1. El
propósito de esta entrada es realizar algunas anotaciones al Real Decreto-Ley 20/2020de 29 de mayo, por el que se establece el Ingreso Mínimo Vital. El texto fue aprobado por el Consejo de
Ministros celebrado ese día y publicado en el BOE del 1 de junio, con entrada
en vigor inmediata, y además con una mención, ciertamente peculiar desde el
punto de vista de su encaje en un precepto jurídico, cuál es la contenida en la
disposición transitoria primera, en cuyo apartado 11 se dispone que para la
aplicación de esta disposición, dedicada a la prestación económica transitoria
de ingreso mínimo vital durante 2020, se podrán comenzar a realizar las
operaciones técnicas necesarias para la puesta en marcha de la prestación desde
el 29 de mayo de 2020.”
Una muy
amplia y detallada explicación del contenido de la norma se encuentra en la
nota de prensa del Consejo y en
el documento de presentación que se acompaña.
También puede
encontrarse una amplia explicación en la página web que acoge al Ministerio deInclusión Seguridad Social y Migraciones, junto con un vídeo en el que se
recoge un fragmento de la presentación de la norma.
La norma nace en gran medida, no hay
que negarlo, como consecuencia de la grave crisis sanitaria en la que vivimos,
pero tampoco cabe olvidar, y muy probablemente el Covid-19 no ha hecho sino
acelerar su elaboración, que en el programa de gobierno pactado el 30 dediciembre del pasado año entre PSOE y UP ya se encontraba la propuesta que ahora
ha visto la luz pública.
En efecto, se puede leer que una de las
medidas era el desarrollo del Ingreso Mínimo Vital “como prestación de
Seguridad Social”, y concretando que “comenzaremos en un primer momento por el
aumento decidido de la prestación por hijo/a a cargo para familias vulnerables,
y posteriormente mediante un mecanismo general de garantía de renta para
familias sin ingresos o con ingresos bajos”.
2. En una entrada anterior
he efectuado la comparación de las modificaciones efectuadas en el texto
definitivamente aprobado con un borrador del que tuve conocimiento en la mañana
del mismo día 29, la mayor parte de ellas meramente formales, si bien una de
ellas sí tiene una relevancia especial al “caerse” de los sujetos protegidos las
personas demandantes de protección internacional, y otra delimita bien cuáles
son los ámbitos competenciales del MISSMI en materia de acciones para lograr la
inclusión laboral, en la medida en que, conviene recordarlo, las competencias
en materia de empleo están atribuidas al Ministerio de Trabajo y Economía Social
y a las autoridades competentes en la materia de las distintas autonomías. Igualmente,
se han incorporado expresas menciones en algunos artículos a la participación de
las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en las
decisiones que deban adoptarse.
Baste ahora recordar que una parte
importante, si no la gran mayoría, de la norma, tiene un punto de referencia
innegable que es el estudio realizado el pasado año por la AIReF sobre las rentasmínimas en España que analizó la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que, en febrero de 2017 y a propuesta de UGT y CCOO, tomó en consideración el
Parlamento para establecer una prestación de ingresos mínimos y en la que
efectuó diversas propuestas “encaminadas a solventar los problemas de diseño
detectados” en la ILP y que en buena medida, dejando de lado las cuestiones estrictamente
de política de empleo, han sido acogidas en la norma recién aprobado.
Por su interés para comprender mejor
el contenido del RDL las reproduzco a continuación: “1. Establecer como
requisito principal para el acceso a la prestación la renta del hogar,
estableciendo tramos de renta por hogar para los hogares pobres, pero focalizando
la ayuda en la pobreza severa. 2. Eliminar los requisitos relativos a la
situación laboral de los potenciales beneficiarios. 3. Hacer la prestación
compatible con el empleo. 4. Evitar discontinuidades en la cuantía de la
prestación, alcanzando un equilibrio entre la equidad y la sencillez en el
diseño. 5. Simplificar el sistema de rentas mínimas, evitando el solapamiento
entre las prestaciones de diferentes administraciones. 6. Asegurar la
complementariedad con otras políticas activas de empleo y la prestación de
servicios sociales complementarios. 7. El establecimiento de una ventanilla
única a través de los trabajadores sociales de las corporaciones locales. 8.
Implementar un sistema integrado de información de servicios sociales y
conectado al Sistema de Información de Empleo (SISPE). 9. Establecer como
requisito la inscripción en la Agencia Tributaria para agilizar trámites y
reducir riesgo de fraude. 10. Encuadrar su puesta en marcha en un plan
presupuestario a medio plazo que permita compensar el incremento estructural de
gasto. 11. Asegurar el seguimiento y evaluación continua del programa para
asegurar su eficacia y eficiencia”.
Sin olvidar, obviamente, la importancia
del Pilar Europeo de Derechos Sociales, aprobado en la cumbre interinstitucional de
la UE en noviembre de 2017 en la ciudad sueca de Gotemburgo, ya que en el bloque dedicado a la política social
se incluye un apartado, 14, dedicado específicamente a la renta mínima, en el
que se dispone que “Toda persona que carezca de recursos suficientes tiene
derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas que garanticen una vida
digna a lo largo de todas las etapas de la vida, así como el acceso a bienes y
servicios de capacitación. Para las personas que pueden trabajar, las
prestaciones de renta mínima deben combinarse con incentivos a la
(re)integración en el mercado laboral”.
Y también, las diversas menciones
realizadas en las Recomendaciones anuales del Consejo Europeo a la necesidad de
corregir las disfunciones observadas en los programas de rentas mínimas
autonómicas. Sirva como ejemplo, y a ella también se refiere el preámbulo del
RDL 20/2020, la recomendación núm. 2 de las formuladas en 2019 , cuyo contenido fue el siguiente:
“Garantizar que los servicios
sociales y de empleo sean capaces de proporcionar un apoyo efectivo. Favorecer
la transición hacia los contratos indefinidos, en particular mediante la
simplificación del sistema de incentivos a la contratación. Mejorar el apoyo a
las familias, reducir la fragmentación del sistema nacional de asistencia al
desempleo y subsanar las carencias en la cobertura de los regímenes autonómicos
de renta mínima. Reducir el abandono escolar prematuro y mejorar los resultados
educativos, teniendo en cuenta las disparidades regionales. Incrementar la
cooperación entre los sectores educativo y empresarial con vistas a mejorar las
capacidades y cualificaciones demandadas en el mercado laboral, especialmente
en el ámbito de las tecnologías de la información y la comunicación”.
3. Disponemos
ya de muchos artículos en los que se explica el contenido del RDL, tanto desde
la vertiente más estricta de análisis de la medida en el ámbito de la protección
social, como desde aquella en la que se analiza su impacto social. Me permito
recomendar algunos porque ayudarán a los lectores y lectoras a conocer mucho mejor
la norma y cuál es su razón de ser.
A) El
profesor Jesús Cruz ha publicado una amplia síntesis de los contenidos más
esenciales del texto en su blog. De obligada lectura en especial para el mundo jurídico.
B)De la
misma manera, el profesor, y letrado, Miguel Arenas, ha efectuado en su blog una
valoración del RDL en la que, tras exponer y analizar su
contenido más destacado, examina los que a su parecer son los contenidos
positivos y negativos. Los primeros son los siguientes: “Es necesario dar
cobertura a la pobreza extrema de nuestro país. Y este es un primer paso. Es y
debe ser, un paso importante para reformar las prestaciones no contributivas y
las familiares. La urgencia en la tramitación. Integrada en el catálogo de
prestaciones de Seguridad Social, será la jurisdicción social quien resolverá
sobre las controversias que se generen”.
Los segundos son estos: “Si tanto miedo existe al fraude, realicen un
control de la prestación tan exhaustivo como sea necesario, pero el régimen de
ingresos/rendimientos/patrimonio, parece más dirigido a fiscalistas que a
trabajadores sociales que son los que finalmente van a bregar con esta
prestación. Dudo mucho que los beneficiaros vayan a saber manejarse con esta
prestación. .. - No creo que sea de recibo establecer una IMV como diferencia
entre ingresos y renta garantizada, que puede llevar a prestaciones ridículas.
Creo que finalmente va a ser una prestación muy pequeña. Puede darse el absurdo
incluso, que actúe como complemento de subsidios de desempleo muy bajos
(ejemplo, subsidio de desempleo por cargas familiares en trabajadora a tiempo
parcial). En esos supuestos la solución es otra (incrementar el mínimo siempre
hasta el 80% IPREM, aunque venga de parcialidad)…. La coincidencia entre rentas
garantizadas en algunas CCAA, por ejemplo Catalunya, con diversos requisitos
(por ejemplo la residencia previa en Catalunya ha de ser de 24 meses, en España
de 12 meses) o las cuantías diferentes, aunque juegue como "garantía
suelo", creo que no van a facilitar su reconocimiento. Y ello sin olvidar
que entonces pueden entrar en juego dos jurisdicciones diferentes. La
preferencia en la tramitación electrónica, cuando estamos hablando de gente en
situación de pobreza extrema les pedimos que lo tramiten telemáticamente,
cuando es probable que no dispongan ni de ordenador ni de conexión a internet”.
c) Por su
parte, el profesor Luis Ayala, un perfecto conocedor de la regulación sobre
rentas mínimas como lo acredita su participación en muchas publicaciones y estudios
al respecto, ha publicado un artículo
en
el que aborda la temática de las prestaciones sociales e incentivos laborales,
del que me permito destacara dos tesis que considero de especial interés: “…el
verdadero problema de estos programas en cuanto a los incentivos laborales no
es tanto que haya una renta garantizada que pudiera ser elevada respecto al salario
potencial, sino la incompatibilidad de la prestación con otros posibles
ingresos del trabajo. La clave, por tanto, para evitar posibles desincentivos
no es fijar unas cuantías bajas respecto al salario mínimo, sino favorecer la
compatibilidad entre la percepción de rentas del trabajo y el cobro de la
prestación, a la vez que se impide el abuso o el fraude en la contratación. La experiencia acumulada por algunos programas
autonómicos, junto a la de otros países que han introducido fórmulas más
flexibles, ya sea permitiendo esta compatibilidad durante un tiempo, dejando
una cantidad exenta o estableciendo un descuento progresivo sobre las rentas
salariales, confirma la importancia de estos mecanismos para que estas
prestaciones puedan ser una palanca hacia la ocupación….
Buen
conocedor sin duda del contenido de la norma , el profesor Ayala era consciente
de que la norma debía establecer, y así lo ha hecho, un régimen de compatibilidad
del IMV con el empleo; compatibilidad que se afirma en el preámbulo, y se
reitera en el texto articulado, que pretende que la percepción de la nueva
prestación “no desincentive la participación en el mercado laboral” y
posibilite igualmente incorporar a la economía formal “a personas y colectivos
que tradicionalmente han venido trabajando fuera de esta ámbito”, no olvidándose
de prever sanciones para quienes, en su condición de sujetos empleadores,
pudieran facilitar esa economía informal o irregular que implica evasión de impuestos,
ya avanzándose en el preámbulo y concretándose después en el texto articulado
que “la reducción de la economía informal requiere necesariamente de la
equiparación del autor de la infracción con el cooperador necesario, en este
caso el empresario, a la hora de imponer la sanción”, y que por ello se
establece que “tanto las personas titulares y beneficiarias del derecho que
hayan cometido la infracción, como aquellas otras que hubiesen cooperado en su
comisión, serán responsables de las infracciones tipificadas en el real
decreto-ley”.
En el texto
articulado, el art. 8.4 dispone la remisión al desarrollo reglamentario de la
norma para fijar en qué términos será compatible la percepción de ingresos (ya
sea por actividad por cuenta ajena o por cuenta propia) con la percepción del
IMV para que “no desincentive la participación en el mercado laboral”, llamando
a dicho desarrollo a tener en especial consideración la participación de las
personas con discapacidad y las familias monoparentales.
d) También
de muy recomendable lectura es el artículo del profesor Jesús R. Mercader, recién
publicado y que lleva por título “Progresos en el camino hacia de la “Renta
Básica Universal”: Cambio tecnológico y covid-19 como aceleradores”. El profesor Mercader pone de manifiesto la importancia del IMV y al mismo
tiempo, como estudioso del impacto de la tecnología en el mundo del trabajo,
nos lanza nuevas preguntas e interrogantes para los próximos debates: “… la
pregunta sigue en pie: ¿el modelo que ahora incorpora el Gobierno crea una
renta básica universal o constituye un sistema de protección frente a la
pobreza extrema? Más parece lo segundo que lo primero. El modelo busca una
última red de seguridad económica que ofrece protección a los hogares cuyos
recursos son insuficientes. Si los rasgos que definen la renta básica son la
universalidad, la incondicionalidad y la individualización, un modelo como el
propuesto no se adapta a tales rasgos caracterizadores. Un progreso notable en
la consecución de esa la poderosa idea de una renta de subsistencia por el
hecho de nacer pero lo que parece claro es que debemos seguir, pues, caminando…”,
y añade que “esperemos que el COVID-19, antes o después, termine pasando pero
no pasará es irrefrenable proceso de transformación tecnológica que estamos
viviendo y que resulta más patente si cabe en estos días…”.
e) No falta
la aportación del profesor Antonio Baylos,
de cuya muy interesante reflexión jurídica y social sobre el RDL me permito quedarme
ahora con aquello que puede suscitar más debate jurídico: “La gestión de la
prestación por las Comunidades Autónomas será otro motivo de fricción que
previsiblemente hará que el Tribunal constitucional se pronuncie sobre estas
disposiciones. El reconocimiento y gestión de la prestación lo lleva a cabo el
INSS, sin perjuicio de establecer convenios con comunidades autónomas que
contemplen fórmulas de gestión de la prestación del ingreso mínimo vital, pero
en el País Vasco y Navarra se traslada directamente a estos territorios la
plena capacidad de gestión. Una descentralización que ha sido muy criticada por
otras Comunidades Autónomas, gobernadas por las coaliciones del frente de
derechas, como Andalucía, Galicia o Madrid, que impugnan esa suerte de
federalismo social asimétrico respecto de la gestión del IMV. Como se trata de
una prestación compatible con las prestaciones asistenciales que con ese
objetivo habían dispuesto las diversas Comunidades Autónomas, resulta
imprescindible en el futuro inmediato revisar la cartografía de las
prestaciones asistenciales y servicios sociales de las CCAA, adaptando este
tipo de medidas al nuevo marco regulador que impone el IMV”.
f) En fin, también
hay que mencionar, aunque solo sea porque el debate no puede obviar tesis
radicalmente contrarias a las que defiendo en cuanto a la norma como medida
positiva para avanzar en la lucha contra la pobreza, las tesis negativas o
negativistas formuladas en una nota de la Fundación para el Análisis y EstudiosSociales (FAES), presidida por quien fuera Presidente del Gobierno
español José María Aznar, con un claro contenido político que deberán ser los
lectores y lectoras quienes lo enjuicien, y del que reproduzco un párrafo: “
“El Estado
de bienestar es una gran estructura de solidaridad de los que tienen trabajo
hacia quienes no lo tienen, de los que tienen más ingresos hacia los que tienen
menos, de los que se encuentran sanos hacia los que necesitan recuperar la
salud, y de las generaciones presentes hacia las futuras. Para asegurarlo, la
solidaridad se tiene que ejercer sobre una economía que pueda financiar sus
prestaciones mediante el crecimiento y el empleo. Por eso, el Estado de
bienestar solo se da en economías de mercado, abiertas y basadas en la
iniciativa empresarial. No existe Estado de bienestar en las economías de la
privación y la miseria soñadas por la extrema izquierda populista y predicadas
por esta como sus modelos”.
4. La lectura de la norma, que ocupa 44 páginas
en formato pdf, me ha llevado a recordar, y lo voy a hacer con brevedad porque
no quiero parecer un abuelo contando historia a sus nietos y nietas, estudios
realizados junto con mi maestro, el jesuita Juan García Nieto, en el centro de
estudios Cristianismo y Justicia.
Baste hacer
referencia al Cuaderno núm. 30, publicado en septiembre de 1989, titulado “Renta
mínima y salario ciudadano”. En la página web de CiJ puede leerse esta valoración: “Si algún
cuaderno ha tenido resonancia económica y política ha sido éste. Fue base de
leyes que luego aparecieron, dado que el autor es un experto conocedor del tema
y orientó políticas del momento. La primera parte estudia todas estas
realidades y experiencias sobre la Renta o Ingreso mínimo. En ella intentamos
poner de relieve las dificultades y los vacíos jurídicos, así como los aspectos
positivos. En la segunda parte abordamos el tema del Salario ciudadano (o
asignación básica ciudadana). Esta segunda propuesta va mucho más lejos que la
Renta mínima. Se sitúa en la perspectiva de un nuevo modelo de distribución de
la renta y del reparto de trabajo. Posiblemente ambos proyectos no son
excluyentes uno del otro, pero lo que sí es cierto es que cualquier intento de
diseñar modelos de protección en torno a la Renta mínima sin una perspectiva de
ir más allá, corre el peligro real de transformarse en el “salario de la
marginalidad y de la exclusión social” y de no ser más que una medida de cuño
liberal para “hacer más tolerable” el paro y las consecuencias de pobreza y
marginación que se derivan de él”.
He rebuscado
también en revistas especializadas y hemerotecas. De las primeras, remito a un
congreso celebrado hace
ya más de treinta años, concretamente del 1 al 4 de marzo de 1990, sobre Renta
Mínima y Salario Ciudadano, organizado por Cáritas Española y en el que tuve la
oportunidad de participar. La relectura del número de la Revista deDocumentación Social (núm. 78, enero- marzo 1990) demuestra qué vivo estaba ya el debate que nos ha llevado, después de muchos
años de espera, al IMV. Pero, como dice el refrán, “nunca es tarde si la dicha
es buena”.
En fin, en mi etapa de colaborador
en el diario La Vanguardia publiqué un artículo el 6 de marzo de 1990, titulado“Priorizar la inserción”, refiriéndome al acuerdo alcanzado entre el gobierno
autonómico y las organizaciones sindicales CCOO y UGT sobre la regulación de la
Renta Mínima de Inserción en Cataluña y en el que destacaba su vocación de
universalidad a fin de garantizar el derecho a todos los ciudadanos que
carecieran de recursos y que cumplieran los requisitos fijados para su acceso. Posteriormente, he publicado diversos artículos y he dedicado especial atención
a la normativa europea y autonómica (ante la inexistencia de estatal) en las páginas
de este blog.
5. Por todo ello, manifiesto mi satisfacción
por la publicación de la norma, que además no se plantea en modo alguno como un
ataque o puesta en tela de juicio de las competencias de las Comunidades
Autónomas y en virtud de las cuales han ido regulando sus rentas de inserción,
con muy diversa terminología, desde que el País Vasco abriera el camino en
1989, sino que ya formula la conveniencia de articular la complementariedad
entre el ámbito estatal y el respectivo autonómico, ya plasmado expresamente
por lo que se refiera a las autonomías del País Vasco y Navarra, y dejando la
puerta abierta a que la gestión del IMV se lleve a cabo por las CCAA.
Esa vocación de “complementariedad”
de la política estatal con las autonómicas se traslada también a las
Administraciones Locales, a las que igualmente se considera como una pieza
institucional básica para la aplicación efectiva y eficaz de la norma, y se
plantea técnicamente “engarzando el legítimo ejercicio del autogobierno en el
ámbito de las políticas sociales de las comunidades autónomas (nota propia
incidental: obsérvese la exquisita prudencia en el lenguaje utilizado al
referirse a las competencias autonómicas) con la provisión colectiva de una red
de protección mínima y común de ingresos garantizada por la Seguridad Social”.
Con lenguaje muy propio de esta época,
se sustenta la norma al parecer de quienes la han elaborado en un modelo de “gobernanza
compartida”, con participación “articulada y coordinada” de las autonomías y de
las administraciones locales. Con mucha mayor “claridad económica”, si me
permiten la expresión, tal complementariedad se concreta en que el cómputo de
ingresos a tomar en consideración para poder percibir el IMV no se tomarán en cuenta
las rentas mínimas autonómicas, de tal manera, lo afirma con toda claridad el
preámbulo, que el diseño del IMV respeta el principio de autonomía política y
permite a las autonomías “modular su acción protectora para adecuarla a las peculiaridades
de su territorio, al tiempo que preserva su papel como última red de protección
asistencial”.
La concreción en el texto articulado
se encuentra en diversos preceptos. Así, en el art. 2.2, al regular el IMV como
prestación no contributiva de Seguridad Social se menciona que dicha regulación
se efectúa “sin perjuicio de las ayudas que puedan establecer las comunidades autónomas
en el ejercicio de sus competencias”, y en esta línea se sitúa el art. 8.2
cuando dispone que a efectos del RDL “no computarán como ingresos los salarios
sociales, rentas mínimas de inserción o ayudas análogas de asistencia social
concedidas por las comunidades autónomas, y otros ingresos y rentas de acuerdo
con lo previsto en el artículo 18.
Hemos de acudir al capítulo IV (“Normas
de procedimiento) para conocer en el art. 21.1 que el reconocimiento y control
del IMV corresponde al Instituto Nacional de la Seguridad Social, si bien inmediatamente
hay una remisión al apartado 2 y a las disposiciones adicionales cuarta y
quinta. La cuarta ya atribuye las competencia del INSS a las autoridades competentes
de las CC AA del País Vasco y Navarra, “en razón de la especificidad que supone
la existencia de Haciendas Forales”, fijando para ello el plazo límite del 31
de octubre, si bien mientras tanto ya se permite la encomienda de gestión para
que se lleven a cabo las actuaciones pertinentes para dicha asunción
competencial. Por su parte, las restantes autonomías quedan “incluidas” en la
disposición adicional quinta, en la que se prevé el “estudio” por parte del
gobierno estatal de la celebración de convenios que contemplen la gestión del
IMV.
Por otra parte, el énfasis puesto también
en la articulación y complementariedad con las entidades del tercer sector se
pone igualmente de manifiesto em el preámbulo al efectuar no una mención general
sino una referencia concreta y detallada a tolas las consultadas en la
elaboración de la norma, además de otras que no tienen formalmente tal
consideración, entre las que se ha incluido a la Conferencia Episcopal
Española.
6. Y también cabe destacar la importancia
que se concede, en el ámbito de intervención de instancias estatales, a la Agencia estatal de administración
tributara (AEAT), y ello se pone claramente de manifiesto en el preámbulo y por
supuesto en el texto articulado (como se comprobará por quienes lean la comparación
del borrador y del texto finalmente aprobado, hay incorporaciones de última
hora a la norma de contenido claramente tributario y de control por parte de la
AEAT), recogiéndose en aquel que la colaboración en el ámbito estatal “constituye
un paso decisivo hacia un modelo de política social construido sobre la base de
una visión integral de la Hacienda pública comprensiva tanto de los tributos
como de las prestaciones monetarias, de tal forma que los ciudadanos, en
función de su capacidad económica y sus necesidades vitales, sean
contribuyentes en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas o
perceptores de ayudas monetarias evitando redundancias, contradicciones e
inequidades”
7. Vista desde una perspectiva de
lucha contra la pobreza todo aquello que se haga en esta línea debe merecer esa
valoración positiva como un elemento básico de justicia social, y desde el
encaje de las políticas de protección social con las de empleo se tratará ahora
de encontrar el adecuado ensamblaje (la norma es, ciertamente, muy tímida al
respecto) para que todas las personas titulares del IMV, o miembros en su caso,
de la unidad de convivencia que la perciba, puedan acceder al mundo laboral si
están disponibles para ello. Desde
luego, creo que está mucho más elaborada la norma por lo que respecta a su objetivo
principal, que es “la reducción de la pobreza, especialmente la pobreza extrema,
y la redistribución de la riqueza”, que por lo que afecta al breve contenido
dedicado a las políticas de inclusión, aunque es posible que ello se haya
dejado deliberadamente abierto para lograr un acuerdo global con las autonomías
y las administraciones locales.
En cualquier caso, sí hay una
mención concreta a que las personas beneficiarias del IMV “serán objetivo
prioritario y tenidos en cuenta en el diseño de los incentivos a la
contratación que apruebe el Gobierno”, siendo el apartado 2 del art. 28 (“Cooperación
para la inclusión social de las personas beneficiarias”) uno de los pocos preceptos
en los que se han introducido modificaciones con respecto al borrador que tuve
previamente oportunidad de conocer, en el que la terminología utilizada, “diseño
de las bonificaciones” era evidentemente más restrictiva. Las demás referencias que se contienen en los
arts. 27 a 31, que integran el capítulo V que lleva por título “cooperación entre
las Administraciones Públicas” son de carácter meramente general, por lo que
habrá que esperar a conocer cómo se concreta el mandato contenido en el art. 28.1,
según el cual el MISSMI, en el ámbito de sus competencias, “promoverá estrategias
de inclusión de las personas beneficiarias del ingreso mínimo vital mediante la
cooperación y colaboración con los departamentos ministeriales, las comunidades
autónomas, las entidades locales, las organizaciones empresariales y sindicales
más representativas, así como con las entidades del Tercer Sector de Acción
Social. El diseño de estas estrategias se dirigirá a la remoción de los
obstáculos sociales o laborales que dificultan el pleno ejercicio de derechos y
socavan la cohesión social”.
El estudio detallado de la norma
debe ser en su caso objeto de realización en un artículo mucho más detallado
del que creo que debe ser una explicación de sus contenidos más destacados en
un blog y además, como he indicado con anterioridad, ya disponemos de una muy
amplia y detallada explicación de su texto, tanto por parte de quienes la han
elaborado como de la doctrina especializada en los ámbitos laboral y de protección
social. Por ello, sigo destacando en
esta entrada algunos otros aspectos que a mi parecer merecen más atención,
tanto en el muy detallado preámbulo como en el texto articulado después.
8. En el preámbulo se explican las tesis
sobre la fundamentación jurídica y la necesidad social de la norma que más adelante
se concretaran en el texto articulado, compuesto de 37 artículos, 6
disposiciones adicionales, 4 disposiciones transitorias y 11 disposiciones
finales. Lógicamente una cuestión de especial importancia es la financiación de
la prestación, y ya para el año en curso encontramos la respuesta concreta en la
disposición adicional tercera, en la que se regula la concesión de un crédito
extraordinario en el presupuesto del MISSMI “por un importe de 500.000.000
euros en la aplicación presupuestaria 19.02.000X.424 «Aportación del Estado a
la Seguridad Social para financiar el Ingreso Mínimo Vital». Dicha modificación
se financiará de conformidad con el artículo 46 de la Ley 6/2018, de 3 de
julio, de Presupuestos Generales del Estado para 2018”.
Cabe destacar la ubicación del IMV en
el marco del régimen público de Seguridad Social como prestación no contributiva,
algo que se justifica socialmente para poder proteger, en todo el territorio
nacional, a las personas carentes de recursos, siempre y cuando, añado ya por
mi parte, cumplan los requisitos que el texto requiere para ello.
Nos podemos preguntar, con
perspectiva histórica, si ello hubiera sido ya posible en 1990 cuando se aprobó
la Ley 26/1990, de 20 de diciembre por laque se establecieron en la Seguridad Social prestaciones no contributivas.
Mi respuesta es afirmativa, pero ciertamente
el debate competencial entonces existente entre protección social y asistencia social
por una parte, y la decisión del gobierno vasco, seguida poco después por el
gobierno catalán, de poner en marcha sus propios sistemas de rentas mínimas,
tuvieron un papel determinante en la no intervención estatal.
La fundamentación de la norma en la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional se basa en sentencias dictadas con anterioridad
a la Ley 26/1990 y que a mi parecer hubieran podido perfectamente aplicarse
para justificar su ampliación al IMV, y la mención a una sentencia de 1994 no
hace sino reforzar tal consideración. Repárese además en la estrechísima
relación entre las pensiones no contributivas y el IMV ya que tal como se
explica en el preámbulo y se concreta en el art. 10.2 a) del texto articulado “La
renta garantizada para un hogar unipersonal es el equivalente al 100 por ciento
del importe anual de las pensiones no contributivas de la Seguridad Social
vigente en cada momento, dividido por 12. El importe de la renta garantizada se
incrementa en función de la composición de la unidad de convivencia mediante la
aplicación de unas escalas de incrementos”. Dicha cuantía mínima se incrementa
(vid apartados b y c) en un 30 % por
miembro adicional de la unidad de convivencia y hasta el máximo de 220 % (mismo
porcentaje que para la cuantía máxima de la prestación por desempleo en caso de
tener dos o más hijos), con el añadido de un “complemento de monoparentalidad,
en cuantía del 22 % de la fijada en la letra a), cuando esa sea la unidad de
convivencia. La escala de incrementos para el cálculo de la renta garantizada según
el tipo de unidad de convivencia para este año, y para el cálculo del límite de
patrimonio aplicable según el tipo de unidad de convivencia, se encuentran en
los anexos 1 y 2, respectivamente. La
disposición final séptima, titulada “actualización de valores”, autoriza al
gobierno para la modificación de los valores y cuantías fijadas en la norma
cuando “atendiendo a la evolución de las circunstancias sociales y económicas y
de las situaciones de vulnerabilidad, así como a las evaluaciones periódicas
establecidas en el artículo 28.3, se aprecie la necesidad de dicha modificación
con el fin de que la prestación pueda mantener su acción protectora dirigida a
prevenir el riesgo de pobreza, lograr la inclusión social y suplir las
carencias de recursos económicos para la cobertura de necesidades básicas”.
Los lectores y lectoras pueden comparar
el texto del preámbulo de ambas normas y comprobarán sus similitudes, lógicas por
otra parte si se repara en que la justificación de ambas se sustenta en el art.
41 de la Constitución. Baste ahora recordar que en el preámbulo de la Ley
26/1990 se decía que “La presente Ley tiene como objetivo principal el
establecimiento y regulación de un nivel no contributivo de prestaciones
económicas del Sistema de la Seguridad Social, como desarrollo del principio
rector contenido en el artículo 41 de nuestra Constitución, que encomienda a
los poderes públicos el mantenimiento de un «régimen público de Seguridad
Social para todos los ciudadanos», y, por tanto, dictada al amparo de lo
previsto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución”, si bien posteriormente
concretaba, y limitaba, su contenido al exponer que “La trascendencia de la reforma, que la Ley
introduce, se centra en la extensión del derecho a las pensiones de jubilación
e invalidez y a las prestaciones económicas por hijos a cargo, del Sistema de
la Seguridad Social, a todos los ciudadanos, aun cuando no hayan cotizado nunca
o el tiempo suficiente para alcanzar prestaciones del nivel contributivo, por
la realización de actividades profesionales. Se trata, en definitiva, de la universalización
de tales prestaciones”.
8. La articulación como prestación
de Seguridad Social, configurada como un derecho subjetivo y como prestación
que se mantendrá mientras se mantengan las condiciones que dieron lugar a su
percepción, va de la mano con medidas que califica de reajustes de otras prestaciones
estatales, siendo la afectada la prestación por hijo a cargo, estableciéndose
períodos transitorios y también concediendo la posibilidad de recuperar la
prestación cuando se no acceda al IMV. Es de especial interés al respecto la disposición
transitoria séptima, que regula justamente la integración de la asignación por
hijo o menor a cargo en el IMV y dispone que a partir de la entrada en vigor
del RDL “no podrán presentarse nuevas solicitudes para la asignación económica
por hijo o menor a cargo sin discapacidad o con discapacidad inferior al 33 por
ciento del sistema de la Seguridad Social, que quedará a extinguir, sin
perjuicio de lo previsto en el párrafo tercero. No obstante, los beneficiarios
de la prestación económica transitoria de ingreso mínimo vital que a 31 de
diciembre de 2020 no cumplan los requisitos para ser beneficiarios del ingreso
mínimo vital podrán ejercer el derecho de opción para volver a la asignación
económica por hijo o menor a cargo del sistema de la Seguridad Social”.
9. ¿Llegará el IMV a todas las
personas que lo necesitan? La norma nace con vocación de abarcar a todas las
personas, y miembros de la unidad de convivencia en su caso, que carezcan de
recursos, si bien siempre y cuando cumplan los requisitos (edad, residencia, ingresos)
regulados con mucho detalle en el capítulo II, dedicado al ámbito subjetivo de
aplicación, siendo el punto principal de referencia el de la edad (con variadas
matizaciones), la de un mínimo de 23 años y una inferior a 65, que vivan solas
o que compartan domicilio en una unidad de convivencia.
Si bien, a los efectos de mi
explicación aquello que me interesa ahora es destacar que un requisito
obligatorio para poder acceder al IMV es que toda persona que pueda ser beneficiaria
tenga “residencia legal y efectiva en España” y que la haya tenido “de forma
continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a
la fecha de presentación de la solicitud”. Su acreditación, según dispone el
art. 19.2 se realizará mediante la inscripción en el registro central de
extranjeros, en el caso de nacionales de los Estados miembros de la UE, EEE o
la Confederación Suiza, o con tarjeta de familiar de ciudadano de la UE o
autorización de residencia, en cualquiera de sus modalidades, en el caso de
extranjeros de otra nacionalidad. Para la acreditación del domicilio en España
(art. 19.3) se requiere el certificado de empadronamiento.
El borrador que tuve oportunidad de
conocer exceptuaba de este requisito a “los solicitantes de protección internacional
en las condiciones que se establezcan reglamentariamente”, habiendo
desaparecido en el texto aprobado.
¿Y quiénes pueden ser los
solicitantes de dicha protección? Así se explica en documentos del Ministerio
del Interior al sintetizar la normativa aplicable:
“A los refugiados, es decir, a las
personas que tengan un temor fundado a ser perseguidas en su país por motivos
de raza, religión, nacionalidad, opiniones políticas, pertenencia a determinado
grupo social, de género u orientación sexual. A los refugiados se les concede
el derecho de asilo.
A los extranjeros que no son
refugiados pero que no pueden regresar a su país de origen por existir motivos
fundados de que suponga un riesgo real de sufrir alguno de estos daños: -Condena
a pena de muerte. -Tortura o tratos inhumanos o degradantes. -Amenazas graves
contra la vida o la integridad como consecuencia de situaciones de violencia
indiscriminada. Estas personas recibirán protección subsidiaria”.
De esta exclusión “de última hora” ya
se han hecho algunos medios de comunicación, en los que se recogen los
pareceres, negativos, de quienes luchaban por incluir a estos colectivos, y también
a la población migrante irregular, dentro de la protección conferida por el
RDL. Ciertamente, se están dando pasos, un poco a
cuenta gotas, en la regularización de la población migrante en dicha situación
irregular (empleo agrario, jóvenes de 18 a 21 años) pero supongo que el “salto”
hacia esa protección para toda la población, regular o irregular, se ha
considerado técnica y políticamente imposible en estos momentos. Una cuestión
importante que debe seguir mereciendo especial atención en el debate político y
social, y que no ha sido obviada por Cáritas española en las propuestas
presentadas para la reconstrucción económica y social de España, entre las que se incluye, al referirse a la garantía de ingresos mínimos, que
debe darse en los siguientes términos: “Ampliar la cobertura del ingreso mínimo
vital para que no haya hogares sin ingresos ni familias por debajo del umbral
de pobreza sin ningún tipo de protección, e incorporar a las personas en
situación en irregular; y garantizar la
complementariedad delas rentas
mínimas autonómicas, entre
otras medidas”.
10. Concluyo esta entrada reiterando
la valoración positiva de la medida en su contenido de lucha contra la pobreza,
y esperando con prudencia, a la par que con interés, al desarrollo reglamentario
y la articulación del MISSMI con otros Ministerios y las distintas
administraciones autonómicas y locales a fin y efecto de lograr que la
inclusión social sea real y efectiva. Si el primer reto está bien definido en
cuanto a cómo lograrlo, el segundo queda aún por concretar. Pero, en cualquier caso,
bienvenida sea la norma.
Buena lectura.
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