Las competencias en materia de protección social en la sentencia del TC sobre el Estatuto de Autonomía de Cataluña.

1. El EAC ha atribuido competencias a la autonomía catalana para que regule prestaciones sociales que complementen las cuantías percibidas por los pensionistas del ámbito estatal, aún cuando no se trate en puridad de una prestación no contributiva. Por ello, el primer conflicto planteado, no propiamente sobre el Estatuto sino sobre la ley de prestaciones económicas para situaciones de necesidad y cuyo texto encuentra plena cobertura a mi parecer en el nuevo EAC, versó sobre la conformidad de las actuaciones autonómicas que pretenden complementar, por ejemplo, las prestaciones de viudedad siempre y cuando la persona afectada cumpla los requisitos previstos por la norma.

El artículo 24 del EAC regula los derechos en el ámbito de los servicios sociales, y dispone en su número 3 que las personas o las familias que se encuentran en situación de pobreza “tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que legalmente se establecen”. Hay que recordar que este derecho, al igual que los restantes reconocidos en los capítulos I, II y III del Título, vincula a los poderes públicos, de tal forma que las disposiciones que dicten estos “deben respetar estos derechos y deben interpretarse y aplicarse en el sentido más favorable para su plena efectividad.” (Artículo 37), si bien también el propio precepto en su apartado 4 deja claro que la regulación referenciada no supone alteración alguna del régimen ya establecido de distribución de competencias, y que tampoco implica “la creación de títulos competenciales nuevos o la modificación de los ya existentes”. A mi parecer, debemos relacionar este precepto con las competencias que asume la Generalitat en materia de Servicios Sociales en el artículo 166. El EAC atribuye competencia exclusiva a la Generalidad, con inclusión expresa de “la regulación y la ordenación de la actividad de servicios sociales, las prestaciones técnicas y las prestaciones económicas con finalidad asistencial o complementarias de otros sistemas de previsión pública” (letra a), y también “de los planes y los programas específicos dirigidos a personas y colectivos en situación de pobreza o de necesidad social” (letra c). Un texto casi idéntico, con ligeras variaciones que no afectan en absoluto a su contenido, se encuentra en el artículo 61.1 a) del Estatuto andaluz.

2. En el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el grupo popular ante el TC contra la ley de reforma del EAC, se argumentaba la inconstitucionalidad del artículo 166. 1 a) in fine que atribuía a su parecer “una competencia autonómica exclusiva para establecer libremente prestaciones complementaria de las de Seguridad Social”, vulnerando el artículo 149.1.17ª CE y yendo mucho más allá de lo permitido por la STC 239/2002 de 11 de diciembre. Se exponía que la norma iba más allá de la materia de asistencia social o servicios sociales, y que entraba dentro del ámbito de la Seguridad Social, y que de esta forma “se puede llegar a un sistema en el que, sobre la base de unas prestaciones mínimas y garantizadas en toda España por la Seguridad Social, cada Comunidad Autónoma las eleve a su antojo, lo que, huelga decirlo, no es lo previsto ni lo querido por la Constitución”.


Por su parte, la defensa de la constitucionalidad del artículo 166.1 a) sobre la atribución de las competencias exclusivas a la autonomía para la regulación y ordenación de “las prestaciones económicas o complementarias de otros sistemas de previsión pública”, se basaba según el Parlamento catalán, según se recogía en el escrito de alegaciones al recurso del grupo popular, y en parecidos términos se formulaba por el gobierno autonómico, en el rechazo de la tesis del recurso de la imposibilidad de entrar por la autonomía en el ámbito de la Seguridad Social, ya que al parecer del Parlamento de ningún precepto constitucional se deriva que las únicas prestaciones que las CC AA puedan establecer tengan que ser de carácter asistencial, “no pudiendo existir otras prestaciones complementarias, pues estas también se incluirían dentro del título competencial autonómico de servicios sociales”. Según el Parlamento, las prestaciones autonómicas deben responder a las finalidades propias de los servicios sociales, y se afirmaba enfáticamente que de haber sido de otra forma “la mención a estas prestaciones se hubiera realizado en el artículo 165, donde se reconocen a la Generalitat competencias compartidas en materia de Seguridad Social”. El Parlamento no acepta la crítica del recurso de los diputados del grupo popular sobre la hipótesis de una desigualdad entre autonomías cuando unas superen los mínimos estatales y otras no, considerando que se trata de una hipotética inconstitucionalidad potencial o futura y que ahora “es de imposible planteamiento”.


La abogacía del Estado se opuso al recurso por entender que la normativa autonómica respetaba el marco constitucional así como también la doctrina del TC plasmada en la sentencia núm. 239/2002 de 11 de diciembre (recuérdese que se trataba de dos conflictos positivos de competencia promovidos por el Gobierno frente a los Decretos de la Junta de Andalucía por los que se establecían ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas).


EL TC, en la sentencia 31/2010 de 28 de junio, desestima el recurso y acoge la tesis del gobierno autonómico de encuadramiento de la materia impugnada “en el ámbito material de la asistencia y servicios sociales, y no en el de la Seguridad Social”, ya que, de tener cabida en esta, la referencia a las prestaciones debería hacerse en el artículo anterior del EAC, justamente el referido a la Seguridad Social. Pero, en su fundamentación jurídica el TC añade otra argumentación que no puedo dejar de destacar por su importancia, aunque no afecte sólo al artículo 166 EAC sino a todos los que regulan competencias exclusivas de la autonomía catalana. Dado que en el recurso uno de los puntos principales de conflicto era determinar qué debe entenderse por la exclusividad en el ámbito competencial, el TC se remite al fundamento jurídico núm. 59, que aborda justamente la conformidad a la CE del art. 110 EAC, para desestimar el recurso, e interpreta, o reinterpreta según los votos particulares, este precepto para que no tenga tacha de inconstitucionalidad, entendiendo que su redacción no puede impedir el ejercicio de las competencias exclusivas del Estado a las que se refiere el art. 149.1 CE, “sea cuando éstas concurren con las autonómicas sobre el mismo espacio físico u objeto jurídico, sea cuando se trate de materias de competencia compartida, cualquiera que sea la utilización de los términos “competencia exclusiva” o “competencias exclusivas” en los restantes preceptos del Estatuto, sin que tampoco la expresión “en todo caso”, reiterada en el Estatuto respecto de ámbitos competenciales autonómicos, tenga otra virtualidad que la meramente descriptiva ni impida, por sí sola, el pleno y efectivo ejercicio de las competencias estatales”.