La Revista Trabajo y Derecho ha publicado en su número 115-116 (julio - agosto de 2024) mi artículo.
"La gestión del Ingreso Mínimo Vital por las Comunidades Autónomas, ¿Y el pago sólo por País Vasco y Navarra? A propósito de las sentencias 19/2024 y 32/2024 del Tribunal Constitucional".
Al no estar disponible en abierto la revista, pongo ahora a disposición de los lectores y lectoras del blog el texto del artículo.
SUMARIO.
1. Introducción
2. Las
competencias autonómicas en materia de “gestión de la Seguridad Social”
3. La regulación
del IMV, y las competencias autonómicas de su gestión, desde el Real Decreto
-Ley 20/2020 de 29 de mayo de 2020.
4. Examen de las
STC 19/2024 y 32/2024. País Vasco y Navarra pueden gestionar el IMV, sin tacha
de inconstitucionalidad.
4.1 Contenido de
los recursos
4.2. Jurisprudencia
que afecta al conflicto.
4.3 Fundamentación
jurídica de las sentencias 19/2024 y 32/2024.
5. ¿En qué
consiste el traspaso de competencias al País Vasco?
6. Recapitulación
final.
1. Introducción.
El Tribunal
Constitucional (en adelante TC) ha dictado recientemente dos sentencias, núms.
19 y 32/2024, de 31 de enero y 28 de febrero, en que ha dado respuesta,
desestimatoria en ambas, a los recurso de inconstitucionalidad (en adelante RI)
interpuestos por más de cincuenta diputados y diputadas de VOX y del Partido
Popular, respectivamente, “respecto de
la disposición adicional quinta de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la
que se establece el ingreso mínimo vital (en adelante IMV), y la disposición
final trigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de presupuestos
generales del Estado para el año 2022, que da una nueva redacción al primer
párrafo de la citada disposición”. En el resumen de las dos sentencias, tras la
mención al precepto cuestionado, publicado tanto en la página web del TC como
el suplemento de sus sentencias y algunos autos que publica el Boletín Oficial
del Estado, se recoge aquello que centrará mi artículo: “Competencias sobre
legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social:
constitucionalidad del precepto legal que atribuyen funciones a la Comunidad
Autónoma del País Vasco y a la Comunidad Foral de Navarra en relación con el
ingreso mínimo vital”[1].
Obsérvese que los
recursos, y por consiguiente las sentencias, se refieren a la gestión por parte
de dos Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) de régimen foral, habiéndose ya
publicado para una de ellas, País Vasco,
por Orden TER/253/2002, de 30 de marzo, el “Acuerdo de la Comisión Mixta
de Transferencias Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco,
de 16 de marzo de 2022, de establecimiento del convenio para la asunción por la
Comunidad Autónoma del País Vasco de la gestión de la prestación no
contributiva del ingreso mínimo vital”.
Por otra parte, y
ya lo señalo a los efectos de mi exposición posterior, la normativa aplicable
del IMV diferencia entre las CCC AA de régimen foral y las de régimen común, si
nos atenemos a lo dispuesto en las disposiciones finales cuarta y quinta
(reitero, en su redacción vigente) de la Ley 19/2021 de 20 de diciembre, por la
que se establece el IMV.
Las dos sentencias
del TC, si bien en realidad el fundamento jurídico de la segunda se remite al
de la primera, han abierto nuevamente el debate sobre las competencias
autonómicas en materia de “gestión de la Seguridad Social”, aun cuando en
absoluto se trata de algo novedoso, ya que se planteó desde la aprobación del
Estatuto de Autonomía (en adelante EA) del País Vasco (Ley Orgánica 3/1979 de
18 de diciembre) y continuó con los de otras varias autonomías, ya fuera en su
redacción inicial o en su modificación en la primera mitad de la primera década
de este siglo XXI.
Sirva como ejemplo
la manifestación efectuada por el profesor Juan Bautista Vivero al efectuar la
síntesis de la STC 19/2024, preguntándose, y aventurando una respuesta
positiva, si “está por ver si la generosa jurisprudencia actual, en buena
medida facilitada por la pertenencia del IMV a la modalidad asistencial de la
Seguridad Social, al igual que las pensiones de invalidez y jubilación, de
gestión (que no pago, salvo en el País Vasco y Navarra) autonómica desde su
reconocimiento en el año 1990, será o no extrapolable a la eventual gestión
autonómica de las prestaciones y pensiones de la modalidad contributiva de la
Seguridad Social (País Vasco, Navarra, Cataluña y quizá ninguna CCAA más”[2]
Para comprender el
alcance de las sentencias del TC es necesario examinar, primeramente, siquiera
sea con brevedad, qué disponen varios EA sobre las competencias autonómicas en
materia de gestión de la Seguridad Social. A continuación, procederé a explicar
cómo ha cambiado la regulación del IMV por lo que respecta a la asunción de
competencias de su gestión, tanto por las CCAA de régimen foral como por las de
régimen común. Más adelante, me situaré ya en la jurisprudencia del TC sobre el
alcance del art. 149.1.17 de la Constitución y las posibilidades que ofrece a
las autonomías para asumir competencias en materia de Seguridad Social,
centrando mi atención en las sentencias 19/2024 y 32/2024. Tras referirme al
traspaso de competencias al País Vasco, formularé una breve reflexión, a modo
de recapitulación, de aquello anteriormente expuesto.
2. Las
competencias autonómicas en materia de “gestión de la Seguridad Social”.
El debate jurídico
parte, como acabo de indicar, del art. 149.17 CE, que atribuye al Estado la
competencia exclusiva de “la legislación básica y régimen económico de la
Seguridad Social”, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las CCAA.
Pues bien, con respecto a “la gestión del régimen económico de la Seguridad
Social”, y sin perjuicio de la especificidad de los territorios de régimen
foral, varios EA incluyeron menciones expresas a su atribución competencial,
siempre con respeto al “carácter unitario” y al “principio de solidaridad” de
la Seguridad Social. Aquí están los ejemplos:
A) EA País Vasco: art.
18, le corresponde en materia de SS “a) El desarrollo legislativo y la
ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran
el régimen económico de la misma. b) La gestión del régimen económico de la
Seguridad Social”, y la disposición transitoria quinta que “La Comisión Mixta
de Transferencias que se crea para la aplicación de este Estatuto establecerá
los oportunos convenios, mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la
gestión del régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter
unitario y del respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos,
plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se contengan en tales
convenios”.
B) Cataluña, art
165: “1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social,
respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad
financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a)
El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que
configuran el régimen económico. b) La gestión del régimen económico de la
Seguridad Social”.
C) Galicia, art.
33: “corresponderá a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la
ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran
el régimen económico de la misma. Corresponde también a la Comunidad Autónoma
la gestión del régimen económico de la Seguridad Social en Galicia, sin
perjuicio de la Caja Única”.
D) Navarra, art.
54: se atribuye a la autonomía “a) El desarrollo legislativo y la ejecución de
la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen
económico de la Seguridad Social. b) La gestión del régimen económico de la
Seguridad Social”.
E) Comunidad
Valenciana, art. 54, le atribuye en materia de SS “a) El desarrollo legislativo
y la ejecución de la legislación básica del Estado, a excepción de las normas
que configuran el régimen económico de ésta. b) La gestión del régimen
económico de la Seguridad Social”.
F) Andalucía, art.
63: asunción de “las competencias ejecutivas que se determinen en aplicación de
la legislación estatal, incluida la gestión de su régimen económico, con pleno
respeto al principio de unidad de caja”.
G) Islas Baleares,
art. 32: atribución competencial, “en los términos que se establezcan en las
leyes y normas reglamentarias que, en desarrollo de su legislación, dicte el
Estado, la función ejecutiva en las siguientes materias: 4. Régimen económico
de la Seguridad Social respetando los principios de unidad
económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.
H) Islas Canarias:
art. 140, atribución de “el desarrollo legislativo y la ejecución de la
legislación estatal de la Seguridad Social, a excepción de su régimen
económico”, y las “competencias ejecutivas sobre la gestión del régimen
económico de la Seguridad Social, con pleno respeto a los principios de unidad
económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.
I) Castilla y
León, art. 71: competencias de desarrollo normativo y de ejecución, “en el
marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que
ella establezca” en “3.º Seguridad Social, exceptuando el régimen económico y
respetando los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad
financiera”.
Como puede
comprobarse, muchas CCAA recogen en sus EA la posibilidad de disponer de
competencias en materia de gestión del régimen económico de la Seguridad
Social, por lo que hay que estar a la abundante jurisprudencia del TC para
conocer los límites que marca en relación con la competencia exclusiva del
Estado, o dicho más técnicamente, la no desmembración de la “caja única”. Pues
bien, tras la regulación del IMV, y más exactamente de la modificación operada
por el RDL 8/2023, a la que me referiré a continuación, han sido varias las
CCAA que han manifestado su deseo de asumir la gestión del IMV, si bien el pago
de dicha prestación no contributiva solo ha sido acordado, en razón de la
especificidad de su régimen foral, con el País Vasco. No ha sido Cataluña la única, aunque es el
caso más conocido públicamente, sino que también la Comunidad Valenciana,
Galicia, Andalucía, Islas Baleares y Castilla y León han solicitado el citado
traspaso, sin olvidar que otras dos CCAA, Castilla- La Mancha y Murcia, están estudiando
si la solicitan[3].
3. La regulación
del IMV, y las competencias autonómicas de su gestión, desde el Real Decreto
-Ley 20/2020 de 29 de mayo de 2020.
A) En plena crisis
sanitaria provocada por la pandemia de la Covid-19, el gobierno aprobó el RDL
20/2020. La norma nació en gran medida, no hay que negarlo, como consecuencia
de dicha grave crisis, pero tampoco cabe olvidar, y muy probablemente la
pandemia no hizo sino acelerar su elaboración, que en el programa de gobierno
pactado el 30 de diciembre de 2019 entre PSOE y UP ya se encontraba la
propuesta. En efecto, en dicho programa se podía leer que una de las medidas
era el desarrollo del IMV “como prestación de Seguridad Social”, y concretando
que “comenzaremos en un primer momento por el aumento decidido de la prestación
por hijo/a a cargo para familias vulnerables, y posteriormente mediante un
mecanismo general de garantía de renta para familias sin ingresos o con
ingresos bajos”.
Hemos de ir a la
disposición adicional cuarta, titulada “fórmulas de gestión”, para conocer que
la norma ya contemplaba la posibilidad de transferencia de la gestión del IMV a
las CC.AA, si bien con una redacción deliberadamente abierta (“sin perjuicio de
los mecanismos de colaboración a los que se refiere ... este real decreto-ley,
el Gobierno estudiará a partir de 2021 la celebración de convenios con
comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación del
ingreso mínimo vital”). En el art. 29, se regulaban los “mecanismos de
colaboración con otras administraciones”, para “intensificar las relaciones de
cooperación, mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación no
contributiva de ingreso mínimo vital, así como facilitar la utilización
conjunta de medios y servicios públicos, mediante la asistencia recíproca y el
intercambio de información”, disponiendo que “el Ministerio de Inclusión,
Seguridad Social y Migraciones o, en su caso, la Administración de la Seguridad
Social podrán celebrar los oportunos convenios, o acuerdos, o cualquier otro
instrumento de colaboración con otros órganos de la Administración General del
Estado, de las administraciones de las comunidades autónomas y de las entidades
locales”.
Ahora bien, la
citada disposición adicional quedaba limitada a las CC AA de régimen común, ya
que la inmediatamente posterior, quinta, se refería expresamente a la aplicación
de la norma “en los territorios forales”, justificándose la diferencia “en razón
de la especificidad que supone la existencia de haciendas forales”, permitiendo
ya asumir en sus territorios “las funciones y servicios correspondientes que en
este real decreto-ley se atribuyen al Instituto Nacional de la Seguridad Social
en relación con la prestación económica no contributiva de la Seguridad
Social del IMV en los términos que se acuerde antes del 31 de octubre de
2020” (la negrita es mía).
Al realizar el
comentario del RDL manifesté mi satisfacción por su publicación, y más
concretamente por lo que respecta a la temática objeto del presente artículo,
porque “no se plantea en modo alguno como un ataque o puesta en tela de juicio
de las competencias de las CCAA y en virtud de las cuales han ido regulando sus
rentas de inserción, con muy diversa terminología, desde que el País Vasco
abriera el camino en 1989, sino que ya formula la conveniencia de articular la
complementariedad entre el ámbito estatal y el respectivo autonómico, ya
plasmado expresamente por lo que se refiera a las autonomías del País Vasco y
Navarra, y dejando la puerta abierta a que la gestión del IMV se lleve a cabo
por las CCAA[4].
B) La
convalidación del RDL por el Congreso de los Diputados y el acuerdo de
tramitación como Proyecto de Ley llevó finalmente a la aprobación de la Ley
19/2021 de 20 de diciembre, en cuya exposición de motivos, en la misma línea
que el RDL 20/2020, se puede leer que “... la implicación de comunidades autónomas y
entidades locales en el despliegue de la política persigue consolidar la
necesaria implicación de todas las instituciones en el compromiso común de
lucha contra la pobreza y las desigualdades en todo el territorio, engarzando
el legítimo ejercicio del autogobierno en el ámbito de las políticas sociales
de las comunidades autónomas con la provisión colectiva de una red de
protección mínima y común de ingresos garantizada por la Seguridad Social”.
Igualmente, y sin modificar el texto de la disposición final cuarta del RDL, se
exponía que la misma contemplaba “el estudio por parte del Gobierno de la
celebración de convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de
gestión de la prestación”.
Tanto en el RDL
20/2020 como en la Ley 19/2021, se configura el IMV como “prestación
económica en su modalidad no contributiva” que, en desarrollo del art. 41
CE, y sin perjuicio de las ayudas que puedan establecer las CCAA en el
ejercicio de sus competencias, “forma parte de la acción protectora del
sistema de la Seguridad Social” (la negrita es mía).[5]
Tampoco hubo
modificación de la disposición adicional quinta, que sí se produciría por la disposición
final trigésima de la Ley 22/2021, de 28 de diciembre, de Presupuestos
Generales del Estado para 2022, suprimiendo, lógicamente por carecer ya de
sentido, la referencia a la que la transferencia de gestión debía acordarse
antes del 31 de diciembre de 2020.
C) Especialmente
importante es la modificación operada en la disposición final cuarta (texto
actualmente vigente) por el RDL 8/2023 de 27 de diciembre, por el que se adoptan
medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los
conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la
sequía. La modificación se operó por el art. 81, siendo ya clara su relevancia
por el cambio de título, que pasa a ser de “fórmulas de gestión” a “gestión de
la prestación del IMV por las CC AA de régimen común”. Aquí esta el texto
comparado:
|
Ley
19/20121 |
RDL
8/2023 |
|
Sin
perjuicio de los mecanismos de colaboración a los que se refiere el artículo
32 de esta Ley, el Gobierno estudiará a partir de 2021 la celebración de
convenios con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la
prestación del ingreso mínimo vital |
Las
comunidades autónomas de régimen común podrán asumir, en su ámbito
territorial, la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo
vital que corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, que
incluya la iniciación, tramitación, resolución y control por parte de la
Comunidad Autónoma, mediante la celebración del correspondiente convenio con
la Administración del Estado, que deberá respetar el carácter unitario del
régimen económico de la Seguridad Social y el principio de solidaridad. En
dicho convenio, que podrá tener una duración determinada o carácter
indefinido, se establecerán los procedimientos, plazos y compromisos
necesarios para una ordenada gestión de dicha prestación» |
Además, para que
no haya ninguna duda de la diferenciación entre CC AA de régimen común y
régimen formal, se añadió un apartado 9 a la disposición adicional novena, que
regula el procedimiento especial de reintegro de renta mínima autonómica
indebidamente percibida con motivo del reconocimiento de la prestación
económica de IMV, para disponer que “Lo establecido en esta disposición
adicional, salvo los párrafos segundo, tercero y cuarto del apartado 3, será de
aplicación en el supuesto previsto en la disposición adicional cuarta de esta
ley sobre la gestión de la prestación del ingreso mínimo vital por las
Comunidades Autónomas de régimen común” (la negrita es mía)
La citada modificación
fue valorada positivamente por el Defensor del Pueblo en su Informe anual 2023[6], ya que la decisión
legislativa, “que amplía las posibilidades de gestión administrativa de la
prestación” es, desde su punto de vista, con el que coincido, “un acertado paso
hacia adelante para consolidar la eficacia de este ingreso como instrumento que
haga frente a las situaciones de pobreza y exclusión “, con un argumento muy
pragmático y que conviene resaltar: “Las Administraciones autonómicas
responsables de la política social asumen ya la gestión de las pensiones no
contributivas (PNC), además de sus propias rentas de inclusión social.
Incorporando la gestión del ingreso mínimo vital estatal, estarían en
disposición de ofrecer a los ciudadanos en situación de vulnerabilidad una
respuesta integral y más eficaz, que, entre otras cosas, eliminara gran parte
de las disfunciones que produce el solapamiento de prestaciones”. En el bien
entendido, también resalta el Informe, que “... lo anterior, entre otros
aspectos, pasa por un refuerzo de los medios humanos y materiales destinados en
cada comunidad autónoma a la gestión de estas prestaciones, porque,
lamentablemente, las quejas en el Defensor del Pueblo revelan también muchos
problemas de retraso en la tramitación autonómica de las PNC y las rentas de
inclusión”
4. Examen de las
STC 19 y 32/204. País Vasco y Navarra pueden gestionar el IMV, sin tacha de
inconstitucionalidad.
4.1 Contenido de
los recursos.
¿Sobre qué versan
los RI? Concretamente, sobre la disposición adicional quinta de la Ley 19/2021,
en la redacción modificada por la Ley 22/2021, habiéndose presentado el primer
recurso el 21 de marzo de 2022, y el segundo tras días más tarde.
Para VOX, la
última reforma añadía a las competencias en materia de gestión del IMV la
relativa al pago de la prestación, por lo que, afirmaba, “la norma atribuye a
las CCAA de régimen formal competencias absolutas respecto del IMV”. Su tesis
era que dicha atribución competencial infringía el art. 149.1.17 CE, con cita
de varias sentencias del TC, entre ellas la núm. 58/2021 de 16 de septiembre,
añadiendo ahora por mi parte que el cambio legislativo operado obviamente
alterará, modificará, la conclusión que alcanzó dicha sentencia con respecto a
la (no) atribución de competencias ejecutiva a la Generalitat de Cataluña para
gestionar el IMV.
En apretada
síntesis, la tesis de la recurrente era que la disposición final cuestionada “rompe,
por primera vez desde la aprobación de la Constitución, el régimen económico de
la Seguridad Social para atribuir la totalidad de funciones y servicios de una
prestación pública a cargo de la Seguridad Social a las haciendas forales del
País Vasco y Navarra”, que el IMV, al ser una prestación no contributiva de la
Seguridad Social “ha de financiarse a cargo de la caja única de la Seguridad
Social”, siendo el precepto cuestionado inconstitucional “en cuanto, en
contradicción con el art. 149.1.17 CE, habilita a los órganos del Estado para
la ruptura de la unidad de caja de la Seguridad Social a través de un acuerdo o
convenio”. No era argumento válido al parecer de la parte recurrente la
especificidad de ser una CC AA de régimen foral, ya que “el régimen de
foralidad no presenta particularidad alguna en relación con el régimen
económico de la Seguridad Social, ya que la foralidad se ciñe al régimen
tributario, mientras que la Seguridad Social se configura como un sistema
estatal de prestaciones públicas igual en todo el territorio nacional y que se
financia mediante ingresos propios estatales que se integran en la caja única
de la Seguridad Social”.
El recurso
interpuesto por más de cincuenta diputados y diputadas del grupo parlamentario
popular del Congreso de los Diputados, también enfatizaba la importancia de la
jurisprudencia sentada en la sentencia 158/2021, previa manifestación del
encuadramiento competencial del IMV, como prestación no contributiva de la
Seguridad Social, “...no (en el de) de
la asistencia social (art. 148.1.20 CE) sino el de Seguridad Social (art.
149.1.17 CE), que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre
«legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social», en relación
con los respectivos estatutos de autonomía”, y concluyendo que el Estado “no
solo puede sino que debe ejercer las competencias exclusivas atribuidas por el
art. 149.1.17 CE, sin admitirse su renuncia, directa o indirecta, en favor de
ninguna comunidad autónoma”. Se defendía que la gestión del IMV forma parte del
“régimen económico” de la Seguridad Social, financiándose “mediante
aportaciones tributarias que integran el patrimonio y la caja única de la
Seguridad Social, titularidad de la TGSS”, por lo que, en cuanto dicha gestión
“supone el ejercicio de una competencia susceptible de generar obligaciones a
cargo de la caja única, integra plenamente el régimen económico de la Seguridad
Social, por lo que debe atribuirse de manera exclusiva al Estado”.
Apoyándose una vez
más en la sentencia 158/2021, que reitero que las modificaciones normativas
posteriores han impactado sobre la misma en cuanto a cómo abordó entonces el
recurso y cómo deberá ahora resolver el TC si hay algún recurso de
inconstitucionalidad cuando se transfiera la gestión a alguna autonomía de
régimen común (y muy probablemente Cataluña sea la primera”)[7], manifestó que “si el TC
ha considerado que la gestión del ingreso mínimo vital implica potestades
ejecutivas que afectan al régimen económico del sistema, debiendo atribuirse al
Estado (a través del INSS) todos los aspectos relativos al reconocimiento de la
prestación, sin que ello suponga la vulneración del Estatuto de Autonomía de
Cataluña (STC 158/2021), igual conclusión debe alcanzarse respecto a las
comunidades autónomas de régimen foral, cuyos preceptos estatutarios coinciden
literalmente con el catalán”. En términos semejantes a los del recurso de VOX
sostuvo que la foralidad no puede extenderse a ámbitos como el de la gestión
económica (que incluye el pago de la prestación del IMV).
Por fin, como
aportación propia del recurso y diferenciada del anterior, se argumenta que el
precepto cuestionado infringe los arts. 14 y 149.1 CE en relación con el
principio de igualdad y el art. 41, defendiendo, con el mismo apoyo jurisprudencial
citado, que el acceso a la prestación debe producirse “de forma igualitaria y
homogénea en todo el territorio nacional”, salvo razones excepcionales
debidamente justificadas, que no concurren a juicio de la recurrente, por lo
que “la territorialización de la gestión de la Seguridad Social puede generar
diferencias arbitrarias en relación con los beneficiarios dependiendo de la
comunidad autónoma en la que residan. Al desprenderse el legislador estatal de
las competencias gestoras que tiene atribuidas en exclusiva, se conculca el
principio de igualdad recogido en los preceptos indicados”.
4.2.
Jurisprudencia que afecta al conflicto.
Antes de pasar a cómo aborda el TC la
resolución de los dos recursos planteados, y dado que tanto en sus sentencias
como en los recursos, y por supuestos también en los escritos de la abogacía
del Estado para oponerse a los mismos, me detengo, con obligada brevedad, en
dos sentencias que considero especialmente importantes por su relación con la
temática abordada en este artículo y con algunas pista que ya avanzan para que
la regulación actual no tenga, como así declarará, tacha de
inconstitucionalidad alguna.
A) Me refiero en
primer lugar a le STC 133/2019 de 13 de noviembre, que da respuesta a dos
recursos de inconstitucionalidad (acumulados) interpuestos por el gobierno
vasco Gobierno vasco respecto de diversos preceptos de la Ley 6/2018, de 3 de
julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, y del Real
Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las
pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de
empleo, siendo importante a los efectos de este artículo el segundo, ya que las
modificaciones normativas operadas no afectaban
al mantenimiento de la gestión estatal del subsidio por desempleo.
Para el gobierno
vasco, la gestión del subsidio era autonómica, por entender que su regulación era
en gran medida una continuación de la contenida en los programas PREPARA y PAE,
sin que importara la nueva denominación y su ubicación en la Ley general de
Seguridad Social, afirmando con contundencia jurídica que “atendiendo a su
específico contenido, sentido y finalidad [STC 100/2017, FJ 5 b)], el nomen
iuris de este denominado subsidio es un subterfugio que intenta eludir la
doctrina constitucional, buscando el apoyo en el criterio manifestado en los
votos particulares a las citadas sentencias”.
En la
desestimación del recurso, el TC dejó la puerta abierta a que la tramitación
autonómica era posible, si se articulara un convenio de colaboración entre la
Administración del Estado y la CC AA, posibilidad prevista expresamente por la
disposición transitoria quinta del EA y que hasta aquel momento no se había
producido. En mi análisis de dicha sentencia sostuve, y sigo manteniendo la
misma tesis, que “el trasfondo jurídico de la sentencia es claro en el sentido
de aceptar, dado el marco constitucional y estatutario vasco vigente, que puede
suscribirse un convenio en el que se activen las previsiones del art. 18.2 b)
del EAPV, es decir la gestión del régimen económico de la Seguridad Social,
siempre y cuando no se comprometa “el modelo unitario” de Seguridad Social
recogido en la CE. Dado que no se han activado las previsiones estatutarias, de
ahí deriva la desestimación del recurso, ya que las responsabilidades de llegar
a acuerdos de cooperación, acuerdo o concertación “no incumbe(n) evidentemente
a este Tribunal sino a las partes de este proceso constitucional integrantes de
la comisión mixta de transferencias, que son las llamadas a ello por el propio
Estatuto vasco”[8].
Por consiguiente, decía que “ante la sugerente alegación del gobierno vasco de
tener cabida la gestión del subsidio por su parte, al amparo de la normativa
autonómica antes referenciada, ya he dicho, y ahora reitero, que el TC no se
cierra en modo alguno en banda a que la autonomía vasca pueda llevarlo a cabo,
siempre con estricto respeto a las competencias estatales y por ello al
mantenimiento de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad
Social. Puede alcanzarse por la vía del convenio de colaboración, pero mientras
ello no se produzca no hay vulneración de la normativa estatal, no se infringen
los títulos competenciales respectivos que atribuyen competencias al Estado y a
la Comunidad Autónoma”.
B) Me detengo
ahora en la STC 158/2021 de 16 de septiembre, que contó con el voto particular
discrepante de una magistrada y un magistrado, que desestimó el RI interpuesto
por la Generalitat de Cataluña contra diversos preceptos del RDL 20/2020. La
síntesis de la sentencia queda recogida en estos términos: “la determinación de
una prestación de la Seguridad Social constituye una norma básica que
corresponde establecer al Estado (art. 149.1.17 CE) y debe hacerlo de forma
unitaria para todos los sujetos comprendidos dentro de su ámbito de cobertura,
salvo razones excepcionales debidamente justificadas y vinculadas a la
situación de necesidad que se trata de proteger”.
La tesis principal
del recurso se sintetizaba en este
fragmento recogido en la sentencia: “… las competencias que se consideran
vulneradas se refieren a “funciones de carácter ejecutivo, relativas a la
tramitación de las prestaciones”, discutiéndose, en definitiva, “su
condicionamiento indebido para su ejercicio a la firma previa de un convenio
que lo habilite” y “al impedirse el ejercicio de algunas de las competencias de
ejecución como son la facultad de reconocer y controlar dichas prestaciones, al
encomendar exclusivamente al INSS esta potestad”. Se termina diciendo con
relación al encuadre competencial de la controversia planteada que el ingreso
mínimo vital se ha configurado como una prestación no contributiva de la
Seguridad Social cuya gestión y reconocimiento han sido regulados de forma pormenorizada
y detallada, constituyendo “una norma de carácter reglado”, lo que “debería
favorecer el reconocimiento del ejercicio de las competencias de carácter
ejecutivo que la Generalitat tiene atribuidas en exclusiva sobre asistencia
social (art. 166 EAC) y sobre desarrollo y ejecución en materia de Seguridad
Social (art. 165 EAC), estableciéndose que la gestión completa de dicha
prestación corresponde a la Generalitat”.
El TC procede a delimitar
el encuadramiento material de la cuestión competencial planteada, incluyéndolo
dentro del de Seguridad Social, ámbito en el que coinciden las partes
recurrente y recurrida, si bien la primera, como ya he expuesto con
anterioridad y ahora recuerda el alto tribunal, lo ubica asimismo dentro del de
la asistencia social.
No se aceptará
esta tesis, es decir la ubicación de la norma en el art. 148.1.20 CE, y por
extensión a los arts. 165 y 166 del EAC, sino que se analizará única y
exclusivamente “desde la óptica material de las competencias sobre “Seguridad
Social”, apoyándose en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia 133/2019,
de 13 de noviembre. Para el TC, lo discutido en este proceso “no es un
mecanismo de protección social que actúe extramuros del sistema de la Seguridad
Social, sino una prestación ínsita en su acción protectora en la medida que
supone el ejercicio de una “función del Estado” (la que la atribuye el art. 41
CE) destinada a poner remedio a situaciones de necesidad (STC 239/2002 de 11 de
diciembre FJ 3)”, añadiendo, con mención a su sentencia 113/2019 que “como ya
hemos tenido oportunidad de señalar con relación al subsidio extraordinario de
desempleo, prestación de igual carácter no contributivo, tal tipo de
prestaciones responden a la “concepción evolutiva” del propio sistema de la
Seguridad Social, y de la “libertad de configuración” del legislador para
modular su acción protectora”.
De la lectura de
la sentencia no se concluye a mi parecer que la Generalitat no pueda ejercer
las competencias demandadas, sino que para la mayoría del TC ello sólo será
posible si se da cumplimiento a la posibilidad prevista en el art. 29 del RDL
20/2020, es decir “la suscripción de un convenio con la entidad gestora de la
Seguridad Social”. Por ello, no alcanzo a comprender qué lleva a la Sala a
sostener que la Generalitat no demanda meros actos de ejecución de la legislación de Seguridad Social sino la
asunción de gestión y potestades
ejecutivas “que afectan al régimen económico del sistema”, aunque quizá esta
tesis se entiende mejor, lo que no quiere decir que se esté de acuerdo con
ella, si se sigue leyendo la sentencia y se expone que se trata de potestades
“que se atribuyen constitucionalmente al Estado para evitar la existencia de
diversas políticas territoriales sobre la Seguridad Social en cada Comunidad
Autónoma”.
Del voto
particular discrepante destaco su tesis de que el título jurídico que funda la
titularidad de una competencia” no es la existencia del correspondiente
traspaso de competencias, sino su reconocimiento en las normas que rigen la
distribución de competencias, la Constitución y los Estatutos de Autonomía”, y
que por ello carece de fundamentación la tesis de que Cataluña no tiene
competencias sobre el IMV y si la tiene sobre otras prestaciones contributivas
porque se le han concedido por una norma legal, ya que “el título competencial
que sostiene la facultad de actuar sobre uno o sobre las otras es exactamente
el mismo”, añadiendo su preocupación, no carente de sentido, por “cómo podría proyectarse esta nueva doctrina
sobre los actos de gestión de las pensiones no contributivas (jubilación e
invalidez) que actualmente se vienen realizando por las comunidades autónomas,
atribución que fue validada por la STC 128/2016, de 7 de julio, y que la
ponencia dice asumir”.
Coincido, pues,
con la tesis del voto particular discrepante, en que “el carácter reglado de
las ayudas, que implica el otorgamiento de la prestación si se cumplen unos
requisitos cerrados, no interpretables por el poder que gestione la tramitación
y el reconocimiento, impide que se vea afectada la unidad del sistema o
perturbado su funcionamiento económico uniforme”, y que “es posible sostener
que con la gestión estatal no se impide que se engendren directa o
indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la
satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad
social, pues el carácter reglado de la prestación impide que se produzcan tales
desigualdades si la gestión es autonómica”[9].
4.3 Fundamentación
jurídica de las sentencias 19/2024 y 32/2024.
A) Ya he indicado
con anterioridad que la fundamentación jurídica de la segunda se remite al de
la primera, por lo que realizo conjuntamente su examen, dado que, igualmente,
son muy semejantes los argumentos jurídicos de las dos fuerzas políticas que
interpusieron los recursos de inconstitucionalidad.
La primera
sentencia mereció una amplia nota de prensa del gabinete de comunicación del
TC, titulada “El Pleno del TC avala por unanimidad que el País Vasco y Navarra
gestionen el IMV”[10], de la que reproduzco el
fragmento que considero más relevante:
“La tramitación y
reconocimiento del ingreso mínimo vital no afecta a la “caja única” porque la
normativa que habrán de aplicar las citadas CCAA es íntegramente estatal y el
Estado se reserva funciones (como la fijación de criterio, la gestión del
sistema de la “tarjeta social digital”, el control financiero posterior, etc.)
que garantizan el mantenimiento del modelo unitario y el funcionamiento
económico uniforme. Además, y aunque las CCAA forales no tienen especialidades
competenciales en materia de Seguridad Social, su peculiar sistema de
financiación les permite, a diferencia del resto de CCAA, asumir también el
pago de la prestación, descontando posteriormente del cupo y aportación el
importe que se derive del Concierto y Convenio económico con el Estado”.
Ya conocemos, por
la explicación realizada con anterioridad, los argumentos de las partes
recurrentes. Añado ahora que la oposición de la Abogacía del Estado se basó en
no conllevar la disposición impugnada una extensión del ámbito competencial de
las comunidades del País Vasco y de Navarra, remitiendo a la disposición
adicional primera CE que dispone que “la Constitución ampara y respeta los
derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de
dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la
Constitución y de los Estatutos de Autonomía”.
Resalto, por otra
parte, por la importancia que pueda tener si se plantean posteriores conflictos
sobre el traspaso de la gestión del IMV, incluido el pago de la prestación no
contributiva, a otras CCAA (¿Cataluña?) que la norma impugnada no habilita una
transferencia de competencias del INSS sobre el IMV, “sino un modo de
colaboración entre administraciones basado en sus características específicas
–un sistema propio de gestión tributaria y de autofinanciación– que no son
extrapolables a otras comunidades autónomas”, siendo este mecanismo conforme
con la STC 158/2021, e insiste en que las facultades atribuidas a los
territorios de régimen foral nos les otorgan “ningún margen de discrecionalidad
para valorar si procede o no reconocer la prestación”, y de ahí que no afecte
al principio constitucional de igualdad.
Las alegaciones
presentadas por el gobierno vasco y el gobierno navarro, comparecidos en el RI
en condición de coadyuvantes del gobierno de España, van en la misma línea de
defensa de la plena conformidad de la disposición impugnada al texto
constitucional, sustentando gran parte de su argumentación el primero en la
“singularidad que supone la existencia de las haciendas forales, así como en su
sistema de financiación”. Para despejar las dudas jurídicas planteadas en los
RI, se enfatiza que las competencias ahora atribuidas “no pueden comprometer la
unidad del sistema de Seguridad Social ni perturbar su funcionamiento uniforme,
ya que estamos ante un “mero libramiento del pago” que “la «quiebra de la
unidad de régimen económico» o el «desgarro de la unidad de caja», máxime
cuando el Estado dispone de variadas herramientas (normativas y coordinadoras)
para reconducir cualquier uso torticero que pudiera hacerse”, y aún más,
subraya que las funciones asumidas mediante convenio con la Administración
General del Estado “son estrictamente de gestión, correspondiendo al Estado la
competencia normativa y su coordinación”.
En muy parecidos
términos se manifestó el gobierno navarro para manifestar su defensa de la
constitucionalidad de la norma impugnada, sosteniendo que se trata de la
asunción de tareas “de mera ejecución” de una norma estatal que regula
“íntegramente” la prestación no contributiva de la Seguridad Social que es el
IMV, y que el pago efectuado por la CCAA no compromete “la unidad del sistema,
ni si funcionamiento económico uniforme, ni
la igualdad de los españoles, ni la titularidad de los recursos de la
Seguridad Social”.
B) Tras recordar
sumariamente el contenido del RI (me refiero al presentado por VOX, si bien
insisto en que la fundamentación jurídica para desestimar el presentado por el
Partido Popular es prácticamente idéntica), y delimitar cuál es su objeto, el
TC expone, acertadamente a mi parecer, que la cuestión litigiosa es
“exclusivamente competencial”, y antes de entrar a su resolución procede a un
amplio recordatorio de su jurisprudencia sobre “la materia en que se encuadra y
cómo se distribuyen las competencias sobre ella”, siendo ambos puntos abordados
en partes anteriores de este artículo. En cualquier caso, sí conviene señalar
que el TS, tras un muy amplio y detallado repaso de su jurisprudencia, concluye
con arreglo a ella que las CCAA que asumen en sus EA la competencia de “gestión
del régimen económico de la Seguridad Social”, y tal es el caso de las
comunidades de régimen foral (no me refiero a las de régimen común ya que no
entran en el conflicto), “podrán realizar, previo convenio con el Estado,
aquellos actos de gestión de las prestaciones de la Seguridad Social que no
comprometan la caja única ni el modelo unitario de Seguridad Social”.
“Caja única y
modelo unitario” es, si me permiten la expresión, el “santo y seña” del que
parte el TC, siguiendo su abundante jurisprudencia sobre el art. 149.1.17 CE,
para entrar a analizar si la competencia asumida por el gobierno vasco tiene
alguna tacha de inconstitucionalidad, anunciando ya en el título del fundamento
jurídico 4, la desestimación del RI, diferenciando en su enjuiciamiento entre
la asunción de funciones del INSS, por una parte, y la más concreta del pago de
la prestación no contributiva, por otra.
Con apoyo especial
en la anteriormente analizada STC 124/1989, concluye que la asunción de
funciones del INSS respecto a la gestión del IMV no menoscaba la caja única que
“se articulan a través y por medio de la TGSS”, ya que las funciones
transferidas, iniciación, tramitación, resolución y control de los expedientes
del IMV, “... no se refieren a la
gestión de la tesorería (recaudación y pagos) de la Seguridad Social, que no
está atribuida al INSS como entidad gestora de la Seguridad Social..., sino a
la Tesorería General de la Seguridad Social. Con el mismo apoyo en la citada sentencia, se
rechaza que la norma impugnada cuestione el “modelo unitario de la Seguridad
Social”, ya que la normativa a aplicar es íntegramente estatal, y en el acuerdo
de transferencia (así ha sido, como comprobaremos en el epígrafe posterior)
debe especificarse que las facultades atribuidas a la CCAA se han de llevar a
cabo “sin comprometer el modelo unitario de la Seguridad Social (STC 133/2019,
FJ 5).
Más relevante, de
cara a la asunción de competencias por las CCAA de régimen común y los posibles
conflictos competenciales que puedan suscitarse, es la tesis de estar ante un
modelo de gestión que ya es el que se viene aplicando para las pensiones no contributivas
de jubilación e invalidez, un modelo que la modificación de la Ley 19/2021 por
el RDL 8/2023 permite extender a todas las CCAA de régimen común. Tiene
especial interés la mención a Cataluña y la STC 128/2016 de 7 de julio, en
estos términos: “... (estamos ante) “prestaciones de carácter no contributivo
integradas en la caja única de la Seguridad Social [como confirma la STC
239/2002, de 11 de diciembre, FJ 8 d)], lo cual no ha impedido su gestión por
las comunidades autónomas, ya desde su creación por la Ley 26/1990, de 20 de
diciembre (disposición adicional cuarta, actualmente sustituida por el art. 373
TRLGSS). De la competencia autonómica para la gestión de dichas pensiones se ha
hecho eco el Tribunal en las SSTC 128/2016, de 7 de julio, FJ 9 A), y 158/2021,
FJ 5, constatando que la Comunidad Autónoma de Cataluña, a la que se refieren
dichas resoluciones, cuenta con título jurídico bastante para su reconocimiento
y gestión”.
En mi análisis de
la última sentencia citada, expuse que “No hay duda, conviene resaltarlo, de la
existencia de un bloque competencial autonómico en materia de protección
social, utilizada ahora esta expresión en un sentido deliberadamente amplio, en
cuanto que puede regular y ordenar prestaciones económicas con finalidad
asistencial y reconocer y gestionar las prestaciones no contributivas de la
Seguridad Social, por lo que para la mejor gestión de tales prestaciones no
existe obstáculo jurídico alguno para que cree una agencia ad hoc, tal como
aparece previsto en el apartado 1 de la disposición adicional vigésimo quinta,
por lo que el conflicto jurídico se centra, a partir de la tesis de la abogacía
del Estado y que es negada por las representaciones autonómicas, en determinar
si los apartado 2 y 3 incurren en infracción de las competencias exclusivas del
Estado en materia de Seguridad Social, esto es del art. 149.1.17 CE”[11].
Aborda a
continuación el TC si la atribución del pago de la prestación no contributiva
que es el IMV tiene tacha de inconstitucionalidad como postulan los
recurrentes, llegando a la misma conclusión desestimatoria, basándose (aquí
hay, ciertamente, una diferencia sustancial con las CCAA de régimen común) en
que el sistema de financiación foral “sí juega un papel diferencial en cuanto a
la ejecución material del pago de la prestación”, ya que dicha singularidad
jurídica “les permite asumir (a las CCAA de régimen foral) el pago del IMV y
descontar del cupo y de la aportación la cantidad que corresponde conforme a
las reglas del concierto y del convenio”. La conclusión del TC es que de la
caja única de la Seguridad Social que gestiona la TGSS “no se desgaja la
porción correspondiente a las comunidades vasca y navarra –como sostienen los
diputados recurrentes–, sino que estas afrontan el pago de la prestación
conforme a su específico sistema de financiación foral, sin menoscabo de la
TGSS ni de la titularidad estatal de sus fondos”, remitiéndose nuevamente a los
acuerdos por los que se regula el convenio de traspaso de competencias.
Nuevamente, y
parece que el TC ya está apuntando la respuesta a un conflicto que pudiera
suscitarse con alguna CCAA de régimen común, se afirma que la asunción del pago
por las comunidades forales “replica el modelo en vigor para las pensiones no
contributivas de jubilación e invalidez en dichos territorios”, y no así en las
de régimen común, en las que las citadas pensiones “también se gestionan y
reconocen por la administración autonómica pero el pago sigue realizándolo la
TGSS”.
Por todo lo
anteriormente expuesto, el TC desestima ambos recursos, “toda vez que no hay
menoscabo de la caja única ni del régimen unitario de la Seguridad Social”.
Baste añadir que los argumentos antes expuestos servirán igualmente al TC para
desestimar la tesis del RI interpuesto por más de cincuenta diputados y
diputadas del grupo parlamentario popular en el Congreso de los Diputados sobre
la vulneración de los arts. 14 y 41 CE, a la que da respuesta el TC en estos
términos: “Por una parte, ya se ha indicado que la previsión impugnada «no
engendra directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que
atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones
de Seguridad Social», por lo que no hay infracción del art. 14 CE. Por otra,
tampoco se menoscaba el «régimen público de Seguridad Social para todos los
ciudadanos», garantizado por el art. 41 CE, toda vez que el modelo unitario de
Seguridad Social no queda afectado por la norma recurrida (STC 19/2024, FFJJ 4
y 5).
C) Cabe añadir,
para concluir este apartado, que no han faltado también los intentos de quienes
interpusieron los RI para intentar que se modificara por vía legal la citada
disposición adicional quinta de la Ley 19/2011. En efecto, ese era el objetivo
de la “Proposición no de Ley en defensa del principio de la caja única de la
Seguridad Social”, presentada por VOX en el Congreso de los Diputados el 12 de
abril, en la que se pedía al Congreso que instará al Gobierno a “1. Preservar
el principio de caja única de la Seguridad Social como garantía del sistema
público de pensiones. 2. Garantizar los principios de universalidad, unidad,
solidaridad e igualdad que establece el artículo segundo de la Ley General de
la Seguridad Social. 3. Repudiar los pactos que atentan contra los principios
más básicos del Sistema de Seguridad Social, y que lesionan la igualdad y la
solidaridad entre los españoles. 4. Impulsar una modificación legislativa que
tenga por objeto la supresión de la disposición adicional quinta de la Ley
19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece el ingreso mínimo vital”.
Dicha Proposición
no de ley fue desestimada por la Comisión de Trabajo, Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones, en la sesión celebrada el 23 de abril. Cabe destacar que
el grupo parlamentario popular propuso, como “mejora técnica”, la modificación
del apartado 4 en estos términos: “Impulsar una reforma de la Disposición
adicional quinta de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre, por la que se establece
el ingreso mínimo vital, para garantizar el principio de igualdad y no
discriminación en la gestión de esta prestación no contributiva, manteniendo el
principio de caja única de la Seguridad social”.
Sí se aprobó, con
algunas modificaciones, una Proposición no de Ley del grupo parlamentario
popular, “relativa a mejorar el impacto social del IMV en la prevención y
reducción de los niveles de pobreza en nuestro país”, que no afecta al debate
competencial, pidiendo al Gobierno, entre otras medidas, que mejore dicho
impacto sirviéndose de “... La
definición de objetivos a corto, medio y largo plazo y el establecimiento de
indicadores concretos susceptibles de seguimiento y control que permitan
analizar y cuantificar el impacto real del IMV en la evolución de los niveles
de pobreza de acuerdo con los criterios de Eurostat”.
5. ¿En qué
consiste el traspaso de competencias al País Vasco?
Una vez examinada
la reciente jurisprudencia del TC que admite la gestión del IMV por las
Comunidades de régimen foral, es el momento de concretar cómo se operado el
traspaso competencial. La respuesta la tenemos en la antes citada Orden TER/253/2022, de 30 de marzo, “por la
que se publica el Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias Administración
del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco, de 16 de marzo de 2022, de
establecimiento del convenio para la asunción por la Comunidad Autónoma del
País Vasco de la gestión de la prestación no contributiva del ingreso mínimo
vital”, con una redacción muy cuidada para satisfacer los intereses,
evidentemente jurídicos pero también en clave política, de ambas partes. El
convenio se celebra “con carácter indefinido”.
El primer, y muy
claro ejemplo de lo que acabo de decir se encuentra en el apartado primero del
acuerdo, que regula su objeto, la asunción por la CCAA de la gestión de la prestación
no contributiva del IMV, “dentro del carácter unitario del régimen económico de
la Seguridad Social y del respeto al principio de solidaridad, según los
procedimientos, plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se
contienen en dicho convenio”, reiterándose en el apartado segundo del
“contenido dispositivo” del convenio que el traspaso se realiza en el marco de
la “regulación básica establecida por el Estado”, y que las funciones asumidas
“se llevará a cabo aplicando los criterios normativos e interpretativos fijados
por el Estado en virtud de lo previsto en el punto 4.º del apartado 3.º, es
decir “la garantía de la unidad de criterio mediante la fijación por parte del
Estado de criterios normativos e interpretativos homogéneos para la efectividad
y eficacia del sistema en orden a garantizar la unidad del régimen económico de
la Seguridad Social, el principio de solidaridad y la igualdad de todos los
ciudadanos en la satisfacción de sus derechos y el cumplimiento de sus
obligaciones de Seguridad Social”.
La lectura de las
funciones asumidas por el País Vasco lleva a la conclusión de ser este el
responsable de toda la gestión del IMV, incluido el pago de la prestación, y
ello sin perjuicio, queda nuevamente claro en la norma, que permanecerá en el
ámbito de la Administración General del Estado “las funciones y actuaciones que
corresponden al Estado respecto a la legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social”.
En efecto, del
amplio elenco de funciones recogidas en el apartado segundo del convenio, se
incluyen “Iniciación, tramitación y resolución de los procedimientos
administrativos de modificación, extinción o revisión del derecho a la
prestación, incluidas la adopción y alzamiento de medidas cautelares y la
resolución de las cuestiones incidentales que pudieran surgir durante el
transcurso de los correspondientes procedimientos”, y “Gestión
presupuestaria y administrativa para la ordenación y pago a los beneficiarios
de la prestación”. Por otra parte, en el apartado 4, que regula las
“Obligaciones recíprocas y funciones concurrentes de la Administración General
del Estado y la Comunidad Autónoma del País Vasco”, puede leerse que , en el
marco del Plan anual de itinerarios de inclusión que debe elaborar el gobierno
vasco, “la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma del País
Vasco podrán celebrar los oportunos convenios, acuerdos o cualquier otro
instrumento de colaboración con el fin de intensificar las relaciones de
cooperación, mejorar la eficiencia de la gestión de la prestación no
contributiva de ingreso mínimo vital, así como facilitar la utilización
conjunta de medios y servicios públicos, mediante la asistencia recíproca y el
intercambio de información. En concreto se acordarán procedimientos de pago
similares a los utilizados por la Seguridad Social, con nóminas mensuales,
nóminas no abonables, cruces de fallecidos y retrocesión de prestaciones
abonadas, que aseguren una adecuada gestión de los fondos públicos” (la negrita
es mía).
6. Recapitulación
final.
De todo lo
anteriormente expuesto con anterioridad, cabe concluir que la gestión del IMV
es perfectamente asumible por las CCAA, tanto las de régimen común como las de
régimen foral, tratándose las funciones asumidas de la ejecución de una
normativa íntegramente estatal. Cuestión distinta es el pago de la prestación,
que el TC quiere dejar claro, o al menos así me lo parece, que sólo afecta a
las segundas... a salvo de modificación de la normativa sobre régimen de
financiación en alguna de las primeras.
¿Quiere ello decir
que puede traspasarse la gestión de las prestaciones no solo contributivas sino
también las contributivas en materia de desempleo, por poner el ejemplo más
significativo? Respecto a las primeras, el TC dejó abierta tal posibilidad en
su sentencia 124/1989, por lo que cabe tal posibilidad, y sigue siendo
planteada por algunas autonomías (País Vasco y Cataluña), En cuanto a la
segundas, también ha sido defendida, en aras a unir las políticas activas de
empleo (competencia de las CCAA) y las, mal llamadas a mi parecer, “políticas
pasivas” (prestaciones por desempleo, competencia estatal), y esa unión sale
fortalecida por la Ley 3/2023 de 28 de febrero de empleo. El debate sigue
abierto, siendo en definitiva el punto neurálgico del debate si se rompe o no
la caja única. He tratado de apuntar en este artículo, al hilo de las dos
sentencias examinadas del TC, argumentos para seguir con el debate, que al fin
y al cabo debería redundar, jurídica y socialmente hablando, en una mejora de
la gestión de políticas públicas dirigidas a la ciudadanía.
Y como (casi)
siempre digo al finalizar una entrada en mi blog, buena lectura.
[1] En las fechas de resolución de los
recursos, según datos facilitados por el Ministerio de Inclusión, Seguridad
Social y Migraciones a través del Instituto Nacional de la Seguridad Social, el
IMV había llegado a 557.405 hogares en los que viven 1.669.361 personas. En la
información difundida, se añade, entre otros datos, que “Si nos atenemos a las
características del titular, de los datos publicados hoy se desprende que dos
tercios son mujeres, en concreto el 66,6%. Además, el 82,3% del conjunto de
titulares son de nacionalidad española y su media de edad se sitúa en los 45
años, con independencia de que encontremos titulares del IMV de todos los
rangos de edad a partir de los 24 años, incluidos 10.304 con más de 65 años” https://revista.seg-social.es/-/nueva-estad%C3%ADstica-del-ingreso-m%C3%ADnimo-vital-febrero-2024 (consulta: 20 de abril)
[2] Síntesis de la sentencia 19/2024
de 31 de enero. Trabajo y Derecho, nº 112, abril 2024 (consulta: 30 de abril)
[3] “Cataluña y cinco CCAA del PP han
pedido al Gobierno el traspaso de la gestión del Ingreso Mínimo Vital” https://www.europapress.es/nacional/noticia-cataluna-cinco-ccaa-pp-pedido-gobierno-traspaso-gestion-ingreso-minimo-vital-20240310105450.html (consulta: 28 de abril)
[4] Emergencia sanitaria y legislación
laboral. Sigue la saga Covid-19. Notas a propósito del RDL 20/2020 de 29 de
mayo por el que se establece el Ingreso Mínimo Vital http://www.eduardorojotorrecilla.es/2020/06/emergencia-sanitaria-y-legislacion.html (consulta: 28 de abril)
[5] Un estudio detallado de la norma
se encuentra en el artículo de Chabannes, Matthieu “Ingreso Mínimo Vital y
empleo: estrategias para la inserción laboral de los beneficiarios”, en Empleo
y Protección Social. Comunicaciones del XXXIII Congreso Anual de la Asociación
Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Cuenca, 25 y 26 de
mayo de 2023”. MTES, 2023, págs. 73-91 https://www.aedtss.com/wp-content/uploads/2024/02/COMINICACIONES_XXXIII-Congreso.pdf (consulta: 25 de abril).
[6] https://www.defensordelpueblo.es/informe-anual/informe-anual-2023/ (consulta: 29 de abril)
[7] “Catalunya contratará un centenar
de personas para atender la gestión del Ingreso Mínimo. Campuzano admite que
les ha "costado" conseguir el traspaso "en los mismos
términos" en los que se concedió con anterioridad al País Vasco y a
Navarra” https://www.elperiodico.com/es/sociedad/20240420/cataluna-contrato-cien-personas-gestion-ingreso-minimo-vital-101319353 (consulta: 28 de abril)
[8] Nuevamente sobre las competencias
autonómicas en materia laboral y de Seguridad Social. Notas a la sentencia del
TC de 13 de noviembre de 2019, con desestimación del recurso del gobierno vasco
sobre la gestión del subsidio extraordinario por desempleo http://www.eduardorojotorrecilla.es/2019/12/nuevamente-sobre-las-competencias.html (consulta: 26 de abril)
[9] Vid un estudio más detallado de la
sentencia en “¿Tiene competencias ejecutivas la Generalitat de Cataluña para
gestionar el Ingreso Mínimo Vital? No para el TC. Notas a la sentencia de 16 de
septiembre de 2021 (con voto particular discrepante de una magistrada y un
magistrado)” http://www.eduardorojotorrecilla.es/2021/09/tiene-competencias-ejecutivas-la.html (consulta: 25 de abril)
[10] https://www.tribunalconstitucional.es/NotasDePrensaDocumentos/NP_2024_011/NOTA%20INFORMATIVA%20N%C2%BA%2011-2024.pdf (consulta: 16 de abril)
[11] “A vueltas con las competencias
autonómicas, y sus límites, en materia de Seguridad Social. Notas a la Ley
catalana de la agencia de protección social y al Dictamen del Consejo de
Garantías Estatutarias de 24 de agosto de 2017 (y amplio recordatorio de la STC
núm. 128/2016 de 7 de julio, y del Dictamen del CGE 3/2015 de 26 de febrero)” http://www.eduardorojotorrecilla.es/2017/09/a-vueltas-con-las-competencias_13.html (consulta: 22 de abril)
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