jueves, 12 de diciembre de 2019

Nuevamente sobre las competencias autonómicas en materia laboral y de Seguridad Social. Notas a la sentencia del TC de 13 de noviembre de 2019, con desestimación del recurso del gobierno vasco sobre la gestión del subsidio extraordinario por desempleo.


1.  Es objeto de anotación en este entrada del blog la reciente sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional el13 de noviembre de 2019, de la que fue ponente el magistrado Fernando Valdés Dal-Re y que obtuvo la unanimidad de las y los miembros del tribunal. 



He tenido conocimiento de la sentencia por su mención, y enlace para acceder al texto, en el Blog de la Comisión de lo Social de Juezas y Jueces para la Democracia “JurisdicciónSocial” del miércoles 11 de diciembre.  que ya efectúa un breve resumen de su contenido en estos términos: “Recurso de inconstitucionalidad 1974-2019, 2065-2019. Interpuestos por el Gobierno vasco respecto de diversos preceptos de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, y del Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo. Competencias en materia laboral y de ordenación general de la economía: nulidad de diversos preceptos legales que atribuyen funciones ejecutivas al Servicio Público de Empleo Estatal en la gestión de ayudas económicas del sistema nacional de garantía juvenil”.

2. En efecto, la sentencia da respuesta a dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por el gobierno vasco. El primero se dirige contra la disposición adicional centésima vigésima y los apartados quinto y séptimo de la disposición final cuadragésima de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del Estado para el año 2018, y el segundo contra la disposición transitoria octava y los apartados 2.d) y 2.e) de la disposición derogatoria única del Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo. El segundo recurso se interpuso porque las modificaciones normativas operadas no afectaban  al mantenimiento de la gestión estatal tanto de la ayuda de acompañamiento como del subsidio por desempleo.

Antes de abordar los contenidos más relevantes de la sentencia, es conveniente recordar el texto de los preceptos impugnados.

La DA centésima vigésima regula la “ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la formación y el aprendizaje”, que califica como “medida de activación e inserción laboral de jóvenes beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil, regulado en el capítulo I del título IV de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, consistente en una ayuda económica de acompañamiento para jóvenes con baja formación que cumplan las condiciones establecidas en el apartado Dos”. La gestión de dicha ayuda se atribuye (apartado cincos, seis y siete) al Servicio Público de Empleo Estatal.

La DF cuadragésima modifica el texto refundido de la  Ley General de la Seguridad Social, Se incorpora una nueva disposición adicional vigésima séptima que regula el subsidio extraordinario por desempleo, del que podrán ser beneficiarias las personas desempleadas inscritas como demandantes de empleo que, en la fecha de la solicitud, se encuentren en alguna de las situaciones enumeradas más adelante. La duración de la norma tenía una vigencia prevista de seis meses a partir de su entrada en vigor, con prórroga automática por períodos semestrales “hasta que la tasa de desempleo se sitúe por debajo del 15 por ciento según la última Encuesta de Población Activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga”.

El RDL 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo, regula en su disposición transitoria octava el régimen transitorio de la ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la formación y el aprendizaje. Por su parte, la disposición derogatoria única establece que quedan derogados expresamente el apartado 7 de la disposición adicional vigésima séptima del texto refundido de la LGSS, así como también la DA centésima vigésima y la DA centésima vigésima primera de la LPGE 2018, sin perjuicio de lo previsto en la disposición transitoria novena del RDL.

3. La argumentación del gobierno vasco se centra primeramente en la vulneración de las competencias autonómicas en cuanto que se atribuye al SEPE la gestión de las citadas ayudas de acompañamiento, una ayuda que guarda evidente similitud con las  reguladas en los programas PREPARA y PAE, siendo por ello de aplicación a su juicio, muy correcto a mi parecer, la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las sentencias 100/2017 de 20 de julio, y 153 y 156/2017, ambas de 21 de diciembre, que encuadraron tales ayudas en el ámbito del art. 149.1.13 de la Constitución, que atribuye competencias exclusivas al Estado en materia de “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, siendo la ejecución de esta medida de política activa de empleo “una mera labor aplicativa de la norma estatal” por lo que su gestión ha de corresponder a la Comunidad Autónoma, subrayando el recurso que no existen las circunstancias excepcionales que puedan justificar una gestión centralizada por el Estado.

En segundo término, y refiriéndose a la regulación del subsidio por desempleo, también mantiene el gobierno vasco su tesis de ser competencia autonómica la gestión de aquel, por entender que su regulación es en gran medida una continuación de la contenida en los programas PREPARA y PAE, sin que importe la nueva denominación y su ubicación el a LGSS, afirmando con contundencia jurídica que “Atendiendo a su específico contenido, sentido y finalidad [STC 100/2017, FJ 5 b)], el nomen iuris de este denominado subsidio es un subterfugio que intenta eludir la doctrina constitucional, buscando el apoyo en el criterio manifestado en los votos particulares a las citadas sentencias”.

Añade además un argumento de índole más política que estrictamente jurídica a mi parecer, cual es que la gestión excepcional del SEPE por el PREPARA tras la STC 100/2017 se llevó a cabo con acuerdo de las autonomías, algo que no ha ocurrido con el nuevo subsidio de desempleo, y siendo además relevante que no se haya cumplido lo pactado en el convenio entre el gobierno vasco y el SEPE de 7 de febrero de 2018. En dicho convenio, “por el que se atribuye de forma excepcional y limitada en el tiempo al Servicio Público de Empleo Estatal la gestión de la concesión y el pago de las ayudas contempladas en el programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo”, su vigencia se fijó hasta el 30 de abril de ese año, y disponía en su cláusula cuarta que “A partir de dicho plazo, la gestión de estos programas se llevará a cabo por la CAPV y su financiación se realizará de conformidad con el Real Decreto 1441/2010, según el marco competencial vigente, de acuerdo con la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional, mejorando las condiciones de protección de las personas desempleadas y posibilitando la complementariedad entre los programas autonómicos y estatales, en los términos en los que se acuerde en el marco del proceso de diálogo social y con las Comunidades Autónomas”.

Mayor interés jurídico tiene a mi parecer la alegación subsidiaria del gobierno vasco de considerar que si finalmente el TC considerara que la competencia de gestión del nuevo subsidio debiera encuadrarse en las competencias del Estado en materia de Seguridad Social, ex. Art. 149.1 17 CE, también la autonomía vasca sería competente para su gestión por mor de lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, arts. 18 2.b) y 4, y disposición transitoria quinta, que le atribuyen la gestión económica del régimen de la Seguridad Social, con reserva al Estado de la alta inspección conducente al cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en el citado precepto, estipulándose en la DT quinta que “La Comisión Mixta de Transferencias que se crea para la aplicación de este Estatuto establecerá los oportunos convenios, mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y del respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos, plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se contengan en tales convenios”.

4. La abogacía del Estado se opuso a los recursos y alegó tanto razones procesales formales, a los efectos de su inadmisibilidad, como sustantivas o de fondo si no fueran aceptadas, como así ocurrió, las primeras. Más concretamente, con respecto al subsidio por desempleo se alegó que la norma cuestionada se refería a su concreta regulación pero en modo alguno a su gestión, por lo que el recurso del gobierno vasco dirigía su crítica jurídica “a lo que la disposición impugnada no regula; su gestión centralizada por el SEPE”.

¿Cuáles fueron sus alegaciones sustantivas o de fondo? En primer lugar, que la ayuda de acompañamiento para jóvenes se encuadra dentro de las competencias del Estado en materia de Seguridad Social, haciendo suyos los votos particulares discrepantes emitidos a las sentencias 100, 153 y 156/2017. De manera subsidiaria, si se sigue manteniendo por el TC que la gestión de la ayuda tendría cobertura en el art. 149.1.13 CE defendió su gestión centralizada por darse a su juicio los requisitos requeridos por la importante STC 13/1992, enfatizando que “en el contexto de la situación económica actual, de limitaciones presupuestarias, y ante el enorme drama social y personal que supone el desempleo juvenil, se justifica que sea el Estado el que asuma la gestión centralizada de estas ayudas cuya cuantía puede variar según las circunstancias históricas del momento”.

En cuanto a las alegaciones sustantivas o de fondo sobre el recurso relativo a la gestión del subsidio por desempleo, la abogacía del Estado rebate la similitud que el gobierno vasco considera existente con los programas PREPARA y PAE, subrayando que no guarda relación con las políticas activas de empleo, que se trata de una disposición que “se limita a recordar los requisitos exigidos con carácter general para la percepción de las prestaciones de desempleo”, que su ámbito de aplicación “es mucho mayor que el que resultaría de una mera sucesión de estos programas” y que su finalidad “es la protección frente al desempleo”, volviendo a apoyarse en un voto particular discrepante, en concreto en el emitido en la STC 100/2017.

5. Antes de pasar al examen de la sentencia de 13 de noviembre, recuerdo que dediquÉ especial atención a las tres sentencias citadas de 2017 en mi artículo “Nuevamente sobre lascompetencias autonómicas en materia de empleo (y la necesidad de reordenar laregulación de la protección asistencial por desempleo). Estudio de lassentencias del TC núms. 100/2017 de 20 de julio (PREPARA), y 153 y 156/2017 de21 de diciembre (PAE)”, a cuya lectura remito a todas las personas interesadas dadas las numerosas referencias que a dichas sentencias se realizan en la ahora examinada. Solo reproduzco un fragmento de mi análisis de la sentencia 100/2017 que me sirve como punto de referencia directo para engarzar con el posterior de la sentencia de 13 de noviembre.

“Para el TC, una vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede desarrollar, vía reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese desarrollo corresponde en principio a las comunidades autónomas, por lo que el Estado, nuevamente con cita de la sentencia 22/2014, “(no puede) desapoderar (las) de las competencias estatutariamente asumidas”, que en el caso del País Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.

Sentadas estas líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del conflicto, y dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda económica de acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar respuesta a si esta atribución “resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la ejecución de la materia”.

A partir de aquí, nuevamente el TC procede al estudio de la normativa impugnada y  por consiguiente también de aquella en la que encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012), y acude a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992 sobre los cuatro posibles supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas, encuadrando este caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico del Estado sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen de actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder ejercer sus competencias.

Si partimos del encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el Estado tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo, pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía reglamentaria, en la gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta negativa por parte del TC, a pesar de la detallada argumentación de la abogacía del Estado (que sí será parcialmente aceptada en el voto particular) para justificar la validez jurídica de dicha gestión centralizada. El TC llegará a esta conclusión previa afirmación de que la referencia a que se trata de un programa “nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no se trata de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al art. 13 h) de la Ley de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía la gestión centralizada de determinados programas para los que la misma fuera “imprescindible” para garantizar su efectividad y la igualdad en el disfrute de todos los potenciales beneficiarios, aceptó su validez genérica pero remitiendo a cada programa concreto en que se instrumentada, para que se justificara debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión centralizada.

Por cierto, el mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían llevarse a cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la Ley de Empleo, con partida presupuestaria  que no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de ejecución, “a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en materia de empleo”.

No basta, pues, la mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter nacional del programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que tampoco se encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda económica de acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El Estado ha regulado, en el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa de empleo, prorrogado en varias ocasiones, en el que con todo detalle regula tal ayuda, sus características, quienes son sus posibles beneficiarios, y la regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad en la regulación normativa (competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el TC, a que la actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras del cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de empleo a las que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres, y con mucha prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es imprescindible que sea el SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de concesión y pago, al objeto de poder garantizar “la efectividad de la medida y la homogeneidad de su disfrute” en todo el Estado.

No está de más señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y ajusta en su caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias derivadas de tal gasto en las diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos”.

Igualmente, la Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la necesidad de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de contenido las competencias autonómicas y por  otra hay mecanismos que permiten fijar “puntos de conexión” para determinar la Comunidad Autónoma competente para el pago de la ayuda en caso de producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la función de gestión y pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.

Dos argumentos adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por el TC. Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en peligro el abono en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de funcionamiento anormal del sistema que no debe ser la que se tome en consideración para valorar si una norma se adecua o no a los títulos competenciales, y que además, de ser acogida, podría extrapolarse a cualquier subvención o ayuda económica, con lo que el orden de distribución de competencias quedaría seriamente alterado por una vía indirecta y desde luego no prevista en el texto constitucional. Por otra parte, que la gestión centralizada responda mejor a la necesidad de introducir, en su caso, los cambios que sean necesarios para adaptar la norma a los cambios en la coyuntura económica y social, tampoco parece de recibo en este caso, pues la capacidad normativa, de legislar, sigue correspondiendo al Estado sin duda, y por ello, las autonomías tendrían que adaptar su actuación a las reglas estatales”.

6. Regreso a la sentencia de 13 de noviembre, que centra con prontitud las cuestiones que deben ser abordadas, cuales son si la atribución al SEPE de la gestión de las ayudas de acompañamiento vulnera el EAPV, en concreto el art. 10.25 (competencia exclusiva en materia de “Promoción, desarrollo económico y planificación de la actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la economía”) y la jurisprudencia sentada en las sentencias 100, 153 y 156/2017; también, si la gestión por parte del SEPE del nuevo subsidio por desempleo incurre en la misma vulneración competencial, ya se encuadre en el art. 149.13 o 149.1.17.

La Sala procede en primer lugar al examen de la normativa que deroga la ayuda por acompañamiento, siendo esta derogación no total porque sigue previendo supuestos en los que es posible su concesión, es decir sigue manteniendo temporalmente su vigencia, y por tanto sigue vigente la gestión estatal, y de ahí que “no exista vacío legislativo alguno”, por lo que entrará a conocer del fondo del recurso presentado sobre esta norma en cuanto que no se ha producido una derogación previa que implique “la carencia de objeto ab initio”. Idéntica respuesta ha de dar a la posible carencia de objeto del segundo recurso dirigido al subsidio de desempleo, ya que las derogación operada por el RDL 28/2108 sólo afecta a la vigencia de su duración (pasa de temporal a indefinida), sin alterar en modo alguno la regulación de su gestión. Por consiguiente, y a modo de conclusión de esta primera alegación, el TC desestima las alegaciones procesales formales de la abogacía del Estado y subraya que en el proceso acumulado del que está conociendo “se plantea una controversia competencial, ceñida al régimen de gestión tanto de la ayuda de acompañamiento para jóvenes inscritos en el sistema nacional de garantía juvenil que suscriban un contrato de formación y aprendizaje como del subsidio extraordinario de desempleo”.

El análisis de la argumentación sustantiva o de fondo se realizará, pues, a continuación, no sin antes manifestar el TC que “la técnica legislativa consistente en la superposición de disposiciones a través de remisiones explícitas o implícitas, o mediante una derogación parcialmente diferida por vía del derecho transitorio, por compleja que pueda resultar, no puede dar lugar a la existencia de zonas inmunes al control de constitucionalidad”.

7. Sobre a quién corresponde la gestión de la ayuda de acompañamiento para jóvenes inscrito en el SNGJ que suscriban un CFA, el TC responde partiendo de un examen previo, basado obviamente en la normativa reguladora, de en qué consiste la misma, tratándose de “una medida de activación e inserción laboral” para determinados colectivos, y que es compatible con otras ayudas que regulen las Comunidades Autónomas “en su ámbito de gestión”. Recuerda a continuación que ya se ha pronunciado sobre el encuadramiento competencial de las medidas que conforman el SNGJ en el ámbito del art. 149.1.13 CE, en su sentencia 69/2018 de 21 de junio, entre las cuales sin duda puede incluirse la ayuda de acompañamiento. De dicha sentencia,que mereció mi atención en una entrada anterior, reproduzco a continuación un brevefragmento:

“En la sentencia 69/2018, un amplio bloque de impugnaciones por parte del gobierno autonómico está dirigido a la materia de empleo, en concreto los arts. 92 (apartados tercero y cuarto), 98.5, 101, 102, 114.7, 116.2, 117.2 y disposición final segunda, apartado cuarto. Se argumenta que la normativa impugnada no es conforme a la distribución competencial en materia de empleo, y se cuestiona concretamente la regulación del sistema nacional de garantía juvenil, la gestión de determinados servicios y programas de fomento del empleo, y la modificación del régimen de intervención administrativa sobre las empresas de trabajo temporal y las agencias de colocación.

a) Al dar respuesta al recurso, el TC expone en primer lugar que los arts. 92 (apartados tercero y cuarto), 98.5, 101 y 102 y disposición final segunda, apartado cuarto, atribuyen la gestión del fichero del sistema nacional de garantía juvenil al Estado, a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la Secretaría de Estado de Empleo y la «Dirección General… que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo» (art. 92.1), recordando que para el gobierno catalán, “representa un inconstitucional desapoderamiento de sus competencias en materia de «políticas activas de ocupación» [art. 170.1 b) EAC] y ordenación de la actividad económica en Cataluña (art. 159.2 EAC)”.

Con un amplio recordatorio de su jurisprudencia sobre la delimitación de los títulos competenciales regulados en el art. 149.17 y 1491.13, respectivamente, el TC concluye, con carácter general, que el SNGJ debe enmarcarse dentro del segundo, y ello significa que se excluye, en principio, que el Estado “pueda reservarse competencias ejecutivas y de gestión, salvo que las mismas sean necesarias para alcanzar los fines perseguidos por el Estado…”. Ahora bien, al analizar la regulación normativa impugnada, el TC subraya que la ley prevé la posibilidad de creación de ficheros propios de las Comunidades Autónomas, por lo que la regulación de un fichero de ámbito estatal “no ha producido el desapoderamiento competencial denunciado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña”. 

b) Con relación a la impugnación del artículo 114.7, en particular en el inciso que modifica la letra h) del artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, el gobierno autonómico denuncia que la reserva de competencias ejecutivas al Estado que efectúa dicho precepto “representa un desapoderamiento inconstitucional de sus competencias de ejecución y gestión en la materia”. Sobre esta cuestión ya se pronunció el TC en su sentencia 179/2016, con desestimación de la pretensión. Para el TC “los supuestos descritos en las normas entonces recurridas encajaban, bien en el ejercicio de competencias estatales (programas para la ejecución de obras y servicios de competencia exclusiva del Estado y vinculados a la ordenación de la entrada de inmigrantes en España, caso de los supuestos 2 y 3), bien en algunos de los supuestos en que la jurisprudencia de este Tribunal ha permitido la gestión estatal centralizada de subvenciones (necesidad de esa gestión única por ser imposible su fraccionamiento y asegurar la plena efectividad de las medidas y las mismas posibilidades de obtención, caso de los supuestos 1 y 4). Consecuentemente, se desestimaron ambos recursos al entender que «la invasión denunciada por la parte recurrente no puede, en ningún caso, ser directamente atribuible al precepto legal impugnado» y sin prejuzgar las que se pudieran producir en las «disposiciones que reglamenten y desarrollen en el futuro los concretos programas» (STC 22/2014, FJ 7)”.

Ya delimitado el ámbito competencial, es obligado analizar en la sentencia ahora objeto de comentario si se dan circunstancias que de forma excepcional, y tal como defiende la abogacía del Estado, requieran que la gestión sea centralizada a cargo del Estado. Respuesta clara y negativa por parte de la sentencia, que se remite a la num. 100/2017 para  destacar que la muy detallada regulación normativa de la ayuda solo permite a las Comunidades Autónomas su gestión en unos términos que en modo alguno puedan afectar negativamente a la efectividad de la medida y a la homogeneidad en el disfrute, no siendo argumento válido en modo alguno que la cofinanciación europea deba llevar a esa gestión centralizada, en cuanto que la jurisprudencia del TC ya ha establecido que dicha circunstancia “no altera el reparto competencial en el orden interno”. Sobre la difícil situación económica y la necesidad consiguiente de la gestión centralizada la Sala se remite a su argumentación expuesta en la sentencia 100/2017, referenciada con anterioridad, para su desestimación por no haberse justificado la concurrencia de tales “circunstancias excepcionales”.

Por consiguiente, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extiende, en la DA centésima vigésima de la LPGE 6/2018 a los siguientes contenidos: “el inciso “por el Servicio Público de Empleo Estatal” del apartado 4.6; el inciso “en la oficina de prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal que le corresponda por su domicilio” del apartado 5.1; el apartado 5.2; el apartado 6.1; el inciso “previa reclamación ante el Servicio Público de Empleo Estatal” del apartado 6.3; y el apartado 7.3”.  Si bien, en aplicación del principio constitucional de seguridad jurídica la decisión no afecta a las situaciones jurídicas ya consolidadas, entendiendo por tales “las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada”.

8. Pasa la Sala a continuación a examinar la argumentación sustantiva o de fondo del recurso relativo al nuevo (o extraordinario) subsidio de desempleo. Hay en este bloque de la resolución judicial una muy cuidada y rigurosa argumentación doctrinal sobre que debe entenderse por políticas activas de empleo y su relación con la protección por desempleo, que sirve como obligado punto de partida para pasar después a la resolución del conflicto, con desestimación de la pretensión del gobierno vasco de gestionar (bien ex art. 149.13, bien ex art. 149.17 CE) la tramitación del subsidio, si bien dejando la puerta abierta a que ello sea posible si se articula un convenio de colaboración, tal como se regula en la disposición transitoria quinta, del EAPV y que hasta ahora no se ha producido.

A mi parecer, el trasfondo jurídico de la sentencia es claro en el sentido de aceptar, dado el marco constitucional y estatutario vasco vigente, que puede suscribirse un convenio en el que se activen las previsiones del art. 18.2 b) del EAPV, es decir la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, siempre y cuando no se comprometa “el modelo unitario” de Seguridad Social recogido en la CE. Dado que no se han activado las previsiones estatutarias, de ahí deriva la desestimación del recurso, ya que las responsabilidades de llegar a acuerdos de cooperación, acuerdo o concertación “no incumbe(n) evidentemente a este Tribunal sino a las partes de este proceso constitucional integrantes de la comisión mixta de transferencias, que son las llamadas a ello por el propio Estatuto vasco”.

Como he dicho, hay un cuidado y riguroso análisis tanto de las políticas activas de empleo como de las prestaciones por desempleo, que se efectúa porque el encuadramiento de la controversia “requiere incardinar el subsidio extraordinario de desempleo en una de las dos vertientes del sistema de protección ante situaciones de desempleo”, que son las dos antes citadas, enfatizándose la estrecha relación existente entre ambas, claramente perceptible tanto en la normativa estatal española como en las directrices u orientaciones generales de empleo que aprueba anualmente la Unión Europea, y resultando también especialmente positivo y merecedor de aplauso la referencia al Pilar Europeo de Derechos Sociales, para concluir que los distintos instrumentos de política de empleo “combinan las dos facetas en grado diverso, pues ni las acciones orientadas al objetivo de incorporación o reincorporación al mercado de trabajo pueden desentenderse de la situación de necesidad, ni las prestaciones por desempleo deben contribuir a desincentivar aquel objetivo. Este enfoque, a la vez que resulta perfectamente comprensible como orientación de la acción de los poderes públicos, tiene una compleja proyección en el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al combinar medidas de carácter pluridisciplinar y distinta naturaleza jurídica”. 

En efecto, con respecto a las orientaciones de la UE para 2019, que se remiten a las del año anterior, cabe destacar que   la orientación núm. 8 versa sobre “promover la igualdad de oportunidades para todos, fomentar la integración social y combatir la pobreza”. Se llama a los Estados a favorecer “unos mercados laborales inclusivos, abiertos a todos, instaurando medidas eficaces para promover la igualdad de oportunidades de los grupos menos representados en el mercado laboral”, a la modernización de los sistemas de protección social “para ofrecer protección social eficaz, eficiente y adecuada a lo largo de todas las etapas de la vida de una persona, fomentando la inclusión social y la movilidad social ascendente, incentivando la participación en el mercado de trabajo y abordando las desigualdades, entre otras cosas mediante el diseño de sus sistemas fiscales y de prestaciones”. En todas las políticas, los Estados deberán desarrollar y aplicar estrategias preventivas e integradas mediante la combinación de los tres aspectos de la inclusión activa: “un apoyo a la renta adecuado, unos mercados de trabajo inclusivos y el acceso a servicios de calidad”. Se sigue insistiendo en que los sistemas de protección social “deben garantizar el derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas para toda persona que carezca de recursos suficientes y promover la inclusión social alentando a las personas a participar activamente en el mercado laboral y en la sociedad”. Se trata, sin duda, de un debate cada vez más relevante, en atención al elevado número de personas que son excluidas de las prestaciones contributivas y asistenciales por desempleo por no cumplir los requisitos para poder acceder a ellas.   

De ahí que, observadas por la Sala la interconexión existente entre las políticas “activas” y “pasivas” de empleo, y los puntos de relación o similitud que hay entre la normativa reguladora del subsidio  y las ayudas concedidas al amparo de los programas PREPARA y PAE,  no le sorprenda que lo mismo haya sido visto, y argumentado a favor de su tesis en el recurso, por el gobierno vasco, Pero, inmediatamente el TC pondrá de manifiesto, con amplia fundamentación jurídica, los “elementos diferenciales” del subsidio con respecto a las ayudas del PREPARA y PAE y que llevarán a la desestimación de aquel, no sin antes subrayar, insisto, que queda abierto un camino para la gestión por parte autonómica si se suscribe el correspondiente convenio de colaboración.

En primer lugar, se pone de manifiesto que el legislador ha ubicado desde el primer momento el subsidio dentro de la acción protectora de la Seguridad Social, tratándose de protección por desempleo de carácter asistencial, y explicándose ampliamente la razón de ser, y su ubicación, en el preámbulo del RDL 28/2018, norma en la que el subsidio pasa de tener una vigencia temporal a indefinida.

En segundo término, se constata la práctica identidad del compromiso de actividad que ha de suscribir quien solicite el subsidio con el mismo compromiso regulado en el art. 300 de la LGSS para todos los solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por desempleo.

Por fin, la remisión que se opera al título III de la LGSS para todo lo no regulador en la disposición impugnada es una manifestación clara e indubitada para la Sala de que el legislador, una vez que ha finalizado la vigencia de los programas PREPARA y PAE ha optado por una alternativa jurídica diferente, que no es otra que regular (recuérdense al respecto los debates habidos sobre esta cuestión en el seno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales) un subsidio extraordinario de desempleo que “ha pasado a formar parte de la acción protectora de la Seguridad Social”.

Todo ello implica para el TC “una mutación del modelo, que repercute inevitablemente en el título competencial bajo el que debe examinarse la presente controversia.”, trayendo inmediatamente a colación una amplia explicación, con cita de varias de sus sentencias, y en especial la núm. 213/2005 de 21 de julio, de cuál es el ámbito en el que la Seguridad Social se mueve y su adaptación “ como “función de Estado”, para atender situaciones de necesidad que pueden ir más allá de la cobertura contributiva de la que el propio sistema partía”, e incluyendo al subsidio extraordinario de desempleo  en una concepción evolutiva de aquella  y en la libertad del legislador para modular su acción protectora, que le llevará pues a concluir que “el examen de esta controversia competencial haya de abordarse desde la óptica de las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.17 CE en esta materia”, es decir “Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas”.

Sigue a continuación un riguroso análisis de la doctrina constitucional y de cómo ha ido perfilando el deslinde entre los dos títulos competenciales recogidos en el art. 149.1.17 CE, enfatizando, con cita de varias sentencias, que la CE “no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios”, y que le corresponde al Estado “la gestión de las prestaciones por desempleo, en tanto que integrantes de la caja única de la Seguridad Social”.

Por último, y ante la sugerente alegación del gobierno vasco de tener cabida la gestión del subsidio por su parte, al amparo de la normativa autonómica antes referenciada, ya he dicho, y ahora reitero, que el TC no se cierra en modo alguno en banda a que la autonomía vasca pueda llevarlo a cabo, siempre con estricto respeto a las competencias estatales y por ello al mantenimiento de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social. Puede alcanzarse por la vía del convenio de colaboración, pero mientras ello no se produzca no hay vulneración de la normativa estatal, no se infringen los títulos competenciales respectivos que atribuyen competencias al Estado y a la Comunidad Autónoma.

¿Se llevará a cabo ese convenio, y el traspaso de la gestión, con el nuevo gobierno español? Es una hipótesis de trabajo nada descartable, pero aquí se acaba la tarea del jurista  y entra en juego el debate  político, aun cuando finalmente se recurra a los juristas parta darle la cobertura constitucional y legal adecuada.

Mientras tanto, buena lectura.  



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