Las competencias en materia de relaciones laborales y de función pública inspectora laboral en la sentencia del TC sobre el EAC.

A) Me detengo primero en el examen del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular y en las alegaciones formuladas por el Parlamento de Cataluña, el gobierno autonómico y la abogacía del Estado.

A) Para un precepto de especial importancia en materia laboral, cual es el artículo 112 que fija las competencias ejecutivas de la autonomía, la tesis de los recurrentes era que se vulneraba la doctrina del TC sobre el concepto material de legislación (ley + reglamento). Por ello, al integrar el nuevo artículo 112 en el contenido funcional de la competencia ejecutiva el ejercicio de la potestad reglamentaria, “está restringiendo, por tanto, la correlativa competencia del Estado”, y de ahí que la contradicción sea “radical e insalvable” y que ello debía llevar a declarar la inconstitucionalidad del inciso “la potestad reglamentaria, que comprenden la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado”. El recurso criticaba la tesis del Dictamen del Consejo Consultivo de la Generalidad, que avalaba la constitucionalidad del precepto examinado por entender que si bien es contrario a la jurisprudencia constitucional “ésta trae causa de un contenido estatutario (artículo 25.2 del EAC de 1979) que, una vez modificado, tendrá que reajustarse al cambio producido”.

En su recurso del artículo 170, dedicado a trabajo y relaciones laborales, los recurrentes criticaban primeramente la nueva terminología del precepto, que a su parecer “introduce una forma de delimitación más amplia y expansiva que fue justamente lo que quiso cortar el TC”, y sustentaban su argumentación con cita de varias de sus sentencias. Ahora bien, el recurso exponía que este cambio por sí solo no parecía suficiente para constituir una verdadera inconstitucionalidad, y que tal se produciría en su caso cuando la Generalidad fuera más allá del artículo 149.1.7º y “asumiera alguna competencia reservada al Estado”.

Por consiguiente, la crítica más dura no venía dada por el contenido del artículo 170.1, sino por su relación con el artículo 112 (función ejecutiva), ya que según los recurrentes la atribución a la autonomía de la competencia reglamentaria para la ejecución de la legislación laboral “produciría efectos especialmente contrarios a la Constitución en materia laboral, es decir porque el juego combinado de los artículos 112 y 170 del Estatuto resultaría especialmente nefasto para el conjunto del sistema diseñado por la Constitución”.

Con respecto a la atribución a la Generalidad de la adscripción orgánica y funcional de los miembros de la ITSS que lleven a cabo la función pública inspectora de la Generalidad, además de recordar que realizan actuaciones que siguen correspondiendo competencialmente al Estado en cuanto a su conocimiento, exponían un argumento de calado más político, cual es que dicha adscripción “provocará la ruptura de lo que hasta ahora venía siendo el cuerpo nacional de la inspección de trabajo, cuya unidad garantizaba la igualdad básica de las condiciones de trabajo de todos los españoles, así como el igual tratamiento ante la ley de los empresarios” .

B) En sus alegaciones al recurso, el núcleo duro y más destacado de las que formulaba el Parlamento (sus tesis son semejantes a las defendidas por el gobierno autonómico), se contenía en el apartado de defensa del Título IV dedicado a las competencias autonómicas. El Parlamento reconocía que se había utilizado una técnica no seguida hasta entonces para delimitar el ámbito competencial, que sustentaba en una determinada lectura abierta del artículo 149.1.1 CE en relación con el artículo 149.1.3, de tal forma que el EAC delimitaba en positivo las competencias asumidas por la autonomía e incorporaba funciones no expresamente reservadas al Estado por la CE, y que llevaba por una parte a definir el alcance de cada uno de los tipos de competencias, y por otra a “la fijación de una relación detallada de submaterias dentro de cada ámbito material general, especificando las potestades concretas asumidas por la Generalidad en cada caso”. Se argumentaba con claridad que se quería dotar de nuevos contenidos a la autonomía de la Comunidad y en consecuencia redimensionar el bloque de constitucionalidad, y por consiguiente había que tener presente “que el enjuiciamiento de tales novedades estatutarias no puede basarse en criterios jurisprudenciales dictados en circunstancias, procedimientos y normas cuyas características difieren sustancialmente del supuesto presente”.

El núcleo básico de la tesis del Parlamento para justificar la constitucionalidad del artículo 112 del EAC, que atribuye competencias ejecutivas a la Generalidad, es que la interpretación de qué debe entenderse por “legislación” que efectuó el TC a partir de la primera sentencia 18/1982 (alcance material y no formal, con inclusión de la potestad reglamentaria y no sólo de la puramente legislativa) se realizó a partir del contraste entre el marco constitucional (artículo 149.1) y las previsiones de los anteriores EA (y recuerdo ahora que el EAC excluía expresamente de su ámbito competencial de ejecución la función reglamentaria), por lo que el Estado asumía la potestad reglamentaria al amparo del artículo 149.1.3 CE.

Ahora bien, como el nuevo EAC sí incorpora expresamente la potestad reglamentaria dentro del nivel funcional de las competencias ejecutivas, el artículo 112 “encuentra pleno acomodo constitucional ya que se trata de una potestad que en los términos del artículo 149.3 CE no ha sido atribuida expresamente al Estado por parte de la Constitución”.

Con respecto a las críticas sobre el “nuevo modelo” de la ITSS, el Parlamento enfatizaba con buen criterio a mi entender que aquello que se pretendía poner en marcha era “un sistema de dependencia variada en función de las tareas desempeñadas, y que además no tiene por qué implicar la ruptura de un cuerpo nacional”, exponiéndose y defendiendo además, también con buen criterio, que la apelación que hace el EAC (y que también efectúan los Estatutos de Andalucía y Aragón) a los procedimientos de coordinación con la Administración General del Estado “es perfectamente adecuada e incluso necesaria cuando se dan situaciones de doble relación”. Por fin, se argumentaba que hay distintas fórmulas que tienen cabida en la CE sobre la adscripción de la Inspección a una u otra Administración, de forma total o parcial, y para justificar la bondad jurídica de la tesis elegida por el EAC se recordaba la existencia de “cuerpos nacionales de docentes universitarios, y su dependencia orgánica y funcional de su respectiva Universidad”.

Para la abogacía del Estado, la nueva regulación estatutaria en materia de función pública inspectora laboral, con adscripción de dependencia orgánica y funcional a la Generalitat, sería conforme a la CE en cuanto que dicha dependencia va vinculada a la titularidad autonómica de las competencias ejecutivas y además no interferiría en la regulación de cuestiones básicas del régimen jurídico de la ITSS como “la unidad de cuerpo, condiciones de acceso, selección, derechos y deberes”.

C) La STC 31/2010 se ha pronunciado sobre las tres cuestiones planteadas en el recurso, siendo especialmente en este punto su interpretación del art. 112, dado que condiciona el ámbito de actuación competencial de la Generalitat en Cataluña en materia laboral recogido en el artículo 170.

a) La sentencia desactiva la interpretación amplia de la competencia ejecutiva propugnada por el EAC (asunción de la potestad reglamentaria de alcance general) y se remite, sin mayor explicación para refutar la tesis autonómica, a la doctrina elaborada por el alto tribunal en anteriores sentencias, y con cita de la sentencia núm. 51/2006 de 16 de febrero destaca que en el ámbito ejecutivo “puede tener cabida una competencia normativa de carácter funcional de la que resulten reglamentos internos de organización de los servicios necesarios para la ejecución y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y del conjunto de actuaciones precisas para la puesta en práctica de la normativa estatal”, para concluir tajantemente que “sólo entendida en esa concreta dimensión, la potestad reglamentaria a que se refiere el art. 112 EAC, limitada a la emanación de reglamentos de organización interna y de ordenación funcional de la competencia ejecutiva autonómica, no perjudica la constitucionalidad del art. 112 EAC”, afirmación que lleva a decir al grupo de expertos de la CC AA de Cataluña que analizó la sentencia que “de la interpretación efectuada (por el TC) del art. 112 se puede concluir que el objetivo que se propuso el Estatuto será casi imposible de conseguir sin una intervención del legislador estatal”.

Un sector de la doctrina constitucionalista catalana se ha mostrado especialmente crítico con la STC en su interpretación, o reinterpretación de las competencias autonómicas. Con respecto al art. 112, el profesor Antoni Bayona ha destacado que el TC rechaza “la propuesta ciertamente molesta del articulo 112 EAC, en el sentido de permitir a la Generalitat ejercer una potestad reglamentaria de segundo grado, potestad que el Tribunal circunscribe a los ámbitos estrictamente organizativos o vinculados a la prestación de servicios o aspectos meramente funcionales de las tareas administrativas de ejecución” (“La doctrina del Tribunal Constitucional sobre la definició de competències exclusives, les compartides i les executives”. Revista catalana de Dret Públic, número especial STC sobre l’Estatut, juliol 2010).

b) La interpretación reseñada de qué debe entenderse por competencias ejecutivas lleva a la desestimación del recurso contra el art. 170.1 EAC respecto a la crítica a la definición de las competencias autonómicas recogidas en el mismo. Sobre la impugnación del art. 170.1 e), relativo a la determinación de los servicios mínimos de las huelgas que tengan lugar en Cataluña, el TC reafirma que la autoridad competente para ello es la que tenga la “responsabilidad política del servicio en cuestión”, sea estatal o autonómica, y de ahí que la interpretación del precepto no sea la deseada por la autonomía catalana, en cuanto que la Generalitat será competente en su ámbito territorial únicamente en aquellos casos en los que le corresponda dicha responsabilidad, afirmando la sentencia que “al margen quedan, por tanto, los supuestos de huelgas en servicios esenciales que, radicados o prestados en territorio catalán – y sólo en él o también en otros territorios – son de la competencia del Estado por corresponderle la responsabilidad jurídica del servicio en cuestión”. Sobre las fórmulas jurídicas que permitirían una mayor participación de la Generalitat en la determinación de los servicios mínimos en tales supuestos, mediante fórmulas cooperativas, puede consultarse el Dictamen 19/2010 de 19 de julio, del Consell de Garanties Estatutàries

c) Con relación a la competencia en materia de función pública inspectora laboral, la sentencia reconoce la competencia autonómica para la autoorganización de los servicios correspondientes para velar por el cumplimiento de las competencias asumidas en materia de ejecución de la legislación laboral, que incluye, y se trae a colación la importante sentencia núm. 249/1988 de 20 de diciembre, “el establecimiento del sistema de organización y funcionamiento de la acción inspectora y sancionadora orientada al cumplimiento de dicha legislación”, y que una determinada adscripción competencial, como la aprobada por el EAC, no implica la quiebra del principio de igualdad en la aplicación de la ley (en este caso laboral) por razón del territorio de actuación de los miembros de la ITSS, ya que es a la legislación laboral, que es competencia exclusiva del estado, “y no a una determinada modalidad de organización de la acción inspectora, a la que corresponde garantizar dicha igualdad”. La sentencia deja abierta la posibilidad de que se mantenga la actual dualidad de funciones de los miembros de la ITSS, así como también de que se mantenga la unidad del cuerpo nacional, si bien tampoco cierra las puertas a que pueda optarse por las alternativas contrarias.