El funcionario interino ¿puede ser temporal toda su vida laboral? Una nota breve (y muchas dudas) a propósito de la sentencia de la AN (C-A) de 20 de septiembre de 2018.

1. Hace pocos meses llegué a un acuerdo con una entidad publica catalana de naturaleza asociativa, el Consorcio de estudios, mediación y conciliación en la Administración Local (CEMICAL) para redactar una publicación a mediados de 2019 sobre la extinción contractual en el ámbito público tras el impacto de las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 14 de septiembre de 2016.

No me imaginaba, ciertamente, en el momento del acuerdo, que las resoluciones judiciales se iban a incrementar considerablemente con ocasión de la nueva jurisprudencia sentada por las sentencias de 5 de junio de 2016, especialmente por la sentencia LMM y la conflictividad abierta por la referencia contenida en esta a la posibilidad de reclasificar al personal laboral en el ámbito público en personal indefinido no fijo si la duración de la interinidad era “inusualmente larga”.

En mi comentario a dicha sentencia formulé las siguientes observaciones:

“Para ir finalizando mi estudio de las sentencias tantas veces referenciadas, he de volver a la dictada en el asunto Lucía Montero Mateos, porque es la que ha merecido mayor atención por las posibilidades que un apartado de la misma ofrece para poder mejorar la situación jurídica de los trabajadores temporales que no tienen previsión, o que se encuentran ya hace muchos años en tal situación, de extinción de su relación laboral, que, obsérvese bien, no es lo mismo que el debate sobre la existencia o no de una indemnización, y en su caso de qué cuantía.

Esa atención especial, y que traslada de momento al órgano jurisdiccional nacional la responsabilidad de decidir sobre la reconversión o reclasificación de un contratado temporal en indefinido, es la que ha merecido el apartado 64, en el que se afirma, y a partir de los datos fácticos disponibles es una obviedad, que la Sra. Montero Mateos “no podía conocer, en el momento en que se celebró su contrato de interinidad, la fecha exacta en que se proveería con carácter definitivo el puesto que ocupaba en virtud de dicho contrato, ni saber que dicho contrato tendría una duración inusualmente larga” (¿y no es menos cierto, pregunto, que muchos trabajadores y trabajadoras pueden encontrarse en idéntica situación?), aunque sí sabía ciertamente, porque así lo dispone la normativa vigente aplicable, que el contrato llegaría a su fin “debido a la desaparición de la causa que había justificado su celebración” (y nuevamente me pregunto, ¿no estamos ante un caso, si no completamente idéntico, sí muy semejante al de la Sra. Ana de Diego Porras? ¿Y si es así, qué razón habría para el cambio de doctrina? Preguntas retóricas porque ya conocemos las respuestas, pero que no quiero dejar de plantear).

Y dicho todo lo anterior, el TJUE se descuelga con una de aquellas frases que dan juego para enjundiosos artículos doctrinales y para resoluciones judiciales que buscan desentrañar su auténtica finalidad para proteger, supongo, los derechos de las personas trabajadoras con contratos temporales, cual es que “incumbe al juzgado remitente examinar si, habida cuenta de la imprevisibilidad de la finalización del contrato y de su duración, inusualmente larga, ha lugar a recalificarlo como contrato fijo”. De momento, sirvan todas las tesis y argumentos expuestos con anterioridad con los que ha tratado de reflexionar, conjuntamente con la doctrina que ya se ha pronunciado sobre la sentencia, para dejar abierto el debate judicial, a la espera de conocer la respuesta del Juzgado de lo Social que planteó la cuestión prejudicial..., y las sentencias posteriores que sin duda vendrán sobre casos semejantes”.

2. Pues bien, la sentencia que merece esta breve entrada, con un titular (ciertamente en forma de interrogante) que no animará mucho precisamente a quienes se encuentran en situación de interinidad en la función pública, es la dictada por la sección tercerade la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el 20 deseptiembre, de la que fue ponente la magistrada Isabel García. 

He tenido conocimiento de la misma a través, una vez más, del impecable, a la par que estoy seguro que muy complejo, seguimiento que realiza el profesor Ignasi Beltránde Heredia en su blog de todas la sentencias dictadas tras las sentencias delTJUE de 5 de junio de este año (LMM y Grupo Norte Facility).

La resolución judicial desestima el recurso c-a interpuesto contra la sentencia del Juzgado central de lo C-A núm.9 el 6 de abril de  2018, que desestimó a su vez el recurso interpuesto por el ahora recurrente contra la desestimación por silencio administrativo, por la Dirección General de Relaciones con la Administración de Justicia, de la reclamación de cantidad de 32.837,55 euros (cantidad resultante de aplicar la normativa laboral de 20 días de salario por año trabajado y hasta un máximo de 12 mensualidades) derivada (vid fundamento jurídico 2) “del cese de la relación de interinidad (funcionario interino del Cuerpo de Tramitación Procesal y Administrativa, anteriormente denominado Cuerpo de Auxiliares), correspondiente a los servicios prestados en el Juzgado Central de Instrucción nº 5, desde el 20-12-1995 hasta el 28-2-2014”.

3. A la espera de un análisis más detallado de esta y otras sentencias que puedan dictarse (seguro que se dictarán) sobre las extinciones de la relación jurídica del personal interino en las distintas Administraciones Públicas, querría destacar ahora que la sentencia de la AN debe dar respuesta al recurso presentado contra la sentencia del juzgado C-A y que declaró, ante la petición de indemnización económica formulada por el funcionario interino cesado tras diecinueve años de servicio, que no procedía indemnización alguna porque se le aplicaba, como elemento comparable, “el régimen del funcionario de carrera mientras ostente tal condición y para este último no se prevé indemnización alguna cuando finalice su relación de servicios”, y por tanto no consideró aplicable la comparación con un trabajador con relación laboral indefinida, concluyendo que “la situación en que se encuentra el recurrente quedaría fuera del ámbito subjetivo de aplicación de la Directiva”.

La AN confirma la tesis de la sentencia de instancia con los argumentos que se recogen a continuación.

A) En primer lugar, que “Normativamente, los nombramientos de interinos se prevén ante la eventualidad de que el servicio no pueda atenderse por funcionarios de carrera, por razones de urgencia o necesidades del servicio, y con una temporalidad marcada desde el mismo momento del nombramiento. De hecho, su cese está sujeto a las mismas causas que las previstas para los funcionarios de carrera, y, además, se produce dicho cese cuando finaliza la causa que dio lugar a su nombramiento siendo que el apelante quiere sustraerse de esta concreta causa de cese que viene impuesta por las propias razones objetivas que avalan la existencia del interino. Todos sus nombramientos como interino son temporales aunque se sucedan en el tiempo”. 

No alcanzo a ver la conexión entre las causas de la finalización de la relación de servicios de un funcionario interino cuando se den las circunstancias previstas por el art. 10 del EBEP con las aplicables en casos, básicamente de infracciones muy graves que pueden llevar, según dispone el art. 96, a “a) Separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos comportará la revocación de su nombramiento, y que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves. b) Despido disciplinario del personal laboral, que sólo podrá sancionar la comisión de faltas muy graves y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con funciones similares a las que desempeñaban”. Dejo aquí la duda planteada.

B) En segundo lugar,  que “La cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco, viene a establecer medidas a efectos de prevenir abusos en la utilización sucesiva de relaciones laborales de duración determinada y es de apreciar que la consecuencia pretendida por el apelante (indemnización por despido) en relación a la situación abusiva que defiende respecto de sus nombramientos puede reconducirse a las medidas preventivas recogidas al efecto en la Cláusula 5 del Acuerdo marco y sin que exista discriminación constatada en la causa en las concretas condiciones de trabajo del actor respecto a los funcionarios de carrera que pueda reconducirse a la Cláusula 4 del Acuerdo marco en el principio de no discriminación que viene a consagrar y que haya de ser sancionada. Sencillamente los funcionarios de carrera cuando cesan en sus funciones no son indemnizados.

El comparativo del recurrente son los funcionarios de carrera y no el personal laboral o eventual. La Sra. De Diego Porras era "personal laboral" interino, con "contrato laboral", del Ministerio de defensa y su comparativo son los laborales fijos para los que la normativa laboral prevé, para el despido por causas objetivas una indemnización máxima correspondiente a 20 días por año trabajado con el límite 12 mensualidades. Por el contrario, el recurrente era "funcionario" interino, con "nombramiento" eventual, del Ministerio de Justicia siendo que no existe indemnización prevista para el cese de los funcionarios de carrera”.

A mi parecer, la sentencia, al establecer una nítida distinción entre el personal funcionario (sea de carrera o interino) y el personal laboral, ambos prestando servicios en las Administraciones Públicas, se adelanta unos días a las dos sentencias de laSala C-A del TS dictadas el 26 de septiembre, de las que fue ponente el magistrado Segundo Menéndez, en las que se declaró que no es aplicable ni al personal funcionario interino ni al personal estatutario temporal la tesis, aplicable por la jurisdicción social desde  1998 y que fue posteriormente acogida en el EBEP, de conversión de esas relaciones jurídica en personal indefinido no fijo cuando no fueran ajustadas a derecho.

No alcanzo a ver, y dejo otra duda planteada, como casa el planteamiento de la AN con la protección que quiere dispensar la normativa comunitaria, tal como ha sido interpretada por el TJUE, incluso en la sentencia LMM, al personal funcionario interino o estatutario temporal que lleva prestando sus servicios de forma temporal durante muchos, en ocasiones muchísimos años. ¿Se están replegando los juzgados y tribunales C-A para “defender” la especificidad de la regulación del personal que presta servicios en el ámbito público como funcionario? ¿Se trata de una “huida del Derecho del Trabajo” que, en este caso, va a repercutir claramente en perjuicio del funcionario interino o personal estatutario temporal? Dejemos aquí las dudas planteadas.

C) En tercer lugar, afirma la AN, y no le falta razón con carácter general (será en la concreción cuando vuelva a surgir el conflicto), “la jurisprudencia del TJUE, en particular de la indemnización por cese, aún en el caso de los laborales interinos, se ha ido matizando”. Y antes de seguir, me surge otra duda: si antes ya se ha defendido que no hay comparación posible entre personal laboral y personal funcionario, ¿Cuál es la razón ahora de la referencia a la jurisprudencia del TJUE sobre el personal laboral interino?

Pues bien, la Sala reproduce literalmente los apartados 42 y 49 a 65 inclusive de la sentencia LMM para poner de manifiesto que “En abstracto, forma parte de las condiciones de trabajo una posible indemnización por cese…”, pero inmediatamente vuelve a la “ortodoxia” y subraya que “ya hemos visto que la reclamación del actor no supera el corte de la comparativa con sus comparables: los funcionarios de carrera (los fijos a estos efectos), “y, a mayor abundamiento, no es reprochable en principio el recurso sucesivo a una relación de empleo de duración determinada porque ello depende de circunstancias inciertas y tiene, en todo caso, prefijado un momento final vinculado al nombramiento y nada de lo constatado en autos al concreto del actor permite avalar que los sucesivos nombramientos efectuados y las prestaciones requeridas en el caso concreto no correspondan a una mera necesidad temporal y a razones objetivas (los nombramientos se sucedían con periodicidad semestral por razones de refuerzo con dos nombramientos de interino por vacante: de 1-1-1999 a 9-7-1999 y 1-5-2017 a 27-11-2013, encontrándose en situación de interinidad por refuerzo desde el 28-11-2013 hasta su cese 28-2-2014)”.

Vuelvo a preguntarme, y disculpen mi insistencia, qué sentido tiene reproducir gran parte de una sentencia para concluir después en una línea que antes ya se había dicho que sus tesis no son aplicables.

4. Ahora bien, muy probablemente la parte más llamativa y de impacto de la sentencia sea la que sigue a continuación y que da pie, obviamente a mi parecer, al título de la presente entrada.

La prestación de servicios, temporales, durante diecinueve años se ha efectuado siempre “dentro de los supuestos normativamente previstos claramente eventuales v. gr. para cubrir vacantes, sustituir transitoriamente a los titulares, ejecutar programas de carácter temporal o resolver situaciones de exceso o acumulación de tareas y sin que exista base alguna para afirmar que existan diferencias efectivas en las condiciones de trabajo del hoy recurrente durante el desempeño eventual de sus funciones con respecto a los funcionarios de carrera que deban ser removidas por la intervención de los Tribunales…”. A mayor abundamiento de defensa de su tesis, la AN recuerda que el trabajador ahora apelante presentó recurso contra la resolución del Director General de Relaciones con la Administración de Justicia de 30 de mayo de 2014, por la que se acordó desestimar el recurso de alzada interpuesto frente a la resolución de 28 de febrero de 2014 de la Gerente de Órganos Centrales que acordó el cese, que fue desestimada por sentencia de la Sala C-A del TSJ de Madrid el 2 de marzo de 2016, de la que fue ponente el magistrado José Félix Martín

5. En conclusión, en esta breve nota he querido destacar en primer término que la AN no considera aplicable ni el Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE, ni la posterior interpretación que del mismo ha hecho la jurisprudencia del TJUE con respecto, no ya a la reconversión de una relación contractual inusualmente larga, sino al derecho a percibir una indemnización por fin de la relación, al entender que su único punto de comparación es el funcionario de carrera que no percibiría indemnización por la finalización de su vínculo jurídico con la Administración.

Y, en segundo lugar, que los nombramientos efectuados conforme a derecho pueden alargarse en el tiempo sin fecha fija, sin generar derecho a indemnización alguna a la finalización del último, con independencia del número de nombramientos que se hayan efectuado.

Me pregunto para acabar, y compruebo que me ha salido una entrada muy “dudosa y preguntona” si los funcionario que acceden a la Administración Pública por la vía de la interinidad pueden permanecer en esa situación, en un caso extremo, toda su vida laboral. Y en el supuesto, que parece que sí, que ello fuera posible, cómo casa con la protección que otorga la normativa europea a todo el personal temporal, preste sus servicios en el ámbito privado o público, y que ha quedado explicitada en numerosas sentencias, aunque, también hay que decirlo, se observa un retroceso en alguna bien reciente como  la de 25 de julio (asuntoC-96/17), aun cuando se refiere solo a personal temporal laboral.

Mientras tanto, buena lectura.