Análisis de la competencia traspasada a Cataluña en materia de autorizaciones iniciales de trabajo por cuenta propia o ajena (II).

3. Procede ahora prestar atención al texto del Real Decreto 1162/2009, de 10 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, aprobado por el Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre. La norma se publicó en el BOE del día 23 del mismo mes, tras su aprobación por el Consejo de Ministros del día 10 de julio. Examino a continuación algunas de las novedades más significativas, si bien ya apunto que la reforma de la LO 4/2000, en trámite parlamentario, requerirá sin duda de una nueva modificación del RD 2393/2004.

A) La norma, en plena consonancia con el acuerdo alcanzado con la CC AA de Cataluña que abre el camino a los que puedan producirse con otras autonomías que tengan atribuido el mismo título competencial en sus Estatutos, dispone que el traspaso de competencias determinará la intervención de dos autoridades administrativas en la resolución del expediente administrativo cuando se pida autorización de trabajo, y modifica varios artículos del RD 2393/2004 para establecer una adecuada coordinación de las dos administraciones públicas. Es decir, la autonómica, que resolverá sobre la concesión de la posibilidad de trabajar, y la estatal, que resolverá sobre la posibilidad de que el extranjero resida en España. O lo que es lo mismo, tiene que haber un único procedimiento administrativo, y el sujeto interesado deberá tramitar toda la documentación ante una sola administración, que será la más próxima a la ciudadanía, con un documento de respuesta en el que se contendrá el pronunciamiento concreto de cada una de las administraciones competentes. Según la respuesta parlamentaria del Gobierno, del pasado 23 de julio, a una pregunta formulada por el diputado de CiU, Sr. Carles Campuzano, supone un beneficio para el usuario y un ejemplo de coordinación administrativa, ya que “ por un lado, los ciudadanos de las Comunidades Autónomas que tramiten estas autorizaciones se relacionarán con la Administración más próxima al ciudadano (con una única presentación y notificación”, y por otra parte la administración autonómica y la estatal “ejercerán sus competencias a través de un procedimiento único que, soportado internamente por un sistema informático innovador, permitirá compartir información y ahorrar trámites”, y que además permitirá a ambas administraciones conocer “el estado de tramitación en todo momento”.

B) Se iniciará el procedimiento por el órgano correspondiente de la CCAA, coordinado con el de la AGE. Se dictará una resolución conjunta de autorización o denegación, expedida por el órgano competente de la CCAA “y firmada por los titulares de cada uno de los órganos competentes de cada una de las Administraciones”, notificada a la parte interesada por la CCAA, y con posible impugnación ante los órganos que la firmen (en razón de cuál sea el competente para resolver) si bien la resolución se volverá a firmar por ambas administraciones y se comunicará por la CCAA.

C) Para que el nuevo sistema derivado de la asunción de competencias por las CCAA funcione de manera efectiva y eficaz, es necesario que haya coordinación e información mutua entre ambas administraciones, ya que la AGE necesita disponer de información sobre los flujos migratorios en todo el Estado, y las CCAA deben disponer “de la información relativa a las renovaciones de las autorizaciones que se concedan a partir de las autorizaciones iniciales de trabajo que hubieran concedido”. Además, se hace especial hincapié en la efectiva y rápida utilización de las aplicaciones informáticas para que la tramitación sea lo más ágil posible. Sobre este punto hay que mencionar el artículo 68 del Proyecto de ley de reforma de la LO 4/2000, que dispone que las autonomías con competencias en materia de tramitación de autorizaciones iniciales de trabajo deberán desarrollarlas en estrecha coordinación con las autoridades estatales, ya que el objetivo final a conseguir es garantizar “la igualdad en la aplicación de la normativa de extranjería e inmigración en todo el territorio, la celeridad y uniformidad de los procedimientos y la información entre las Administraciones”. En la misma línea de actuación coordinada, el nuevo número 3 de la disposición adicional quinta DEL Proyecto de Ley dispone la puesta en marcha de una aplicación informática común para la tramitación de los procedimientos regulados en la norma, y dispone que cuando las autonomías participen en algunos de dichos procedimientos (es decir, el de tramitación de la autorización inicial de trabajo) se garantizará que dicha participación “responda a estándares comunes que garanticen la necesaria coordinación de la actuación de todos los órganos administrativos intervinientes”.

D) Hay que destacar aquí que muy recientemente la CC AA de Madrid ha impugnado ante el Tribunal Supremo el texto del Real Decreto, por entender, según manifestó el Consejero de Inmigración y Cooperación de la Comunidad de Madrid, Javier Fernández-Lasquetty que es "inconstitucional, vulnera la jerarquía legislativa y perjudica la eficacia de la Administración". El recurso incide en el hecho de que el Ejecutivo central ha reformado mediante Real Decreto el Reglamento de la Ley de Extranjería, sin haber modificado antes la propia Ley, argumentándose en el recurso que ello es "un paso muy grave porque vulnera los principios constitucionales de legalidad y jerarquía normativa".
El consejero considera que el reglamento vulnera la distribución constitucional de las competencias. Según ha informado Fernández Lasquetty, el Gobierno regional considera que las competencias en materia de permisos de trabajo deben continuar en el ámbito estatal, según lo recoge el artículo 149.1 de la Constitución. Para el ejecutivo autonómico madrileño, el Gobierno nacional "ha quebrantado el procedimiento que establece el cambio normativo, con el fin de poder traspasar unas competencias a algunas comunidades autónomas que, en este caso, supone la ruptura de la unidad política establecida para regular los flujos migratorios, con los que el Gobierno regional madrileño está de acuerdo".

Siempre según el consejero madrileño de Inmigración, la nueva normativa supondrá un "caos burocrático" y un "desequilibrio" entre las regiones que tendrían competencias en permisos de trabajo y las que no, por lo que cree que este nuevo procedimiento "no es propio de una política seria en un tema tan importante como la inmigración".
"En el primero de los casos, el desorden administrativo se produciría como consecuencia del desdoble burocrático que esta reforma conlleva: las comunidades autónomas iniciarían por su lado los expedientes para otorgar los permisos de trabajo y, paralelamente, la Administración central comenzaría otro proceso para conceder los permisos de residencia a una misma persona extranjera. Habría trabajando dos administraciones paralelamente. Ambos procesos, hasta la fecha, están centralizados en el Estado", indicó. Asimismo, Lasquetty afirmó que esta normativa crearía un "desequilibrio regional", ya que la concesión de los permisos iniciales de trabajo "estarían sujetos a la arbitrariedad de cada comunidad autónoma y que si el extranjero solicitara mudarse a otra región, ésta tendría que asumir los gastos de integración, en asistencia sanitaria, educativa y de prestaciones sociales". El consejero argumenta, igualmente, que las consecuencias de las decisiones que tome una sola comunidad, con sus criterios propios, afectaría en corto plazo de tiempo al resto de las autonomías. Por ello, tildó de "injusto" e "inadecuado" que el resto de las regiones estén "a merced" de otra. "Si a una persona se le concede permiso de trabajo sólo en Cataluña, al cabo de un año ya no existirían limitaciones geográficas y quedarían habilitados automáticamente para trabajar en todo el territorio nacional. Si el Gobierno no es capaz de controlar las fronteras de España, mucho menos lo será para controlar dónde acaban trabajando los ciudadanos extranjeros".

E) Para concretar en el texto articulado la nueva articulación competencial, se recogen numerosas modificaciones en los artículos referidos a la tramitación inicial de autorizaciones de trabajo y en los que se hacía referencia a la AGE, ya que a partir de ahora habrá que incorporar referencias a las CCAA cuando se trate de autorizaciones iniciales de trabajo.

Se modifican los arts. 49.2; 50; 51.1 (presentación de la solicitud ante la CCAA, cuando se vaya a desarrollar en este territorio la relación laboral y dicha CCAA “hubiera asumido competencias en materia de autorización inicial de trabajo por cuenta ajena”; 51.3 (el informe de la AGE será vinculante cuando la causa de inadmisión afecte al ámbito de la residencia); 51.4 (será la CCAA con competencias la que recabará los informes de la Administración tributaria y el de la Seguridad Social); 51.5 (resolución conjunta, coordinada y concordante, de ambas administraciones sobre la petición formulada); hay un nueva redacción de la mayor parte del art. 53, con la adición de dos importantes nuevos apartados; se da nueva redacción al art. 58; al art. 59.4; al art. 59.5 (importante: será la CCAA la que verificará el cumplimiento de los requisitos correspondientes al ámbito laboral y simultáneamente, a la competencia de la AGE para lo relativos al ámbito de residencia.); números 6 y 7 del art. 59; art. 60.2; art. 61, art. 62.1, con un añadido importante sobre la renovación de la autorización de residencia y trabajo por cuenta propia.

Por una vía indirecta, la modificación del art. 79, al que se adiciona un nuevo número 5, se reconocen competencias autonómicas en materia de contingente, ya que el acuerdo que se apruebe por el gobierno deberá establecer la intervención autonómica competente “en los trámites de carácter laboral, así como en la recepción de solicitudes, admisión a trámite, comprobación de los requisitos laborales, emisión de informe sobre los mismos y su remisión a la Dirección General de Inmigración para continuación de los trámites”. En la misma línea se sitúan el nuevo párrafo 3 del art. 81 y el apartado 2 modificado del art. 84.

Los art. 90 y siguientes regulan las competencias autonómicas en el caso de estudiantes que prestan una actividad laboral a tiempo parcial. Se produce una importante modificación en la nueva redacción del art. 99, en concreto el segundo párrafo de la letra b), relativo a las modificaciones de la autorización inicial de residencia temporal y de trabajo. También tendrá competencias la CCAA sobre la autorización para trabajar por cuenta ajena de los familiares previamente reagrupados. Por último, queda la duda de qué hay detrás de la disposición adicional segunda, 1, cuando se afirma que las autorizaciones iniciales de autorización de residencia y trabajo por cuenta propia o ajena “no podrán exceder, salvo en los casos legalmente previstos, de su ámbito geográfico”.

F) Con respecto al ámbito geográfico de la autorización inicial de residencia y trabajo, el nuevo párrafo segundo del art. 49 permite a la CC AA que tenga reconocida competencias en materia de autorización inicial de trabajo “fijar el ámbito geográfico de la autorización inicial dentro de su territorio”; o dicho de otra forma, que la Comunidad Autónoma de Cataluña podrá permitir, como así ocurrirá, que el trabajo se desarrolle en un ámbito supraprovincial.

Al respecto, esta posibilidad fue incluso valorada de forma positiva por el
Dictamen del Consejo de Estado de 26 de marzo de 2009, en el que se afirma que “aún cuando el ámbito territorial de referencia pueda ser la provincia, ningún reparo puede realizarse a la posibilidad de que la Comunidad Autónoma titular de la competencia sobre autorización inicial de trabajo decida fijar el ámbito geográfico correspondiente al que aquella extenderá su eficacia, dentro de su respectivo territorio. Este mecanismo, incluso, puede producir criterios más afinados a la hora de proceder a la correcta selección de los trabajadores”.

El mismo criterio de posible ampliación del ámbito geográfico de actividad se aplica a las autorizaciones iniciales de residencia y trabajo por cuenta propia, según dispone el nuevo número 2 del art. 60.