1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala Primera del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 12 de marzo (asunto C- 477/24), con ocasión de la petición de decisión prejudicial elevada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE, por el Tribunal de Apelación de Irlanda, mediante resolución de 28 de junio de 2024.
La petición versa
sobre la interpretación de los arts. 7.3 b), 13 y 14 de la Directiva 2004/38/CE
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al
derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a
circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, y del art.
41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. El litigio
encuentra su origen en sede judicial irlandesa
El litigio que ha
llegado al TJUE se suscitó en sede judicial nacional entre un ciudadano nacional
de un tercer país divorciado de una ciudadana de la Unión que es nacional de un
Estado miembro distinto de Irlanda, y el Ministro de Justicia, “en relación con
la decisión final de este último por la que se deniega al solicitante el
mantenimiento de la tarjeta de residencia, que le habría permitido residir en
Irlanda por tiempo indefinido”.
El amplio resumen
oficial de la sentencia, que ya permite tener un buen conocimiento de los
términos del conflicto, es el siguiente:
“Procedimiento
prejudicial — Ciudadanía de la Unión — Derecho de libre circulación y de libre
residencia en el territorio de los Estados miembros — Directiva 2004/38/CE —
Artículo 7, apartado 3, letra b) — Derecho de residencia derivado — Nacional de
un tercer país divorciado de una ciudadana de la Unión que ya no ejerce ninguna
actividad por cuenta ajena o por cuenta propia cuando se inicia el
procedimiento de divorcio — Concepto de “paro involuntario debidamente
acreditado, tras haber estado empleado durante más de un año” — Período único y
continuo de un año — Persona que ha percibido prestaciones sociales — Prueba —
Derecho de acceso del solicitante al expediente social de su exesposa —
Artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea —
Principio de buena administración y derecho a la tutela judicial efectiva”.
2. El abogado
general Rimvydas Norkus, presentó sus conclusiones generales el 25 de septiembre de 2025, efectuando una
precisa síntesis del conflicto en la introducción:
“1. La presente petición de decisión
prejudicial se ha planteado en el contexto de un procedimiento de recurso entre
el Minister for Justice (Ministro de Justicia, Irlanda; en lo sucesivo,
«Ministro») e I. T. (en lo sucesivo, «demandante»), exesposo de una nacional de
la Unión, que no es nacional de un país del Espacio Económico Europeo (EEE),
(3) en relación con la negativa del Ministro a que el demandante mantuviera su
permiso de residencia, que le habría permitido permanecer en Irlanda de manera
indefinida. Se informó al demandante, entre otras cosas, de que su derecho de
residencia dependía de que su exesposa siguiera ejerciendo los derechos que le
confiere el Tratado de la Unión Europea en Irlanda y de que no había aportado
pruebas de la actividad de aquella (4) en ese Estado miembro en el momento en
el que se inició el procedimiento de divorcio.
2. Mediante su petición de decisión
prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente solicita que se elucide si el
plazo de «un año» contemplado en el artículo 7, apartado 3, letra b), de la
Directiva 2004/38/CE (5) debe ser un único período ininterrumpido o si pueden
acumularse períodos de empleo más breves a lo largo de varios años para
completar el plazo de un año. Además, el órgano jurisdiccional remitente
pregunta si el hecho de que la exesposa del demandante estuviera percibiendo la
prestación por desempleo en Irlanda significa que estaba «en paro involuntario
debidamente acreditado» de conformidad con dicha disposición. Por último, el
órgano jurisdiccional remitente desea saber si el Ministro está obligado a
proporcionar al demandante el expediente invocado para denegar su solicitud de
residencia permanente en el que conste, en particular, la vida laboral o el
historial de asistencia social de su exesposa y, de ser así, en qué
condiciones”. Su propuesta de fallo, que
reproduzco a continuación, sólo será recogida muy parcialmente por el TJUE:
“El art.7.3, b),
de la Directiva 2004/38/CE debe interpretarse en el sentido de que
– “la expresión “más de un año” que figura en
él se refiere, en principio, a un único período ininterrumpido. De conformidad
con el principio de proporcionalidad, la continuidad de ese período no se verá
interrumpida por ausencias breves del mercado laboral de una duración razonable
que no exceda de un total de dos meses cuando la interrupción sea voluntaria o
de seis meses cuando sea consecuencia de haber quedado en paro involuntario.
Los períodos de interrupción de que se trate no pueden ser tenidos en cuenta
para calcular el período de empleo exigido de más de un año que establece el
artículo 7, apartado 3, letra b), de la Directiva 2004/38;
– el derecho de un ciudadano de la Unión
a percibir la prestación por desempleo constituye un indicio de que estaba en
“paro involuntario debidamente acreditado”, siempre que ese derecho dependa de
que la persona interesada haya quedado en paro por razones ajenas a su voluntad
y de que la autoridad nacional pertinente que concede la prestación haya
indagado o esté facultada para indagar los motivos del paro de esa persona”.
3. En los apartados 14 a 22 encontramos los datos
fácticos del litigio y las dudas suscitadas al Tribunal de Apelación sobre la
adecuación de la normativa irlandesa a la comunitaria, que le llevarán a elevar
tres cuestiones prejudiciales en el apartado 23.
En apretada síntesis, y remitiendo a todas las
personas interesadas a la lectura íntegra de los mismos, destaco los siguientes
hechos:
“El solicitante
llegó a Irlanda en octubre de 2002 con un visado de estudiante. En julio de
2009, contrajo matrimonio en Irlanda con una ciudadana de la Unión que no era
nacional de dicho Estado miembro y, posteriormente, solicitó en varias
ocasiones una tarjeta de residencia sobre la base de la Directiva 2004/38 y del
Reglamento de 2015, invocando su condición de cónyuge de una ciudadana de la
Unión. Las dos primeras solicitudes fueron denegadas debido a que, en el
momento de su examen, su esposa ya no trabajaba para el empleador indicado en
dichas solicitudes. La tercera solicitud de tarjeta de residencia, presentada
en marzo de 2013, fue aceptada y, en consecuencia, el solicitante obtuvo una
tarjeta de residencia para un período de cinco años, válida hasta septiembre
de 2018.
En junio de 2014 se inició un procedimiento de
divorcio en el Estado miembro de origen de la ciudadana de la Unión y el
divorcio de la pareja se pronunció allí en julio de 2014. En la fecha de su
disolución, el matrimonio había durado cinco años. La tarjeta de residencia del
solicitante no fue revocada tras el divorcio. El solicitante siguió trabajando
y su exesposa, que continuó residiendo en Irlanda, percibió, según la
información facilitada por el Departamento de Asuntos Laborales y Protección
Social, un subsidio para demandantes de empleo y prestaciones por hijos.
En agosto de 2018, el solicitante presentó una
solicitud de mantenimiento de su derecho de residencia a título
personal.... que fue denegada por
decisión del Ministro de 7 de octubre de 2019 debido, en particular, a que el
solicitante no había presentado pruebas de la actividad de su exesposa en el
momento en que se inició el procedimiento de divorcio —a saber, en junio de
2014—, entendiéndose que sus derechos derivados dependían de que su exesposa,
ciudadana de la Unión, hubiera seguido ejerciendo sus derechos derivados de los
Tratados de la Unión en Irlanda en ese momento.
El solicitante solicitó la revisión de dicha decisión
y, en ese contexto, pidió una copia de la información que el DEASP había
remitido al Ministro. En apoyo de su solicitud de revisión, el solicitante
alegó que ya no mantenía una relación continua con su exesposa ciudadana de la
Unión, pero que la había instado a que le facilitara detalles sobre sus
actividades en Irlanda durante los períodos mencionados por el Ministro,
reiterando que había percibido prestaciones sociales durante al menos una parte
del período en cuestión, y que no había atentado a tal petición. Esta, fue por
decisión del Ministrso dictada el mes de noviembre de 2021, con el argumento de
que “en el momento en que se inició el procedimiento de divorcio, la exesposa
no ejercía los derechos que le otorgaba el Tratado FUE, en la medida en que su
situación de paro involuntario en ese momento no había estado precedida de un
período de doce meses de trabajo”. Dicha decisión puntualizaba, además, que «si
bien se reconoce que la ciudadana de la Unión percibía prestaciones en 2014, el
Ministro no está vinculado por ninguna decisión del [DEASP], y el hecho de que
aquella percibiera de forma continua prestaciones sociales no es determinante
para dilucidar la cuestión de los derechos emanados de los Tratados de la Unión
sometida al Ministro”.
Estimado el recurso interpuesto ante el Tribunal
Superior, el Ministro recurrió dicha sentencia ante el tribunal de apelación,
órgano jurisdiccional remitente de la petición de decisión prejudicial. Tras
exponer sus dudas sobre las dos primeras cuestiones prejudiciales que elevará,
por ser del parecer que suscitaban cuestiones de interpretación de la Directiva
2004/38 sobre las que aún no existía jurisprudencia, y respecto a la
tercera por si tenía obligación de
facilitar al solicitantes los datos de su exesposa en virtud del derecho de
acceso al expediente y el derecho a una buena administración que requiere, en
particular, la cooperación de la administración, tal como han sido
interpretados por el TJUE, fórmuló estas cuestiones prejudiciales:
1. a) ¿La
expresión “un año” contenida en el artículo 7, apartado 3, letra b), de la
Directiva [2004/38] contempla o exige que el año en cuestión sea un único
período ininterrumpido?
b) En caso de
respuesta negativa a la cuestión prejudicial anterior, ¿el hecho de que los
períodos de empleo que integran el año en cuestión se hayan acumulado o sumado
a lo largo de un período de cuatro o cinco años determina que el ciudadano de
la Unión no esté comprendido en el artículo 7, apartado 3, letra b), de la
Directiva?
2. ¿El hecho de que un ciudadano o
ciudadana de la Unión perciba la prestación por desempleo del [DEASP] en
Irlanda significa que ha quedado “en paro involuntario debidamente acreditado”
en ese Estado, a los efectos del artículo 7, apartado 3, letra b), de la
Directiva [2004/38]?
3. ¿Está obligado el [Ministro], en virtud
del principio general de Derecho de la Unión plasmado en el artículo 41 de la
Carta, o con carácter alternativo, en virtud de la Directiva [2008/34]
interpretada a la luz de ese principio general, a proporcionar el expediente al
[solicitante] (en caso necesario, adecuadamente expurgado):
a) antes de adoptar
una decisión sobre el mantenimiento de los derechos de residencia o la tarjeta
de residencia, con arreglo al artículo 14 de la Directiva [2004/38], en
relación con los artículos 13 o 7, apartado 3, de la Directiva
[2004/38], o
b) cuando el
demandante pretenda impugnar tal decisión interponiendo un recurso ante los
órganos jurisdiccionales?”
4. El TJUE pasa
revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, son
referenciados el art. 47 de la CDFUE, el considerando 11 y los arts. 7 (derecho
de residencia por más de tres meses), 10 (expedición de la tarjeta de
residencia). 13 (mantenimiento del derecho de residencia de los miembros de la
familia en caso de divorcio, anulación del matrimonio o fin de la unión
registrada), y 14, apartados 2 y 4 (mantenimiento del derecho de residencia),
de la Directiva 2004/38.
Del derecho
irlandés, el Reglamento relativo a las Comunidades Europeas, de 2015, art. 6.3
(regula el derecho a residir en Irlanda), art. 10.2 (mantenimiento del derecho
de residencia de los miembros de la familia en caso de divorcio, anulación del
matrimonio o disolución de la unión civil)
5. Al entrar en la
respuesta a la primera cuestión prejudicial (apartados 27 a 42), el TJUE,
subraya la necesidad de interpretación uniforme, “normalmente”, del precepto en
cuestión, al no haber remisión “expresa” en la norma europea a las de los
Estados miembros y no contener definición alguna de que debe entenderse por la
expresión “más de un año”, e insiste una vez más en que tal interpretación debe
tomar en consideración “no solo el sentido habitual de sus términos, sino
también el contexto en el que se enmarca y los objetivos perseguidos por la
normativa de la que forma parte”.
Responderá a la
cuestión prejudicial planteada, siguiendo las conclusiones del abogado general,
con una interpretación “contextual” de la expresión (“la interpretación
contextual intenta resolver problemas no solucionados por la Interpretación
Semántica debido a la falta de información contextual (del discurso y de la
aplicación) en la que se lleva a cabo este último proceso. El contexto de la
aplicación es fundamental para la correcta comprensión de la frase junto con el
contexto local o del discurso ...”
Por ello, acude a
su jurisprudencia, con unas amplias referencias a partir de este momento a la
sentencia de 11 de abril de 2019 (asunto C-483/17), para poner de manifiesto
que el art. 7.3 establece una determinadas condiciones para permitir el
mantenimiento del derecho de residencia, siendo una de ellas, la que interesa
al objeto de mi exposición, que hay que fijarse en la duración inicial del
período de actividad en el Estado miembro de acogida, “es decir, en función de
que ducha duración sea superior o inferior a un año”. A continuación, procede a
repasar, por una parte, los términos literales de los apartados a), b) y d) del
citado precepto, en los que el solicitante mantiene su derecho sin limitación
temporal, y por otra el apartado c) que trata sobre el periodo de residencia
que puede mantener un solicitante que haya trabajado menos de un año, que se
deja al criterio de cada Estado miembro y siempre y cuando no sea inferior a
seis meses.
Tomando en
consideración las expresiones utilizadas en el precepto (“durante más de un
año”, “inferior a un año”, y en situación de desempleo durante “los primeros
doce meses”), concluye, con especial atención a la última, que la
interpretación del precepto debe ser la de
considerar que los períodos de
empleo o de actividad por cuenta propia a los que se refiere el art. 7.3 “deben
ser períodos únicos y continuos de actividad por cuenta ajena o por cuenta
propia, de modo que el período de «más de un año» mencionado en la letra b) de
esta disposición no puede estar compuesto por varios períodos de actividad más
cortos, acumulados a lo largo de varios años”.
Se sigue apoyando
el TJUE en la citada sentencia de 11 de abril de 2019 (asunto C-483/17) al
recordar cuál es la finalidad primordial de la Directiva 2004/38 y su objetivo
de “alcanzar un justo equilibrio entre la salvaguardia de la libre circulación
de los ciudadanos de la Unión, por un lado, y la garantía de que el sistema de
seguridad social del Estado miembro de acogida no soporte una carga excesiva,
por otro”, y hace suyas las conclusiones del abogado general respecto a los
problemas que plantearía una interpretación del precepto que permitiera tomar
en consideración períodos discontinuos de actividad para alcanzar el período de
“más de un año”, enfatizando que “tal
interpretación podría ser incompatible con la distinción establecida en las
letras b) y c), respectivamente, del apartado 3 del artículo 7 de la Directiva
2004/38, en cuanto al período durante el cual un trabajador por cuenta ajena o
por cuenta propia mantiene tal condición, a saber, según que la duración
inicial de su período de actividad en el Estado miembro de acogida sea superior
o inferior a un año”. Además, la interpretación contextual efectuada por el
TJUE y que quedará plasmada en el fallo de la sentencia no impide disfrutar del
derecho en los términos expuestos en el apartado c).
6. La sentencia
antes referenciada fue objeto de análisis detallado por mi parte en la entrada “Libre
circulación y concepto de trabajador a los efectos del derecho a percibir
subsidio de desempleo en el Estado miembro de acogida y mantener el derecho de
residencia. Notas a la sentencia del TJUE de 11 de abril de 2019 (asunto
C-483/17) , de la que reproduzco algunos fragmentos por
su estrecha relación con el caso ahora analizado. tal como ha considerado el
TJUE. .
“El interés de la
resolución judicial radica en la interpretación que efectúa el TJUE del art. 7,
1 a) y 3 c) de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los
miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de
los Estados miembros, y más concretamente de si cabe entender, y ya adelanto
que la respuesta será positiva, que la situación jurídica de la persona
solicitante de un subsidio por desempleo entra dentro del concepto de
trabajador.
El recurso de
apelación será el origen de la cuestión prejudicial planteada ante el TJUE, por
considerar el Tribunal de Apelación que la cuestión a debate, y sobre la que se
pedirá el parecer del TJUE, es la de si una persona que ha trabajado menos de
un año “mantiene la condición de trabajador en el sentido del artículo 7,
apartado 3, letra c), de la Directiva 2004/38”, siendo del parecer que al
tratarse el citado precepto de una aplicación del art. 45 del TFUE, relativo al
derecho de libre circulación de los trabajadores, la jurisprudencia del TJUE
relativa al concepto de trabajador, “que se ha interpretado siempre de forma
amplia, resulta aplicable”. Si esa interpretación amplia puede acogerse en el
caso concreto del solicitante, que es la duda que tiene el órgano
jurisdiccional nacional, entonces el ciudadano rumano, nacional comunitario,
tendría derecho a percibir el subsidio para solicitantes de empleo, “habida
cuenta de que quedó en paro involuntario y se inscribió como solicitante de
empleo”.
“... El TJUE
subrayará en primer lugar qué pretende la Directiva, que es reforzar “el
ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir libremente
en el territorio de los Estados miembros que el artículo 21 TFUE, apartado 1,
confiere directamente a los ciudadanos de la Unión,”. Es importante señalar que
no hay discusión sobre el concepto general de trabajador, ya que el órgano
jurisdiccional nacional parte de la asunción de esta situación jurídica por la
persona solicitante, por lo que el litigio se centra en su derecho a solicitar
determinadas prestaciones y por ello también a residir durante un determinado
período de tiempo en el Estado de acogida (no inferior a seis meses).
Para el TJUE, en
la misma línea que el tribunal remitente de la cuestión prejudicial, hay dos
supuestos diferenciados, por la conjunción disyuntiva “o”, en el art. 7 3 c),
uno de ellos referido a la prestación de servicios en un contrato de duración
determinada, y otro a la actividad desarrollada al amparo de un contrato “que
no era de duración determinada”, encontrándose el trabajador en el segundo
supuesto, ya que tal como se explica en el apartado 32, “como se desprende del
propio tenor de la cuestión prejudicial y de las explicaciones facilitadas por
el órgano jurisdiccional remitente, consta que el recurrente en el litigio
principal no trabajó en el Estado miembro de acogida, durante el período de
actividad de que se trata en el litigio principal, en virtud de un contrato de
trabajo de duración determinada, de modo que, en principio, no está comprendido
en este primer supuesto”.
Para el TJUE, que
hace suya las tesis del abogado general, la dicción del segundo supuesto de
apartado c) del art. 7.3 no permite
determinar si el recurrente está comprendido en el mismo (“esta disposición no
precisa si la misma resulta aplicable a los trabajadores por cuenta ajena o a
los trabajadores por cuenta propia o a ambas categorías de trabajadores, ni
tampoco si se refiere a los contratos de duración determinada de duración
superior a un año, a los contratos de duración indefinida o a cualquier tipo de
contrato o de actividad, ni, por último, si los doce meses a los que alude se
refieren al período de residencia o al período de empleo del trabajador de que
se trate en el Estado miembro de acogida”), por lo que será necesario proceder
a su interpretación, autónoma y uniforme
para toda la UE en cuanto que no hay una remisión expresa al derecho de cada
Estado para su regulación, tomando en consideración no solo su tenor literal
sino también “los contextos y objetivos perseguidos por la normativa de la que
forma parte”, sin olvidar tampoco prestar atención a los orígenes, a la génesis
de la norma, procediendo en cualquier caso a una interpretación que no puede
ser restrictiva y por ello privarla de su efecto útil.
A partir de aquí,
el TJUE procederá a un amplio recordatorio de su jurisprudencia sobre los
objetivos y la finalidad de la Directiva, y como ha sido aplicada en caso
parecidos, que no idénticos, al ahora enjuiciado, con referencias, entre otras,
a varias sentencias que han sido objeto de detallada explicación por mi parte
en anteriores entradas del blog
¿Cuáles son a mi
parecer los puntos o ejes centrales de la nueva sentencia del TJUE? Para este,
el derecho a permanecer en el Estado miembro de acogida durante un período no
inferior a seis meses es predicable en el supuesto enjuiciado, al igual que lo
es para el primero; es decir, esa protección es de aplicación “en todas las
situaciones en las que un trabajador se haya visto obligado, por razones ajenas
a su voluntad, a detener su actividad en el Estado miembro de acogida antes de
que transcurra un año, cualesquiera que sean la naturaleza de la actividad y el
tipo de contrato de trabajo celebrado a tal efecto, es decir, haya ejercido una
actividad por cuenta ajena o por cuenta propia y haya celebrado un contrato de
duración determinada de una duración superior a un año, un contrato indefinido
o cualquier otro tipo de contrato”, siendo esta interpretación la que mejor
encaja con la finalidad de la Directiva 2004/38, cual es, por lo que respecta a
la situación ahora analizada, posibilitar
que el trabajador mantenga su derecho de residencia si ha dejado de
prestar su actividad por una causa ajena a su voluntad. En el estudio que
efectúa el TJUE de la génesis de la norma se comprueba que tal era el objetivo
perseguido y que explica con todo detalle el abogado general en sus
conclusiones, esto es “la voluntad del legislador de la Unión de ampliar el
beneficio del mantenimiento de la condición de trabajador, en su caso limitado
a seis meses, a las personas que queden en paro involuntario tras haber
trabajado menos de un año en virtud de un contrato que no sea de duración
determinada”.
Una vez aceptado
que el trabajador que prestó servicios durante quince días en territorio
irlandés mantiene su derecho a la residencia durante un período no inferior a
seis meses, siempre y cuando se haya inscrito en el servicio de empleo a los
efectos de búsqueda de empleo, y siendo de aplicación el principio de igualdad
de trato con los ciudadanos del Estado de acogida, el acceso al subsidio deberá
producirse en las mismas circunstancias, y normativa de aplicación, para unos y
otros, y de ahí que debamos remitirnos a la normativa interna irlandesa, o
mejor dicho eso es lo que deberá hacer el órgano jurisdiccional nacional
remitente, para determinar si esta permite reconocer o no al ciudadano rumano
las prestaciones reclamadas. En definitiva, el fallo del TJUE dispone que los
preceptos cuestionados de la Directiva llevan a mantener la condición de
trabajador a los efectos de garantizar el derecho de residencia, si bien la
determinación de su derecho a prestaciones quedará condicionada a que se
cumplan los requisitos de la normativa específica de aplicación y en igualdad
de condiciones que los nacionales del Estado irlandés”.
En fin, otra
sentencia que sin duda es de interés para el análisis del caso enjuiciado, es
la de 20 de diciembre de 2017 (asunto C-442/16), para cuyo examen remito a la
entrada “UE. Interpretación expansiva del mantenimiento de la condición de
trabajador por cuenta propia y del derecho de residencia en un Estado miembro” , en la que el TJUE el TJUE aceptó la interpretación expansiva del art. 7.3 b)
de la Directiva, considerando que una persona trabajadora por cuenta propia
puede mantener su derecho de residencia en otro Estado miembro si ha abandonado
su actividad “por causas ajenas a su actividad y se ha inscrito ante el
servicio de empleo competente de este último Estado miembro con el fin de
encontrar un trabajo…”.
7. Regreso a la
sentencia de 12 de marzo, y paso a examinar la respuesta a la segunda cuestión
prejudicial, que ya adelanto que dejará en manos de cada Estado la solución al
interrogante planteado.
¿Cómo se acredita el carácter “involuntario” de la
situación de desempleo? Al no existir normativa concreta europea sobre este
punto, la Sala remite a lo que se disponga en el ordenamiento jurídico de cada
Estado miembro al respecto, siempre y cuando, en aplicación de su consolidada
jurisprudencia, la normativa interna no sea menos favorable que “las que rigen
situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que
no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los
derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de
efectividad)”.
Al pasar revista a los considerandos 1 a 4, y a la
exposición de motivos y las disposiciones de la Directiva 2004/38, la Sala
constata que no se pretende armonizar las reglas o criterios sobre cuándo
estaremos en presencia de una situación jurídica de desempleo “involuntario”.
Coincide la Sala con las conclusiones del abogado general respecto a la inexistencia
de datos suficientes en la resolución remitida por el órgano jurisdiccional
remitente para responder a esta cuestión, si bien apunta una respuesta negativa
por cuanto en la información enviada se explicaba que el organismo nacional
competente para conceder el subsidio para demandantes de empleo “no está
obligado a investigar las razones por las que una persona en paro dejó su
empleo y, por lo tanto, tampoco está obligado a examinar si dicho paro es
«involuntario» o no”, remitiendo al tribunal nacional para comprobar si aquel
organismo nacional no tiene obligación de comprobar que el desempleo es
involuntario, y en tal caso ello llevaría a concluir (obsérvese que el TJUE proporciona algo más
que una mera orientación al tribunal nacional en esta ocasión) que la concesión
de tal subsidio, carecería de “toda relación con el carácter involuntario o no
del paro de la persona afectada”, y por tanto no podría constituir “una prueba
del carácter involuntario o no de la pérdida de su empleo”.
Ahora bien, la Sala se plantea también la hipótesis
opuesta, es decir que el tribunal nacional concluya, tras sus averiguaciones,
que el subsidio está condicionado a la que la situación de desempleo sea “involuntaria”,
producida, pues, por causas ajenas a la voluntad de la persona. En tal caso, y nuevamente
el TJUE va bastante más allá de una mera orientación al tribunal nacional, “la
autoridad nacional competente para expedir las tarjetas de residencia debería
tener en cuenta la decisión de concesión del subsidio de demandante de empleo
como, al menos, una prueba tendente a demostrar que la persona afectada se
encuentra en situación de paro involuntario «debidamente acreditado», a efectos
de la citada disposición”.
Y, en definitiva, como no hay información para dar respuesta
concreta a la cuestión prejudicial planteada, la solución se deja en manos del
tribunal nacional, en cuanto que este es “único competente para interpretar y
aplicar el Derecho nacional, comprobar si la aplicación de esas disposiciones
nacionales respeta los principios de equivalencia y de efectividad del Derecho
de la Unión y, por lo tanto, no pone en entredicho el objetivo de la Directiva
2004/38 o la eficacia de sus disposiciones”, si bien, como comprobamos en el
fallo de la sentencia “el hecho de que un ciudadano de la Unión que reside en
el territorio de un Estado miembro distinto de aquel del que es nacional
perciba un subsidio por desempleo a cargo de ese Estado miembro no debe ser
reconocido, como tal, por la autoridad de dicho Estado miembro competente
para expedir las tarjetas de residencia, como prueba suficiente de que esa
persona se encuentra en situación de paro involuntario «debidamente acreditado»,
a efectos de dicha disposición” (la negrita es mía).
Recordemos que la regulación de la protección por
desempleo está recogida en la normativa española en la Ley General de Seguridad
Social, arts. 262 y ss, referida a las personas que “quienes, pudiendo y
queriendo trabajar, pierdan su empleo o vean suspendido su contrato o reducida
su jornada ordinaria de trabajo, en los términos previstos en el artículo 267”.
8. La tercera, y última, cuestión prejudicial
planteada, versa sobre una temática de especial interés, cuál es la de hasta
donde llegar el derecho de la persona solicitante a disponer de información para
poder justificar su petición y la correlativa obligación de los poderes
públicos para facilitársela cuando dispusieran de ellas y aquel no la pudiera
obtener por sus propios medios, sin vulnerar por los poderes públicos la
obligación de respetar la privacidad de los datos de otra persona que
aparecieran en el expediente, y mucho más, añado por mi parte, cuanto se trata,
como en esta ocasión de la excónyuge del solicitante.
La Sala parte de la regla general recogida en la
Directiva 2004/38 (arts. 7, 10, 13 y 14), que en esencia es la de corresponder
a quien solicita mantener sus derechos “aportar los elementos necesarios para
demostrar que cumplen las condiciones para gozar de los derechos reconocidos en
dichos artículos y no impone ninguna obligación expresa a cargo de las
autoridades nacionales de facilitar a los solicitantes la información de la que
ya disponen y que estos podrían necesitar para demostrar que cumplen dichas
condiciones”.
Pasa revista más adelante la Sala a las obligaciones
que se establecen en diferente normativa comunitaria sobre la obligación de
cooperación de los Estados miembros, y el derecho a una buena administración,
dirigido este último a las instituciones, órganos y organismos de la
Unión. Por tanto, no existe “un derecho
a ser oído en todo procedimiento relativo a su solicitud o un derecho de acceso
al expediente en el marco de un procedimiento nacional” pero al mismo tiempo se
recuerda que el derecho a una buena administración “... refleja un principio
general del Derecho de la Unión que debe aplicarse a los Estados miembros
cuando apliquen tal derecho”, incluyendo pues la obligación de estos a
“respetar el derecho de defensa de los destinatarios de las decisiones que
afecten considerablemente a los intereses de estos últimos” .
Con amplias referencias a la sentencia de 25 de abril
de 2024 (asuntos acumulados C-420/22 y C-528/22) el TJUE subraya que “en el marco del procedimiento judicial, el respeto del
derecho de defensa garantizado en el artículo 47 de la Carta implica que el
demandante pueda acceder no solo a los motivos de la resolución adoptada con
respecto a él, sino también a todos los elementos del expediente en los que se
haya basado la Administración, con el fin de manifestarse sobre dichos
elementos”
Pues bien, al examinar los datos disponibles en la
resolución remitida, la Sala comprueba que el solicitante no ha podido disponer
de toda la información necesaria para justificar su petición al no haberle dado
acceso a los documentos necesario su excónyuge, y también que la autoridad
nacional ya disponía de dicha información y fue justamente en la que se basó
para desestimar la petición.
¿Cómo conjugar el ejercicio efectivo del derecho a
defensa del solicitante y la confidencialidad de los datos de la excónyuge?
Esta es la pregunta que se hace el TJUE tras constatar que la situación en la
que se encuentra el solicitante pone en entredicho “... la eficacia de los
derechos que la citada Directiva puede conferir al solicitante y no permite(n)
garantizar el respeto de sus derechos fundamentales, más concretamente de su
derecho a la tutela judicial efectiva y de su derecho de defensa”.
La solución pasa por encontrar el justo equilibrio
entre los derechos en juego, tras recordar el TJUE que los derechos
fundamentales también pueden ser objeto de restricciones, y que la ponderación
de los intereses en juego “no puede llevar a privar de toda efectividad al
derecho de defensa de la persona afectada y a vaciar de contenido su derecho a
la tutela judicial efectiva derivado del artículo 47 de la Carta, en particular
al no comunicarle o, en su caso, a su representante, al menos, la esencia de
los datos relativos a los períodos de empleo de su excónyuge y en los que se
basa la decisión adoptada con respecto a él”. Por ello concluirá que el
tribunal la autoridad nacional que debe dictaminar sobre la concesión del
mantenimiento de los derechos que se han solicitado, deberá facilitar al
solicitante toda la información de que disponga y que puede ayudar a justificar
su petición, si bien “en esencia o de forma expurgada” de los datos que afecten
a la confidencialidad de su excónyuge. Baste ahora precisar que según el
diccionario de la Real Academia española, “expurgar” significa “limpiar o purificar algo,
entresacando lo inútil, sobrante o inconveniente”, y también “Dicho de la
autoridad competente: Mandar tachar algunas palabras, cláusulas o pasajes de
determinados libros o impresos, sin prohibir la lectura de estos”.
9. Por todo lo
anteriormente expuesto, el TJUE declara que
1) El art. 7.3, b), de la Directiva
2004/38/CE debe interpretarse en el sentido de que
“la expresión
«durante más de un año» que figura en él se refiere a un período único y
continuo de actividad por cuenta ajena o por cuenta propia de más de un año”.
2) El artículo 7.3 b), de la Directiva
2004/38 debe interpretarse en el sentido de que
“el hecho de que
un ciudadano de la Unión que reside en el territorio de un Estado miembro
distinto de aquel del que es nacional perciba un subsidio por desempleo a cargo
de ese Estado miembro no debe ser reconocido, como tal, por la autoridad
de dicho Estado miembro competente para expedir las tarjetas de residencia, como
prueba suficiente de que esa persona se encuentra en situación de paro
involuntario «debidamente acreditado», a efectos de dicha disposición”.
3) La Directiva 2004/38, a la luz del
principio general de buena administración y del derecho a la tutela judicial
efectiva, recogido en el artículo 47 de la CDFUE debe interpretarse en el
sentido de que
“implica que la
autoridad nacional competente para expedir las tarjetas de residencia está
obligada a comunicar a un solicitante nacional de un tercer país, o a su
representante, su expediente, en su caso de forma debidamente expurgada,
antes de adoptar una decisión relativa al mantenimiento de su derecho de
residencia o a la concesión de una tarjeta de residencia con arreglo al
artículo 14 de dicha Directiva, en relación con sus artículos 7 y 13, si los
documentos del expediente en cuestión, en los que se basó la autoridad nacional
competente para denegar la tarjeta de residencia y cuya comunicación solicitó
dicho nacional, contienen información relativa, en particular, a los períodos
de empleo de su exesposa, ciudadana de la Unión, y esta, tras habérselo
solicitado ese nacional, se negó a remitirle dicha información” (la negrita es
mía).
Buena lectura.
