1. En efecto, la
síntesis de la sentyencia objeto de anotació en esta entrada del blog es que la
Generalitat de Cataluña carece de tales competencias. Este es el parecer de
ocho miembros del Pleno del Tribunal Constitucional, con un voto particulardiscrepante , y muy bien
fundamentado a mi parecer, de la magistrada María Luisa Balaguer, al que se
adhirió el magistrado Juan Antonio Xiol.
Se trata de la sentencia dictada el 16 de septiembre, de la que fue ponente el magistrado Ricardo Enríquez, publicada en día 22 en la página web del TC con una nota de prensa titulada “El pleno del TC desestima el recurso de inconstitucionalidad de la Generalitat de Cataluña contra el decreto-ley que regula el ingreso mínimo vital porque es una competencia del Estado”
La citada nota
extracta algunos de los fragmentos más relevantes de la sentencia, del que
destaco el siguiente: “la determinación de una prestación de la Seguridad
Social constituye una norma básica que corresponde establecer al Estado (art.
149.1.17 CE) y debe hacerlo de forma unitaria para todos los sujetos
comprendidos dentro de su ámbito de cobertura, salvo razones excepcionales
debidamente justificadas y vinculadas a la situación de necesidad que se trata
de proteger”.
No es de extrañar
por ello la dura crítica de la Generalitat a la sentencia, expuesta en un
comunicado oficial una vez conocida
la misma, manifestando su parecer de que la sentencia “es contraria a la
jurisprudencia previa del TC y supone una recentralización de funciones de
carácter ejecutivo sobre un ámbito de competencia de la Generalitat,
competencias que se ejercen, por ejemplo, con las pensiones no contributivas de
invalidez o de jubilación, gestionadas desde 1990. No encontramos ninguna razón
que justifique la asunción, por parte del Instituto Nacional de la Seguridad
Social (INSS), de la competencia para el reconocimiento y el control de la
prestación económica de la IMV”, para añadir que “Reiteramos la necesidad del
traspaso de la gestión y de la resolución, ya que consideramos que una gestión
de proximidad podría mejorar su aplicación y evitar la complejidad de la
tramitación. Este traspaso debe venir acompañado de un convenio que garantice
los medios económicos, materiales, humanos y los aplicativos informáticos
necesarios para gestionar esta prestación”.
2. La norma
reguladora del Ingreso Mínimo Vital (IMV) es el Real Decreto-Ley 20/2020,
modificado en varias ocasiones por posteriores normas del mismo rango, habiéndose
promovido el recurso de
inconstitucionalidad contra los arts. 17.1, 22.1 y 2, 24.1, 25.1 y 2, 26.1 y 2,
las disposiciones adicionales primera y cuarta, la disposición transitoria
primera, apartados 1, 5, 8, 9 y 10, y la disposición final novena.
El RDL 20/2020
mereció mi análisis en la entrada “Emergencia sanitaria y legislación laboral.Sigue la saga Covid-19. Notas a propósito del RDL 20/2020 de 29 de mayo por elque se establece el Ingreso Mínimo Vital” , en el que me
manifesté, por lo que respecta a la temática objeto de la presente entrada, en
estos términos:
“Por todo ello,
manifiesto mi satisfacción por la publicación de la norma, que además no se
plantea en modo alguno como un ataque o puesta en tela de juicio de las
competencias de las Comunidades Autónomas y en virtud de las cuales han ido
regulando sus rentas de inserción, con muy diversa terminología, desde que el
País Vasco abriera el camino en 1989, sino que ya formula la conveniencia de
articular la complementariedad entre el ámbito estatal y el respectivo
autonómico, ya plasmado expresamente por lo que se refiera a las autonomías del
País Vasco y Navarra, y dejando la puerta abierta a que la gestión del IMV se
lleve a cabo por las CCAA.
Esa vocación de
“complementariedad” de la política estatal con las autonómicas se traslada
también a las Administraciones Locales, a las que igualmente se considera como
una pieza institucional básica para la aplicación efectiva y eficaz de la
norma, y se plantea técnicamente “engarzando el legítimo ejercicio del
autogobierno en el ámbito de las políticas sociales de las comunidades
autónomas (nota propia incidental: obsérvese la exquisita prudencia en el
lenguaje utilizado al referirse a las competencias autonómicas) con la
provisión colectiva de una red de protección mínima y común de ingresos
garantizada por la Seguridad Social”.
Con lenguaje muy
propio de esta época, se sustenta la norma al parecer de quienes la han
elaborado en un modelo de “gobernanza compartida”, con participación
“articulada y coordinada” de las autonomías y de las administraciones locales.
Con mucha mayor “claridad económica”, si me permiten la expresión, tal
complementariedad se concreta en que el cómputo de ingresos a tomar en
consideración para poder percibir el IMV no se tomarán en cuenta las rentas
mínimas autonómicas, de tal manera, lo afirma con toda claridad el preámbulo,
que el diseño del IMV respeta el principio de autonomía política y permite a
las autonomías “modular su acción protectora para adecuarla a las
peculiaridades de su territorio, al tiempo que preserva su papel como última
red de protección asistencial”.
La concreción en
el texto articulado se encuentra en diversos preceptos. Así, en el art. 2.2, al
regular el IMV como prestación no contributiva de Seguridad Social se menciona
que dicha regulación se efectúa “sin perjuicio de las ayudas que puedan
establecer las comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias”, y en
esta línea se sitúa el art. 8.2 cuando dispone que a efectos del RDL “no
computarán como ingresos los salarios sociales, rentas mínimas de inserción o
ayudas análogas de asistencia social concedidas por las comunidades autónomas,
y otros ingresos y rentas de acuerdo con lo previsto en el artículo 18.
Hemos de acudir al
capítulo IV (“Normas de procedimiento) para conocer en el art. 21.1 que el
reconocimiento y control del IMV corresponde al Instituto Nacional de la
Seguridad Social, si bien inmediatamente hay una remisión al apartado 2 y a las
disposiciones adicionales cuarta y quinta. La cuarta ya atribuye las
competencias del INSS a las autoridades competentes de las CC AA del País Vasco
y Navarra, “en razón de la especificidad que supone la existencia de Haciendas
Forales”, fijando para ello el plazo límite del 31 de octubre, si bien mientras
tanto ya se permite la encomienda de gestión para que se lleven a cabo las
actuaciones pertinentes para dicha asunción competencial. Por su parte, las
restantes autonomías quedan “incluidas” en la disposición adicional cuarta, en
la que se prevé el “estudio” por parte del gobierno estatal de la celebración
de convenios que contemplen la gestión del IMV (“Sin perjuicio de los
mecanismos de colaboración a los que se refiere el artículo 31 de este real
decreto-ley, el Gobierno estudiará a partir de 2021 la celebración de convenios
con comunidades autónomas que contemplen fórmulas de gestión de la prestación
del ingreso mínimo vital”)”.
Una modificación
de interés fue la introducida en el art. 29 por el RDL 35/2020 de 22 de
diciembre, de medidas urgentes de apoyo al sector turístico, la hostelería y el
comercio y en materia tributaria, encontrándose en el preámbulo una explicación
de la modificación que abundaría a mi parecer a la apuntada posibilidad de
gestión del IMV por las autonomías, que no se olvide que tienen normas propias
reguladoras de una prestación semejante
desde 1988, año en que se aprobó la primera de ellas en la Comunidad Autónoma
del País Vasco.
En efecto, puede
leerse en el preámbulo que “La disposición final quinta añade un nuevo apartado
al artículo 29 del Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo, por el que se
establece el ingreso mínimo vital. La situación de pandemia ha determinado que
la implantación del procedimiento que en él se establece no hubiera podido
realizarse, desde el inicio, de forma generalizada, por la necesidad de
realizar los desarrollos técnicos necesarios de interoperabilidad entre
administraciones. Una vez completados los desarrollos técnicos, resulta urgente
su implementación para atender, con la mayor premura posible, las situaciones
de necesidad que son objeto de protección por el ingreso mínimo vital. Este
mecanismo supone, además, un avance en la colaboración entre administraciones y
un beneficio para el ciudadano, permitiéndole relacionarse con la
administración que pueda resultarle más cercana”.
Casualidades de la
vida, o no, el mismo día de la publicación de la sentencia se reunían en Barcelona
su alcaldesa, Ana Colau, y el Ministro de Inclusión, Seguridad Social y
Migraciones, José Luis Escrivá, con sus respectivos equipos, para anunciar la
puesta en marcha de un proyecto piloto en esta ciudad para llevar a la práctica
el modelo de inserción sociolaboral regulado en el RDL 20/2020 y que ha sido
hasta ahora uno de los contenidos no desarrollados. Articulación y cooperación
entre Administraciones, ya prevista en el RDL, que se concretará en estos
términos según se explica en la nota de prensa oficial : “… La prueba piloto tendrá una duración de
dos años (18 meses de ejecución y 6 meses más de evaluación) y contará con un
presupuesto de 10 millones de euros, procedentes de los fondos europeos Next
Generation. Será la primera que se ponga en marcha con el importe que el
ministerio tiene dentro del Componente 23 del Plan de Recuperación. De esta
manera, ambas instituciones diseñarán e implementarán un dispositivo que
contribuya a la inclusión sociolaboral de como mínimo 1.000 personas de la
ciudad de Barcelona, especialmente entre los beneficiarios del Ingreso Mínimo
Vital, lo que redundará en beneficios para un millar de hogares.
Posteriormente, ambas instituciones evaluarán el resultado. El proyecto
consistirá básicamente en el desarrollo de itinerarios de políticas activas
adecuados para cada perfil de persona, combinado con la prestación económica
del IMV, para fortalecer así la inclusión sociolaboral de los participantes.
Además, se tendrá en cuenta específicamente el refuerzo de vínculos
relacionales y comunitarios para que dicha inclusión vaya más allá de la
garantía de rentas o el acceso al empleo. De este modo, los 1.000 beneficiarios
que participen como mínimo del proyecto, recibirán la formación adecuada y el
seguimiento necesario por parte del Área de Derechos Sociales del ayuntamiento”.
3. En anteriores
entradas del blog he prestado atención a la jurisprudencia del TC en materia de
Seguridad Social y Asistencia Social, por lo que me permito remitir a las
personas interesadas a su lectura, dado además que alguna de ellas es utilizada
ampliamente en la que es ahora objeto de mi examen.
Una reflexión de alcance
teórico más amplio la realicé en la entrada “Seguridad Social, la joya de lacorona. Caja única, sí ¿y la gestión económica compartida, qué?” , en la que llevé
a cabo un análisis de la jurisprudencia del TC en estos términos:
“En efecto, la
interpretación del art. 149.1.17 CE, y en concreto de la delimitación competencial
Estado – autonomías, ha sido ya realizada de forma detallada por varias
sentencias del TC. A mi parecer, y con el riesgo de ser forzosamente
esquemático en un comentario como el que estoy realizando, son especialmente
relevantes la que abrió el camino de delimitación competencial, núm. 124/1989
de 7 de julio, y otras tres, núms. 195/1996 de 28 de noviembre, 128/2016 de 7
de julio, y 133/2919 de 13 de noviembre, s dos que tratan sobre conflictos que
afectan a la autonomía catalana y otras dos al País Vasco.
De la primera, me
interesa resaltar su tajante afirmación de que “las concretas facultades que
integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la
Seguridad Social serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del
sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la
titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar
directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a
la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de
seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con
las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la
Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del
sistema público de Seguridad Social”.
De la segunda, que
se refiere a la anterior y recoge su tesis de que “…cabe concluir que,
correspondiendo al Estado el control de dicha caja única, ese control supone la
atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades
económicas; mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales
(inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta sólo una facultad
de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los
deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma
(fundamento jurídico 4º, in fine)”.
De la tercera, que
“de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que
alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en
que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual
ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta
disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones
sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias
de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los
correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no
merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de
Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se
corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta
positivamente conforme al EAC”.
En fin, en la
cuarta se efectúa un riguroso análisis de la doctrina constitucional y de cómo
ha ido perfilando el deslinde entre los dos títulos competenciales recogidos en
el art. 149.1.17 CE, enfatizando, con cita de varias sentencias, que el texto
constitucional “no se ha limitado a establecer esa solidaridad
interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el
carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los
fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva
del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre
esos fondos propios”, y que le corresponde al Estado “la gestión de las
prestaciones por desempleo, en tanto que integrantes de la caja única de la
Seguridad Social”. Ante la sugerente alegación del gobierno vasco de tener
cabida la gestión del subsidio por su parte, al amparo de la normativa
autonómica, el TC no se cierra en modo alguno en banda a que la autonomía vasca
pueda llevarlo a cabo, siempre con estricto respeto a las competencias
estatales y por ello al mantenimiento de la unidad y solidaridad del sistema
público de Seguridad Social. Puede alcanzarse por la vía del convenio de
colaboración, pero mientras ello no se produzca no hay vulneración de la
normativa estatal, no se infringen los títulos competenciales respectivos que
atribuyen competencias al Estado y a la Comunidad Autónoma. ¿Se llevará a cabo
ese convenio, y el traspaso de la gestión, con el nuevo gobierno español? Es
una hipótesis de trabajo nada descartable, pero aquí se acaba la tarea del
jurista y entra en juego el debate político, aun cuando finalmente se recurra a
los juristas para darle la cobertura constitucional y legal adecuada”.
4. Realizadas
estas anotaciones y consideraciones previas, necesarias a mi parecer para
delimitar correctamente los términos del debate jurídico ahora planteado,
procede entrar, de forma sumaria, en el contenido del recurso en primer lugar,
para conocer después la argumentación de la abogacía del Estado, y pasar ya,
después, a examinar cuál es el razonamiento y fundamentación de la sentencia
para la desestimación de aquel, así
como, por supuesto, el del voto particular discrepante, del que ahora me
permito ya reproducir el último párrafo porque sintetiza muy fielmente su
contenido y la preocupación de quien lo suscribe, y de quien se adhiere, por la
recentralización de competencias que se efectúa en la sentencia: esta, “no sólo
consolida la privación a la comunidad autónoma de Cataluña de competencias que
le son propias, efectuada por vía de Decreto-ley, sino que introduce una variante
muy discutible en la jurisprudencia previa relativa al art. 149.1.17 CE. La
sentencia difumina los contornos, hasta la fecha claros, entre la competencia
normativa en materia de seguridad social, y la competencia, más amplia, en
materia de régimen económico de la seguridad social, lo que viene a ser tanto
como interpretar la competencia del art. 149.1.17 CE como exclusiva y completa
del Estado sobre la seguridad social y su régimen económico. Y no puedo estar
de acuerdo con esta mutación interpretativa que, además, no se formula abierta
y expresamente por la mayoría del pleno”.
5. En el recurso,
y en concreto en el cap. IV, se reprocha que se reserve al Instituto Nacional
de la Seguridad Social la competencia para el reconocimiento y control de la
prestación, por entender que ello correspondería a la Generalitat por disponer
de competencias ejecutivas en este ámbito. También se critica que la intervención
autonómica “quede condicionada a “la suscripción previa de un convenio con el
INSS”, pues con ello la tramitación autonómica se contempla como una
posibilidad meramente residual. De acuerdo con lo anterior, se tildan de
inconstitucionales los preceptos recurridos “por contener reservas de
determinadas fases de la tramitación de esa prestación económica a la instancia
estatal, INSS, sin respetar el correspondiente reparto competencial, que
debería reconocer a la Generalitat el ejercicio de las mismas”.
Cabe aquí indicar
por mi parte, dicho sea incidentalmente, que el recurso fue presentado el 1 de
marzo de este año, es decir poco menos de un año después de la aprobación del
RDL 20/2020 y de haber dispuesto de suficiente tiempo por parte de las autoridades
estatales y autonómicas para la suscripción del convenio de colaboración al que
se refiere el art. 29, que no sería otra cosa al fin y al cabo que el
reconocimiento de que la gestión sería efectuada por la autonomía. Quede para
otra ocasión el debate de por qué no fue posible ese acuerdo, que desde luego
tiene que ver con la situación política en Cataluña durante 2020 y las disputas
políticas entre los gobiernos central y catalán. En el recurso se formula una critica a que “a
la fecha de presentación de este recurso no se había materializado aún esta
disposición”, criticando además que a su parecer, incluso con la firma del
convenio, no se produciría efectivamente la descentralización del
reconocimiento de la prestación, “sino solo la fase inicial de iniciación y
verificación de la documentación”.
El gobierno
catalán encuadraba el debate en el art. 149.1.17 de la Constitución, que
recordemos que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de “Legislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”. Igualmente, lo situaba
en el ámbito de la asistencia social (art. 148.1 20 CE, en relación con los
arts. 165 y 166 del Estatuto de Autonomía).
Cabe subrayar que desde
1990 la Comunidad Autónoma de Cataluña reguló la renta mínima de inserción, y
que desde hace cuatro años dispone de una ley que regula la renta garantizada
de ciudadanía (Ley 14/2017, de 20 de julio). Dado que las personas a las que se
dirige la norma estatal y los requisitos requeridos para acceder a la
prestación son en parte coincidentes, el recurso expone que “comportan un
conjunto de actuaciones de gestión y reconocimiento” que deberían asumirse en
ambos casos por la Generalitat en virtud de las competencias que tiene
atribuidas en el ámbito de la asistencia social (art. 166 EAC), además de las
que le corresponden en virtud del art.165 EAC”.
La tesis principal
del recurso se sintetiza en este fragmento recogido en la sentencia: “… las
competencias que se consideran vulneradas se refieren a “funciones de carácter
ejecutivo, relativas a la tramitación de las prestaciones”, discutiéndose, en
definitiva, “su condicionamiento indebido para su ejercicio a la firma previa
de un convenio que lo habilite” y “al impedirse el ejercicio de algunas de las
competencias de ejecución como son la facultad de reconocer y controlar dichas
prestaciones, al encomendar exclusivamente al INSS esta potestad”. Se termina
diciendo con relación al encuadre competencial de la controversia planteada que
el ingreso mínimo vital se ha configurado como una prestación no contributiva
de la Seguridad Social cuya gestión y reconocimiento han sido regulados de
forma pormenorizada y detallada, constituyendo “una norma de carácter reglado”,
lo que “debería favorecer el reconocimiento del ejercicio de las competencias
de carácter ejecutivo que la Generalitat tiene atribuidas en exclusiva sobre
asistencia social (art. 166 EAC) y sobre desarrollo y ejecución en materia de
Seguridad Social (art. 165 EAC), estableciéndose que la gestión completa de
dicha prestación corresponde a la Generalitat”.
La citada Ley
autonómica fue objeto de estudio en la entrada “Estudio de la Ley 14/2017, de20 de julio, de la renta garantizada de ciudadanía, que desarrolla el art. 24.3del Estatuto de Autonomía de Cataluña” , de la que
reproduzco unos fragmentos en los que se abordan las cuestiones competenciales:
“El punto de
partida jurídico de la nueva norma es el art. 24 de la Ley Orgánica 6/2006 de
19 d ejulio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que reconoce los
derechos “en el ámbito de los servicios sociales”, cuyo apartado 3 dispone lo
siguiente: “Las personas o las familias que se encuentran en situación de
pobreza tienen derecho a acceder a una renta garantizada de ciudadanía que les
asegure los mínimos de una vida digna, de acuerdo con las condiciones que
legalmente se establecen”.
La RGC no es,
deseo dejarlo claro de entrada, ni una nueva Renta Mínima de Inserción, aunque
tenga puntos de semejanza como el de tratarse de una prestación asistencial y
por ello no incluida en el sistema de Seguridad Social (ver disposición
adicional tercera, que la excluye de la posibilidad de exportación, al disponer
que no está incluida en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) núm.
883/2004, de 29 de abril, sobre la coordinación de los sistemas de Seguridad
Social , norma que se encuentra ahora en fase de discusión en grupo de trabajo
para su posible modificación tras la presentación por la Comisión Europea hace
varios meses de una propuesta de reforma), ni una todavía inexistente Renta
Básica.
No es una RMI
porque esta va vinculada estrechamente a la incorporación de su titular al
mercado de trabajo, mientras que en la RMG ello es sólo un factor
complementario y nunca impeditivo del percibo de las cuantías económicas
mínimas fijadas en la norma.
No es, tampoco,
una renta básica porque, a diferencia de esta última en la que el percibo de la
prestación no estaría condicionado en modo alguno, la RGC queda vinculada a que
la persona beneficiaria, y la unidad familiar en su caso, se encuentren en
situación económica de pobreza, fijándose el listón en la no obtención de
rentas en cuantía superior al Indicador de Rentas de Suficiencia de Cataluña, que
este año es de 569,12 euros mensuales y 7.967,73 euros anuales. Que no es una
Renta Básica se comprueba claramente también en el preámbulo de la norma, ya
que si bien se deja constancia de que la percepción económica se mantendrá
mientras subsista la situación de exclusión social que la origino, y se
mantengan los requisitos requeridos para poder tener acceso a ella, al mismo
tiempo se pide una intervención activa de la persona beneficiaria “en la
superación de la situación”, mediante una contribución “activa, comprometida y
responsable” para lograrlo…
… Que la norma
tiene un contenido autonómico, respetuoso de las competencias exclusivas de la
Comunidad Autónoma en materia de protección social (art. 165 EAC), tal como han
sido interpretadas por el Tribunal Constitucional, me parece que se resalta
implícitamente en el preámbulo al mencionar dos leyes autonómicas que son el
sustento normativo sobre el que puede apoyarse, además obviamente del art. 24.3
del EAC, la nueva ley. Se trata, en primer lugar, de la Ley 12/2007 de 11 de octubre,
de servicios sociales, cuyo art. 22 dispone que son prestaciones económicas, y
la RGC ciertamente lo es, “las aportaciones dinerarias, que tienen como
finalidad atender a determinadas situaciones de necesidad en que se hallan las
personas que no disponen de recursos económicos suficientes para afrontarlas y
no están en condiciones de conseguirlos o recibirlos de otras fuentes. El
régimen jurídico y fiscal de estas prestaciones o de las que se reconozcan debe
regularse por medio de una legislación específica”. Por otra parte, La Ley 13/2006, de 27 de julio,
de prestaciones sociales de carácter económico, dispone en su art. 12, que son
situaciones de necesidad, y ciertamente la de las personas que pueden acceder a
la RGC lo es, “cualquier contingencia que tiene lugar o aparece en el transcurso
de la vida de una persona y que le impide hacer frente a los gastos esenciales
para el mantenimiento propio o para el mantenimiento de las personas que
integran la unidad familiar o la unidad de convivencia a la que pertenece”.
6. ¿Cuáles fueron,
en síntesis, las alegaciones de la abogacía del Estado para oponerse al
recurso? Reproduzco dos fragmentos, los más importantes a mi parecer, de sus
tesis:
“Para el abogado
del Estado no se ha producido la infracción de art. 166 EAC, en tanto que la
subsunción del IMV dentro del ámbito del art. 165 EAC (Seguridad Social)
imposibilitaría su encuadramiento simultáneo en el ámbito material de la
“asistencia social”. En cualquier caso, sostiene que aun cuando el art. 166 EAC
caracteriza la competencia de la comunidad autónoma en materia de “asistencia
social” como exclusiva, esta circunstancia no impediría el ejercicio de las
competencias del Estado ex art. 149.1 CE, al existir también una asistencia
social “interna” al sistema de Seguridad Social (STC 239/2002), en virtud de la
cual el Estado atiende al mandato de subvenir a las situaciones de necesidad de
sus ciudadanos contenido en el art. 41 CE. En definitiva, a su juicio, el art.
148.1.20 CE no puede entrañar una reserva autonómica de todo lo “asistencial”, por
cuanto que, como ha quedado dicho, en el art. 41 CE debe integrarse un nivel
asistencial que opera con técnicas propias de una Seguridad Social renovada.
Partiendo de todo ello, niega el abogado del Estado que una misma prestación
–como parece defender la parte recurrente– pueda ser simultáneamente “seguridad
social” y “asistencia social”, y que la competencia sobre esta última enerve
las competencias del Estado sobre la primera ex art. 149.1.17 CE. Como se
apreció en la STC 239/2002, al Estado le corresponde garantizar un mínimo
general que puede ser complementado por las Comunidades Autónomas con cargo a
sus propios recursos, y a esta solución se ajustaría el RDL 20/2020 impugnado.
… Destaca el abogado del Estado en este sentido
que lo que la parte recurrente califica como “actos administrativos meramente
aplicativos” no serían actuaciones instrumentales “sino que determinan el
derecho subjetivo concreto a la prestación” (reconocimiento, suspensión,
modificación o extinción) y delimitan su alcance, formando parte de la
competencia de gestión que el Estado puede desarrollar a tenor del art.
149.1.17 CE. Por lo demás, tales competencias no afectarían a las de la
Generalitat en materia de “asistencia social” dado que el Real Decreto-ley
recurrido hace compatible el IMV con las prestaciones que en concepto de rentas
mínimas establezcan las comunidades autónomas. Según su parecer, el IMV vendría
a ser una prestación “suelo” tanto en términos de cobertura como de
generosidad, quedando preservado el papel de las comunidades autónomas como
última red de protección asistencial, manteniendo, de este modo, inalteradas
sus competencias. Por ello, lo que estaría pretendiendo la parte recurrente es
restringir las competencias del Estado en materia de Seguridad Social al ámbito
exclusivamente normativo, desconociendo la doctrina constitucional que ha
puesto de manifiesto que en materia de Seguridad Social el Estado no ostenta
exclusivamente potestades de tal tipo. Y ello no obsta a que puedan
establecerse, tal y como prevé el RDL 20/2020 discutido, mecanismos de
cooperación y de colaboración con las comunidades autónomas o las entidades
locales respecto de distintas actuaciones relacionadas con la gestión del IMV,
que se deberán articular en el marco de la titularidad de la competencia de
gestión que corresponde al INSS”.
7. Y llegamos a la
fundamentación jurídica de la sentencia, que parte de dos consideraciones
previas necesarias para encuadrar el debate, muy correctamente a mi parecer: en
primer lugar, que no ha sido objeto de impugnación la regulación sustantiva del
RDL 20/2020, es decir el hecho de la regulación de la prestación de un IMV, sino
únicamente aspectos de índole procedimental relativos a la solicitud, inicio de
tramitación, resolución y control de la prestación, “en la medida en que tales
funciones han sido asignadas al INSS”… en detrimento de las competencias
ejecutivas que a la Generalitat de Cataluña le corresponden en materia de
Seguridad Social (arts. 149.1.17 CE y 165 EAC)”; y en segundo término, que las
distintas modificaciones operadas en dicha normas por RDL posteriores no afectan
al objeto del proceso, ya que “en la medida que no altera el alcance del problema
competencial suscitado, no puede suponer la pérdida de objeto del presente
recurso de inconstitucionalidad, debiendo este Tribunal pronunciarse sobre la
titularidad de la competencia discutida”. El TC, partiendo del planteamiento de la parte
recurrente, dará una respuesta conjunta “a las dudas de constitucionalidad
atribuidas a los diferentes preceptos y disposiciones impugnadas”.
Procede a
continuación el TC a delimitar el encuadramiento material de la cuestión
competencial planteada, incluyéndolo dentro del de Seguridad Social, ámbito en
el que coinciden las partes recurrente y recurrida, si bien la primera, como ya
he expuesto con anterioridad y ahora recuerda el alto tribunal, lo única asimismo
dentro del de la asistencia social.
No se aceptará esta
tesis, es decir la ubicación de la norma en el art. 148.1.20 CE, y por
extensión a los arts. 165 y 166 del EAC, sino que se analizará única y
exclusivamente “desde la óptica material de las competencias sobre “Seguridad
Social”, apoyándose en el fundamento jurídico cuarto de su sentencia 133/2019,
de 13 de noviembre. Para el TC, lo discutido en este proceso “no es un
mecanismo de protección social que actúe extramuros del sistema de la Seguridad
Social, sino una prestación ínsita en su acción protectora en la medida que
supone el ejercicio de una “función del Estado” (la que la atribuye el art. 41
CE) destinada a poner remedio a situaciones de necesidad (STC 239/2002 de 11 de
diciembre FJ 3)”, añadiendo, con mención a su sentencia 113/2019 que “como ya
hemos tenido oportunidad de señalar con relación al subsidio extraordinario de
desempleo, prestación de igual carácter no contributivo, tal tipo de
prestaciones responden a la “concepción evolutiva” del propio sistema de la
Seguridad Social, y de la “libertad de configuración” del legislador para
modular su acción protectora”.
Leyendo este
párrafo de la sentencia no cabe sino reforzar la tesis a mi parecer de la
necesaria rearticulación de las prestaciones no contributivas para dar un más
amplio campo de intervención a las Administraciones autonómicas, y en su caso
las locales, para su reconocimiento y tramitación, partiendo siempre, para que
no haya lugar a dudas, del marco legal regulado en sede estatal.
Ante esta
argumentación, y dado que todas las normas autonómicas sobre rentas mínimas se
han fundamentado en el ámbito competencial del art. 148.1.20, y ninguna de
ellas fue impugnada ante el TC, y siendo la prestación regulada en el RDL
20/2020 sustancialmente idéntica a la mayor parte de ellas, si bien obviamente
siendo su ámbito de afectación territorial el de todo el Estado, me pregunto
qué razón puede haber para que la norma estatal no pueda analizarse igualmente,
como pretendía la Generalitat, desde la perspectiva de dicho precepto y no
única y exclusivamente desde el de la competencia exclusiva estatal regulada en
el art. 149.1.17 CE
8. A continuación,
y partiendo de ese presupuesto previo, la sentencia efectúa un análisis de su
jurisprudencia sobre la materia comprometida, y tanto de las competencias
estatales como de las autonómicas catalana, para, pasando ya al examen del caso
concreto, dejar dicho de entrada, a la espera de una fundamentación posterior,
que descarta “la invasión competencial denunciada”, al no haberse producido a
su parecer “la vulneración ilegítima de las competencias que en materia de
“Seguridad Social” le corresponda a la
CC AA de Cataluña”.
De la lectura de
la sentencia no se concluye a mi parecer que la Generalitat no pueda ejercer
las competencias demandadas, sino que para la mayoría del TC ello sólo será posible
si se da cumplimiento a la posibilidad prevista en el art. 29 del RDL 20/2020,
es decir “la suscripción de un convenio con la entidad gestora de la Seguridad
Social”. Por ello, no alcanzo a comprender qué lleva a la Sala a sostener que
la Generalitat no demanda meros actos de ejecución de la legislación de Seguridad Social sino la
asunción de gestión y potestades
ejecutivas “que afectan al régimen económico del sistema”, aunque quizá esta tesis
se entiende mejor, lo que no quiere decir que se esté de acuerdo con ella, si
se sigue leyendo la sentencia y se expone que se trata de potestades “que se
atribuyen constitucionalmente al Estado para evitar la existencia de diversas políticas
territoriales sobre la Seguridad Social en cada Comunidad Autónoma”.
El encuadre exclusivo
dentro del bloque competencial de Seguridad Social y la exclusión del del
asistencia social es el que lleva al TC a defender la tesis expuesta y seguir
insistiendo en que ello no es puesto en cuestión por el hecho de que la Generalitat
disponga de competencias de gestión en otras prestaciones no contributivas,
acudiendo tanto a la dicción literal de la norma, que remite a futuros
convenios en su caso, y que parece dejar de lado un debate constitucional más
profundo sobre las competencias estatales y autonómicas en este campo, y
también porque considera que en ningún caso la atribución de competencia a las
autonomías en este terreno podría llevar a poner en tela de juicio “la garantía
de unidad y solidaridad del sistema público de la Seguridad Social”.
No hay nada que
objetar a la manifestación de que el correcto funcionamiento del sistema
autonómico se basa en el establecimiento de mecanismos de colaboración, como el
previsto en el RDL 20/2020, “para facilitar y hacer más efectiva una gestión
igualitaria de la nueva prestación del ingreso mínimo vital”. Ahora bien, ¿quiere
decir con ello el TC que una gestión vía convenio previo es igualitaria y que
la asunción de las competencias por la vía de una interpretación de las competencias
constitucionales, y de retrueque estatutarias, llevaría a una mayor desigualdad
en su aplicación? Y por otra parte, ya tenemos un mapa de rentas mínimas autonómicas
que pudieran ser “ensamblado” por acuerdos en el seno de la conferencia sectorial
correspondiente, sin necesidad de llegar a esta conflictividad.
En definitiva, e
insistiendo reiteradamente en las mismas tesis en apartados posteriores de la
sentencia, se concluye que no hay vulneración de competencias autonómicas, por
cuanto tanto el marco legislativo como de ejecución están atribuidos al Estado,
más concretamente “suponen el legitimo ejercicio por el Estado de las que les
atribuye el art. 149.1.17 CE sobre “legislación básica y Seguridad Social”.
Y como reflexión que
combina el aspecto jurídico con el político, me pregunto si no era posible conseguir
en Cataluña un acuerdo cuando menos semejante al alcanzado con el País Vasco “para
la gestión administrativa de la prestación de ingreso mínimo vital” en dicha
autonomía. ,
siendo el objeto del Convenio “una encomienda de gestión por la que el
Instituto Nacional de la Seguridad Social encomienda a Lanbide-Servicio Vasco
de Empleo la realización de actividades de información, iniciación y
tramitación de los procedimientos administrativos para el reconocimiento y
mantenimiento de la prestación no contributiva de la Seguridad Social del
ingreso mínimo vital”, comprendiendo “la realización de determinadas
actividades de información, iniciación, instrucción y comprobación de
condiciones y requisitos, relativas a los procedimientos administrativos de
reconocimiento, modificación, extinción o revisión del derecho a la prestación
no contributiva del ingreso mínimo vital que se solicite en el territorio del
País Vasco, por personas residentes en dicho territorio, cualquiera que sea la
nacionalidad del solicitante, y cuyo reconocimiento y control corresponde al
Instituto Nacional de la Seguridad Social”; reconocimiento, que implica que corresponderá
al INSS “dictar las resoluciones que afecten al reconocimiento del derecho a la
prestación, así como la realización de las actividades relativas al control,
revisión de actos administrativos, declaración de la obligación de reintegro de
las prestaciones indebidas, y ejercicio de la potestad sancionadora”.
9. Por último, hay
que referirse nuevamente, en cuanto que ya lo he hecho con anterioridad, al
voto particular discrepante de la magistrada María Luisa Balaguer y que contó
con la adhesión del magistrado Juan Ignacio Xiol.
A mi parecer, los ejes centrales sobre los que
se sustenta el mismo son los siguientes:
En primer lugar,
el de la delimitación competencial. No cuestiona que estemos debatiendo sobre
la correcta ubicación del conflicto en el marco del art. 149.1.17 CE., si bien
alerta, y creo que lo hace en una línea semejante a la que he apuntado con
anterioridad, sobre la falta de explicación de dicha ubicación y la exclusión
de la competencia en materia de asistencia social, algo que a su parecer
“hubiera sido deseable teniendo en cuenta el motivo que justifica la existencia
de este tipo de prestaciones económicas directas”, y mucho más ante las
competencias que en materia de rentas mínimas han venido ejerciendo las
diferentes autonomías desde la primera norma reguladora del País Vasco en 1988.
Por decirlo con sus propias palabras, “… hubiera sido necesario que el Tribunal
explicara adecuadamente la reconsideración del encuadre que formula la
sentencia, acudiendo para ello a la consolidada jurisprudencia previa, que
marca los límites entre el art. 149.1.17 CE, en materia de seguridad social, y
el art. 148.1.20 CE, relativo a la asistencia social”; y lo considera necesario
para que quede claro que no se “deshabilita competencialmente” a las
Comunidades Autónomas en la temática de regulación del ingreso o renta mínima
en sus respectivo ámbito territorial, complementado la prestación prevista para
todo el Estado, concluyendo que “sería de lamentar que una comprensión errónea
de la sentencia llevase a suprimir ayudas sociales, necesarias para
determinados colectivos en particular situación de vulnerabilidad. Que el
Estado regule las rentas mínimas de inserción también puede encontrar acomodo
en el art. 149.1.1. CE, para asegurar la igualdad de todos los residentes en
España en el acceso a esta prestación básica, pero este objetivo y sustento
sobre la base del ejercicio de derechos (sociales) no impide el margen de
mejora del modelo de inserción que pueden asumir las comunidades autónomas”.
En segundo lugar,
la crítica efectuada a la confusión que a su parece se encuentra en la
sentencia al mezclar, interpretando el art. 149.1.17, “dos dimensiones
competenciales que engloba este título”, es decir por una parte la seguridad
social propiamente dicha, y por otra el régimen económico de la Seguridad
Social. Por su indudable interés reproduzco un fragmento de su tesis:
“Si se admite que
la materia controvertida es seguridad social, entonces no existe margen alguno
para que el Estado asuma facultades ejecutivas, y hubiera debido estimarse el
recurso de inconstitucionalidad. La jurisprudencia previa del Tribunal
Constitucional sostiene que la regulación básica integra la fijación de los
requisitos, alcance y régimen jurídico de las prestaciones del sistema público
de seguridad social –campo de aplicación, afiliación, cotización y recaudación,
y acción protectora– (STC 39/2014, de 11 de marzo, FJ 8), lo que incluye la
determinación del “modelo de gestión” de las prestaciones de Seguridad Social,
que no puede ser definido por una comunidad autónoma (STC 128/2016, de 7 de
julio, FJ 9). Pero no deja de tratarse de una competencia normativa, y en
ningún caso ejecutiva. La sentencia confunde, a mi juicio, la facultad de
regular el modelo de gestión de las prestaciones, con la facultad para
gestionar el modelo previamente diseñado. Y si estamos hablando de la materia
competencial de seguridad social, como es el caso, la regulación del modelo puede
ser estatal, pero no lo será su puesta en práctica. Las comunidades autónomas
tienen la totalidad de las competencias ejecutivas en materia de seguridad
social según el desarrollo jurisprudencial dado hasta la fecha al art. 149.1.17
(por todas reléanse las SSTC 46/1985, de 26 de marzo, FJ 2; 195/1996, de 28 de
noviembre, FJ 6)”.
Y en tercer lugar,
que el título jurídico que funda la titularidad de una competencia” no es la
existencia del correspondiente traspaso de competencias, sino su reconocimiento
en las normas que rigen la distribución de competencias, la Constitución y los
Estatutos de Autonomía”, y que por ello carece de fundamentación la tesis de
que Cataluña no tiene competencias sobre el IMV y si la tiene sobre otras
prestaciones contributivas porque se le han concedido por una norma legal, ya
que “el título competencial que sostiene la facultad de actuar sobre uno o
sobre las otras es exactamente el mismo”, añadiendo su preocupación, no carente
de sentido, por “cómo podría proyectarse
esta nueva doctrina sobre los actos de gestión de las pensiones no
contributivas (jubilación e invalidez) que actualmente se vienen realizando por
las comunidades autónomas, atribución que fue validada por la STC 128/2016, de
7 de julio, y que la ponencia dice asumir”.
Coincido, pues,
con la tesis del voto particular discrepante, en que “el carácter reglado de
las ayudas, que implica el otorgamiento de la prestación si se cumplen unos
requisitos cerrados, no interpretables por el poder que gestione la tramitación
y el reconocimiento, impide que se vea afectada la unidad del sistema o
perturbado su funcionamiento económico uniforme”, y que “es posible sostener
que con la gestión estatal no se impide que se engendren directa o
indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la
satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad
social, pues el carácter reglado de la prestación impide que se produzcan tales
desigualdades si la gestión es autonómica”
10. Concluyo estas
notas. Sería deseable que la conflictividad política no se trasladara a los
ámbitos competenciales en los que entran en juego los derechos de la
ciudadanía, y en especial de los colectivos más vulnerables, pues justamente
van dirigidas a ellos tanto las normas reguladoras del IMV como de los
diferentes ingresos o rentas mínimas autonómicas. Es tiempo de diálogo y no de
imposición, y mucho más cuando, al margen de cómo haya concluido el TC en esta
ocasión, se trata de conseguir que las Administraciones, y subrayo el plural,
atiendan eficazmente las peticiones, en cuanto que ejercen unos derechos, de la
ciudadanía. Quede aquí el deseo.
Mientras tanto,
buena lectura.
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