5. De acuerdo a lo dispuesto en el art. 3.1 c), la
normativa controvertida entrará en el ámbito de aplicación de la Directiva. No
olvida el TJUE ciertamente las competencias nacionales sobre la fijación de la
edad de jubilación, pero ello no obsta que pueda aplicarse a “las medidas
nacionales que establecen los requisitos para la extinción de un contrato de
trabajo por alcanzarse la edad de jubilación así determinada”, apoyándose en la
sentencia de 5 de marzo de 2009 (asunto C-388/07) , en la que el TJUE declaro que
“El artículo 6, apartado 1, de la
Directiva 2000/78 debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una
medida nacional que, al igual que el artículo 3 del Reglamento controvertido en
el litigio principal, no contiene una enumeración precisa de los objetivos que
justifican el establecimiento de excepciones al principio de prohibición de la
discriminación por razón de edad. Sin embargo, el mencionado artículo 6,
apartado 1, restringe la posibilidad de establecer tales excepciones a las
medidas justificadas por objetivos legítimos de política social, como los
vinculados a las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de la formación
profesional. Corresponde al juez nacional comprobar si la normativa
controvertida en el litigio principal responde a un objetivo legítimo de este
tipo y si la autoridad legislativa o reglamentaria nacional podía estimar
legítimamente, habida cuenta del margen de apreciación de que disponen los
Estados miembros en materia de política social, que los medios escogidos eran adecuados
y necesarios para lograr tal objetivo.
El artículo 6, apartado 1, de la
Directiva 2000/78 reconoce a los Estados miembros la posibilidad de prever, en
el marco del Derecho nacional, ciertas formas de diferencias de trato por razón
de edad cuando estén "objetiva y razonablemente" justificadas por una
finalidad legítima, como las políticas de empleo, del mercado de trabajo o de
la formación profesional, y si los medios para lograr este objetivo son
adecuados y necesarios. Impone a los Estados miembros la carga de demostrar la
legitimidad del objetivo invocado como justificación a un nivel elevado de
exigencia probatoria. No debe reconocerse especial significación a la
circunstancia de que el término "razonablemente", empleado en el
artículo 6, apartado 1, de dicha Directiva, no figure en el artículo 2,
apartado 2, letra b), de ésta”.
6. ¿Implica la normativa nacional una diferencia de trato
por razón de la edad? El TJUE (apartados 37 a 43) recuerda en primer lugar que
existirá discriminación por razón de edad (art. 2.2.a) si una persona “es
tratada de manera menos favorable que otra en situación análoga por alguno de
los motivos mencionados en el art. 1”.
Repasa detalladamente los datos fácticos recogidos en la
resolución de remisión del tribunal nacional, así como el parecer del Consejo
de estado, para llegar a la conclusión de que la diferencia de trato entre el funcionario
afectado y otros no se basa en la edad “sino en el número de años de servicio
público efectivo computable a efectos de pensión, o en el tipo de servicio
prestado”. Y dado que estos no figuran en el art. 1, subraya
que la diferencia de trato que se suscita en este litigio “no está comprendida
en el marco general establecido por el artículo 2, apartado 2, de dicha
Directiva para luchar contra determinadas formas de discriminación en el lugar
de trabajo”, apoyándose en la sentencia de 17 de octubre de 2024 (asunto C‑349/23)
, en la que el TJUE declaró que el art. 2.2. a) debe interpretarse en el
sentido de que “una normativa nacional en virtud de la cual los jueces
federales no pueden aplazar su jubilación, mientras que funcionarios federales
y jueces de los estados federados sí pueden hacerlo, no establece una
diferencia de trato basada directamente en la edad, en el sentido de esa
disposición”.
Sí considera la Sala que existe un trato menos favorable para
el funcionario afectado con respecto a quienes no han alcanzado la edad de 65
años y por tanto no son susceptibles de ser jubilados de oficio, por cuanto
aquel sufrió una pérdida de ingresos en comparación con los que se mantuvieron
en activo. Aquí, la Sala trae a colación la sentencia de 16 de octubre de 2007 (asunto
C-411/05) , en la que el TJUE declaró que la prohibición de toda discriminación por razón
de edad, “debe interpretarse
en el sentido de que no se opone a una normativa nacional, como la
controvertida en el litigio principal, que considera válidas las cláusulas de
jubilación forzosa establecidas en los convenios colectivos que exijan, como
únicos requisitos, que el trabajador haya alcanzado el límite de edad a efectos
de jubilación, fijado en 65 años por la normativa nacional, y que cumpla con
las demás condiciones en materia de seguridad social para acceder a la
prestación de jubilación en su modalidad contributiva, siempre que - dicha medida, pese a basarse en la edad,
esté justificada objetiva y razonablemente, en el marco del Derecho nacional,
por una finalidad legítima relativa a la política de empleo y al mercado de
trabajo y - los medios empleados para
lograr este objetivo de interés general no resulten inadecuados e innecesarios
a este respecto”.
7. Y dado que existe tal diferencia de trato por razón de
la edad, la Sala se pregunta si puede estar justificada en función de las
posibilidades que permite el art. 6.1 a).
¿Cuáles fueron los argumentos expuestos por el gobierno
griego, en el trámite de observaciones ante el TJUE, para sostener la
adecuación de la medida nacional a la comunitaria? Los encontramos en el apartado
46: “... “facilitar la renovación generacional y el rejuvenecimiento no puede
cuestionarse razonablemente, habida cuenta de que figura entre los objetivos
expresamente enumerados en el artículo 6, apartado 1, de la Directiva 2000/78 y
de que, con arreglo al artículo 3 TUE, apartado 3, párrafo primero, la
promoción de un alto nivel de empleo se cuenta entre las finalidades de la
Unión”.
A partir de aquí, el TJUE pasa amplia revista a su jurisprudencia
sobre los “objetivos legítimos” que permiten justificar la diferencia de trato.
Acude en primer lugar a su sentencia de 3 de junio de 2021 (asunto C-914/19) , aceptando la diferencia si permite “facilitar la renovación generacional y el
rejuvenecimiento”, que “... no puede cuestionarse razonablemente, habida cuenta
de que figura entre los objetivos expresamente enumerados en el artículo 6,
apartado 1, de la Directiva 2000/78 y de que, con arreglo al artículo
3 TUE, apartado 3, párrafo primero, la promoción de un alto nivel de
empleo se cuenta entre las finalidades de la Unión"
En segundo término, la mención a la misma sentencia se utiliza
para recordar que “... no puede negarse que la promoción de la contratación
constituye un objetivo legítimo de la política social o de empleo de los
Estados miembros, en particular, cuando se trata de fomentar el acceso de los
jóvenes al ejercicio de una profesión”.
En tercer lugar, y como síntesis de las dos argumentaciones
anteriores, el TJUE es del parecer que “... el objetivo consistente en
establecer una estructura de edades equilibrada entre los funcionarios de la
carrera diplomática más jóvenes y los de más edad con el fin de favorecer el
empleo y la promoción de los primeros, optimizar la gestión del personal, así
como evitar los litigios relativos a la aptitud de dichos agentes para ejercer
su actividad superada cierta edad, al tiempo que se pretende mantener un
servicio diplomático operativo, puede constituir un objetivo legítimo de la
política de empleo y del mercado de trabajo”, por lo que la medida adoptada por
el gobierno griego persigue “un objetivo legítimo”. Se apoya en la sentencia de
21 de julio de 2011 (asunto C-159/10) , en la que el TJUE declaró que la Directiva “... no se opone a una Ley, como la Ley relativa a la función
pública del Land de Hesse ... que establece la jubilación forzosa de los
funcionarios vitalicios, concretamente de los fiscales, cuando éstos han
alcanzado la edad de 65 años, aunque les permita seguir trabajando hasta la
edad máxima de 68 años, si el interés del servicio lo requiere, siempre que
esta Ley tenga por objetivo establecer una estructura de edades equilibrada
para favorecer el empleo y la promoción de los jóvenes, optimizar la gestión
del personal, así como prevenir los posibles litigios relativos a la aptitud
del empleado para ejercer su actividad superada cierta edad, y que permita
alcanzar dicho objetivo por medios adecuados y necesarios. Para demostrar el
carácter adecuado y necesario de la medida de que se trata, ésta no debe
resultar irrazonable en relación con el objetivo perseguido y debe basarse en
elementos cuyo valor probatorio corresponde apreciar al juez nacional” (la
negrita es mía).
8. Ahora bien, no basta, recordemos, con que el objetivo
sea legítimo, sino que los medios empleados para lograrlo deben ser “adecuados
y necesarios”.
Llegará a una conclusión afirmativa el TJUE, siempre
partiendo de los datos contenidos en la Resolución de remisión de la cuestión
prejudicial, así como también de su
jurisprudencia sobre “la amplia facultad de apreciación de que gozan los
Estados miembros en materia de política social y de empleo”, afirmando que la
medida cuestionada “(puede) considerarse adecuada para lograr los objetivos
perseguidos por esta, a saber, garantizar una estructura de edades equilibrada
entre los funcionarios de la carrera diplomática más jóvenes y los de mayor
edad y facilitar el acceso de los funcionarios jóvenes a dicho servicio
diplomático”, precisando que “... dado que para contratar a un funcionario de
ese tipo debe existir una vacante, procede considerar que un Estado miembro
puede fijar un límite de edad para alcanzar unos objetivos de política de
empleo”, con apoyo en la sentencia de 18 de noviembre de 2010 (asuntos C- 250/09
y C‑268/09) , en la que el TJUE declaró que la Directiva, y en particular el art. 6.1, debe
interpretarse “en el
sentido de que no se opone a una normativa nacional como la controvertida en el
litigio principal, que establece la jubilación forzosa de los catedráticos
universitarios al cumplir 68 años de edad y la continuación de su actividad más
allá de los 65 años únicamente mediante contratos de duración determinada de un
año prorrogables dos veces como máximo, por cuanto dicha normativa persigue un
objetivo legítimo vinculado, en particular, con la política de empleo y del
mercado de trabajo, como el establecimiento de una enseñanza de calidad y el
reparto óptimo de las plazas de catedráticos entre generaciones, y permite
alcanzar dicho objetivo por medios adecuados y necesarios. Corresponde al juez
nacional comprobar si se cumplen estos requisitos”.
Más argumentos para justificar la diferencia de trato: la
extinción automática (forzosa) al cumplir una determinada edad, unida a un
período determinado de cotización, es una medida que entra del ámbito de las
competencias naciones, que descansa “en un equilibrio entre consideraciones de
índole política, económica, social, demográfica o presupuestaria y depende de
que se opte entre prolongar la duración de la vida activa de los trabajadores
o, por el contrario, prever la jubilación temprana de estos últimos”. Se apoya,
por analogía, en la sentencia de 28 de febrero de 2018 (asunto C 46/17) .
Refiriéndose a las circunstancias del caso concreto, para
el TJUE el límite de edad de 65 años “... puede considerarse lo suficientemente
avanzado como para servir de término al ejercicio de las funciones de
funcionario de la carrera diplomática del Ministerio de Asuntos Exteriores”,
con apoyo por analogía con la sentencia de 5 de julio de 2017 (asunto C 190/16)
Sigue sosteniendo el TJUE que la medida adoptada
establece una diferencia de trato que persigue un objetivo legítimo, y con
medios adecuados y necesarios, al exponer que aquella no sólo persigue
establecer una estructura de edad equilibrada entre los funcionarios de la
carrera diplomática, sino también “mantener un servicio diplomático operativo”,
dadas “las particularidades de las condiciones de servicio de los primeros
funcionarios”, si bien todo ello, y siempre en el ámbito de la distribución
competencial entre el TJUE y los Estados miembros, tratándose de cuestiones
“que corresponde comprobar al órgano jurisdiccional remitente·.
Más concretamente, respecto al carácter necesario de la
medida, la Sala se apoya en el amplio margen de apreciación del que dispone la
normativa nacional para concluir que “cuando deba examinar si una medida como
la controvertida en el litigio principal no excede de lo necesario para
alcanzar el objetivo perseguido, el juez nacional debe tener en cuenta no solo
la aptitud de los interesados para ejercer una profesión, sino también el
perjuicio que dicha medida puede ocasionar a esas personas más vulnerables
respecto del mercado de trabajo”, con apoyo en la sentencia de 17 de octubre de
2024 (asunto C 408/23), para cuyo estudio remito a la entrada “La flexibilidad
que permite la Directiva 2000/78 para limitar por razón de edad (madura) el
acceso a un puesto de trabajo. Notas a la sentencia del TJUE de 17 de octubre
de 2024 (asunto C-408/23)” , en la que el TJUE declaró que el art.
6.1 de la Directiva, en relación con el art. 21 de la CDFUE, debe interpretarse
en el sentido de que “no se
opone a una normativa nacional que establece un límite máximo de edad de 60
años para el primer nombramiento para un puesto de abogado-notario, siempre que
dicha normativa persiga un objetivo legítimo de política de empleo y del
mercado de trabajo y que, en el contexto legislativo en el que se inscribe y
habida cuenta de todas las situaciones a las que se aplica, dicha normativa sea
adecuada y necesaria para alcanzar ese objetivo”.
En fin, para cerrar el amplio argumentario del TJUE
favorable a la estimación de ser conforme a la normativa comunitaria la
diferencia de trato en el caso enjuiciado, se apoya en que no se ven
“excesivamente menoscabadas las expectativas legítimas” (en este caso del
funcionario afectado), “puesto que esta normativa no se basa solo en una edad
determinada, sino que tiene también en cuenta la circunstancia de que, al
término de su carrera profesional, los interesados perciben una compensación
económica consistente en una pensión de jubilación que se fija en un nivel que
no puede considerarse inadecuado, permitiendo, en su caso, que los interesados
permanezcan en servicio hasta la edad de 67 años para cumplir los 35 años de
servicio público efectivo computable a efectos de pensión”.
9. Y antes de finalizar, y con una nueva remisión al
tribunal nacional para que compruebe “si la normativa controvertida n el
litigio principal no excede de lo necesario para alcanzar los objetivos
perseguidos”, el TJUE declara que
La Directiva 2000/78/CE debe interpretarse en el sentido
de que “no se opone a una normativa nacional que establece que los funcionarios
que forman parte de un servicio diplomático son jubilados de oficio a la edad
de 65 años cuando han cumplido 35 años de servicio público efectivo computable
a efectos de pensión, a diferencia de otros funcionarios y agentes públicos que
no cumplen estos requisitos y que, por consiguiente, no son jubilados de oficio
a esa edad, siempre que esa normativa nacional persiga un objetivo legítimo de
política de empleo y del mercado de trabajo y que, en el contexto legislativo
en el que se inscribe y habida cuenta de todas las situaciones a las que se
aplica, sea adecuada y necesaria para alcanzar ese objetivo”.
Buena lectura.
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