La política de acogida de la población inmigrada en Cataluña. El marco competencial y la nueva ley autonómica en relación con la política laboral (II)

4. Las enmiendas al articulado del proyecto de ley, después de haberse realizado un número importante de comparecencias de entidades y organizaciones sociales ante la Comisión de Bienestar Social del Parlamento, fueron publicadas en el Boletín Oficial del Parlamento del 25 de enero (y también en el del 18 de marzo), y tras las tramitación en Comisión durante cuatro sesiones de trabajo (10, 16 y 23 de febrero, y 2 de marzo) se aprobó el texto elevado a plenario y cuya aprobación ha debido esperar hasta la emisión del dictamen del Consell de Garanties Estatutaries. Por lo que respecta a las que podían tener incidencia, directa o indirecta, sobre la materia laboral, hago mención a las que considero más destacadas y a su acogida, o no, en el texto aprobado por la Comisión, analizándolas en el marco de la explicación más general de la nueva norma.

A) Es particularmente importante, a mi parecer, el reconocimiento que hace la nueva ley del acceso al servicio de primera acogida tanto a las personas que se encuentran en situación regular o legal (de residencia en España) como las que se encuentran en situación irregular. Es decir, el hecho distintivo de la futura norma es su aplicación a todas las personas que se empadronen en un municipio, o bien que hayan presentado la solicitud de asilo (hace falta destacar, con respecto a este último punto, la importancia de la Ley estatal 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria).

Es relevante igualmente hacer mención del hecho que las políticas de acogida que se lleven a cabo tendrán diferente impacto en función de la situación administrativa de la persona interesada con respecto a su posible incorporación al mercado de trabajo, porque este acceso solamente está permitido a las personas que disponen de autorización de residencia y de trabajo, siento la primera competencia estatal y la segunda, si se trata de una autorización inicial o modificación, de la Comunidad Autónoma de Cataluña. Ciertamente, el hecho del empadronamiento abre el reconocimiento de una serie de derechos a todas las personas en materia de acceso a los servicios sanitarios, escolarización obligatoria y servicios sociales básicos, pero no afecta directamente a los derechos en materia de acceso al mercado de trabajo. Desde esta consideración previa, que trata de esclarecer las diferencias entre una y otra situación administrativa, estoy de acuerdo con la manifestación contenida en el preámbulo, cuando se refiere al hecho que la exigencia del empadronamiento se introduce también porque se estima que la posibilidad de prestación de un nuevo servicio público a las personas extranjeras sin empadronar “no es el mejor camino para disminuir el número de las situaciones de irregularidad administrativa”.

B) En el artículo 7, que regula quienes son los titulares del servicio de primera acogida ha desaparecido la referencia contenida en el proyecto de ley a que se practicaría a partir de la edad de 16 años para todas las personas, aceptándose una enmienda de CiU. De esta manera, ha desaparecido la referencia a una edad concreta que se identificaba tanto con la finalización del período de escolarización obligatorio como del de inicio de la edad que permite el acceso al mercado de trabajo. Dicho en otros términos, creo que la enmienda aceptada amplía considerablemente el posible radio de acción del llamado servicio de primera acogida y lo desvincula en gran medida de la posible relación de la acogida con el acceso al mundo laboral.

No se ha producido ninguna otra modificación en el artículo 7, y de ahí que se reafirme la opción de prestación del servicio en territorio catalán a los inmigrantes empadronados o bien a partir de la presentación de solicitud de asilo, con lo que no se opera ninguna diferenciación en el primer caso entre extranjeros con acceso regular al Estado (y en su caso también con trabajo) y aquellos que han accedido por vía irregular o que posteriormente ha pasado a dicha situación administrativa por no poder cumplir las normas reguladoras del mantenimiento de la regularidad.

C) En el artículo 8 se ha incorporado una enmienda presentada por los grupos que apoyan al gobierno, con expresa indicación de que los contenidos mínimos de las acciones formativas incluyen el conocimiento de la sociedad catalana “y de su marco jurídico”. La enmienda aceptada no carece de importancia, en cuanto que la norma institucional de referencia es el Estatuto de Autonomía y a través de su estudio se conocerá el reparto competencial en materia laboral entre el Estado y la Comunidad Autónoma.

D) Al importante artículo 10, a los efectos de nuestro estudio de ámbitos laborales incorporados a la nueva ley, que regula los conocimientos laborales de los que debe disponer un ciudadano no comunitario, se presentaron varias enmiendas tendentes a regular qué conocimientos han de adquirirse y la relación entre los departamentos responsables de los asuntos de trabajo e inmigración.

Los conocimientos que se alcancen deberán ser básicos (mientras que en el texto inicial no se concretaba la intensidad de los mismos) y quedan claramente diferenciadas las funciones de ambos departamentos, asumiendo el de trabajo todo lo relativo a las cuestiones laborales y el de inmigración todas las acciones formativas relativas a los conocimientos, y al alcance de su contenido, que deben alcanzarse en materia de extranjería. Este último apartado ha de ponerse en relación con el artículo 11.e), sobre el conocimiento de la sociedad catalana y de su marco jurídico, en el que se dispone que las personas participantes han de poder alcanzar los conocimientos necesarios “para el acceso y el mantenimiento de la regularidad administrativa necesaria para vivir en España” ( y por consiguiente el conocimiento de cuál es el marco jurídico que permite la regularidad en el acceso al mercado de trabajo en España).

E) El artículo 13.2 dispone que los conocimientos adquiridos deben acreditarse por medio de un certificado oficial para facilitar el acceso al mercado de trabajo y a otras posibilidades de formación. Desde la perspectiva de las prestaciones sociales de carácter económico la norma no crea nuevas sino que se remite de forma clara y contundente a la regulación establecida en las normas reguladoras de cada prestación (y también de cada servicio cuando se trate de servicios públicos diferentes de los regulados en la ley de acogida).

No se han incorporado enmiendas al texto originario, habiéndose rechazado la del grupo mixto que solicitaba la supresión de las referencias al mercado de trabajo y a otras posibilidades formativas, así como también la enmienda más técnica (y que a mi parecer hubiera podido ser examinada más atentamente por la comisión) del grupo popular de utilizar los términos “actividades realizadas” en sustitución de “conocimientos adquiridos”. Tampoco se ha incorporado una enmienda de mucho más calado, presentada por CiU, sobre el valor del certificado emitido por la Generalidad, ante la AGE, cuando se trate de la evaluación de integración social realizada por la propia Generalidad o los entes locales como paso previo a la concesión de una autorización de residencia y de trabajo por arraigo, en cuanto que dicho informe sería eficaz para valorar el esfuerzo de integración de la persona inmigrada; no obstante, las importantes modificaciones operadas en el texto final de la LO 2/2009 me llevan a la conclusión de que, por otra vía, se ha acabado incorporando la enmienda del grupo nacionalista catalán, aunque haya sido (y probablemente sea más importante) en la norma estatal y no en la autonómica, y en cualquier caso creo que también queda recogido indirectamente en el texto autonómico cuando el artículo 13.4 dispone que los certificados oficiales del servicio de primera acogida tendrán eficacia en “otros procedimientos” (además de los enumerados de forma expresa en el texto) previstos en el ordenamiento jurídico vigente.

Sobre esta ordenación y regulación también me manifesté con ocasión de la tramitación del proyecto de ley, y reitero ahora las tesis entonces defendidas. El artículo 8 regula la estructura y contenido del servicio de primer acogida, e incluye entre las acciones formativas las dirigidas a facilitar conocimientos laborales y de extranjería, concretándose esta mención en los artículos 10 (conocimientos laborales) y 11 (conocimiento de la sociedad catalana y de su régimen jurídico). Al respeto debo decir que me parecen especialmente importantes las referencias a la adquisición de los conocimientos para hacer posible la plena efectividad de los derechos y deberes laborales, siempre poniendo de relieve, como ya he dicho con anterioridad, que esta efectividad solamente será posible para las personas que dispongan de autorización de residencia y de trabajo en España. Creo que la nueva ley es consciente de esta necesidad, y me felicito de ello, cuando manifiesta que los conocimientos “deben ser los que derivan del régimen jurídico laboral” y también cuando expresa que deben ser los necesarios “para el acceso y mantenimiento de la situación de la regularidad administrativa necesaria para vivir en Cataluña”. En este sentido, creo que el gobierno catalán, una vez aprobada la ley, deberá hacer un esfuerzo didáctico para explicar el auténtico significado del artículo 13.3, dado que puede generar unas expectativas que no guarden relación con sus posibilidades reales porque el acceso al mercado de trabajo no se podrá llevar a término, aun cuando se logren unos conocimientos y se obtenga el correspondiente certificado, si no se cumplen los requisitos establecidos en la normativa estatal. No obstante, sí que puede abrir camino al acceso a otras actividades formativas que posibiliten la adquisición de conocimientos y competencias profesionales. Es desde esta perspectiva que creo que se ha entender el auténtico significado del artículo 13.3 cuando dispone que “los conocimientos logrados se han de acreditar en un certificado oficial para facilitar el acceso al mercado de trabajo y de otras actividades formativas”.

F) El artículo 16 es especialmente importante en cuanto que regula las medidas que pueden ser impulsadas y/o adoptadas por la administración autonómica, así como también por los agentes sociales por medio de los convenios colectivos y acuerdos de empresa, a fin y efecto de gestionar adecuadamente la diversidad existente en los centros de trabajo y favorecer la puesta en marcha de medidas que garanticen la no discriminación hacia la población inmigrada, así como también en su caso las de carácter positivo para favorecer la integración (aunque no se utilice esta palabra) de la población inmigrada, que pasa también por garantizar condiciones de igualdad en las relaciones de trabajo con independencia de cuál sea la nacionalidad de la persona destinataria de la medida.

Como medidas de impulso para esa gestión positiva de la diversidad se prevén posible ayudas económicas para empresas que pongan en marcha medidas durante la jornada laboral, y también el valor de estas medidas como cláusulas socialmente responsables que pueden ser tomadas en consideración por los poderes públicos en los supuestos de contratación de las administraciones públicas y de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley estatal 30/2007 de 30 de octubre. El impulso o ayuda a las empresas y entidades que pongan en marcha política de apoyo a la acogida de los inmigrantes es la única enmienda aceptada en comisión, partir del texto presentado por CiU, siendo rechazadas todas las enmiendas del grupo popular de regulación diferenciada de la problemática de los jóvenes, las mujeres y las familias inmigrantes.

En su momento expuse ante la Comisión de Bienestar e Inmigración del Parlamento, y reitero ahora mi tesis a la vista del texto que será aprobado el próximo miércoles, la importancia que tiene la participación de las empresas y de otras entidades para garantizar una buena gestión de la diversidad y para posibilitar que una parte de las acciones informativas y formativas del servicio de primera acogida puedan impartirse durante la jornada de trabajo, en el bien entendido que únicamente afectarán a las personas extranjeras que residan de forma regular en España, es decir que dispongan de autorización de residencia y de trabajo. Me parece igualmente importante el llamamiento que hace la futura ley en su artículo 16.3 a que sean los convenios colectivos de trabajo y los pactos de empresa los que incluyan e incorporen cláusulas orientadas a impulsar medidas a favor de la población inmigrada, siempre en el marco de la legislación laboral aplicable. Personalmente soy del parecer que las medidas de acción positiva referenciadas en el texto, y que incluyen alguna manifestación concreta por lo que respecta a la actuación de los órganos de contratación de las Administraciones Públicas únicamente tendrán razón de ser cuando quede debidamente acreditada la situación de desigualdad social del colectivo inmigrante, ya que creo que es más conveniente aplicar una normativa protectora a todos los colectivos que se encuentren en más difícil situación en el mercado de trabajo, pero haciendo las menores diferencias posibles sólo por razón de la nacionalidad.

En relación con el precepto citado, aunque las enmiendas iban dirigidas al artículo 15 que regula los programas de acogida especializada, cabe destacar la no aceptación de cinco enmiendas del grupo popular (números 108 a 112) que se dedicaban específicamente a la acogida y la integración laboral, siendo de destacar a mi parecer el deseo de dicho grupo de que quedara claramente recogido en la ley que las personas inmigradas podrían acceder a un trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia “una vez obtenida la correspondiente autorización administrativa para trabajar”, y que el acceso a la formación profesional se recogería para “las personas inmigrantes con autorización de residencia”, con cláusulas adicionales sobre la concreción del acceso al trabajo y a la formación, así como también a las responsabilidades de las autoridades autonómicas. No me parece que la enmienda sobre el acceso al trabajo aportara novedad alguna al marco normativo estatal ya existente (y de obligado cumplimiento en todos los territorios autonómicos), en cuanto que el acceso al trabajo, a salvo de las excepciones previstas en la normativa estatal, requiere de la autorización previa. Quizás sí sea más relevante el disponer de la autorización de residencia (es decir encontrarse en situación de regularidad administrativa en España) para poder acceder a los cursos de formación, en cuanto que parece, del texto de la futura norma autonómica examinada, que dicha formación (al margen de cómo pueda impactar después en el marco jurídico de acceso al trabajo o del reconocimiento del arraigo como vía de integración) puede ser recibida por toda persona que se encuentre debidamente empadronada y al margen de su situación de regularidad o irregularidad administrativa.

G) Por último, cabe destacar que la ley entrará en vigor un mes después de su publicación en el Diario Oficial autonómico y que se abrirá un período máximo de 9 meses para la aprobación de los estatutos de la futura agencia de las migraciones de Cataluña, asumiendo las funciones y competencias que la ley le reconoce “el órgano competente en materia de inmigración” mientras no se ponga en marcha. Repárese que una de las competencias de la futura agencia es la de facilitar el apoyo técnico y económico a los agentes sociales, empresas y entidades privadas sin ánimo de lucro para que desarrollen las actuaciones que la ley les encomienda, y que como acabo de explicar pueden asumir un papel importante en las políticas de primera acogida (y posterior integración) de contenido laboral.