1. Es objeto de anotación en este entrada del
blog la reciente sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional el13 de noviembre de 2019, de la que fue ponente el magistrado Fernando Valdés
Dal-Re y que obtuvo la unanimidad de las y los miembros del tribunal.
He tenido
conocimiento de la sentencia por su mención, y enlace para acceder al texto, en
el Blog de la Comisión de lo Social de Juezas y Jueces para la Democracia “JurisdicciónSocial” del miércoles 11 de diciembre.
que ya efectúa un breve resumen de su contenido en estos términos: “Recurso de
inconstitucionalidad 1974-2019, 2065-2019. Interpuestos por el Gobierno vasco
respecto de diversos preceptos de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos
generales del Estado para el año 2018, y del Real Decreto-ley 28/2018, de 28 de
diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras medidas
urgentes en materia social, laboral y de empleo. Competencias en materia
laboral y de ordenación general de la economía: nulidad de diversos preceptos
legales que atribuyen funciones ejecutivas al Servicio Público de Empleo
Estatal en la gestión de ayudas económicas del sistema nacional de garantía
juvenil”.
2. En efecto, la
sentencia da respuesta a dos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por
el gobierno vasco. El primero se dirige contra la disposición adicional
centésima vigésima y los apartados quinto y séptimo de la disposición final
cuadragésima de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de presupuestos generales del
Estado para el año 2018, y el segundo contra la disposición transitoria octava
y los apartados 2.d) y 2.e) de la disposición derogatoria única del Real
Decreto-ley 28/2018, de 28 de diciembre, para la revalorización de las
pensiones públicas y otras medidas urgentes en materia social, laboral y de
empleo. El segundo recurso se interpuso porque las modificaciones normativas
operadas no afectaban al mantenimiento
de la gestión estatal tanto de la ayuda de acompañamiento como del subsidio por
desempleo.
Antes de abordar
los contenidos más relevantes de la sentencia, es conveniente recordar el texto
de los preceptos impugnados.
La DA centésima
vigésima regula la “ayuda económica de acompañamiento a jóvenes inscritos en el
Sistema Nacional de Garantía Juvenil que suscriban un contrato para la
formación y el aprendizaje”, que califica como “medida de activación e
inserción laboral de jóvenes beneficiarios del Sistema Nacional de Garantía Juvenil,
regulado en el capítulo I del título IV de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de
aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la
eficiencia, consistente en una ayuda económica de acompañamiento para jóvenes
con baja formación que cumplan las condiciones establecidas en el apartado Dos”.
La gestión de dicha ayuda se atribuye (apartado cincos, seis y siete) al
Servicio Público de Empleo Estatal.
La DF cuadragésima
modifica el texto refundido de la Ley
General de la Seguridad Social, Se incorpora una nueva disposición adicional
vigésima séptima que regula el subsidio extraordinario por desempleo, del que
podrán ser beneficiarias las personas desempleadas inscritas como demandantes
de empleo que, en la fecha de la solicitud, se encuentren en alguna de las situaciones
enumeradas más adelante. La duración de la norma tenía una vigencia prevista de
seis meses a partir de su entrada en vigor, con prórroga automática por
períodos semestrales “hasta que la tasa de desempleo se sitúe por debajo del 15
por ciento según la última Encuesta de Población Activa publicada con
anterioridad a la fecha de la prórroga”.
El RDL 28/2018, de
28 de diciembre, para la revalorización de las pensiones públicas y otras
medidas urgentes en materia social, laboral y de empleo, regula en su disposición
transitoria octava el régimen transitorio de la ayuda económica de
acompañamiento a jóvenes inscritos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil
que suscriban un contrato para la formación y el aprendizaje. Por su parte, la
disposición derogatoria única establece que quedan derogados expresamente el
apartado 7 de la disposición adicional vigésima séptima del texto refundido de
la LGSS, así como también la DA centésima vigésima y la DA centésima vigésima
primera de la LPGE 2018, sin perjuicio de lo previsto en la disposición
transitoria novena del RDL.
3. La
argumentación del gobierno vasco se centra primeramente en la vulneración de
las competencias autonómicas en cuanto que se atribuye al SEPE la gestión de
las citadas ayudas de acompañamiento, una ayuda que guarda evidente similitud
con las reguladas en los programas
PREPARA y PAE, siendo por ello de aplicación a su juicio, muy correcto a mi
parecer, la doctrina del Tribunal Constitucional contenida en las sentencias
100/2017 de 20 de julio, y 153 y 156/2017, ambas de 21 de diciembre, que encuadraron
tales ayudas en el ámbito del art. 149.1.13 de la Constitución, que atribuye
competencias exclusivas al Estado en materia de “bases y coordinación de la
planificación general de la actividad económica”, siendo la ejecución de esta
medida de política activa de empleo “una mera labor aplicativa de la norma
estatal” por lo que su gestión ha de corresponder a la Comunidad Autónoma,
subrayando el recurso que no existen las circunstancias excepcionales que
puedan justificar una gestión centralizada por el Estado.
En segundo término,
y refiriéndose a la regulación del subsidio por desempleo, también mantiene el
gobierno vasco su tesis de ser competencia autonómica la gestión de aquel, por
entender que su regulación es en gran medida una continuación de la contenida en
los programas PREPARA y PAE, sin que importe la nueva denominación y su
ubicación el a LGSS, afirmando con contundencia jurídica que “Atendiendo a su
específico contenido, sentido y finalidad [STC 100/2017, FJ 5 b)], el nomen
iuris de este denominado subsidio es un subterfugio que intenta eludir la
doctrina constitucional, buscando el apoyo en el criterio manifestado en los
votos particulares a las citadas sentencias”.
Añade además un
argumento de índole más política que estrictamente jurídica a mi parecer, cual
es que la gestión excepcional del SEPE por el PREPARA tras la STC 100/2017 se
llevó a cabo con acuerdo de las autonomías, algo que no ha ocurrido con el nuevo
subsidio de desempleo, y siendo además relevante que no se haya cumplido lo
pactado en el convenio entre el gobierno vasco y el SEPE de 7 de febrero de
2018. En dicho convenio, “por el que se atribuye de forma excepcional y
limitada en el tiempo al Servicio Público de Empleo Estatal la gestión de la concesión
y el pago de las ayudas contempladas en el programa de recualificación
profesional de las personas que agoten su protección por desempleo”, su vigencia
se fijó hasta el 30 de abril de ese año, y disponía en su cláusula cuarta que “A
partir de dicho plazo, la gestión de estos programas se llevará a cabo por la
CAPV y su financiación se realizará de conformidad con el Real Decreto
1441/2010, según el marco competencial vigente, de acuerdo con la
jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional, mejorando las condiciones
de protección de las personas desempleadas y posibilitando la complementariedad
entre los programas autonómicos y estatales, en los términos en los que se
acuerde en el marco del proceso de diálogo social y con las Comunidades
Autónomas”.
Mayor interés jurídico
tiene a mi parecer la alegación subsidiaria del gobierno vasco de considerar
que si finalmente el TC considerara que la competencia de gestión del nuevo subsidio
debiera encuadrarse en las competencias del Estado en materia de Seguridad
Social, ex. Art. 149.1 17 CE, también la autonomía vasca sería competente para
su gestión por mor de lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, arts. 18 2.b) y
4, y disposición transitoria quinta, que le atribuyen la gestión económica del régimen
de la Seguridad Social, con reserva al Estado de la alta inspección conducente al
cumplimiento de las funciones y competencias contenidas en el citado precepto,
estipulándose en la DT quinta que “La Comisión Mixta de Transferencias que se
crea para la aplicación de este Estatuto establecerá los oportunos convenios,
mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la gestión del régimen
económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y del respeto
al principio de solidaridad, según los procedimientos, plazos y compromisos
que, para una ordenada gestión, se contengan en tales convenios”.
4. La abogacía del
Estado se opuso a los recursos y alegó tanto razones procesales formales, a los
efectos de su inadmisibilidad, como sustantivas o de fondo si no fueran aceptadas,
como así ocurrió, las primeras. Más concretamente, con respecto al subsidio por
desempleo se alegó que la norma cuestionada se refería a su concreta regulación
pero en modo alguno a su gestión, por lo que el recurso del gobierno vasco dirigía
su crítica jurídica “a lo que la disposición impugnada no regula; su gestión centralizada
por el SEPE”.
¿Cuáles fueron sus
alegaciones sustantivas o de fondo? En primer lugar, que la ayuda de acompañamiento
para jóvenes se encuadra dentro de las competencias del Estado en materia de
Seguridad Social, haciendo suyos los votos particulares discrepantes emitidos a
las sentencias 100, 153 y 156/2017. De manera subsidiaria, si se sigue
manteniendo por el TC que la gestión de la ayuda tendría cobertura en el art.
149.1.13 CE defendió su gestión centralizada por darse a su juicio los
requisitos requeridos por la importante STC 13/1992, enfatizando que “en el
contexto de la situación económica actual, de limitaciones presupuestarias, y
ante el enorme drama social y personal que supone el desempleo juvenil, se
justifica que sea el Estado el que asuma la gestión centralizada de estas
ayudas cuya cuantía puede variar según las circunstancias históricas del
momento”.
En cuanto a las
alegaciones sustantivas o de fondo sobre el recurso relativo a la gestión del
subsidio por desempleo, la abogacía del Estado rebate la similitud que el
gobierno vasco considera existente con los programas PREPARA y PAE, subrayando
que no guarda relación con las políticas activas de empleo, que se trata de una
disposición que “se limita a recordar los requisitos exigidos con carácter
general para la percepción de las prestaciones de desempleo”, que su ámbito de
aplicación “es mucho mayor que el que resultaría de una mera sucesión de estos
programas” y que su finalidad “es la protección frente al desempleo”, volviendo
a apoyarse en un voto particular discrepante, en concreto en el emitido en la
STC 100/2017.
5. Antes de pasar
al examen de la sentencia de 13 de noviembre, recuerdo que dediquÉ especial atención
a las tres sentencias citadas de 2017 en mi artículo “Nuevamente sobre lascompetencias autonómicas en materia de empleo (y la necesidad de reordenar laregulación de la protección asistencial por desempleo). Estudio de lassentencias del TC núms. 100/2017 de 20 de julio (PREPARA), y 153 y 156/2017 de21 de diciembre (PAE)”, a cuya lectura remito a todas las personas interesadas
dadas las numerosas referencias que a dichas sentencias se realizan en la ahora
examinada. Solo reproduzco un fragmento de mi análisis de la sentencia 100/2017
que me sirve como punto de referencia directo para engarzar con el posterior de
la sentencia de 13 de noviembre.
“Para el TC, una
vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que
recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede
desarrollar, vía reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese
desarrollo corresponde en principio a las comunidades autónomas, por lo que el
Estado, nuevamente con cita de la sentencia 22/2014, “(no puede) desapoderar
(las) de las competencias estatutariamente asumidas”, que en el caso del País
Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.
Sentadas estas
líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del conflicto, y
dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda económica de
acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar respuesta a si
esta atribución “resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la
ejecución de la materia”.
A partir de aquí,
nuevamente el TC procede al estudio de la normativa impugnada y por consiguiente también de aquella en la que
encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012), y acude
a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992 sobre los cuatro posibles
supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas, encuadrando este
caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico del Estado
sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en
materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen
de actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder
ejercer sus competencias.
Si partimos del
encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el Estado
tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo,
pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía
reglamentaria, en la gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta
negativa por parte del TC, a pesar de la detallada argumentación de la abogacía
del Estado (que sí será parcialmente aceptada en el voto particular) para
justificar la validez jurídica de dicha gestión centralizada. El TC llegará a
esta conclusión previa afirmación de que la referencia a que se trata de un
programa “nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no se trata
de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su
jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al
art. 13 h) de la Ley de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía
la gestión centralizada de determinados programas para los que la misma fuera
“imprescindible” para garantizar su efectividad y la igualdad en el disfrute de
todos los potenciales beneficiarios, aceptó su validez genérica pero remitiendo
a cada programa concreto en que se instrumentada, para que se justificara
debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión centralizada.
Por cierto, el
mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos
posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional
nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían
llevarse a cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la
Ley de Empleo, con partida presupuestaria
que no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de ejecución,
“a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con competencias
asumidas en materia de empleo”.
No basta, pues, la
mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter nacional del
programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que tampoco se
encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda
económica de acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El
Estado ha regulado, en el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa
de empleo, prorrogado en varias ocasiones, en el que con todo detalle regula
tal ayuda, sus características, quienes son sus posibles beneficiarios, y la
regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad en la regulación normativa
(competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el TC, a que la
actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras del
cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas
las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de
empleo a las que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres,
y con mucha prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es
imprescindible que sea el SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de concesión
y pago, al objeto de poder garantizar “la efectividad de la medida y la
homogeneidad de su disfrute” en todo el Estado.
No está de más
señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el
recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y
ajusta en su caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias
derivadas de tal gasto en las diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas
de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos”.
Igualmente, la
Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la necesidad
de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya
que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de
contenido las competencias autonómicas y por
otra hay mecanismos que permiten fijar “puntos de conexión” para
determinar la Comunidad Autónoma competente para el pago de la ayuda en caso de
producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la función de gestión y
pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.
Dos argumentos
adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por el TC.
Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en peligro el
abono en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de
funcionamiento anormal del sistema que no debe ser la que se tome en
consideración para valorar si una norma se adecua o no a los títulos
competenciales, y que además, de ser acogida, podría extrapolarse a cualquier
subvención o ayuda económica, con lo que el orden de distribución de
competencias quedaría seriamente alterado por una vía indirecta y desde luego
no prevista en el texto constitucional. Por otra parte, que la gestión
centralizada responda mejor a la necesidad de introducir, en su caso, los
cambios que sean necesarios para adaptar la norma a los cambios en la coyuntura
económica y social, tampoco parece de recibo en este caso, pues la capacidad
normativa, de legislar, sigue correspondiendo al Estado sin duda, y por ello,
las autonomías tendrían que adaptar su actuación a las reglas estatales”.
6. Regreso a la
sentencia de 13 de noviembre, que centra con prontitud las cuestiones que deben
ser abordadas, cuales son si la atribución al SEPE de la gestión de las ayudas
de acompañamiento vulnera el EAPV, en concreto el art. 10.25 (competencia
exclusiva en materia de “Promoción, desarrollo económico y planificación de la
actividad económica del País Vasco de acuerdo con la ordenación general de la
economía”) y la jurisprudencia sentada en las sentencias 100, 153 y 156/2017;
también, si la gestión por parte del SEPE del nuevo subsidio por desempleo
incurre en la misma vulneración competencial, ya se encuadre en el art. 149.13
o 149.1.17.
La Sala procede en
primer lugar al examen de la normativa que deroga la ayuda por acompañamiento,
siendo esta derogación no total porque sigue previendo supuestos en los que es
posible su concesión, es decir sigue manteniendo temporalmente su vigencia, y
por tanto sigue vigente la gestión estatal, y de ahí que “no exista vacío
legislativo alguno”, por lo que entrará a conocer del fondo del recurso
presentado sobre esta norma en cuanto que no se ha producido una derogación
previa que implique “la carencia de objeto ab initio”. Idéntica respuesta ha de
dar a la posible carencia de objeto del segundo recurso dirigido al subsidio de
desempleo, ya que las derogación operada por el RDL 28/2108 sólo afecta a la vigencia
de su duración (pasa de temporal a indefinida), sin alterar en modo alguno la
regulación de su gestión. Por consiguiente, y a modo de conclusión de esta
primera alegación, el TC desestima las alegaciones procesales formales de la abogacía
del Estado y subraya que en el proceso acumulado del que está conociendo “se
plantea una controversia competencial, ceñida al régimen de gestión tanto de la
ayuda de acompañamiento para jóvenes inscritos en el sistema nacional de
garantía juvenil que suscriban un contrato de formación y aprendizaje como del
subsidio extraordinario de desempleo”.
El análisis de la
argumentación sustantiva o de fondo se realizará, pues, a continuación, no sin
antes manifestar el TC que “la técnica legislativa consistente en la
superposición de disposiciones a través de remisiones explícitas o implícitas,
o mediante una derogación parcialmente diferida por vía del derecho transitorio,
por compleja que pueda resultar, no puede dar lugar a la existencia de zonas
inmunes al control de constitucionalidad”.
7. Sobre a quién
corresponde la gestión de la ayuda de acompañamiento para jóvenes inscrito en
el SNGJ que suscriban un CFA, el TC responde partiendo de un examen previo,
basado obviamente en la normativa reguladora, de en qué consiste la misma, tratándose
de “una medida de activación e inserción laboral” para determinados colectivos,
y que es compatible con otras ayudas que regulen las Comunidades Autónomas “en
su ámbito de gestión”. Recuerda a continuación que ya se ha pronunciado sobre
el encuadramiento competencial de las medidas que conforman el SNGJ en el
ámbito del art. 149.1.13 CE, en su sentencia 69/2018 de 21 de junio, entre las
cuales sin duda puede incluirse la ayuda de acompañamiento. De dicha sentencia,que mereció mi atención en una entrada anterior, reproduzco a continuación un brevefragmento:
“En la sentencia
69/2018, un amplio bloque de impugnaciones por parte del gobierno autonómico
está dirigido a la materia de empleo, en concreto los arts. 92 (apartados
tercero y cuarto), 98.5, 101, 102, 114.7, 116.2, 117.2 y disposición final
segunda, apartado cuarto. Se argumenta que la normativa impugnada no es
conforme a la distribución competencial en materia de empleo, y se cuestiona
concretamente la regulación del sistema nacional de garantía juvenil, la
gestión de determinados servicios y programas de fomento del empleo, y la
modificación del régimen de intervención administrativa sobre las empresas de
trabajo temporal y las agencias de colocación.
a) Al dar
respuesta al recurso, el TC expone en primer lugar que los arts. 92 (apartados
tercero y cuarto), 98.5, 101 y 102 y disposición final segunda, apartado
cuarto, atribuyen la gestión del fichero del sistema nacional de garantía
juvenil al Estado, a través del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la
Secretaría de Estado de Empleo y la «Dirección General… que tenga atribuidas
las competencias para la administración del Fondo Social Europeo» (art. 92.1),
recordando que para el gobierno catalán, “representa un inconstitucional
desapoderamiento de sus competencias en materia de «políticas activas de
ocupación» [art. 170.1 b) EAC] y ordenación de la actividad económica en
Cataluña (art. 159.2 EAC)”.
Con un amplio
recordatorio de su jurisprudencia sobre la delimitación de los títulos
competenciales regulados en el art. 149.17 y 1491.13, respectivamente, el TC
concluye, con carácter general, que el SNGJ debe enmarcarse dentro del segundo,
y ello significa que se excluye, en principio, que el Estado “pueda reservarse
competencias ejecutivas y de gestión, salvo que las mismas sean necesarias para
alcanzar los fines perseguidos por el Estado…”. Ahora bien, al analizar la
regulación normativa impugnada, el TC subraya que la ley prevé la posibilidad
de creación de ficheros propios de las Comunidades Autónomas, por lo que la
regulación de un fichero de ámbito estatal “no ha producido el desapoderamiento
competencial denunciado por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña”.
b) Con relación a
la impugnación del artículo 114.7, en particular en el inciso que modifica la
letra h) del artículo 13 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo, el
gobierno autonómico denuncia que la reserva de competencias ejecutivas al
Estado que efectúa dicho precepto “representa un desapoderamiento
inconstitucional de sus competencias de ejecución y gestión en la materia”.
Sobre esta cuestión ya se pronunció el TC en su sentencia 179/2016, con
desestimación de la pretensión. Para el TC “los supuestos descritos en las
normas entonces recurridas encajaban, bien en el ejercicio de competencias
estatales (programas para la ejecución de obras y servicios de competencia
exclusiva del Estado y vinculados a la ordenación de la entrada de inmigrantes en
España, caso de los supuestos 2 y 3), bien en algunos de los supuestos en que
la jurisprudencia de este Tribunal ha permitido la gestión estatal centralizada
de subvenciones (necesidad de esa gestión única por ser imposible su
fraccionamiento y asegurar la plena efectividad de las medidas y las mismas
posibilidades de obtención, caso de los supuestos 1 y 4). Consecuentemente, se
desestimaron ambos recursos al entender que «la invasión denunciada por la
parte recurrente no puede, en ningún caso, ser directamente atribuible al
precepto legal impugnado» y sin prejuzgar las que se pudieran producir en las
«disposiciones que reglamenten y desarrollen en el futuro los concretos
programas» (STC 22/2014, FJ 7)”.
Ya delimitado el ámbito
competencial, es obligado analizar en la sentencia ahora objeto de comentario si
se dan circunstancias que de forma excepcional, y tal como defiende la abogacía
del Estado, requieran que la gestión sea centralizada a cargo del Estado.
Respuesta clara y negativa por parte de la sentencia, que se remite a la num.
100/2017 para destacar que la muy
detallada regulación normativa de la ayuda solo permite a las Comunidades
Autónomas su gestión en unos términos que en modo alguno puedan afectar negativamente
a la efectividad de la medida y a la homogeneidad en el disfrute, no siendo argumento
válido en modo alguno que la cofinanciación europea deba llevar a esa gestión
centralizada, en cuanto que la jurisprudencia del TC ya ha establecido que
dicha circunstancia “no altera el reparto competencial en el orden interno”.
Sobre la difícil situación económica y la necesidad consiguiente de la gestión
centralizada la Sala se remite a su argumentación expuesta en la sentencia
100/2017, referenciada con anterioridad, para su desestimación por no haberse
justificado la concurrencia de tales “circunstancias excepcionales”.
Por consiguiente, la
declaración de inconstitucionalidad y nulidad se extiende, en la DA centésima
vigésima de la LPGE 6/2018 a los siguientes contenidos: “el inciso “por el
Servicio Público de Empleo Estatal” del apartado 4.6; el inciso “en la oficina
de prestaciones del Servicio Público de Empleo Estatal que le corresponda por
su domicilio” del apartado 5.1; el apartado 5.2; el apartado 6.1; el inciso
“previa reclamación ante el Servicio Público de Empleo Estatal” del apartado
6.3; y el apartado 7.3”. Si bien, en
aplicación del principio constitucional de seguridad jurídica la decisión no
afecta a las situaciones jurídicas ya consolidadas, entendiendo por tales “las
establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía
judicial, hayan sido decididas mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada”.
8. Pasa la Sala a
continuación a examinar la argumentación sustantiva o de fondo del recurso relativo
al nuevo (o extraordinario) subsidio de desempleo. Hay en este bloque de la
resolución judicial una muy cuidada y rigurosa argumentación doctrinal sobre que
debe entenderse por políticas activas de empleo y su relación con la protección
por desempleo, que sirve como obligado punto de partida para pasar después a la
resolución del conflicto, con desestimación de la pretensión del gobierno vasco
de gestionar (bien ex art. 149.13, bien ex art. 149.17 CE) la tramitación del
subsidio, si bien dejando la puerta abierta a que ello sea posible si se articula
un convenio de colaboración, tal como se regula en la disposición transitoria
quinta, del EAPV y que hasta ahora no se ha producido.
A mi parecer, el
trasfondo jurídico de la sentencia es claro en el sentido de aceptar, dado el
marco constitucional y estatutario vasco vigente, que puede suscribirse un
convenio en el que se activen las previsiones del art. 18.2 b) del EAPV, es
decir la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, siempre y cuando
no se comprometa “el modelo unitario” de Seguridad Social recogido en la CE. Dado
que no se han activado las previsiones estatutarias, de ahí deriva la
desestimación del recurso, ya que las responsabilidades de llegar a acuerdos de
cooperación, acuerdo o concertación “no incumbe(n) evidentemente a este
Tribunal sino a las partes de este proceso constitucional integrantes de la
comisión mixta de transferencias, que son las llamadas a ello por el propio
Estatuto vasco”.
Como he dicho, hay
un cuidado y riguroso análisis tanto de las políticas activas de empleo como de
las prestaciones por desempleo, que se efectúa porque el encuadramiento de la
controversia “requiere incardinar el subsidio extraordinario de desempleo en
una de las dos vertientes del sistema de protección ante situaciones de
desempleo”, que son las dos antes citadas, enfatizándose la estrecha relación
existente entre ambas, claramente perceptible tanto en la normativa estatal
española como en las directrices u orientaciones generales de empleo que
aprueba anualmente la Unión Europea, y resultando también especialmente positivo
y merecedor de aplauso la referencia al Pilar Europeo de Derechos Sociales,
para concluir que los distintos instrumentos de política de empleo “combinan
las dos facetas en grado diverso, pues ni las acciones orientadas al objetivo
de incorporación o reincorporación al mercado de trabajo pueden desentenderse
de la situación de necesidad, ni las prestaciones por desempleo deben
contribuir a desincentivar aquel objetivo. Este enfoque, a la vez que resulta
perfectamente comprensible como orientación de la acción de los poderes públicos,
tiene una compleja proyección en el sistema constitucional de distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, al combinar medidas
de carácter pluridisciplinar y distinta naturaleza jurídica”.
En efecto, con
respecto a las orientaciones de la UE para 2019, que se remiten a las del año anterior,
cabe destacar que la orientación núm. 8 versa sobre “promover la
igualdad de oportunidades para todos, fomentar la integración social y combatir
la pobreza”. Se llama a los Estados a favorecer “unos mercados laborales
inclusivos, abiertos a todos, instaurando medidas eficaces para promover la
igualdad de oportunidades de los grupos menos representados en el mercado
laboral”, a la modernización de los sistemas de protección social “para ofrecer
protección social eficaz, eficiente y adecuada a lo largo de todas las etapas
de la vida de una persona, fomentando la inclusión social y la movilidad social
ascendente, incentivando la participación en el mercado de trabajo y abordando
las desigualdades, entre otras cosas mediante el diseño de sus sistemas
fiscales y de prestaciones”. En todas las políticas, los Estados deberán
desarrollar y aplicar estrategias preventivas e integradas mediante la
combinación de los tres aspectos de la inclusión activa: “un apoyo a la renta
adecuado, unos mercados de trabajo inclusivos y el acceso a servicios de
calidad”. Se sigue insistiendo en que los sistemas de protección social “deben
garantizar el derecho a unas prestaciones de renta mínima adecuadas para toda
persona que carezca de recursos suficientes y promover la inclusión social
alentando a las personas a participar activamente en el mercado laboral y en la
sociedad”. Se trata, sin duda, de un debate cada vez más relevante, en atención
al elevado número de personas que son excluidas de las prestaciones
contributivas y asistenciales por desempleo por no cumplir los requisitos para
poder acceder a ellas.
De ahí que,
observadas por la Sala la interconexión existente entre las políticas “activas”
y “pasivas” de empleo, y los puntos de relación o similitud que hay entre la
normativa reguladora del subsidio y las
ayudas concedidas al amparo de los programas PREPARA y PAE, no le sorprenda que lo mismo haya sido visto,
y argumentado a favor de su tesis en el recurso, por el gobierno vasco, Pero,
inmediatamente el TC pondrá de manifiesto, con amplia fundamentación jurídica,
los “elementos diferenciales” del subsidio con respecto a las ayudas del PREPARA
y PAE y que llevarán a la desestimación de aquel, no sin antes subrayar,
insisto, que queda abierto un camino para la gestión por parte autonómica si se
suscribe el correspondiente convenio de colaboración.
En primer lugar,
se pone de manifiesto que el legislador ha ubicado desde el primer momento el
subsidio dentro de la acción protectora de la Seguridad Social, tratándose de
protección por desempleo de carácter asistencial, y explicándose ampliamente la
razón de ser, y su ubicación, en el preámbulo del RDL 28/2018, norma en la que
el subsidio pasa de tener una vigencia temporal a indefinida.
En segundo término,
se constata la práctica identidad del compromiso de actividad que ha de suscribir
quien solicite el subsidio con el mismo compromiso regulado en el art. 300 de
la LGSS para todos los solicitantes o beneficiarios de las prestaciones por
desempleo.
Por fin, la
remisión que se opera al título III de la LGSS para todo lo no regulador en la
disposición impugnada es una manifestación clara e indubitada para la Sala de que
el legislador, una vez que ha finalizado la vigencia de los programas PREPARA y
PAE ha optado por una alternativa jurídica diferente, que no es otra que
regular (recuérdense al respecto los debates habidos sobre esta cuestión en el
seno de la Conferencia Sectorial de Asuntos Laborales) un subsidio extraordinario
de desempleo que “ha pasado a formar parte de la acción protectora de la
Seguridad Social”.
Todo ello implica
para el TC “una mutación del modelo, que repercute inevitablemente en el título
competencial bajo el que debe examinarse la presente controversia.”, trayendo
inmediatamente a colación una amplia explicación, con cita de varias de sus
sentencias, y en especial la núm. 213/2005 de 21 de julio, de cuál es el ámbito
en el que la Seguridad Social se mueve y su adaptación “ como “función de
Estado”, para atender situaciones de necesidad que pueden ir más allá de la
cobertura contributiva de la que el propio sistema partía”, e incluyendo al
subsidio extraordinario de desempleo en
una concepción evolutiva de aquella y en
la libertad del legislador para modular su acción protectora, que le llevará
pues a concluir que “el examen de esta controversia competencial haya de abordarse
desde la óptica de las competencias que atribuye al Estado el art. 149.1.17 CE
en esta materia”, es decir “Legislación básica y régimen económico de la
Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las
comunidades autónomas”.
Sigue a
continuación un riguroso análisis de la doctrina constitucional y de cómo ha
ido perfilando el deslinde entre los dos títulos competenciales recogidos en el
art. 149.1.17 CE, enfatizando, con cita de varias sentencias, que la CE “no se
ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo
de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su
régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad
Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación
sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios”, y que le
corresponde al Estado “la gestión de las prestaciones por desempleo, en tanto
que integrantes de la caja única de la Seguridad Social”.
Por último, y ante
la sugerente alegación del gobierno vasco de tener cabida la gestión del subsidio
por su parte, al amparo de la normativa autonómica antes referenciada, ya he
dicho, y ahora reitero, que el TC no se cierra en modo alguno en banda a que la
autonomía vasca pueda llevarlo a cabo, siempre con estricto respeto a las competencias
estatales y por ello al mantenimiento de la unidad y solidaridad del sistema público
de Seguridad Social. Puede alcanzarse por la vía del convenio de colaboración,
pero mientras ello no se produzca no hay vulneración de la normativa estatal, no
se infringen los títulos competenciales respectivos que atribuyen competencias
al Estado y a la Comunidad Autónoma.
¿Se llevará a cabo
ese convenio, y el traspaso de la gestión, con el nuevo gobierno español? Es
una hipótesis de trabajo nada descartable, pero aquí se acaba la tarea del
jurista y entra en juego el debate político, aun cuando finalmente se recurra a
los juristas parta darle la cobertura constitucional y legal adecuada.
Mientras tanto,
buena lectura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario