Reproduzco en esta entrada el sumario y la introducción del artículo dedicado a la reforma del Reglamento de extranjeria de 2011, cuya comparación con el texto del borrador presentado el 22 de julio está disponible en este enlace.
Sumario.
Introducción
1. La estancia en
España.
2. Residencia
temporal. Residencia y trabajo por cuenta ajena.
3. Residencia y
trabajo por cuenta propia. Residencia y trabajo con excepción de la
autorización de trabajo
4. Residencia
temporal por circunstancias excepcionales
5. Autorizaciones
de residencia y trabajo para actividades de temporada.
6. Gestión
colectiva de contrataciones en origen
7. Visados
8. Trabajadores
transfronterizos.
9. Menores
extranjeros.
10. Modificación
de las situaciones de los extranjeros en España
11. Infracciones y
sanciones en el orden social y vigilancia laboral
12. Disposiciones
adicionales.
Introducción
1. El 22 de julio
se celebró la reunión Conferencia sectorial de migraciones, en la que la
Ministra titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones,
Elma Saiz, presentó el borrador del nuevo Reglamento de la Ley de Extranjería,
o más exactamente sería decir del texto que introduce bastantes modificaciones
con respecto al actualmente vigente y que mantiene sin cambios el resto de su
contenido.
En la nota deprensa del MISSMI, titulada “Migraciones anuncia que el nuevo Reglamento de
Extranjería consta de tres palancas para la inclusión: la formación, el empleo
y la familia” se recogen estas manifestaciones de la Ministra: “El Reglamento
actual tiene 13 años y si no se ha quedado obsoleto, es porque ha experimentado
diversas modificaciones en todos estos años liderados por el presidente Pedro
Sánchez”, ... concretamente en 2018, 2021 y 2022... aunque considera que la
presentada hoy es la más ambiciosa de todas...”.
El texto del
borrador de Real Decreto, así como la Memoria de análisis de su impacto
normativo, se encuentra en fase de audiencia pública, pudiendo presentarse las
observaciones que se consideren pertinentes hasta el 10 de septiembre. Puedenconsultarse ambos textos en este enlace , previendo la
futura norma, obviamente si se mantiene su redacción actual, que el texto
entraría en vigor a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del
Estado.
Como bien exponía la Ministra en la reunión de la Conferencia sectorial de migraciones, el texto original del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , “por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009”, ha experimentado cambios relevantes a partir de modificaciones llevadas a cabo desde 2018, con particular importancia de la reforma operada por el RD 629/2022, de 26 de julio
Un amplio y detallado examen de las modificaciones fue realizado en la entrada “La reforma del Reglamento de Extranjería. Texto comparado del RD 557/2011 de 20 de abril y del RD 629/2002 de 26 de julio (modificaciones introducidas en el primero por el segundo)”
Un análisis de
todos los cambios habidos en los dos años anteriores, buena parte de ellos por
vía de instrucciones, fue efectuado en la entrada “Reforma de la normativa de extranjería.
Historia de dos años de cambios. De las medidas “anti-Covid” al Real Decreto
629/2022 de 26 de julio” , del que
reproduzco ahora un breve fragmento:
“Soy del parecer
que el RD 629/2022 culmina un período de reformas que se inició poco después
del inicio de la crisis sanitaria, con sus devastadoras consecuencias
económicas y sociales, y que siguió durante más de dos años con sucesivas
modificaciones del Reglamento de extranjería por la vía, primero, de la
adopción de Instrucciones por las autoridades competentes del Ministerio de
Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, tanto para flexibilizar algunos
requisitos en punto a facilitar los procesos de reunificación familiar como
también para tomar en consideración la jurisprudencia de la Sala
Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo sobre los requisitos a cumplir
para acceder al arraigo laboral, y después por la modificación del RD
557/2011para atender la problemática especial de los menores no acompañados y
de los jóvenes extranjeros extutelados.
Desde la
publicación de la Orden SND/421/2020, de 18 de mayo, por la que se adoptaban
medidas relativas a la prórroga de las autorizaciones de estancia y residencia
y/o trabajo y a otras situaciones de los extranjeros en España, en aplicación
del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declaraba el estado de
alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el
COVID-19, he analizado las distintas modificaciones de la normativa
reglamentaria, hasta llegar al texto que entrará en vigor el día 16 de agosto.
Por ello, me ha
parecido útil reunir en un solo texto todos los exámenes, análisis, comentarios
y críticas que he realizado a lo largo de estos más de dos años, para lo que he
procedido a una atenta lectura de cada uno de mis textos anteriores y he mantenido
sólo aquellos contenidos que guardan una relación estrecha con la reforma
normativa propiamente dicha, prestando muy especial atención, como no podría de
ser otra forma en atención a su importancia, al nuevo RD 626/2022. Para quienes
deseen acceder al texto completo de cada análisis efectuado por mi parte con
anterioridad, encontrarán en notas a pie de página el enlace correspondiente y
la fecha de su publicación”.
2. La presentación
del borrador de Real Decreto de reforma del Reglamento, junto con la memoria de
análisis de impacto normativo (MAIN), es un buen momento, sin duda, para volver
a efectuar una comparación, que ahora es la del texto vigente con el que se
pretende aprobar.
No es, y de ahí el
título de este artículo, un examen de todo el texto (que consta de 292
páginas), sino únicamente, y les aseguro que no es poco, de aquel contenido que
impacta más directa, o indirectamente, sobre la población migrante que desea
trabajar en España. Sin duda, todo el texto, de una forma u otra, le es de
aplicación, y por ello en el momento de su aprobación será conveniente revisar
todas las relaciones de unos preceptos con otros por lo que respecta a su
impacto sobre el acceso al mundo laboral de la población trabajadora migrante
extracomunitaria
En la comparación
me detengo principalmente en dos bloques del borrador, el dedicado a las
autorizaciones de residencia y trabajo por cuenta ajena, y a la obtención de
dichas autorizaciones por razones excepcionales, siendo una de ellas las
distintas modalidades de arraigo, una figura que, efectivamente, se diseñó con
carácter excepcional en la Ley Orgánica 4/2000 de 11 de enero, y que se ha
convertido en una vía preferentemente utilizada para acceder a la
regularización laboral de la población extranjera extracomunitaria que se
encuentra trabajando en España de forma irregular.
Está por ver, solo
lo dejo ahora apuntado, qué impacto tendrá la aprobación del nuevo Reglamento
sobre la tramitación parlamentaria de la proposición de ley sobre “unaregularización extraordinaria para personas extranjeras en España” , que recordemos que fue aceptada a trámite
por el Pleno del Congreso de los Diputados el 9 de abril y que actualmente se
encuentra en fase de presentación de enmiendas.
No obstante, como
comprobarán los lectores y lectoras, también son objeto de atención otros
contenidos importantes del borrador, como son, entre otros, la gestión
colectiva de las contrataciones en origen y la nueva regulación del trabajo de
temporada, destacando las modificaciones más relevantes incorporadas en cada
bloque.
Una vez se
disponga de un nuevo texto que incorpore en su caso algunas de las propuestas
de modificación incorporadas durante el trámite de exposición pública, podrá
ser el momento de volver, y examinar con más detalle, los cambios introducidos.
Si bien, ya adelanto que la reforma de las distintas modalidades de arraigo, en
especial el vinculado a la formación y la amplitud de las titulaciones que
darán acceso al mismo, y dando la posibilidad de que la persona afectada ya
estuviera matriculada, y también la posibilidad de compatibilizar los estudios
con una relación laboral, es a mi parecer una de las novedades más
significativas, sin olvidar la importancia de la ampliación desde los actuales
tres a los futuros seis meses de los visados de búsqueda de empleo, que parece
un intento muy claro del legislador por lograr que esa persona pueda encontrar
empleo durante dicho periodo de residencia
y no caiga en la situación de irregularidad.
También conviene subrayar que buena parte de algunas instrucciones dictadas en años anteriores se han incorporado ahora, y por consiguiente con mayor rango normativo, al borrador del RD. Además, se tiene en consideración la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea y del Tribunal Supremo, y las novedades operadas en materia legal en sede comunitaria, señaladamente la Directiva(UE) 2024/1233 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de abril de 2024, “por la que se establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro y por la que se establece un conjunto común de derechos para los trabajadores de terceros países que residen legalmente en un Estado miembro”
3. El método
utilizado para efectuar la comparación es el de hacerlo por bloques temáticos,
destacando en letra negrita las novedades que considero más importantes,
precedida de la explicación que se realiza de alguno de ellos especialmente en
la memoria de análisis de impacto normativo, y en mucha menor medida de la
introducción del borrador de Real Decreto. De tal manera, ello permite conocer,
a fin de su posterior análisis, cuáles son los objetivos perseguidos por el
legislador.
4. Expongo a
continuación cuáles son las líneas generales de la reforma del reglamento de
extranjería por lo que respecta a sus contenidos con impacto laboral, según la
nota de prensa de su presentación.
“El nuevo texto
reglamentario profundiza en los derechos de los trabajadores migrantes. Se
facilitan los procedimientos y se permite compatibilizar trabajo por cuenta
propia y ajena.
Se introducen
mejoras en la regulación de las actividades de temporada vinculadas a la
protección de derechos de los trabajadores, y a facilitar la contratación, por
ejemplo, favoreciendo las contrataciones colectivas.
Se evita situaciones
de irregularidad sobrevenida y protege contra la explotación laboral, al
permitir cambiar de empresario en caso de explotación o imposibilidad de
realizar el trabajo. Además, se facilita la regularización de aquellos
inmigrantes que sean objeto de explotación laboral.
Los empresarios
van a disponer de más información de todo el proceso de contratación de
personas en origen, que se ha simplificado y es más flexible.
Se abren vías para
que las personas que ya están en España y no están autorizadas para trabajar,
puedan hacerlo. Son las figuras de arraigo de segunda oportunidad o a arraigo
sociolaboral y arraigo social”.
También recojo
cuáles son los objetivos perseguidos por la futura norma según la memoria de
análisis de impacto normativo.
“Mejorar las vías
de entrada y permanencia regular, segura y ordenada de las personas extranjeras
en España, adaptando los requisitos a la realidad económica y social actual y
desincentivando el uso de vías irregulares y el tránsito a la irregularidad sobrevenida.
Simplificar los
procedimientos administrativos de gestión migratoria, particularmente la
expedición de visados, autorizaciones de estancia y de residencia, dotando al
marco jurídico de una mayor coherencia y mejorando la seguridad jurídica.
Regular las
autorizaciones de residencia y trabajo para actividades de temporada. De esta
manera, se pretende acabar con los desajustes en este sentido, y reintroducir
la duración determinada, no sólo a nivel colectivo, sino también a nivel
individual.
Mejorar la
planificación y gestión de la migración circular mediante la reformulación de
la Gestión colectiva de contrataciones en origen simplificando los
procedimientos y reforzando los derechos y garantías.
Reformar los
mecanismos para la expedición de permisos de residencia por circunstancias
excepcionales, en especial aquellos por situación de arraigo, de mujeres
extranjeras víctimas de violencia de género, violencia sexual y a las
potenciales víctimas de trata.
Facilitar el
tránsito de una autorización de residencia temporal a otra nueva para evitar
situaciones de irregularidad sobrevenida debida a trabas burocráticas.
Completar y
mejorar la transposición y aplicación del derecho de la Unión en materia
migratoria”.
Reforzar los
derechos de las personas extranjeras, con un objetivo de inclusión en la
sociedad, en línea con el Marco Estratégico de Ciudadanía e Inclusión contra el
Racismo y la Xenofobia (2023-2027) Simplificar el acceso a la residencia de
larga duración UE y nacional, mediante la reforma de los mecanismos existentes.
Asegurar la
aplicación del Derecho, dando cumplimiento a la jurisprudencia reciente del
Tribunal Supremo y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea”.
5. Para finalizar
estas notas introductorias, cabe decir que hasta este momento, y a salvo de la
inclusión del borrador de RD en las muchas páginas web existentes sobre
extranjería, sólo he encontrado una primera, y muy general, valoración del
inicio de la tramitación de la reforma,
a cargo de CCOO, publicada el mismo día de la presentación del borrador,
titulada “Ante la reforma del reglamento de extranjería CCOO plantea agilidad,
transparencia y seguridad en los procesos migratorios” en la que se
manifestó en estos términos:
“Los
interlocutores sociales hemos mantenido conversaciones en el marco de la Comisión
Laboral Tripartita de Inmigración durante estos meses para aproximar posiciones
en un texto que debe servir para modernizar el marco regulador de la
inmigración en España, haciéndolo menos burocrático y más garantista, y más
ágil y accesible.
Asimismo desde
Comisiones Obreras hemos propuesto y defendido figuras jurídicas que faciliten
la estabilidad con conceptos más claros y seguros, y nuevos mecanismos de
acceso a la documentación de personas extranjeras que -por diversas
circunstancias específicas- no se encuentran en situación regularizada en
España.
Las políticas de
inmigración son políticas sociales que afectan fundamentalmente al mercado de
trabajo y a las personas trabajadoras que llegan a nuestro país para
incorporarse a un nuevo entorno laboral, social y cultural: por ello, es
importante que sean abordadas desde la efectividad de su gestión dialogada y
tripartita, sin demagogias, maximalismos ni sobreactuaciones.
El modelo
migratorio español es ya un modelo normalizado y abrumadoramente estable,
permanente y legal: ello no resta importancia a prestar atención a
circunstancias específicas del fenómeno migratorio en España y en la UE pero
que no representan la inmensa mayoría de población extranjera en situación de
regularidad tanto en España como en la UE.
Desde CCOO -como
siempre- trabajamos por la normalización del hecho migratorio como un factor
más a nivel laboral, económico, social y cultural en una sociedad plural y
mestiza como es ya la española y llamamos a la responsabilidad de todos los
agentes políticos y sociales en el enfoque de las migraciones”.
Buena lectura.
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