1. El martes 4 de
marzo, a las 07:43:39, con número 58.827, tenía entrada en el registro general
de la Secretaria General del Congreso de los Diputados la Proposición de Ley
orgánica “de delegación en la Comunidad Autónoma de Cataluña de competencias
estatales en materia de inmigración”, presentada por los grupos parlamentarios
socialista y Junts per Cataluña, firmada por
el portavoz titular socialista Patxi López Álvarez, y por la portavoz
titular de Junts per Catalunya Miriam Nogueras i Camero.
Salvo error por mi parte, no he encontrado publicado el texto de dicha Proposición de Ley en las páginas web de los grupos parlamentarios que la han presentado. Sí se ha publicado en diversos medios de comunicación, como por ejemplo El Español , y el Diario deNavarra
Sobre la citada
proposición, se emitió una nota informativa por parte de ambos grupos (la única
diferencia es el idioma en que se publica y la referencia en la del PSOE a
Madrid y en la de Junts a Barcelona) con el título “Esta mañana los grupos
parlamentarios del PSOE y de Junts per Catalunya han registrado en el Congreso
de los Diputados la propuesta de Ley orgánica de delegación de competencias en
materia de inmigración”
La del PSOE está disponible en la página web de newtral , y la de Junts en su página web
Reproduzco a
continuación ambos textos, resaltando en negrita aquellos contenidos que
inciden en especial en el ámbito laboral, que centra la presente entrada.
|
Catalunya
ha estat sempre un territori que ha acollit a molta població procedent
d’altres llocs i ha tingut la capacitat d’integrar-la en el nostre model
democràtic de societat i en la catalanitat. A
dia d’avui el 18% de la població catalana té nacionalitat estrangera i un 24%
ha nascut fora de Catalunya. Aquestes dades expressen la transcendència del
fenomen migratori. La
situació a Catalunya determina, d’acord amb la voluntat de la societat
catalana, la necessitat d’assumir la gestió d’aquest fenomen per part de la
Generalitat de Catalunya i les entitats locals que la integren, com a
administracions més pròximes a la població. Per
a aquest supòsit es va dissenyar l’art. 150.2 de la Constitució. Amb
aquesta llei Catalunya podrà donar resposta amb capacitats suficients a la
necessària plena integració al país –inclosa la integració lingüística–
basada en un marc de drets i deures i el respecte als drets fonamentals, que
és condició per a la cohesió social i el progrés. Aquesta
llei orgànica és fruit de l’Acord de Brussel·les entre el PSOE i JUNTS i
suposa un pas molt significatiu en el mètode i el sentit polític que inspira
el citat acord. Delegació
de competències estatals en matèria d’immigració a Catalunya: –
Catalunya es configura com a “finestreta única” en el seu territori de les
autoritzacions d’estada de llarga durada, residència temporal i residència de
llarga durada; així com expedirà el document d’identitat per als estrangers,
a partir del Registre del NIE de l’Estat espanyol –
Els Mossos d’Esquadra gestionaran la seguretat de ports, aeroports i les
zones crítiques en cooperació amb la resta de les Forces i Cossos de
Seguretat de l’Estat (GC i PN). –
Catalunya gestionarà les devolucions d’estrangers (quan tinguin prohibició
d’entrada). –
Es procedirà a incrementar el número de Mossos d’Esquadra a Catalunya en
1.800 efectius, fins a aconseguir la xifra total de 26.800 agents. –
Catalunya exercirà la competència sancionadora dels procediments
administratius (inclosa la resolució i execució): o Instruirà i executarà
expulsions que no requereixin expedient (devolució) o Les expulsions que
requereixin expedient es resoldran i executaran a partir de la proposta
d’expulsió formulada per la Generalitat, prèvia valoració dels criteris
orientatius que estableixi la Junta de Seguretat de Catalunya. –
Catalunya gestionarà integralment els Centres d’Internament d’Estrangers. –
En Contractacions en Origen, Catalunya és qui determinarà (al costat de les
seves empreses i sindicats) els perfils i el contingent de treballadors i
treballadores estrangeres. –
En matèria lingüística, s’aplicaran les previsions de la legislació vigents a
l’exercici de les competències delegades. –
Seran els Mossos d’Esquadra els qui exerciran la competència per a la
prevenció, persecució, protecció i assistència a les víctimes de tràfic i
explotació d’éssers humans.- L’Estat
espanyol transferirà els recursos humans, tècnics i econòmics necessaris
perquè Catalunya exerceixi la competència que se li delega. –
En definitiva amb aquesta Llei orgànica de delegació de competències en
matèria d’immigració, Catalunya podrà desenvolupar un model propi, una
política integral, atès que en totes les fases de la relació dels immigrants
amb l’administració les institucions catalanes tindran una posició
determinant en el marc de la legislació internacional europea i de l’estat
espanyol. |
“Catalunya
ha sido siempre un territorio que ha acogido a mucha población procedente de
otros lugares y ha tenido la capacidad de integrarla en nuestro modelo
democrático de sociedad y en la catalanidad. En
nuestros días el 18% de la población catalana tiene nacionalidad extranjera y
un 24% han nacido fuera de Catalunya. Estos datos expresan la trascendencia
del fenómeno migratorio. La
situación en Catalunya determina, de acuerdo con la voluntad de la sociedad
catalana, la necesidad de asumir la gestión de dicho fenómeno por parte de la
Generalitat de Catalunya y las entidades locales que la integran, como
administraciones más cercanas a la población. Para
este supuesto se diseñó el art. 150.2 de la Constitución. Con esta ley
Catalunya podrá dar respuesta con capacidades suficientes a la necesaria
plena integración en el país - incluida la integración lingüística - basada
en un marco de derechos y deberes y el respeto a los derechos fundamentales,
que es condición para la cohesión social y el progreso. Esta ley orgánica es fruto del Acuerdo de Bruselas entre el PSOE y JUNTS y supone un paso muy significativo en el método y el sentido político que inspira el citado acuerdo. Delegación
de competencias estatales en materia de inmigración a Catalunya -
Catalunya se configura como “ventanilla única” en su territorio de las
autorizaciones de estancia de larga duración, residencia temporal y
residencia de larga duración; así como expedirá el documento de identidad
para los extranjeros, a partir del Registro del NIE del Estado español -
Los Mossos de Esquadra gestionarán la seguridad de puertos, aeropuertos y las
zonas críticas en cooperación con el resto de las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad del Estado (GC y PN). -
Catalunya gestionará las devoluciones de extranjeros (cuando tengan
prohibición de entrada). -
Para ello, los Mossos de Esquadra estarán en frontera, y actuarán, al objeto
de cumplir las competencias de esta Ley, siempre en coordinación con el resto
de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado (GC y PN). -
Se procederá a incrementar el número de Mossos de Esquadra en Catalunya de
1.800 efectivos, hasta alcanzar la cifra total de 26.800 agentes. -
Catalunya ejercerá la competencia sancionadora de los procedimientos
administrativos (incluida la resolución y ejecución):• Instruirá y ejecutará
expulsiones que no requieran expediente (devolución).• Las expulsiones que
requieran expediente se resolverán y ejecutarán a partir de la propuesta de
expulsión formulada por la Generalitat, previa valoración de los criterios
orientativos que establezca la Junta de Seguridad de Catalunya. -
Catalunya gestionará integralmente los Centros de Internamiento de
Extranjeros. -
En Contrataciones en Origen, Catalunya es quien determinará (junto a sus
empresas y sindicatos) los perfiles y el contingente de trabajadores y
trabajadoras extranjeras. -
En materia lingüística, se aplicarán las previsiones de la legislación
vigentes al ejercicio de las competencias delegadas. -
Serán los Mossos de Esquadra quienes ejercerán la competencia para la
prevención, persecución, protección y asistencia a las víctimas de trata de y
explotación de seres humanos. -
El Estado español transferirá los recursos humanos, técnicos y económicos
necesarios para que Catalunya ejerza la competencia que se le delega. - En
definitiva, con esta Ley Orgánica de delegación de competencias en materia de
inmigración Catalunya podrá desarrollar un modelo propio, una política
integral, dado que en todas las fases de la relación de los inmigrantes con
la administración las instituciones catalanas tendrán una posición
determinante en el marco de la legislación internacional europea y del estado
español”. |
2. No he
encontrado en la página web del PSOE valoración alguna de la citada
Proposición. Si la hay, y muy amplia, por parte de la Ministra de Inclusión,Seguridad Social y Migraciones, Elma Saiz, en la rueda de prensa posterior al
Consejo de Ministros celebrado el mismo día 4 de marzo, habiéndose
conocido poco antes el texto de la Proposición.
Las respuestas que
dio la Ministra a las preguntas de los medios de comunicación sobre el acuerdo,
que prácticamente monopolizaron la rueda de prensa, las reproduzco a
continuación, subrayando en negrita las que considero más relevantes a mi
parecer
Ministra de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones. -Muy
bien. En primer lugar, a mí me gusta ser muy exquisita con el lenguaje. Estamos
hablando de una delegación de competencias que se contempla en la Constitución,
en el artículo 150.2 de la Constitución española. Es una Proposición de Ley
Orgánica de delegación de competencias en materia de inmigración que nace de la
Constitución y que se aplica con la Constitución española en la mano. Es muy
importante que seamos cuidadosos con el lenguaje. También me parece muy
importante poner contexto a esta situación.
Cataluña es una comunidad que tradicionalmente ha tenido una
presencia muy importante de flujos de personas extranjeras. De hecho, el 18 %
de su población tiene nacionalidad extranjera y un 25,1 % tienen origen
extranjero. Y además, tanto, hay una voluntad política y una voluntad de la
sociedad catalana, tradicionalmente, desde hace muchos años. Fíjese, nos
podemos remontar al año 1992, hace 33 años, donde ya tenían una voluntad de
asumir una gestión en materia migratoria con la creación, en ese 1992, de ese
departamento inter...o esa comisión interdepartamental en materia migratoria.
Por eso yo creo que es muy importante poner en contexto, además,
me lo han escuchado decir muchas veces, en materia migratoria, en materia de
política migratoria es muy importante el papel que tienen las administraciones
más cercanas, las entidades locales, las administraciones autonómicas como la
Generalitat, más cercanas al territorio, que conocen esa realidad social y que
asumen una importante responsabilidad. Porque es muy importante el dar un paso
hacia delante, en asumir una responsabilidad en esta delegación de
competencias.
Me preguntaba también si esto allana. Yo creo que es muy
importante poner en valor un acuerdo alcanzado. Es buena muestra del
entendimiento, de la voluntad de este Gobierno, que es el Gobierno del diálogo,
de la voluntad de alcanzar acuerdos siempre con un fin muy claro, que es el
hacer una política más eficaz, el dar un mejor servicio a la ciudadanía y
siempre velar por el interés general. Así es que es buena muestra de esta
voluntad del Gobierno del diálogo el alcanzar estos acuerdos, que en sí mismos
son muy importantes. Seguimos trabajando siempre en la búsqueda del diálogo y
en la búsqueda del entendimiento.
Invito a todas las fuerzas políticas, yo creo que es muy
importante que se lean, que buceen en el contenido de esta proposición de ley,
desde la exposición de motivos, que es una parte muy importante y a veces
pasamos por alto donde están todos los principios inspiradores de esta ley,
hasta todos los artículos, hasta sus disposiciones finales, porque, desde esa
lectura sosegada, estoy convencida de que los grupos tendrán la ocasión en el
trámite que se abre ahora de hacer sus aportaciones, de analizar y de mostrar
cuáles son sus posicionamientos. Yo invito a ese diálogo y se trabajará para
conseguir ese acuerdo.
No consta en este momento que otras comunidades autónomas
hayan…primero, no tengan esa realidad concreta que tiene Cataluña, y no han
manifestado una voluntad de asumir, bueno, pues esta delegación de
competencias. Bueno, pero si llega el caso, que alguna comunidad muestra un
interés y da un paso hacia delante en ese sentido, por supuesto, se estudiará
con total detenimiento y con total rigor. A mí me parece muy importante que
haya una responsabilidad en este sentido, en un paso hacia delante que da una
comunidad autónoma. Lo
que me parece más preocupante, que otras comunidades autónomas hagan dejación
de funciones, como lo hemos visto, en lo que tiene que ver con una competencia
de las comunidades autónomas referida a los menores no acompañados. Así es que
creo que he contestado a todas sus preguntas...
... Vamos a ver, yo creo que. Insisto en que tengamos mucho
cuidado con el lenguaje. Estamos hablando de una delegación de competencias. No
de cesión, sino que es una delegación de competencias que se contempla en el
artículo 150.2 de la Constitución española. Con lo cual, como digo, nace en la
Constitución y se aplica con la Constitución en la mano esta delegación de
competencias, que, precisamente, por ese contexto que presenta la comunidad, la
Generalitat, que presenta ese contexto de especial presencia de una voluntad de
la sociedad catalana y una voluntad política de acercarse a la realidad
migratoria, bueno, pues para eso está diseñado el artículo 150.2 de la
Constitución española.
Así es que, dentro de ese marco, como hemos dicho siempre,
con discreción, se trabaja, se negocia, y cuando se alcanzan los acuerdos, se
cuentan con total transparencia, que es como pueden ver, tienen a su
disposición el contenido de la proposición de ley, que les invito a leer de
manera minuciosa, donde se detalla precisamente esa delegación de competencias
en materia de inmigración.
... No se cede el control de fronteras. Los Mossos d'Esquadra
estarán y actuarán en fronteras en el marco de aplicación de las competencias
de esta ley en colaboración y en coordinación con el resto de Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad del Estado.
Quiero ser muy clara, insisto, nos entendemos, pero nos entendemos leyendo de
lo que estamos hablando, esta delegación de competencias. Y, evidentemente, en
lo que tiene que ver con la ILP, es un trámite. Me parece absolutamente
positivo que se esté produciendo este debate en el Congreso de los Diputados y
que los grupos políticos estén trabajando en esa importante iniciativa, y,
desde luego, como Gobierno no puedo dejar de poner en valor la principal
herramienta para desplegar la política migratoria del Gobierno de España, que
es, como saben, esta reforma del reglamento de extranjería, que estamos…bueno,
que comienza y entra en vigor el próximo 20 de mayo, así que me parece que son
cuestiones completamente distintas.
Insisto, yo invito a los grupos políticos y, además, este es el
Gobierno del acuerdo y del diálogo, y es lo que hacemos en todos y cada uno de
los procedimientos, del escudo social, de las todas las formas que emanan desde
el Ejecutivo y todas las propuestas que se hacen desde el Ejecutivo es trabajar
por el diálogo, por la búsqueda de consensos y poner en valor la pluralidad y
transformarla en una mejor calidad, en un mejor servicio a la ciudadanía y en
seguir avanzando siendo como somos hoy, un país de motor de crecimiento,
además, acompañado de una importante protección social.
... En primer lugar, le pido que me acompañe a la exposición
de motivos precisamente. Muchas veces nos pasa por alto la parte muy importante
de una norma de estas características, es precisamente esa exposición de
motivos, donde se reflejan claramente el impulso y el espíritu que se quiere
trasladar a lo largo de todo el articulado. La ley garantiza el respeto por los
derechos humanos. Y le invito, además…no hace falta demostrarles que somos
un Gobierno que defendemos dentro y en todos los espacios y ámbitos
internacionales una política migratoria que pone en el centro los derechos
humanos, que trabaja poniendo en valor el aporte de la población extranjera
para nuestro país. Precisamente, muchas de las cifras que celebramos hoy, que
he compartido con ustedes los datos de afiliación, son precisamente
protagonistas la afiliación extranjera y las personas extranjeras que vienen a
nuestro país a emprender un proyecto de vida.
Y le invito, le decía, le invito a leer un párrafo de, bueno,
pues de la propia exposición de motivos donde claramente define la ley como
"un nuevo contrato social atractivo para estas personas recién llegadas
que, por un lado, debe servir para protegerlas ante la especial y potencial
vulneración de sus derechos y brindarles más oportunidades, así como para
proteger la cohesión de la sociedad de acogida". Este párrafo está reflejado en la
exposición de motivos y se inspira y se ve el reflejo a lo largo de todo el
articulado. Además, como saben, vamos a colaborar con la Generalitat en todo
lo que tiene que ver con la plena integración y con la inclusión de la
población. Estamos desplegando un plan de integración, que lo veremos hacia
la fecha del verano, y también va a ser una buena prueba de lo que le estoy
diciendo.
... En primer lugar, yo diferenciaría dos tipos de situaciones.
En primer lugar, en aquellos procedimientos en materia de expulsión en los que
no es necesario un expediente. La Generalitat, basándose en la normativa de
extranjería, podrá expulsar en esas situaciones, me estoy refiriendo, por
ejemplo, a personas que tengan prohibida la entrada en nuestro país. En ese
caso, es uno de los supuestos. En los supuestos en los que se requiera un
expediente, la Generalitat podrá proponer. Eso quería dejarlo claro.
En segundo lugar, me pregunta por la política de Junts. Es
muy importante... que nos buceemos y que trabajemos y que leamos juntos la
exposición de motivos. La exposición de motivos de esta proposición de ley
recoge perfectamente los principios y valores que impulsan la política
migratoria, que el Gobierno de España defiende con más contundencia, si cabe,
dado el contexto geopolítico tan complicado que estamos viviendo, tanto dentro
como fuera de nuestras fronteras. Una política migratoria que pone en el centro
los derechos humanos y que trabaja por la inclusión, teniendo un discurso
migratorio absolutamente positivo porque así lo consideramos. No solamente en
riqueza, en diversidad, sino también desde el punto de vista de la memoria.
Somos un país con memoria, estamos celebrando los 50 años de la muerte del
dictador, y fuimos un país emigrante. Con lo cual, es también muy importante
recordarnos que somos un país emigrante y hoy somos un país de oportunidades.
Así que absolutamente cómodos con la exposición de motivos de esta ley el
conjunto de los ministerios.
... Mire, que los Mossos d'Esquadra, la Policía Nacional y
Guardia Civil, como Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, colaboren y se
coordinen, es una buena muestra de que el Estado funciona. Y, como he
contestado a su compañero, los Mossosd'Esquadra estarán y actuarán en
frontera en el marco de las competencias que les da esta ley, en colaboración y
coordinación con el resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado.
... Bueno, vamos a ver. Estamos ante una Proposición de Ley
Orgánica que se ha registrado y que tiene que tener los trámites, está
registrado esta misma mañana y que tiene que tener los trámites preceptivos en
lo que tiene que ver con su trámite de debate de enmiendas hasta su final
aprobación. Y como bien se establece en la disposición final, bueno pues se
publicará en el BOE y habrá unos seis meses. Es algo absolutamente habitual en
una delegación de competencias en lo que tiene que ver con los cálculos, lo que
tiene que ver con los medios técnicos, económicos, y eso pues ese procedimiento
y ese momento llegará. Efectivamente, como también se recoge en la ley, hay
un artículo que habla de la incorporación de Mossos d'Esquadra hasta el año
2032, hasta alcanzar la cifra que viene recogida en la ley con total detalle, y
llegará ese momento.
“... Insisto, también me ha preguntado, lo positivo de poner
en valor un acuerdo de estas características, que muestra la capacidad del
Gobierno del diálogo y del acuerdo, pero con una finalidad clara, una finalidad
de dar un mejor servicio, de que las administraciones más cercanas, desde lo local
hasta la autonómica, bueno, pues tengan, que tienen un conocimiento y una
relación más directa con la ciudadanía, sean una política más eficaz, que vaya
a los principios que le decía, la inclusión, la integración, y, desde luego,
pues una fórmula ganadora para todas las administraciones”.
3. Recibí
el texto de la Proposición de Ley a las 11:13 del día 4, y quien me la envío
formuló algunas consideraciones sobre su importancia efectos laborales y me
pidió mi parecer sobre estos. Como no disponía de tiempo en aquel momento para
su lectura, me comprometí a responderle cuando dispusiera de tiempo para ello,
y ahora es el momento para un análisis tranquilo. En el bien entendido, que me
despistó la extensión del texto, ya que aun cuando son 32 páginas, está
presentadas en castellano y catalán, ocupando el texto propiamente dicho 14
páginas en cada idioma.
La
distancia temporal entre la presentación de la Proposición y de su difusión a
través de los medios de comunicación y redes sociales, me ha permitido
lógicamente disponer de mucha información sobre las (pretendidas) bondades y
(pretendidas) maldades del texto, que ya ha generado una intensa discusión
jurídica sobre la adecuación al marco constitucional y a la jurisprudencia del
Tribunal Constitucional por lo que se refiere a la atribución del control
(compartido) de fronteras por la fuerza policial autonómica, Mossos d’Esquadra,
con la policía nacional y la guardia civil, y muchísimas menos sobre el
traspaso propiamente dicho de competencias en materia laboral, desde la
tramitación de los permisos de trabajo hasta las asumidas en materia de gestión
colectiva de la contratación en origen. No es objeto de esta entrada el debate sobre
el encaje constitucional, ya que sin duda alguna tendrá un amplio espacio político
y social en los próximos días y meses, además del que ya ha tenido desde el
momento en que se conoció el texto.
En
cualquier caso, conviene recordar que Cataluña dispone desde 2009 (Real Decreto
1463/2009 de 18 de septiembre) de competencias en materia de autorizaciones
iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena (remito a mi estudio de dicha
norma, disponible aquí , aquí y aquí Las funciones que desde 2009 están jurídicamente traspasadas a la
Administración autonómica (recordemos que en esa fecha tanto el gobierno
español como el catalán eran socialistas) son las siguientes:
“1.
Se traspasan a la Generalitat de Cataluña las funciones que viene desempeñando
la Administración General del Estado y los servicios relativos a la iniciación,
instrucción y resolución de procedimientos y notificación de resoluciones, así
como los procedimientos de recurso administrativo, en su caso, sobre los tipos
de autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los
extranjeros cuya relación laboral se desarrolle en Cataluña, conforme a la
legislación estatal vigente en el momento de la efectividad de este traspaso, y
que figuran en el anexo de este acuerdo.
La
inclusión de cualquier otro supuesto de autorización inicial de trabajo que
pueda contemplar la normativa vigente en cada momento en materia de
autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena de los
extranjeros, será analizado caso a caso por la Comisión Bilateral
Generalitat-Estado a los efectos de determinar si se encuadra en el ámbito del
artículo 138.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.
2.
Se traspasan a la Generalitat de Cataluña las funciones que viene desempeñando
la Administración General del Estado y los servicios relativos a la gestión del
contingente de trabajadores extranjeros en lo que se refiere a trámites de
carácter laboral, de conformidad con la normativa estatal aplicable, que
comprenden:
a)
Recepción de solicitudes de ofertas de trabajo y, en su caso, solicitud a la
Dirección General de Inmigración de modificación o reasignación de contingente.
b)
Verificación de las ofertas.
c)
Verificaciones de las obligaciones tributarias y Seguridad Social.
d)Comprobación
de que las ofertas se corresponden con las ocupaciones indicadas en el
contingente.
e)
Valoración de los expedientes y emisión, en su caso, de informe favorable.
f)
Traslado del expediente a la Administración General del Estado para proseguir
su tramitación.
g)
Resolución de la autorización inicial de trabajo, que se dictará de forma
conjunta y coordinada con la resolución sobre la autorización de residencia de
la autoridad competente de la Administración General del Estado.
h)
Notificación a los interesados del procedimiento, incluida la organización o la
empresa solicitante y los órganos indicados en la normativa vigente, con
excepción de la notificación a los propios trabajadores extranjeros en sus
respectivos países.
i)
Tramitación y resolución del procedimiento de recurso administrativo en su
ámbito de competencias, que se resolverá conjunta y coordinadamente con la
Administración General del Estado.
Con
carácter previo a la determinación anual del contingente, la Subcomisión
Bilateral de Cooperación Estado-Generalitat en materia de trabajo y residencia
de extranjeros, se reunirá con objeto de analizar la evolución del citado
contingente y evaluar la propuesta de la Generalitat de Cataluña.
3.
Se traspasan a la Generalitat de Cataluña las funciones que viene desempeñando
la Administración General del Estado y los servicios en lo que se refiere a
trámites de carácter laboral respecto de las autorizaciones mediante los
visados de búsqueda de empleo, de conformidad con la normativa estatal
aplicable, que comprenden:
a)
Recepción de solicitudes y de los contratos de trabajo.
b)
Resolución sobre las autorizaciones de trabajo.
c)
Notificación al solicitante y al trabajador”.
4. Ya he indicado con
anterioridad que no hay valoración por parte del PSOE en su página web, si bien
cabe lógicamente entender que la es la de la Ministra Elma Saiz en la citada
rueda de prensa. Sí la hay por parte de Junts per Cataluña, manifestada en la
rueda de prensa celebrada el mismo día 4, en la que su portavoz en el Congreso
de los Diputados, realizó esta síntesis (traducción del original catalán) que
reproduzco a continuación, subrayando también, como he hecho antes aquellos
contenidos que me parecen más relevantes a mi parecer:
“La portavoz en el
Congreso Miriam Nogueras ha desgranado el contenido de la ley, que recoge los
cuatro grandes ámbitos y bloques en los que Catalunya necesita competencias:
extranjería, contratos de trabajo, seguridad e integración.
Extranjería. La
Generalidad de Cataluña podrá dar todos los permisos y papeles, como las
estancias de larga duración, la residencia temporal y de larga duración.
Cataluña podrá tramitar, conceder, renovar y extinguir estos permisos. En todos
estos procedimientos, la Generalitat pasará a gestionar todas las fases. Ante
un extranjero sin papeles, la Generalidad podrá otorgar el permiso de
residencia temporal si la persona cumple los requisitos.
Contratación de
inmigrantes. Con esta ley la Generalitat podrá otorgar los permisos de trabajo
y realizar la contratación en origen.
Control y
seguridad de inmigración. Todas las expulsiones de ciudadanos extranjeros
residentes en Cataluña serán a petición de la Generalidad de Cataluña. En
algunos casos será la Generalitat quien resuelva la expulsión. Se delegan
unas competencias llenas de intervención en materia de seguridad en Mossos
d'Esquadra. Los Mossos pasan a ejercer competencias en fronteras, puertos y
aeropuertos. Toda la capacidad de intervención tanto desde la perspectiva
policial como a través de los CIEs. Se aumentarán 1.800 efectivos de Mossos
d'Esquadra para poder realizar estas funciones.
Integración. Ahora
se podrán reconocer derechos y exigir deberes a todos. Respecto al conocimiento
de la lengua catalana, la ley de la delegación establece que las competencias
traspasadas se ejercerán de acuerdo con los derechos y deberes lingüísticos del
Estatut de Catalunya.
Por otra parte, con esta ley a partir de ahora la Generalitat será quien dará
los documentos TIE y NIE. En la ley también se especifica que el Estado debe
proveer recursos humanos, técnicos y económicos para que Cataluña pueda ejecutar
la competencia delegada con esta ley”.
5. En el momento de redactar esta entrada ya disponemos de un muy interesante y detallado análisis de la Proposición a cargo del profesor Ferran Camas Roda, Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad de Girona, y director de la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de dicha Universidad, en el artículo publicado el 5 de marzo en su blog “Proposición de Ley Orgánica del PSOE y Junts en materia de inmigración”
En su artículo, no
sólo resume y sintetiza el texto, sino que también formula precisiones de mucho
interés sobre su contenido, con particular relevancia a mi parecer de las
omisiones normativas que observa, muy acertadamente en el mismo, y de la poca
trascendencia que se otorga a las políticas de inclusión, con una referencia en
la disposición adicional tercera que no dice nada más que aquello a lo que ya
están obligadas ambas Administraciones, que es la de cooperar y colaborar “en
el ejercicio de sus respectivas competencias” para asegurar “la plena inclusión
e integración de la población extranjera en Cataluña”. Si algo queda
meridianamente claro es a mi parecer que la inclusión e integración no eran la
razón de ser real de las negociaciones, y del posterior acuerdo, entre los dos
grupos parlamentarios.
Un artículo, como
todos los que publica el profesor Camas, en unas ocasiones en solitario y en
otras con su equipo de trabajo en la UdG, de obligada lectura. A buen seguro que abordará el contenido de
la Proposición en la ponencia que impartirá el miércoles 12 de marzo sobre el
nuevo Reglamento de extranjería en la
jornada organizada por la Petita i Mitjana Empresa de Cataluña (PIMEC) sobre
“Retos y oportunidades en la gestión de los flujos migratorios” , que contará además
con un debate sobre la dimensión migratoria y su gestión en Italia, Alemania y
Austria, y dos mesas redondas sobre la perspectiva del mercado de trabajo y la
dimensión social de la inmigración.
6. Justamente ha
sido PIMEC la primera organización empresarial que ha manifestado su parecer
sobre la Proposición de Ley Orgánica, en un comunicado emitido el 5 de marzo , en el que se
manifiesta en estos términos:
“Después de que el
Gobierno español y el grupo parlamentario de Junts hayan anunciado un acuerdo
para el traspaso de las competencias en inmigración a la Generalitat de
Cataluña, PIMEC ha celebrado el acuerdo y ha destacado que es necesario que
venga acompañado de los recursos necesarios para garantizar una buena gestión.
La entidad ha destacado que los flujos
migratorios favorecen las oportunidades en nuestro país y son necesarios para
el mercado de trabajo, insistiendo en que se requiere afrontar el traspaso de
forma decidida para garantizar un sistema eficiente y eficaz. Por eso, ha
defendido la subsidiariedad a la hora de tener en cuenta las diferentes
realidades de los territorios, desde el marco competencial de las comunidades
autónomas.
Por otra parte,
reclamó eficacia administrativa, también a la hora de acelerar los trámites en
la gestión de los flujos migratorios con el objetivo de alcanzar la celeridad
que requiere el tejido empresarial...”
Por parte sindical
ya ha habido, cuando redacto este texto, dos comunicados difundidos por UGT de
Cataluña y CCOO el 5 y el 7 de marzo, respectivamente.
Por el sindicatougetista , se considera
que una gestión cercana de las competencias en inmigración puede garantizar los
derechos de la ciudadanía.
Manifiesta que “La proposición de
ley... representa, en su gran mayoría, el traspaso de la ejecución de la norma,
sin que Cataluña pueda legislar por su cuenta sobre temas de extranjería.
Actualmente, Cataluña ya tiene la competencia en las autorizaciones de trabajo.
Si se aprueba la
proposición de ley, pedimos que se dote de los presupuestos necesarios,
recursos adecuados y si se acompaña de una voluntad política firme para
garantizar los derechos humanos, el respeto y la dignidad de las personas
extranjeras. Creemos que puede ser una herramienta real para mejorar las
condiciones de vida de estas personas y reforzar una sociedad más justa e
igualitaria. Es esencial que este proceso de debate se desarrolle con la
participación activa de los agentes sociales y económicos y de las
organizaciones civiles, que conocemos de primera mano las problemáticas en
materia de extranjería y mercado de trabajo. Un diálogo continuo entre la
administración y estos actores es imprescindible para asegurar que las
políticas migratorias respondan a las necesidades reales de la población
afectada, de la sociedad de acogida y del mercado laboral catalán.
Históricamente, las trabas burocráticas han supuesto un obstáculo para la
regularización y el acceso a los derechos fundamentales de las personas
migradas. Por eso, esta ley, en el marco de derechos y deberes, debe servir
para agilizar los trámites de extranjería, reducir los tiempos de espera y
simplificar los procesos administrativos, garantizando siempre una acogida
digna y ágil. Además, la gestión de la inmigración no puede ser sólo una
cuestión administrativa, sino que debe suponer un compromiso con la cohesión
social, la justicia y los derechos humanos. Este acuerdo debe ser un primer
paso hacia una política migratoria más inclusiva y efectiva, en la que se
respeten los principios de igualdad de oportunidades y se garantice la dignidad
de todas las personas” (la negrita es mía)
Más directa es la
reacción de CCOO, siendo el titular de su nota de prensa muy
significativo, “La delegación de competencias sobre migraciones a Catalunya
debe garantizar la igualdad de trato”, con una frase previa que también es muy
clara respecto a lo que se quiere transmitir: “Al margen de la administración
pública que gestione las materias migratorias”. Este es su contenido:
“La igualdad de trato y de derechos para
las personas migrantes debe estar garantizada, al
margen de la Administración pública que gestione las materias migratorias. Ante la presentación conjunta del
Grupo Parlamentario Socialista y del de Junts a la Mesa del Congreso de las y
los Diputados de la proposición de ley orgánica de delegación en la Comunidad
Autónoma de Catalunya de competencias estatales en materia de inmigración,
“... desde CCOO nos mostramos cautelosos en su valoración, a la espera
del desarrollo parlamentario de la propuesta.
Cabe recordar que, a pesar de
presentarse como un logro reciente, lo cierto es que Catalunya ya tiene
competencias migratorias establecidas en su Estatuto de Autonomía - al igual
que otras comunidades -, si bien es cierto que es
la única que las ha asumido y las ejerce en materia de primera acogida e
integración y
- en desarrollo de ello - en la tramitación de solicitudes iniciales de autorizaciones
a personas extranjeras para trabajar en España.
Acercar la administración a la
ciudadanía siempre es positivo, máxime cuando la realidad migratoria en España
es asimétrica, con trayectorias y contextos migratorios diferenciados en
función de cada comunidad autónoma. Pero la eficiencia de esta proximidad de la
gestión no se producirá sin un adecuado dimensionamiento de la administración
en materia de migraciones, con un incremento notorio y sostenido de medios materiales y
humanos que permitan, además una gestión digna y conforme a un Estado social y
democrático de derecho, la garantía de los derechos de las personas extranjeras y de
los derechos laborales de las personas que trabajan en los servicios de gestión
migratoria, no sólo en Catalunya sino en todo el Estado.
Desde CCOO alertamos también de que los
términos de la delegación de competencias propuesto, con el control
constitucional del Gobierno de España previsto en el artículo 153 CE, debe
en garantizar la coherencia con las políticas estatales sobre desarrollo de las
competencias delegadas, así como asegurar que no se producen diferencias de ningún
tipo en los criterios para la tramitación y resolución de los procedimientos
administrativos objeto de delegacion, para garantizar, así, la igualdad de
trato en el acceso a derechos de las personas migrantes. El ámbito de
extranjería se ha caracterizado siempre por marcos de inseguridad jurídica y
discrecionalidad administrativa al albur de las interpretaciones diversas de un
mismo marco jurídico.
Por último, CCOO
llamamos a la responsabilidad política en el tratamiento de una cuestión tan
sensible y que tan fácilmente utiliza la extrema derecha para alimentar discursos de odio. Es
llamativo que la propuesta de traspaso de competencias se centre en los
aspectos securitarios de las migraciones - procedimientos de rechazo y retorno
de personas extranjeras, gestión de los Centros de Internamiento de
Extranjeros, papel de los Mossos d’Esquadra -, que en los aspectos relacionados
con los derechos de las personas extranjeras y su integración en plano de
igualdad” (la negrita en el texto) .
7. Paso a continuación al examen del contenido con impacto directa o indirectamente laboral de la Proposición de ley. Causalidad o no, y si preguntan qué creo opto por la segunda opción, en esta hay una regulación muy semejante a la que se contiene en el acuerdo entre los gobiernos español y vasco suscrito el 6 de marzo , sobre el que me detendré más adelante.
Antes,
conviene
recordar que en el Plan de Gobierno del ejecutivo catalán hay unas referencias
muy genéricas a la temática de la inmigración, sin mención concreta a la
ampliación de competencias económicas.
En efecto, en el
plan del gobierno del ejecutivo autonómico puesto en
marcha tras el nombramiento de Salvador Illa como President en agosto de 2024,
la tercera prioridad es la de “equidad social, igualdad, feminismo y
bienestar”, estando dedicado uno de los diez objetivos específicos de que
consta a “garantizar la inclusión de la población recién llegada y su promoción
social y laboral”, con medidas como “Rediseñar los programas de integración y
acompañamiento de la población migrante para facilitar una igualdad de
oportunidades que garantice su plena inclusión social y laboral”, e
“incrementar la línea ACOL del Programade formación y trabajo , dirigida a inmigrantes en situación de
irregularidad administrativa, potenciar la formación profesionalizada y
optimizar el arraigo por formación”.
Y lógicamente en
la misma línea, el Plan Cataluña Lidera incluye un cuarto bloque dedicado a
“igualdad de oportunidades”, que incorpora un apartado que versa sobre
“políticas activas de empleo e inclusión modernizadas”, siendo una de las
actuaciones previstas para llevar a cabo “rediseñar los programas de
integración y acompañamiento de los inmigrantes recién llegados para facilitar
la igualdad de oportunidades que garantice su plena inclusión social y laboral”.
Ello no obsta a que
se haya efectuado una valoración positiva y se haya iniciado la puesta en
marcha de un grupo de trabajo en el seno del departamento de Derechos Sociales e
inclusión. En el artículo publicado por el redactor del diario ElMón Josep María Botanch el 4 de marzo se
expone que
“La consellera de Territori, Habitatge i Transició Ecològica, i portaveu del Govern, Sílvia Paneque .... en la roda de premsa posterior al Consell Executiu d’aquest dimarts, ha explicat que el cap de l’executiu ha encomanat al Departament de Drets Socials que lideri la constitució d’un grup de treball “transversal” amb altres Departaments per “abordar amb tota garantia aquesta delegació de competències quan així sigui vigent”. “El grup de treball s’encarregarà de veure quines afectacions té l’assumpció d’aquestes competències, què implica, quins recursos econòmics humans fan falta i què s’ha d’ajustar” (“ La consejera de Territorio, Vivienda y Transición Ecológica, y portavoz del Govern, Silvia Paneque .... en la rueda de prensa posterior al Consejo Ejecutivo de este martes, ha explicado que el jefe del ejecutivo ha encomendado al Departamento de Derechos Sociales que lidere la constitución de un grupo de trabajo "transversal" con otros Departamentos para ""abordar con toda garantía esta delegación de competencias cuando así esté vigente. El grupo de trabajo se encargará de ver qué afectaciones tiene la asunción de estas competencias, qué implica, qué recursos económicos humanos hacen falta y qué debe ajustarse").
A) Tal como ya explicó muy muy bien el profesor Camas en
su blog, la proposición consta de un preámbulo, trece artículos, tres
disposiciones adicionales y una disposición final. En el supuesto de que el
texto fuera aprobado en sus mismos términos (conviene recordar que aún debe ser
admitido a trámite por la Mesa del Congreso, y que a partir de entonces se
iniciaría una larga tramitación parlamentaria), si bien la norma entraría en
vigor al día siguiente de su publicación en el BOE, el art. 13, que regula el
traspaso de servicios fija un plazo “máximo” de seis meses desde aquel para el
“traspaso de medios personales, patrimoniales y presupuestarios, que serán
asumidos... en el momento en que tenga efectividad dicho traspaso”.
Igualmente, también se fija un plazo máximo de seis meses
para la asunción por la Generalitat, es decir la “plena efectividad de la
delegación” , de los traspasos en materia del control de “seguridad en
aeropuertos y puertos” (art.8), y del control de fronteras, es decir el “acceso
al espacio Schengen de ciudadanos de terceros países” (art. 9), en el bien
entendido que (y aquí está el contenido jurídicamente más conflictivo de la
Proposición) que ese control a cargo de Mossos d’Esquadra en ambos artículos se
efectuará “en colaboración con el restos de fuerzas y cuerpos de seguridad de
acuerdo a los criterios que se establezcan en el artículo 164.4 de la Ley
Orgánica 6/2006 de 19 julio, presidido por la Presidencia de la Generalitat de
Catalunya” .
No obstante, se deja la puerta abierta a la “flexibilización”
(¿más largos? ¿más cortos?) de los plazos citados, dejando la decisión en manos
de la Comisión bilateral prevista en el art. 183 del EAC. Cabe pensar que por lo que respecta a las
competencias que asuma el cuerpo policial de Mossos d’Esquadra pueda ser
ampliado, ya que una necesidad de disponer de más personal para ejercicio de
las funciones (compartidas) de gestión de fronteras se pone claramente de
manifiesto a mi parecer cuando la disposición adicional segunda prevé un
incremento progresivo de integrantes de dicho cuerpo policial “en 26.800
(efectivos) hasta el año 2.032”.
B) Las normas generales de la delegación no aparecen
hasta el art. 12, y se regulan en términos que no parecen contradecir ninguna
norma de ámbito estatal, debiendo ejercer Cataluña las competencias delegadas ajustándose
a los principios de “coordinación, cooperación y colaboración con la
Administración del Estado, especialmente cuando afecte o repercuta fuera del
ámbito territorial de aquella”, debiendo informarse ambas Administraciones de
todas las actuaciones llevadas a cabo.
Dos apartados del art. 12 tienen especial importancia a
mi parecer:
En primer lugar, el núm. 4, que dispone que la delegación competencial debe respetar las competencias de las Entidades Locales, por lo que supongo que la norma está pensando básicamente en las políticas de acogida, para la que hay, recordemos, la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Cataluña, para cuyo estudio remito a la entrada “La política de acogida de la población inmigrada en Cataluña. El marco competencial y la nueva ley autonómica en relación con la política laboral”, disponible aquí , aquí , y aquí
Y
en segundo término, el apartado 7, que abre la posibilidad (con muchas
cautelas, pero ciertamente la abre) de ampliación de la delegación competencial,
al disponer que “Como
facultad accesoria de las anteriormente reseñadas en la presente Ley Orgánica,
el Estado delega en la potestad normativa de ejecución o desarrollo de las normas
estatales reguladoras de las materias objeto de delegación, siempre que dichas normas
prevean expresamente dicha ejecución o desarrollo por las Comunidades Autónomas.
Dicha potestad normativa habrá de ejercerse, en todo
caso, respetando las normas promulgadas por el Estado y los criterios de
aplicación establecidos por éste”.
C) El preámbulo está escrito a mi parecer, si me permiten
la expresión, a cuatro manos, dos por cada grupo parlamentario, y buena parte
del mismo se encuentra recogido en la nota de prensa conjunta emitida por PSOE
y Junts el mismo día de la presentación de la proposición.
¿Por qué hago esta afirmación? En primer lugar, porque la
primera parte está dedicada a explicar la importancia del fenómeno migratorio,
su importancia en España y en Cataluña en particular, y el marco normativo
constitucional y estatutario, y en segundo término porque tras dicha explicación
llega la que personalmente creo que es la que marca claramente aquello
pretendido por Junts per Catalunya y que se plasma, parcialmente, en el texto
articulado; y digo parcialmente porque estamos hablando de una delegación de
competencias y no de una atribución de la mismas.
Este el párrafo que marca ese objetivo, esa finalidad, y
que también ha levantado ya muy agrios debates:
“Con la petición para asumir de manera integral la
delegación de competencias, Catalunya apuesta por un modelo de gestión basado
en el establecimiento de una serie de derechos inclusivos, pero también de unos
deberes claros, tanto por parte de las personas que llegan a nuestra tierra
como por parte de la sociedad catalana que los acoge. Este marco de derechos y
deberes debe ser el elemento clave que vertebre el compromiso de integración y
de respeto a los valores cívicos y conocimientos lingüísticos y culturales que
definen nuestra sociedad. Un nuevo contrato social atractivo para estas
personas recién llegadas que, por un lado, debe servir para protegerlas ante la
potencial vulneración de sus derechos y brindarles más oportunidades, así como
para proteger la cohesión de la sociedad de acogida, su lengua y su cultura. Es
muy importante que este marco de derechos y deberes también cree un marco
cívico que vaya más allá de la lengua y la cultura y que integre una serie de
valores ligados a la convivencia, el trabajo, el esfuerzo, la educación o la
igualdad de género, entre muchos otros. Se trata de tener las herramientas para
crear un proyecto de futuro ilusionante, de esperanza y de bienestar compartido
donde el ascensor social funcione para una integración plena” (la negrita es
mía).
No
hubiera estado de más a mi parecer que en este preámbulo, además de la mención
al art. 150 CE y al art. 138 del EAC se hubiera hecho referencia al marco legal
vigente, es decir la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero (modificada) sobre
derechos y libertades de los extranjeros y su integración social a su
Reglamento vigente de desarrollo, RD 557/2011 de 20 de abril, (modificado) y al
que entrará en vigor el próximo 20 de mayo, RD 1155/2024 de 19 de noviembre. Es cierto que
al finalizar el texto articulado hay una mención a los “antecedentes”, con cita
de la CE y de dicha LO, así como de dos leyes autonómicas, la Ley 25/2002, de 25 de noviembre, de medidas
de apoyo al retorno de los catalanes emigrados y sus descendientes, y la Ley
10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y retornadas a Catalunya,
pero me parece que calificar de “antecedentes” a nuestra Carta Magna y a la LO
no es precisamente lo más acertado ya que ambas son importantes como para tener
una mayor presencia en el preámbulo. Por otra parte, no se acaba de entender
que un antecedente sea la CE y que no lo sea el EAC.
D)
Es importante recordar, y en efecto así se hace parcialmente en el preámbulo,
la importancia del fenómeno migratorio en Cataluña. Me centro sólo en el ámbito
laboral y con datos de enero de este año la población trabajadora migranteafiliada a la Seguridad Social Cataluña era la primera en número total de afiliados de todo el Estado (660.251, 23,22%), seguida
de Madrid (598.205, 21,04%), Andalucía (358.525, 12,61%) y la Comunidad
Valenciana (33,23%).
E) La Proposición de Ley orgánica insiste machaconamente en que se trata de “delegación de competencias
estatales”, con fundamento en el art. 150.2 CE, que dispone que “El Estado podrá transferir o delegar en
las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a
materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles
de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se
reserve el Estado”.
Por
otra parte, esta delegación no afectará a las competencias que ya tiene
Cataluña de acuerdo con el EAC, lo que nos remite al art. 138 y a su
interpretación por la jurisprudencia del TC, en concreta la sentencia 31/2010
de 28 de junio, que mereció mi atención en la entrada “Las competencias en
materia de inmigración en la sentencia del TC sobre el Estatuto de Autonomía de
Cataluña” , en la que me manifesté en estos términos:
“La STC 31/2010 ha declarado la constitucionalidad del
artículo 138, con varios votos particulares en sentido contrario, siempre que
se interprete de acuerdo con lo dispuesto en el fundamento jurídico núm. 83, es
decir que el precepto ha de interpretarse en el sentido de que la referencia a
la inmigración “no se corresponde con esta materia constitucional, competencia
exclusiva del Estado (art. 149.1.2ª CE) sino con otras materias sobre las que
puede asumir competencias la Comunidad Autónoma” . Mientras que el TC enfatiza
la imposibilidad de asunción de competencias por las autonomías en materia de
inmigración (referidas a la regulación del acceso a territorio español y la
regulación jurídica de la condición de extranjero-inmigrante), coincide por
otra con la abogacía del Estado en valorar la evolución del fenómeno migratorio
durante el período postconstitucional y su impacto en diferentes ámbitos
competenciales autonómicos, y de ahí que no pueda configurarse el precepto
constitucional referenciado “como un título horizontal de alcance limitado que
enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter
sectorial con evidente incidencia en la población migratoria”. Desde este
planteamiento, también se acepta que la CC AA catalán haga uso de sus
competencias ejecutivas en materia laboral respecto a las autorizaciones de
trabajo de los inmigrantes cuya relación laboral se desarrolla en Cataluña, ya
que si el Estado tiene la competencia “en cuya virtud se disciplina el régimen
jurídico que hace del extranjero un inmigrante….”a la Generalitat puede
corresponderle aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado, se
refiere estrictamente a su condición como trabajador en Cataluña”. Sobre la
participación de la Generalitat en las decisiones estatales que tengan especial
trascendencia sobre Cataluña en materia de inmigración, la sentencia no ve
obstáculo jurídico para que ello se lleve a cabo siempre y cuando sea la
legislación estatal la que concrete los términos, formas y condiciones de participación
autonómica, “debiendo quedar a salvo la titularidad de las competencias
estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio
corresponde a los órganos e instituciones del Estado”.
En los citados votos particulares, para el magistrado
Vicente Conde Martín de Hijas el artículo 138 sí se refiere a la inmigración y
considera que el legislador no erró al calificar la materia, argumentando que
al Estado le corresponde la competencia exclusiva en la materia y que ello “la
contradicción entre el art. 138 EAC, en todos sus apartados, y dicho precepto
constitucional, me resulta absolutamente notoria; por lo que creo que el
precepto debió ser declarado inconstitucional y nulo”. De inconstitucional lo
califica el magistrado Javier Delgado Barrio por invadir el campo de las
competencias exclusivas del Estado, tesis también compartida por el magistrado
Ramón Rodríguez Arribas, que destaca que hubiera sido del todo punto necesaria
declarar la inconstitucionalidad del art. 138.2”.
F)
El art. 2 regula la delegación de competencias en materia de estancia de larga
duración, con esta redacción:
“1.
Se delega... la ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación,
instrucción, resolución y notificación de la resolución de las solicitudes de
autorización de estancia de larga duración, presentadas antes los órganos
competentes, de aquellas personas extranjeras que vayan a permanecer para
realizar una actividad académica en el territorio de dicha comunidad autónoma.
2. Se delega ... la
ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación, instrucción,
resolución y notificación de la resolución de las solicitudes relativas a la
prórroga de las autorizaciones de estancia de larga duración referidas en el
apartado 1 del presente artículo.
3. Se delega ... la
ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación, instrucción,
resolución y notificación de la resolución de los recursos administrativos que
los interesados planteen frente a las resoluciones de los procedimientos referidos
en los apartados 1 y 2 del presente artículo”.
Al respecto, la
regulación de la estancia de larga duración en el Reglamento de extranjería que
entrará en vigor el 20 de mayo está recogida en el título III, capítulo II,
dedicado a “autorización de estancia de larga duración por estudios, movilidad
de alumnos, servicios de voluntariado o actividades formativas”, arts. 52 a 59.
Dado que la resolución corresponde a las autoridades estatales (en función de
la presentación de la solicitud en España o desde el extranjero), el cambio es
evidentemente significativo en razón del traspaso competencial a la
administración autonómica.
G) El artículo que
impacta especialmente en el ámbito laboral es el núm. 3, dedicado a la
residencia temporal, por una mención expresa a la prestación de servicios
laborales, sin que haya mención concreta al trabajo por cuenta ajena o por
cuenta propia, por lo que cabe pensar que se refiere a ambos. Su contenido es
el siguiente:
“1. Se delega... la
ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación, instrucción,
resolución y notificación de la resolución de las solicitudes, presentadas ante
los órganos competentes, de las autorizaciones de residencia temporal de aquellas
personas extranjeras que vayan a residir o residir y trabajar en el territorio
de dicha comunidad autónoma.
2. Se delega... la
ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación, instrucción,
resolución y notificación de la resolución de las renovaciones y extinción de
las autorizaciones señaladas en el apartado 1 del presente artículo.
3. Se delega ... la
ejecución de la normativa del Estado en materia de iniciación, instrucción,
resolución y notificación de la resolución de los recursos administrativos que
los interesados planteen frente a las resoluciones de los de los procedimientos
referidos en los apartados 1 y 2 del presente artículo”.
Recordemos que la
normativa vigente ya atribuye, como he explicado, la competencia a la autoridad
autonómica catalana en materia de autorización inicial de trabajo por cuenta
propia o ajena, y que la concesión de la autorización de residencia temporal
está en manos de las autoridades estatales. Cabe pensar a efectos de buscar el
respaldo legal a esta delegación de competencias, en la incorporación en el
nuevo RE de la Directiva llamada “de permiso único” , es decir la Directiva(UE) 2024/1233 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024,
por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único
que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el
territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de
derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un
Estado miembro, (refundición) , cuyo art. 1 a) dispone que establece “un procedimiento único
de solicitud para la expedición de un permiso único que autorice a los
nacionales de terceros países a residir con el fin de trabajar en el territorio
de un Estado miembro, a fin de simplificar los procedimientos de admisión de estas
personas y de facilitar el control de su estatuto”,
entendiendo (art. 2) por permiso único “el permiso de residencia
expedido por las autoridades de un Estado miembro por el que se autoriza a un
nacional de un tercer país a residir legalmente en su territorio con el fin de
trabajar”, y por procedimiento único de solicitud “todo
procedimiento conducente, sobre la base de una solicitud única presentada por
un nacional de un tercer país, o por el empleador de dicho nacional de un
tercer país, con el fin de obtener autorización para residir y trabajar en el
territorio de un Estado miembro, a una decisión sobre tal solicitud de permiso
único”.
En cualquier caso, y a
efectos laborales de autorización de residencia de trabajo “ordinaria”, sigue
siendo plenamente de aplicación el RE, ya sea el actualmente vigente o el que
entrará en vigor el 20 de mayo, sobre las limitaciones para las autorizaciones
de trabajo en función de la disponibilidad de personal inscrito como demandante
de empleo en los servicios autonómicos de empleo, y del catálogo de ocupaciones
de difícil cobertura (CODC).
Una pregunta que me han
formulado cuando hemos debatido esta Proposición es si la delegación competencial
incluye también otros tipos de autorizaciones, entre ellas las de residencia
temporal por motivos excepcionales, de especial importancia con el RE 2024 ya
que van muy vinculadas a actividad laboral. La respuesta debe ser a mi parecer
positiva, ya que el precepto no introduje ninguna limitación al respecto. Abona
también este criterio que en la explicación realizada por el gobierno vasco
sobre el traspaso de competencias en materia de permisos de trabajo a personas
extranjeras se afirma que el acuerdo con el gobierno español incluye “las
autorizaciones de trabajo para personas trabajadoras transfronterizas; las
autorizaciones de trabajo para actividades de temporada y las autorizaciones de
trabajo para estancias de larga duración por estudios, movilidad de alumnos,
servicio de voluntariado o actividades formativas”, y que el gobierno vasco “...
se encargará, a su vez, de verificar en los arraigos sociolaborales y
socioformativos de las personas extranjeras los requisitos laborales y
formativos respectivamente para agilizar la obtención del permiso de residencia
que emite el gobierno español”.
Por consiguiente, si se delega
la competencia para conceder la autorización en tales supuestos, la competencia
autonómica es prácticamente total desde un punto de vista práctico, y en
especial para aquellas modalidades de arraigo en los que se requiere la
presentación de un informe de integración, en concreto en los arraigos social y
socioformativo, según dispone el art. 127, c) y d), del nuevo (aún no vigente)
RE, ya que dicho informe debe ser emitido por “los órganos competentes de la
Comunidad Autónoma de su lugar de residencia”
H) Las mismas reflexiones
que he hecho anteriormente sobre la atribución a la Comunidad Autónoma de una
competencia que asumen en estos momentos las autoridades estatales es válida
aquí, como también lo es para la delegación de las competencias en materia de
residencia de larga duración presentadas por las personas extranjeras “que
residan o vayan a residir” en Cataluña (art.4).
I) Ha levantado mucha
polvareda jurídica el art. 5 relativo a la delegación de competencias en
materia de gestión colectiva de contrataciones en origen.
Recordemos
primeramente su contenido:
“1. Se delega... establecer
la previsión anual de las ocupaciones y, en su caso, de las cifras previstas de
empleos que se puedan cubrir a través de la gestión colectiva de contrataciones
en origen en un período L
2. Se delega ... determinar
el contenido de la norma de gestión colectiva en relación a las contrataciones
en origen requeridas por la propia Comunidad, estableciendo la correspondiente
lista de ocupaciones prioritarias.
3. Se delega... recabar
las solicitudes formuladas por las organizaciones empresariales y
organizaciones sindicales del ámbito de su territorio, respecto a las
necesidades de puestos de trabajo a cubrir a través de la gestión colectiva de
contrataciones en origen.
4. En lo relativo
a las solicitudes realizadas por organizaciones empresariales del ámbito territorial
de la Comunidad Autónoma de Catalunya, estará presente una delegación de la
comunidad autónoma en las comisiones de selección creadas en los respectivos acuerdos
aplicables sobre regulación y ordenación de flujos migratorios y otros instrumentos
de colaboración, firmados entre España y terceros países.
5. El Gobierno de
España informará a la Comunidad Autónoma de Catalunya de la negociación de
aquellos instrumentos internacionales con terceros países que tengan incidencia
en el ejercicio de las facultades delegadas en el presente artículo.
Todo ello sin
perjuicio a que la Comunidad Autónoma de Catalunya en el marco de sus competencias
podrá consignar acuerdos de colaboración en los términos establecidos en el
Capítulo III del Título V de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio; así como
en los términos de la normativa en materia de Acción y Servicio Exterior del
Estado” (la negrita es mía).
La redacción del
precepto no me parece precisamente un prodigio de claridad, y dada la dicción
literal del apartado 2 surge la duda de si Cataluña puede llevar a cabo una
contratación en origen propia y diferenciada de la del resto de Comunidades
Autónomas (y la misma duda surge con respecto a las competencias que asumirá
Euskadi a partir del 1 de julio). Recordemos que la gestión colectiva de
contrataciones en origen tiene una regulación para este año en la Orden
ISM/1488/2024, de 27 de diciembre, para cuyo examen remito a la entrada “Inmigración.
Gestión colectiva de contrataciones en origen para 2025. Texto comparado con la
normativa para 2024” , y que en el nuevo RD se regula detalladamente en el título VI, arts. 113 a
123, y que incluye (art. 124)
“a) Migración de
carácter estable para la contratación de forma colectiva de personas
trabajadoras extranjeras en origen mediante la gestión simultánea de sus
autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta ajena.
b) Migración
circular para la contratación fijo-discontinua de forma colectiva de personas
trabajadoras en su país de procedencia mediante la gestión simultánea de
autorizaciones de residencia y trabajo para actividades de temporada y la
gestión de los llamamientos para sus entradas posteriores durante la vigencia
plurianual de la autorización.
c) Visados de
búsqueda de empleo”
En el art. 115.1
se dispone que “La persona titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones, teniendo en cuenta la situación nacional de empleo,
podrá aprobar anualmente una previsión de las ocupaciones y, en su caso, de la
cifra de puestos de trabajo que se podrán cubrir a través de la gestión
colectiva de contrataciones en origen”, y en el apartado 2 que “Corresponderá a
la Secretaría de Estado de Migraciones la elaboración de la citada
propuesta de previsión anual” (la negrita es mía)
¿Cabe pensar que Cataluña
(y en su momento Euskadi) pueda tener “un espacio propio” dentro de la previsión
anual que lleva a cabo la autoridad estatal y que se traslada a la norma
reglamentaria? ¿Cabe pensar que Cataluña no deberá ajustarse al CODC y por
tanto podrá “determinar el contenido de la norma de gestión” (¿propia? ¿la
estatal?) con arreglo al listado propio de ocupaciones que considere
prioritarias (¿según las mismas reglas que las fijadas en el ámbito estatal
para determinar el CODC, o bien con reglas propias?
Son dudas que me
surgen y que dejo planteadas, en el bien entendido que la dicción del apartado
2 de la norma abre un muy amplio espacio de actuación propia a la Comunidad
Autónoma de Cataluña, con independencia de que este se incluya o no en una
norma de ámbito estatal.
J) También tiene
evidentemente interés desde la perspectiva laboral la delegación de competencias
estatales “en la emisión de las tarjetas de identificación de las personas
extranjeras autorizadas por dicha comunidad autónoma a residir, estudiar o
trabajar”, que deberá comunicarse a la Dirección General de la Policía y que
deberá ajustarse a los criterios establecidos “en el seno de la Junta de
Seguridad regulada en el artículo 164.4 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de
julio, presidida por la Presidencia de la Generalitat de Catalunya” (la negrita
es mía).
Y también, por lo
que pueda afectar al descubrimiento de personas extranjeras en situación
irregular en territorio autonómico, y es obvio que ello afecta al ámbito
laboral competencia de la autoridad de la Inspección de Trabajo y Seguridad
Social, es importante el art. 6 que regula el régimen sancionado y que delega
“la ejecución de
la normativa del Estado en materia de incoación, instrucción, resolución,
notificación y ejecución de los procedimientos sancionadores en materia de
extranjería por actuaciones realizadas por personas físicas o jurídicas
residentes en el ámbito de la comunidad autónoma referenciada”, con plenas
competencias delegadas en todos los procedimientos sancionadores en los que la
normativa estatal “no requiera la tramitación de expediente de expulsión”.
K) Por fin,
Cataluña recibe la delegación de competencias en materia de “gestión integral
de los Centros de internamiento de extranjeros”, con mención expresa en el art.
7 que deberá incluir “en todo caso, la dirección, coordinación, gestión e
inspección de los centros”, así como también la designación de los empleados
públicos que presten sus servicios, los traslados de internos en el ámbito
territorial autonómico, y el establecimiento de “mecanismos de control e
inspección policial y administrativo del funcionamiento de los Centros de
Internamiento de Extranjeros, en los términos establecidos en el Capítulo II
del Título V del Real Decreto 162/2014, de 14 de marzo, por el que se aprueba
el reglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de
internamiento de extranjeros”.
Así pues, siguen en funcionamiento los CIES, en contra del criterio de numerosas organizaciones sociales que han reclamado reiteradamente su cierre. En este punto es de muy recomendable lectura el Informe elaborado por el Servicio Jesuita de Migrantes (JM) en 2023, “Internamiento muteado. Personas cuyo sufrimiento queda oculto a la sociedad”
8. ¡Tanto debate
en Cataluña y tan poco en Euskadi! Bueno, conviene matizar esta afirmación, ya
que el primero se centra básicamente en la constitucionalidad o no de a
atribución de competencias en materia de control de fronteras, es decir de si
la delegación puede llevarse a cabo o no en función de la atribución exclusiva
que el art. 149. 1. 2ª atribuye al Estado en materia de “nacionalidad,
inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo”, y no sobre las
competencias laborales, si bien ya se han levantado voces críticas sobre la atribución
competencial en materia de gestión colectiva de las contrataciones en origen.
Recordemos primeramente que en el Programa de gobierno 2024-2028 , articulado en 5 ejes., 32 áreas de actuación, y 154
compromisos programáticos, el núm. 56 lleva por título “Apoyo a la integración
de personas migrantes y refugiadas”, con este contenido:
“Iniciativa 1. Reforzar los programas de acogida a
migrantes y personas refugiadas. Desarrollar el programa piloto Harreragune,
concebido como un servicio integral para mejorar la acogida y el acompañamiento
en el proceso de incorporación a la llegada.
Iniciativa 2. Impulsar los servicios de asesoramiento
jurídico y de apoyo especializado en los procesos de integración social y
convivencia.
Iniciativa 3. Reforzar los programas de apoyo en el
tránsito a la vida adulta de jóvenes inmigrantes sin red de apoyo familiar.
Iniciativa 4. Incorporar la perspectiva de género en
el diseño de las políticas dirigidas a las personas migrantes, considerando las
situaciones específicas de las mujeres y su realidad.
Iniciativa 5. Impulsar las políticas que son
competencia del Gobierno Vasco en materia de acogida e integración de personas
migrantes y refugiadas, así como para continuar desarrollando la definición e impulso
de un modelo vasco de acogida en colaboración con el Gobierno del Estado. En
consecuencia, implementar con el Gobierno español un marco de cogobernanza y
colaboración con el fin de intensificar las relaciones de cooperación, mejorar
la eficiencia de la gestión de la acogida de las personas, así como facilitar
la utilización conjunta de medios y servicios públicos, mediante la asistencia
recíproca y el intercambio de información.
Iniciativa 6. Negociar y acordar con el Gobierno
español la transferencia de competencias en materia de tramitación y resolución
de permisos trabajo para personas extranjeras” (la negrita es mía)
Pues bien, Euskadi
se añade a Cataluña en la asunción de competencias laborales en materia de
inmigración. Tal como se explica en la nota de prensa del Ministerio de
Política Territorial y Memoria Democrática, que lleva por título “Los gobiernos
de España y País Vasco acuerdan el traspaso de las funciones sobre permisos de
trabajo de personas extranjeras”, en la Comisión bilateral celebrada el día 6,
han acordado el traspaso de competencias “de las autorizaciones iniciales de
trabajo por cuenta propia o ajena para extranjeros cuya actividad laboral se
desarrolle en el País Vasco”, y de “la gestión colectiva de contrataciones en
origen”. La rúbrica, por lo que respecta a la primera, se llevará a cabo en la
Comisión Mixta de Transferencias, y se hará efectiva a partir del 1 de julio.
A la espera de
conocer el texto exacto de la transferencia efectuada, disponemos ya de una
ampliación información facilitada por el gobierno vasco , a la que ya me he referido
parcialmente con anterioridad y que ahora expongo de manera más amplia.
Así, tras
recordar que “Según datos de 2024 del Eustat,
residen en Euskadi 217.489 personas de nacionalidad extranjera, un 9,9% del
total de la población, y el 14,7% de las personas extranjeras se encuentra en situación
de desempleo. Más de 5.000 personas han recibido formación en Lanbide sin poder
incorporarse al mercado laboral por falta de documentación”, se explica que
“Con la
transferencia de autorizaciones de trabajo, el Gobierno Vasco podrá gestionar
de una manera más ágil los trámites de carácter laboral para que las personas
extranjeras puedan trabajar de forma reglada en los sectores que demandan mano
de obra en Euskadi. Esta competencia será gestionada por el Departamento de
Economía, Trabajo y Empleo.
Concretamente Euskadi tramitará las
autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta ajena o propia; las
autorizaciones de trabajo para personas trabajadoras transfronterizas; las
autorizaciones de trabajo para actividades de temporada y las autorizaciones de
trabajo para estancias de larga duración por estudios, movilidad de alumnos,
servicio de voluntariado o actividades formativas.
La duración de las autorizaciones
iniciales de trabajo será de un año y la relación laboral se deberá desarrollar
en Euskadi.
Asimismo, Euskadi podrá participar
en las contrataciones en origen y el Gobierno Vasco se encargará, a su vez, de
verificar en los arraigos sociolaborales y socioformativos de las personas
extranjeras los requisitos laborales y formativos respectivamente para agilizar
la obtención del permiso de residencia que emite el gobierno español” (la negrita es mía)
En su valoración positiva del
acuerdo, la de Gobernanza ,
Administración Digital y Autogobierno del País Vasco, María Ubarretxena, no se
“olvidó” de recordar que “... seguimos
dando nuevos pasos y trabajando en el resto de las competencias teniendo en
cuenta el ámbito de actuación de las mismas y la realidad jurídica actual
estableciendo nuevos bloques que faciliten y agilicen las propias
negociaciones. El bloque en el cual estamos dirigiendo nuestros esfuerzos y
recursos es el de la seguridad social, que engloba 5 transferencias”.
9. Concluyo aquí estas primeras aportaciones sobre una proposición de ley a la que le espera sin duda un largo y tortuoso camino parlamentario, un texto, no se olvide, que regula el traspaso de competencias pactado entre dos grupos parlamentarios, y si es claro que uno está plenamente alineado con el gobierno español no ocurre lo mismo, ni mucho con el otro. Una primera "prueba de fuego" la pasará en la sesión plenaria de la próxima semana, en la que se debatirá la Proposición no de Ley presentada por el grupo parlamentario popular “para que el Gobierno ejerza de manera efectiva y uniforme sus competencias en materia de inmigración en todo el Estado, para su debate en Pleno”, en la que solicita que el Congreso inste al Gobierno a
“1. Cumplir
íntegramente con la legislación vigente en materia de extranjería y con el
artículo 149.2 de la Constitución Española. 2. Ejercer sus funciones de control
y ordenación de los flujos migratorios, así como de las fronteras marítimas y
terrestres en todos los territorios del Estado. 3. Respetar las competencias
exclusivas de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado. 4. Garantizar la
seguridad de las infraestructuras críticas del Estado. 5. Asegurar el
cumplimiento de los derechos constitucionales de todos los españoles. 6. Garantizar
como competencias no delegables ni transferibles a las administraciones
autonómicas o locales, el control sobre los permisos de trabajo y residencia de
los extranjeros, así como de las solicitudes de asilo y protección
internacional, también de la gestión exclusiva de los pasos fronterizos, siendo
estos pilares fundamentales de la política migratoria y de Seguridad Nacional
(la negrita es mía) .
En cualquier caso, con independencia de la mayor o menor amplitud de los traspasos, es obvio que sigue pendiente dotar de personal suficiente a las instancias administrativas encargadas de tramitar y resolver todas las solicitudes que se presentan. Es esta, sin duda, una regla fundamental para el buen funcionamiento de la normativa de extranjería, sin que importe a estos efectos quien la dicte y quien la ejecute.
Nos movemos, en fin, como afirma el
expresidente del Consejo Económico y Social de Barcelona en un artículo publicado el 1 de marzo que lleva por título “Una mejor gestión de la igualdad
para evitar los populismos ignorantes”, “... dentro de una realidad compleja:
necesitamos las migraciones y recuperar un crecimiento vegetativo positivo en
equilibrio y estamos obligados a gestionar socialmente unos servicios sin que
pierdan su calidad, a la vez que hay que favorecer la inclusión de los nuevos
residentes en igualdad y sin discriminaciones para nadie”.
Mientras tanto, buena lectura.
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