I. Introducción.
Es objeto de examen en esta entrada
el caso que ha llegado hasta la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión
Europea que ha dictado sentencia el día 2 de septiembre (asunto C-928/19) confirmando plenamente la dictada por el Tribunal General el 24 de octubrede 2019 desestimado por consiguiente el recurso de casación interpuesto por la Federación
Europea de Sindicatos de Servicios Públicos. El resumen oficial de la primera
ya permite tener un buen conocimiento de las cuestiones abordadas:
“Recurso de casación — Derecho institucional —
Política social — Artículos 154 TFUE y 155 TFUE — Diálogo social entre los
interlocutores sociales en el ámbito de la Unión Europea — Información y
consulta de funcionarios y empleados de las administraciones de los gobiernos
centrales de los Estados miembros — Acuerdo celebrado entre los interlocutores
sociales — Petición conjunta de las partes firmantes de dicho acuerdo para su
aplicación a nivel de la Unión — Negativa de la Comisión Europea a presentar al
Consejo de la Unión Europea una propuesta de decisión — Grado de control
jurisdiccional — Obligación de motivación de la decisión denegatoria”.
La sentencia del TG fue objeto de detallada atención por mi parte en la entrada “¿Un paso atrás en los derechos de información yconsultas de los empleados público a escala europea? ¿Un paso atrás en eldesarrollo del diálogo social?” . Igualmente, merecieron mi atención en una entrada posterior las conclusiones presentadas por el abogadogeneral, P. Pikamäe el 20 de enero de 2021 con ocasión del recurso interpuesto por la EPSU (“Sobre el derecho a la desconexión digital en el trabajo … y sobrelos intentos de devaluar la importancia del diálogo social europeo y sutrascendencia jurídica. A propósito de la Resolución del Parlamento Europeo de21 de enero de 2021 (y unas notas sobre las conclusiones del abogado generaldel TJUE en el asunto C-928/19)
Dado que la argumentación de la Gran Sala del TJUE es sustancialmente semejante a la del TG y acoge también en gran medida las conclusiones del abogado general, es obligado partir en mi exposición, recuperando gran parte de las dos entradas anteriores, de la resolución judicial del TG, referirme después a las citadas conclusiones, y finalizar con los contenidos más relevantes de la sentencia del TJUE.
Como comprobarán los lectores y lectoras, soy del parecer que la interpretación efectuada primero por el TG y después por el TJUE de los artículos relativos al diálogo social europeo, art. 154 y 155 del Tratado de funcionamiento de la UE, en relación con otros preceptos de la misma norma, limitan las posibilidades de que dicho diálogo social pueda tener un amplio contenido, ya que los poderes de la Comisión Europea para no tramitar el acuerdo alcanzado pueden debilitar seriamente tal posibilidad. Es cierto que el asunto litigioso se refiere al ámbito de las Administraciones Públicas y las sentencias, como antes hizo la Comisión, hacen hincapié en la posibilidad de que el acuerdo pudiera afectar a las potestades de organización de que disponen todos los Estado de sus Administraciones, pero no lo es menos que la importancia de la potenciación de los derechos de información y consulta de las representaciones del personal en las Administraciones, y en este caso además el acuerdo se refiere únicamente a las Administraciones centrales de cada Estado, no debería caer en saco roto, siendo así además que en muchos Estados (véase para España el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, en concreto los arts. 31 a 46) ya existen normas al respecto que sólo deberían ser mejoradas si así lo posibilitara el acuerdo una vez que se convirtiera en Directiva, algo que como ya sabemos no ocurrirá.
Es por ello comprensible la crítica formulada desde laCES a la sentencia , manifestada en las declaraciones de la secretaria confederal Esther Lynch,
para quien “La sentencia refuerza la opinión generalizada de que el Tribunal de
Justicia de las Comunidades Europeas tiene dificultades para entender las
relaciones laborales e industriales y debería contar con una sala laboral
específica con jueces con experiencia en la materia.. La sentencia es
profundamente decepcionante, desestabilizadora y no ayuda a la Comisión Europea
a convencer a los trabajadores de que está de su lado. La Comisión Europea
tiene que trabajar con los sindicatos y los empresarios para arreglar este
embrollo que ella misma ha creado."
Por todo ello, los agentes sociales a escala europea,
y muy en especial el sindical, deberá estar especialmente atento a cualquier
intento de devaluar, desvalorizar, ese importante santo y seña del modelo
social europeo, tan ensalzado en otras latitudes, como es el dialogo social.
Para concluir esta introducción, me permito remitir a
una entrada ya lejana en el tiempo pero que creo que conserva todo su valor, en
la que reproduje el texto de una presentación efectuada en el marco de una
conferencia pronunciada el 8 de noviembre de 2013 y en la que abordé la
problemática del diálogo social no solo en el ámbito europeo, sino también a
escala internacional y en la realidad laboral española. La entrada lleva por
título “Diálogo social y negociación colectiva en el ámbito internacional,europeo y español”
Pasemos pues al examen del caso C-928/19
II.
Sentencia del TG de 24 de octubre de 2019.
1. La
consulta habitual que realizo de la página web de la Confederación Europea de
Sindicatos me permitió tener conocimiento el viernes 25 de octubre de una
sentencia dictada el día anterior por el Tribunal General de la Unión Europea con
ocasión de un recurso presentado por la Federación Europea de Sindicatos de
Servicios Públicos (por sus siglas en inglés, EPSU), al amparo del art. 263 del
Tratado de funcionamiento de la UE, contra una Decisión de la Comisión de 5 de
marzo de 2018. La nota crítica sobre la sentencia me llevó a la
consulta de la página web de la EPSU, en la que se encuentra una información
más detallada y las manifestaciones, también muy críticas de sus secretario
general, Jan Goudriaan, en las que manifestaba su preocupación por cuanto los
empleados públicos dependientes de los gobiernos centrales no dispondrían, a
escala europea, de unos derechos de información y consulta que tienen los
trabajadores del sector privado, y manifestaba, desde una reflexión de política
social de alcance más general, que “Se trata de una cuestión importante para el
futuro del diálogo social a escala de la UE. Lo que está en juego es el peso
real de los interlocutores sociales en el desarrollo de las normas sociales
mínimas de la UE. Se cuestiona el derecho de autonomía de los interlocutores
sociales. La sentencia deja una enorme incertidumbre sobre los futuros acuerdos
con los interlocutores sociales de la UE”.
Ya adelanto
que creo que la sentencia abre una incertidumbre sobre el desarrollo efectivo
del diálogo social a escala europea, no tanto por el contenido de la resolución
judicial en sí misma, que también es importante, sino por la amplia autonomía y
libertad que pone en manos de la Comisión, según la interpretación efectuada de
la normativa comunitaria de aplicación, para decidir si un acuerdo marco
suscrito por los agentes sociales en el ámbito de la UE debe ser incorporado a
la normativa europea. Sobre estas cuestiones centro mi comentario.
2. La
sentencia objeto de atención es la dictada por la Sala Novena ampliada del TG
(asuntoT-310/18) y versa exactamente sobre la petición de anulación formulada
por el EPSU y su secretario general sobre la Decisión de la Comisión de 5 de
marzo de 2018 por la que manifestó su negativa a presentar al Consejo de la UE,
para su aprobación y traslación al marco normativo, la propuesta de Decisión de
aplicación del acuerdo alcanzado el 25 de diciembre de 2015 entre la Trade
Union’s National and European Delegation (TUNED) y los European Public
Administration Employers (EUPAE), que regula un “Marco general de información y
consulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administraciones dependientes
de un gobierno central
El resumen
oficial de la sentencia es el siguiente: “Política social — Diálogo entre los
interlocutores sociales en el ámbito de la Unión — Acuerdo titulado “Marco
general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos
de las administraciones dependientes de un gobierno central” — Petición
conjunta de las partes firmantes para la aplicación de dicho Acuerdo a nivel de
la Unión — Negativa de la Comisión a presentar una propuesta de decisión al
Consejo — Recurso de anulación — Acto recurrible — Admisibilidad — Margen de apreciación
de la Comisión — Autonomía de los interlocutores sociales — Principio de
subsidiariedad — Proporcionalidad”
3.
Detengámonos primero en el marco jurídico en el que opera el TG, siquiera sea
con brevedad, para dar cuenta después del contenido más destacado de dicho
acuerdo marco, y pasar posteriormente al conflicto abierto con la Comisión y
que desembocaría en la presentación del recurso por parte sindical con petición
de anulación de la Decisión. Al escrito de las partes demandantes se acompañó
un dictamen jurídico favorable a sus tesis, que el TJ considerará que es
admisible, frente a la tesis contraria de la Comisión, por considerar que “sólo
sirve para respaldar y completar esta tesis”, en concreto la relativa a la interpretación
del art. 155.2 TFUE tal como se argumenta en la demanda.
El punto
inicial de referencia es el art. 263 del TFUE que dispone en sus dos
primeros párrafos que el TJUE “controlará la legalidad de los actos
legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central
Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento
Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a
terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u
organismos de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a
terceros”, y a tal fin “será competente para pronunciarse sobre los recursos
por incompetencia, vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de
cualquier norma jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder,
interpuestos por un Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la
Comisión”. Por su parte, el art. 281 dispone que “El Estatuto del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea se fijará en un protocolo independiente”.
En el citado
Estatuto, el título IV (arts. 47 y ss) regula el funcionamiento del TG, siendo
de relevancia destacar ahora que el art. 56 dispone que “Contra las
resoluciones del Tribunal General que pongan fin al proceso, así como contra
las que resuelvan parcialmente la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente
procesal relativo a una excepción de incompetencia o de inadmisibilidad, podrá
interponerse recurso de casación ante el Tribunal de Justicia en un plazo de
dos meses a partir de la notificación de la resolución impugnada. Dicho recurso
de casación podrá interponerse por cualquiera de las partes cuyas pretensiones
hayan sido total o parcialmente desestimadas. …”. Por consiguiente, la firmeza
de la resolución judicial en el caso analizado queda a expensas del parecer del
sindicato recurrente sobre la presentación o no de recurso ante el TJ.
4. Sobre el
contenido del acuerdo marco las partes firmantes manifestaron que el
objetivo era el establecimiento de “requisitos mínimos comunes para la
información y consulta a los trabajadores públicos a través de sus
representantes, incluidas las organizaciones sindicales, en las
administraciones centrales”, por considerarlos esenciales tanto para el buen
funcionamiento del diálogo social como porque contribuirían a la mejora de las
relaciones laborales y de la gestión de todos los cambios que se producen
durante la vida laboral, poniendo de manifiesto la importancia que se confiere
a dicho diálogo en el art. 151 del TFUE. El interés de las partes firmantes era
llegar a un acuerdo que finalmente fuera considerado jurídicamente vinculante
al amparo de la posibilidad ofrecida por el art. 155 TFUE.
Tales
requisitos mínimos deberían ser concretados en sede nacional de cada Estado en
el nivel correspondiente de conformidad con la legislación de cada uno de ellos
y el marco propio de relaciones laborales, pudiendo quedar excluidos de su
aplicación aquellos empleados públicos “con responsabilidades en materia de
soberanía nacional y, en particular, seguridad nacional, orden público o poder
judicial”. El art. 3 incluye todas las definiciones de los términos utilizados
en el acuerdo, de las que me interesa destacar que la expresión “empleado
público” se utiliza en un sentido amplio y casi omnicomprensivo de todo el
personal que presta servicios para las administraciones centrales, ya que
incluye tanto a los funcionarios públicos como al personal contratado. En
cuanto a la definición de información y consulta, y además en tiempo útil, es
prácticamente idéntica a la de la normativa comunitaria, en concreto la Directiva
2002/14/CE del Parlamento Europeo y delConsejo, de 11 de marzo de 2002, por la
que se establece un marco general relativo a la información y a la consulta de
los trabajadores en la Comunidad Europea.
Se estipula
que la consulta debería abarcar “Salud y seguridad en el trabajo; Tiempo de
trabajo y la política de conciliación de la vida familiar y laboral;
Consecuencias sobre las condiciones de empleo de las decisiones que cambien la
organización de estructuras y servicios o cuando exista una amenaza para el
empleo”, y que deberían ser objeto de información o consulta “de acuerdo con la
legislación nacional y el diálogo social”, las siguientes materias: Directrices
sobre remuneraciones; Formación de los empleados; Igualdad de género
y medidas de no discriminación; Protección social aplicable de forma específica
a los empleados públicos”.
5. Otra
cuestión relevante a destacar para un mejor conocimiento de la situación jurídica
previa al conflicto es que el acuerdo entre los agentes sociales fue el
resultado de la tramitación prevista en el art. 154.2 del TFUE respecto a la
posibilidad de que aquellos lleguen a un acuerdo sobre una materia de la
competencia comunitaria y sobre la que la Comisión sea del parecer que puede
ser objeto de regulación en sede europea. Recordemos que dicho precepto dispone
que “1. La Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los
interlocutores sociales a nivel de la Unión y adoptar todas las disposiciones
necesarias para facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un
apoyo equilibrado. 2. A tal efecto, antes de presentar propuestas en el ámbito
de la política social, la Comisión consultará a los interlocutores sociales sobre
la posible orientación de una acción de la Unión. 3. Si, tras dicha consulta,
la Comisión estimase conveniente una acción de la Unión, consultará a los
interlocutores sociales sobre el contenido de la propuesta contemplada. Los
interlocutores sociales remitirán a la Comisión un dictamen o, en su caso, una
recomendación. 4. Con ocasión de las consultas contempladas en los apartados 2
y 3, los interlocutores sociales podrán informar a la Comisión sobre su
voluntad de iniciar el proceso previsto en el artículo 155. La duración de
dicho proceso no podrá exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores
sociales afectados decidieran prolongarlo de común acuerdo con la Comisión”.
Pues bien,
el punto de partida fue justamente la invitación de la Comisión a los agentes
sociales a pronunciarse sobre la posible extensión del ámbito de aplicación de
las directivas comunitarias sobre información y consulta a los trabajadores a
los funcionarios y empleados públicos; invitación contenida en el documento de
consulta C(2015) 2303 final de 10 de abril de 2015, en el que puede
leerse lo siguiente: “En la mayoría de los Estados miembros, el sector público
se somete a importantes reformas destinadas a aumentar la eficiencia, a veces
con estrictas restricciones presupuestarias. A menudo, estas reformas conducen
a reestructuraciones masivas con consecuencias en términos de despidos y
cambios en las condiciones de trabajo. La relación laboral de los trabajadores
del sector público también está cambiando, asemejándose cada vez más a un
contrato del sector privado. La distinción entre funcionarios y empleados
públicos es cada vez más difusa. A la vista de esta evolución y teniendo en
cuenta la importancia de un sector público eficaz e innovador en los Estados
miembros de la UE, la Comisión pidió a estos últimos que consideraran la
posibilidad de aplicar el Marco de Calidad para la Reestructuración (MCR) a los
trabajadores del sector público, independientemente de la naturaleza, legal o
contractual, de su relación laboral.
En este contexto,
es oportuno considerar si es necesario revisar las Directivas I&C, a fin de
aclarar si la administración pública debe incluirse en su ámbito de aplicación
personal, o si la redacción de las disposiciones de las distintas Directivas
relativas a la exclusión de la administración pública debe adaptarse para
mejorar la coherencia y la claridad jurídica de acuerdo con la jurisprudencia
del TJUE…”.
Aceptada la
invitación, las partes iniciaron las negociaciones y concluyeron meses después
el acuerdo de 21 de diciembre de 2015, en los términos contemplados en el art.
155.1 TFUE, y poco después el 1 de febrero, transmitieron la petición a la
Comisión de su tramitación para que pudiera aplicarse en toda la UE en virtud
de una Decisión adoptada al amparo del art. 155.2 (“La aplicación de los
acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los
procedimientos y prácticas propios de los interlocutores sociales y de los
Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153, y a petición
conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo
adoptada a propuesta de la Comisión. Se informará al Parlamento Europeo”). De
forma harto sorprendente, no por la negativa sino por la dilación en la
respuesta, el 5 de marzo de 2018, dos años más tarde de la petición, la
Comisión informó que no presentaría al Consejo la propuesta de Decisión.
Conocemos en
el apartado 6 de la sentencia las razones que dio la Comisión para emitir su
respuesta negativa y contra las que se dirigirá en buena medida el recurso de
petición de anulación. Por su interés a los efectos de mi explicación las
reproduzco a continuación: “… la Comisión indicó, en esencia, en
primer lugar, que las administraciones dependientes de un gobierno central
están bajo la autoridad de los gobiernos de los Estados miembros, que ejercen
prerrogativas de poder público y que su estructura, organización y
funcionamiento son de la plena competencia de los Estados miembros. En segundo
lugar, la Comisión observó que en muchos Estados miembros ya existen
disposiciones que garantizan cierto grado de información y consulta a los
funcionarios y empleados públicos de esas administraciones. En tercer lugar, la
Comisión declaró que la importancia de las citadas administraciones depende del
grado de centralización o descentralización de los Estados miembros, de modo
que, en caso de aplicación del Acuerdo mediante una decisión del Consejo, el
grado de protección de los funcionarios y empleados públicos variaría
considerablemente en función de los Estados miembros”.
6. En la
fundamentación jurídica de la sentencia, que sigue a la sucinta explicación del
procedimiento y pretensiones de las partes, se debate en primer lugar sobre si
estamos en presencia de un acto impugnable, ex art. 263 TFUE, para lo que el TJ
pasa a analizar si la decisión impugnada puede considerarse un “acto
preparatorio” y en segundo lugar, apuntando ya una pista de por dónde puede ir
la decisión final, “si la existencia de un amplio margen de apreciación por
parte de la Comisión puede influir en la admisibilidad del recurso”. Sobre el
primer punto, baste decir que la respuesta es negativa, por cuanto la negativa
de la Comisión constituye “no un acto meramente preliminar o preparatorio, sino
… un posicionamiento definitivo de la Comisión que tiene por efecto, por una
parte, poner fin a un procedimiento previo establecido en favor de los
interlocutores sociales y, por otra, no iniciar el procedimiento de adopción de
un acto propiamente dicho. Por consiguiente, tal decisión produce efectos
jurídicos obligatorios”, siendo pues susceptible de impugnación”.
En cuanto a
la relevancia del margen de apreciación del que dispone la Comisión, el TJ
considera que no basta para no permitir la admisibilidad del recurso, con apoyo
en jurisprudencia anterior (sentencia de 23 de abril de 2018, T-561/14). Es un
acto recurrible y por ello puede ser objeto de control judicial, siendo ello
cuestión bien distinta del resultado al que pueda finalmente llegarse tras
dicho control con la manifestación, como así ocurrirá en el presente litigio,
de que la Comisión actuó conforme a derecho por disponer “de un amplio margen
de apreciación”.
La sentencia
sigue con cuestiones procesales formales y se detiene a continuación en la
legitimación activa de las partes demandantes, ya que una de ellas, el
secretario general de la EPSU carecería de tal según el parecer de la Comisión.
Dado que no ha sido impugnada aquella que posee la federación sindical, el TJ
manifiesta que no procede examinar la excepción alegada.
7. Resueltas
ya todas las alegaciones procesales, el TJ entra en el examen sustantivo o de
fondo del conflicto, habiéndose centrado la demanda en dos aspectos jurídicos
concretos: en primer lugar, en que la Decisión de 5 de marzo de 2018
incurrió en “un error de derecho en cuanto al alcance de (sus) facultades”; en
segundo término, que la motivación de la citada Decisión era “insuficiente y
manifiestamente errónea”.
En el primer
punto, el debate jurídico se centra en determinar hasta dónde está obligada la
Comisión a aceptar la petición de los agentes sociales de tramitar la
aprobación y aplicación de un acuerdo alcanzado entre ellos, siendo la tesis
del recurso que la denegación solo es posible cuando los sujetos firmantes no
sean representativos o bien el acuerdo contenga cláusulas contraria
a derecho, mientras que la Comisión responde que solo le corresponde a ella
decidir si procede o no a hacer uso de la facultad de iniciativa, “incluso en
el marco del art. 155 TFUE, apartado 2”.
Llegados a
este punto, la Sala procederá a analizar e interpretar el citado precepto, con
remisión a jurisprudencia anterior, para lo que tendrá en cuenta no solo los
términos de la norma “sino también su contexto y objetivos”. Una muy amplia y
detallada explicación de los antecedentes de la norma y de la redacción final,
y de los términos utilizados en dos de las versiones lingüísticas (inglesa y
francesa) (apartados 50 a 63), llevan a concluir al TJ que la interpretación
literal de la norma “no permite concluir por sí solo que la Comisión esté
obligada a presentar al Consejo una propuesta de decisión cuando reciba una
petición conjunta en este sentido de las partes firmantes”.
El TJ
subraya dos consecuencias, con innegables problemas jurídicos, que tendría la
aceptación de las tesis de los recurrentes. En primer lugar, que “sería
contraria a la posición, acertadamente compartida por las partes, según la cual,
por un lado, la Comisión puede, al menos en ciertos supuestos, decidir no
presentar al Consejo una propuesta de decisión para la aplicación de un acuerdo
… y, por otro, el Consejo nunca está obligado a adoptar una propuesta de la
Comisión de este tipo … En segundo lugar, que implicaría que los interlocutores
sociales y los Estados miembros “estarían obligados a aplicar dicho acuerdo en
su ámbito con arreglo a sus procedimientos y prácticas propios”, lo cual sería
contrario a la intención de los once Estados miembros firmantes del Acuerdo
sobre la política social de 1991, que manifestaron que con dicho acuerdo “no
pretendían obligarse a aplicar directamente los acuerdos celebrados entre
interlocutores sociales en el ámbito de la Unión ni a elaborar normas para la
transposición de dichos acuerdos”.
Sobre la
interpretación sistemática, y tras una amplia y detallada explicación del
procedimiento sobre la elaboración de normas a partir de un acuerdo alcanzado
previamente entre los agentes sociales, el TJ concluye que es claro que la
primera fase, la de iniciativa en la negociación y celebración de un acuerdo,
corresponde a los agentes sociales, mientras que la segunda, es decir la de
aplicación del acuerdo, corresponde al Consejo que actúa a propuesta de la Comisión.
Acudiendo a la doctrina sentada en la sentencia de 17 de junio de 1998, asunto
T-135/96, recuerda que cuando sindicatos y patronal europeas se han dirigido a
la Comisión para que ponga en marcha el procedimiento de aplicación del acuerdo
“esta dispone de nuevo de su facultad de intervenir y recupera el control del
procedimiento. Le corresponde entonces examinar si procede presentar al Consejo
una propuesta de decisión que aplique el acuerdo a escala de la Unión”.
El TG acude
al art. 17 del Tratado de la UE, apartado 1 (“La Comisión promoverá el interés
general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin ...” y 3
(“… La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 18, los miembros de la
Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno,
institución, órgano u organismo. Se abstendrán de todo acto incompatible con
sus obligaciones o con el desempeño de sus funciones…”) para negar la tesis del
recurso de estar tasadas las causas por las que la podría negarse la Comisión a
tramitar una propuesta de los agentes sociales.
Sin negar en
absoluto esta realidad normativa, sí me parece exagerada y algo (¿o mucho?)
fuera de tono la manifestación contenida en el apartado 80, y que flaco favor
le hace a mi parecer a la potenciación del diálogo social y de su posible
eficacia normativa posterior, cuando afirma, tras acoger la tesis de la
Comisión de que la función de promover el interés general de la
Unión, que le corresponde a ella, no puede ser ejercida exclusivamente, por
defecto, por los interlocutores sociales firmantes de un acuerdo, afirma
que “En efecto, dichos interlocutores sociales, incluso cuando son
suficientemente representativos y actúan conjuntamente, solo representan una
parte de los múltiples intereses que han de tenerse en cuenta en la elaboración
de la política social de la Unión”. Dar “excesivo poder” a los agentes
sociales, sigue la sentencia en la línea de no incentivar su intervención,
“modificaría el equilibrio institucional en detrimento de la Comisión y en
beneficio de los interlocutores sociales a pesar de que estos no figuran entre
las instituciones enumeradas con carácter exhaustivo en el artículo 13 TUE,
apartado 1”, llegando al extremo de argumentar que la aceptación de las tesis
sindicales implicarían que los interlocutores sociales “dispondrían
de un poder de coerción con respecto a la Comisión del que carecen el
Parlamento y el Consejo” (la negrita es mía), ya que ambos (ex art. 225 y
241 TFUE) pueden pedir a la Comisión que presente propuestas normativas y esta
puede decidir no aceptar las peticiones siempre y cuando comunique las razones
de su negativa.
Finalmente,
el TJ se centra en la interpretación teleológica del precepto en juego,
insistiendo en tesis anteriormente ya expuestas sobre el control del
procedimiento que asume la Comisión una vez que los agentes sociales han
llegado a un acuerdo. Diferenciando claramente entre la autonomía negocial de
las organizaciones sindicales y empresariales, y los efectos jurídicos que
pueda tener el logro de un acuerdo, el TG concluye de forma contundente (y
desde luego cabe entender las críticas sindicales) que “el objetivo de promover
el papel de los interlocutores sociales y el diálogo entre ellos, respetando su
autonomía, no implica que las instituciones, concretamente la Comisión y
posteriormente el Consejo, estén obligadas a dar curso a una petición conjunta
presentada por las partes firmantes de un acuerdo que tiene por objeto la
aplicación de dicho acuerdo a nivel de la Unión”.
8. La
sentencia dedica otro apartado a continuación a examinar las que califica
genéricamente de “otras alegaciones de las demandantes”. Me interesa mencionar
una de ellas, para la que la respuesta del TJ tampoco deja precisamente en buen
lugar el derecho a la negociación colectiva. En efecto, los recurrentes
invocaron la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, en concreto su art. 28
que reconoce el derecho de negociación y de acción colectiva (“Los trabajadores
y los empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el
Derecho de la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen
derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y
a emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la
defensa de sus intereses, incluida la huelga”), en estrecha
relación con el derecho de libertad sindical reconocido en el art.
12, y con los objetivos de política social marcados en los arts. 3.3 y 9 TFUE.
Siendo interesante el argumento sindical de potenciación de los derechos
colectivos a fin y efecto de avanzar en la línea del progreso social al que se
refiere el TFUE, no merecerá acogida alguna por parte del TJ en una
interpretación ahora muy formalista de la normativa aplicable, en cuanto que
ninguno de los preceptos citados conlleva según su parecer que los
interlocutores sociales firmantes de un acuerdo “puedan obligar a las
instituciones a aplicarlo a nivel de la Unión”.
El
mismo rechazo, incluso superior, merecen las alegaciones sobre las posiciones
mantenidas por la Comisión sobre la potenciación del diálogo social en varias
Comunicaciones, ya que estos textos carecen de eficacia jurídica vinculante y
por ello “no pueden ser invocadas válidamente a efectos de impedir la
interpretación de una disposición de los tratados que resulta del tenor, del
contexto y de los objetivos de dicha disposición”
Corolario, y
conclusión, de todo lo anteriormente expuesto, es que cuando la Comisión adoptó
la decisión de no presentar al Consejo una propuesta a los efectos de
aplicación del acuerdo, “no incurrió en error de Derecho en cuanto al alcance
de sus facultades”.
9. Se centra
a continuación la sentencia en el segundo motivo del recurso, es decir “el
carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión
impugnada”. El TJ reitera primeramente el “amplio margen de
apreciación” del que dispone la Comisión en la toma de decisiones, y acude a su
jurisprudencia anterior para subrayar que el control judicial deberá limitarse
“… en principio, a la comprobación de la observancia de las normas de
procedimiento y de motivación y a la verificación de la exactitud material de
los hechos tenidos en cuenta y de la falta de error de Derecho, de error
manifiesto en la apreciación de los hechos o de desviación de poder”; control
que efectuará, en primer lugar sobre el cumplimiento de la obligación de
motivación (vid. Art 296 TFUE: “Los actos jurídicos deberán estar motivados y
se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones, peticiones o
dictámenes previstos por los Tratados”), y en segundo término sobre la
fundamentación propiamente dicha, es decir adentrándose “en la legalidad del
acto controvertido en cuanto al fondo”.
Con respecto
al cumplimiento de la obligación de la motivación, el TG recuerda los tres
argumentos dados por la Comisión que han podido conocer los recurrentes y sobre
los que han podido construir su argumentación contraria, por lo que la decisión
de la Comisión cumple el requisito requerido por el art. 296 TFUE. Cuestión
distinta, y que merece un reproche implícito del TG a la Comisión, aunque no
llegue a poner en tela de juicio su decisión, es que la respuesta a la petición
de los agentes sociales se demorara, nada más ni nada menos, que dos años, lo
que podía razonablemente hacer pensar a los destinatarios de aquella que la
motivación fuera “más detallada que la relativamente sucinta” expuesta con
anterioridad.
¿Está
debidamente fundamentada la motivación? En este punto los recurrentes vuelven a
insistir en la tesis de que la Comisión tenía “tasados” los motivos por los que
podía negarse a la tramitación del acuerdo (falta de representatividad y
cláusulas contrarias a derecho), tesis ya rechazada por el TG y que ahora se
reafirma al argumentar que estamos en presencia de un procedimiento no
legislativo previsto en el art. 155.2 TFUE y en el que la Comisión “puede
decidir no hacer uso de su facultad de iniciativa basándose en razones que no
sean la falta de representatividad de las partes firmantes de un acuerdo o la
ilegalidad de las cláusulas de dicho acuerdo”.
Para los
recurrentes, en cualquier caso, los tres motivos alegados serian “erróneos,
insuficientes e irrelevantes” para justificar la actitud negativa de la
Comisión. Sus argumentos, recogidos más extensamente en los apartados 124 a
127, se sintetizan a mi parecer en que la Unión es competente para “proteger
los derechos sociales de los funcionarios y empleados públicos de las
administraciones dependientes de un gobierno central”; que la justificación
para excluir a todos los funcionarios y empleados públicos de las citadas
administraciones del Derecho social de la Unión cada vez está menos
justificada, “en particular cuando sus funciones no están vinculadas a la
seguridad nacional o al ejercicio de prerrogativas de poder público”. ¿Sería
útil el acuerdo? Sí, ya que garantizaría un grado mínimo de información y
consulta a los funcionarios y empleados públicos de las administraciones
dependientes de un gobierno central en todos los Estados miembros, “en
particular en aquellos en los que aún no se ha alcanzado ese grado mínimo”.
¿Permitiría acercar la protección de los trabajadores del sector público a los del
sector privado que están incluidos en el ámbito de las directivas de la Unión
que regulan el derecho de información y consulta? Respuesta nuevamente
afirmativa.
Ninguna
argumentación de las más arriba expuestas será acogida por el TG, partiendo de
la premisa previa de que los demandantes no han podido probar que los datos con
los que ha operado la Comisión para tomar la decisión sean “materialmente
inexactos o irrelevantes” a los efectos de apreciar la idoneidad de la
aplicación del acuerdo en el ámbito de la Unión y la conclusión negativa a la que
se llega. No me parece muy convincente el primer argumento desestimatorio, cuál
es que la aplicación del acuerdo “podría tener repercusiones en el
funcionamiento de las administraciones dependientes de un gobierno central al
modificar las relaciones que estas mantienen con sus funcionarios y empleados
públicos”, ya que en modo alguno se variaría la naturaleza jurídica de la
relación funcionarial o contractual del personal, sino que solo se mejorarían
los derechos colectivos de ambos grupos y siempre sin poner en tela de juicio
los poderes de la Administración. Muy light me parece también el
argumento de rechazo al segundo motivo, ya que aun reconociéndose que ya hay
normativa al respecto en 22 de los Estados miembros (datos de 2014) no alcanzo
a ver qué sentido tiene negar que esos derechos, siquiera de carácter mínimo y
por supuesto mejorables en sede negocial, puedan ser de aplicación a todos los
Estados UE. En fin, tampoco veo de qué manera el acuerdo pudiera afectar a la
estructura de la Administración de cada Estado en función de su mayor o menor
grado de descentralización y las “consecuencias no deseables” que augura el TG
que pudiera tener.
La machacona
insistencia sobre el margen de apreciación del que dispone la Comisión para
decidir sobre la tramitación de un acuerdo a los efectos de su aplicación se
reitera una vez más en esta bloque de la sentencia, sirviéndole al TG para dar
cobertura a una actuación de la Comisión que en su momento sí parecía abrir
claramente la puerta a que pudiera alcanzarse un acuerdo y que este tuviera
consecuencias jurídicas relevantes, cual fue el inicio de la consulta sobre la
aplicación de los derechos de información y consulta a los empleados públicos
de las Administraciones Centrales. Para el TG, en una afirmación que puede
compartirse en términos literales de la consulta, pero no del objetivo
perseguido por la misma, en aquel momento, 2015, “la Comisión se limitó a
iniciar un debate, sin prejuzgar la forma ni el contenido de las acciones que
pudieran llevarse a cabo”.
10. Para
concluir mi análisis de la sentencia, baste añadir que el TG rechaza la
argumentación de los recurrentes de que la Comisión no tomara en consideración
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad, sin realizar ningún
análisis de impacto a la luz de dichos principios. El TG acude a la
argumentación de la decisión para concluir que sí tuvo en consideración dichos
principios, siendo cuestión distinta el que finalmente haya considerado no
idónea la tramitación no estando obligada además (aun cuando creo que hubiera
sido bastante conveniente que se hubiera llevado a cabo) a realizar el análisis
de impacto antes de adoptar su decisión sobre la (no) tramitación de la
iniciativa.
11. En
definitiva, no me parece que la sentencia ahora analizada haya reforzado el
papel del diálogo social en la construcción de una UE con vocación de dar
respuestas satisfactorias a muchas de las necesidades, que no son solo
económicas, ni muchos menos, del personal empleado en las Administraciones
centrales.
IIII. Conclusiones del abogado general.
1. Tal como expone el abogado general en la
introducción de sus conclusiones, “En el presente asunto, el Tribunal de
Justicia debe abordar la interpretación del artículo 155 TFUE, apartado 2. Aun
cuando no es la primera vez que la Comisión se opone a un acuerdo negociado por
los interlocutores sociales, sí es, en cambio, la primera vez que el Tribunal
de Justicia debe conocer de esa oposición y analizar las facultades y
obligaciones de la Comisión en el contexto de un procedimiento de aplicación de
los acuerdos celebrados por los interlocutores sociales, con arreglo a la
citada disposición”, añadiendo inmediatamente a continuación que “En
consecuencia, el Tribunal de Justicia debe establecer si la Comisión puede, además
de controlar la legalidad del acuerdo negociado por los interlocutores sociales
y la representatividad de estos, ejercer un control en lo que se refiere a la
oportunidad de la aplicación de dicho acuerdo”.
Recordemos ahora que el art. 155.2 del TFUE dispone
que “La aplicación de los acuerdos celebrados a nivel de la Unión se realizará,
ya sea según los procedimientos y prácticas propios de los interlocutores
sociales y de los Estados miembros, ya sea, en los ámbitos sujetos al artículo
153, y a petición conjunta de las partes firmantes, sobre la base de una
decisión del Consejo adoptada a propuesta de la Comisión. Se informará al
Parlamento Europeo. El Consejo decidirá por unanimidad cuando el acuerdo en cuestión
contenga una o más disposiciones relativas a alguno de los ámbitos para los que
se requiera la unanimidad en virtud del apartado 2 del artículo 153”.
No suelo leer con antelación a la sentencia del TJUE
las conclusiones presentadas por la o el abogado general, salvo en algunas
ocasiones en que así lo he considerado importante, y en esta ocasión el
interés deriva de las manifestaciones críticas vertidas por un excelente
conocedor del derecho social europeo, el profesor José María Miranda Boto, al
enviárnosla el día de su publicación y temer mucho por el futuro del
diálogo social europeo. Conociendo desde hace mucho tiempo la rigurosidad
intelectual del profesor Miranda, su tesis me llevó, repito, a la lectura de
las conclusiones, y desde luego no iba en absoluto desencaminado.
2. ¿Qué hay que decir sobre las conclusiones del
abogado general en el asunto C- 928/19, presentadas el 20 de enero?
Que mantiene una por una las tesis del TG y rechaza
una por unas las de la EPSU que son sustancialmente semejantes a las expuestas
al interponer su recurso contra la decisión de la Comisión. Analiza
conjuntamente los dos primeros motivos del recurso, basados en que al parecer
del sindicato la Comisión habría interpretado incorrectamente los art. 154 y
155 TFUE, defendiendo que es tarea de la Comisión, una vez que se haya
comprobado la legalidad del acuerdo y la representatividad de los sujetos
negociadores, “proponérselo al Consejo”, y que al no actuar de esta forma el TG
“amplió el papel de la Comisión, a expensas del papel de los interlocutores
sociales y del Consejo”.
Centra el abogado general la discrepancia de la parte
recurrente con la sentencia, consistente en si la propuesta hecha por la
Comisión al Consejo, sobre la base de las competencias en materia social que
caben en el ámbito de la Unión, es un acto discrecional y “sobre cuál es el
alcance que puede tener ese margen de apreciación”. Al respecto realiza una
interpretación literal, contextual y teleológica del art. 155.2 TFUE, siendo su
parecer que la propuesta de la Comisión al Consejo “solo puede ser un acto
discrecional que implica una evaluación prospectiva de la oportunidad de todos
los aspectos concurrentes”. Realiza un examen de la “génesis del procedimiento
establecido en el art. 155.2 TFUE” y concluye (punto sin duda importante en la
resolución que deba adoptar el TJUE) que “desde el principio”, es decir desde
el acuerdo intergubernamental sobre política social adoptada en Maastricht en
1991, del que deriva la redacción actual de los arts. 154 y 155, “los jefes de
Estado y de gobierno quisieron que las instituciones ejercieran un control
sobre el contenido del acuerdo negociado por los interlocutores sociales y
aplicado en el ámbito de la Unión”.
La conclusión del abogado general al dar respuesta a
los dos primeros motivos del recurso es que “tanto la génesis de los artículos
154 TFUE y 155 TFUE como las comunicaciones publicadas por la Comisión indican
que el papel de esta en la aplicación de los acuerdos celebrados entre los
interlocutores sociales no puede reducirse a una mera condición de emisario
encargado de presentar los acuerdos al Consejo para su adopción, sin
competencia alguna para apreciar la oportunidad de su aplicación en el ámbito
de la Unión”.
3. Por otra parte, una interpretación sistemática del
art. 155.2 en relación con los arts. 154 y 155, lleva al abogado general a
concluir en este punto que “el examen del análisis del Tribunal General sobre
las disposiciones que se han convertido en los actuales artículos 154 TFUE y
155 TFUE revela que incumbe a la Comisión, cuando los interlocutores sociales
le dirigen una petición conjunta, aplicar en el ámbito de la Unión el acuerdo
que hayan celebrado, llevar a cabo una apreciación de conjunto de la
representatividad democrática de tal acuerdo, debiendo esa intervención de la
Comisión atenerse a los principios por los que se rige su actuación en el
ámbito de la política social”, y que es conforme a derecho la sentencia por
cuanto de los controles previstos por el TFUE sobre la legalidad del acuerdo
adoptado y la representatividad de las partes firmantes, “no cabe deducir… que
la Comisión se vea privada de la posibilidad de examinar otras cuestiones
relacionadas con la oportunidad de la aplicación de dicho acuerdo”.
En la misma línea que la sentencia, el abogado general
es del parecer, al interpretar el art. 155.2 en relación con el art. 17 TFUE,
que “Una interpretación restrictiva de las facultades de la Comisión, como la
que preconiza la EPSU, está aún menos justificada si se considera que el
interés general de la Unión es mucho más amplio que el interés defendido por el
acuerdo negociado por los interlocutores sociales, que es únicamente un
concurso de voluntades con meros efectos inter partes”.
La devaluación de la importancia jurídica y social de
los acuerdos colectivos alcanzados en sede europea es muy clara a mi parecer
cuando el abogado general defiende que “una vez los interlocutores sociales han
negociado y celebrado libremente un acuerdo y las partes firmantes han pedido
conjuntamente la aplicación de dicho acuerdo en el ámbito de la Unión, la
Comisión vuelve a disponer del derecho a intervenir y recupera la dirección del
procedimiento”, reforzando el planteamiento de la sentencia.
4. Entra a continuación a examinar el tercer motivo
del recurso, basado en un presunto error de Derecho de la sentencia,
defendiendo, en contra del criterio de esta, que la decisión de proponer por
parte de la Comisión al Consejo un acuerdo negociado por los agentes sociales
“no es de carácter político sino jurídico”, lo que limitaría considerablemente
las facultades de aquella para su no proposición. Tesis rechazada que se apoya
en jurisprudencia anterior del TJUE para concluir que estamos ante unas amplias
facultades de apreciación que “van a la par con un control jurisdiccional
limitado, que puede consistir, en particular, en comprobar que no se han
producido errores manifiestos de apreciación”.
5. Respecto al cuarto motivo de casación, sobre la
falta suficiente de motivación de la sentencia recurrida, el abogado general
formula unas manifestaciones generales que me recuerdan en buena medida algunas
vertidas en sentencias de tribunales españoles al deber dar respuesta a si una
sentencia está debidamente motivada, cuales son que, si bien la argumentación
del TG es concisa, “… también consta que la suficiencia de la motivación
expuesta en esa decisión no puede apreciarse basándose únicamente en el número
o la longitud de las frases que recoge. En efecto, no cabe excluir que, debido
a su precisión y claridad, la sucinta motivación adoptada en apoyo de una
decisión sea plenamente comprensible”. Basa su apoyo a esta tesis, además, en
las conversaciones previas mantenidas por la Comisión con las partes firmantes
del acuerdo, en la que les anunció el sentido de la decisión controvertida.
Más específicamente, y con respecto a la decisión
adoptada en cuanto que afecta al personal que presta sus servicios en el empleo
público, el abogado general acepta la tesis de las peculiaridades de las
funciones desarrolladas, en especial por el personal funcionario de alta
cualificación, y afirma que “… como ha puesto de relieve el Tribunal
General, por ese motivo, la Comisión no ha cuestionado la existencia de la
competencia de la Unión para adoptar actos relativos a los derechos sociales de
los funcionarios y empleados de las administraciones dependientes de un
gobierno central, sino que ha señalado que el acuerdo de que se trata afectaba
a un ámbito específico, vinculado con la soberanía de los Estados miembros. En
efecto, mediante este motivo se observa que algunos funcionarios y algunos
empleados de las administraciones de los gobiernos centrales ejercen
prerrogativas de poder público. Aun cuando, como alega fundamentalmente la
EPSU, nada impide al legislador europeo, en principio, aprobar disposiciones
que garanticen a esos funcionarios y a esos empleados del sector público los
derechos de información y consulta, la Comisión puede y debe tener en cuenta la
función particular y las notas específicas de dichas administraciones para
garantizar la salvaguarda de los intereses generales de los Estados miembros,
que, por otra parte, se desprenden de excepciones expresamente establecidas en
los Tratados”.
IIV. Sentencia del TJUE de 2 de septiembre
de 2021.
1. El recurso de casación se interpone al amparo del art. 56 del Estatuto del TJUE, anteriormente referenciado
Ya conocemos los “antecedentes del litigio
y la decisión controvertida”, así como también el “procedimiento ante el
Tribunal General y sentencia recurrida”. En su recordatorio del marco jurídico
aplicable, el TJUE se refiere a varios artículos del Título X del TFUE,
regulador de la política social: art. 151, art. 152 primer párrafo, art. 153.1
e), art. 154 y 155, siendo sin duda este último sobre el que girará gran parte
del conflicto, es decir sobre la obligatoriedad o no de elevar por parte de la
Comisión al Consejo el acuerdo alcanzado entre los agentes sociales en el marco
del diálogo social europeo. Y a
continuación, una vez conocidas las pretensiones de las partes, anulación de la
sentencia y de la decisión recurrida por la EPSU, desestimación del recurso de
casación por la Comisión Europea.
Los cuatro motivos del recurso de casación
tienen sin duda innegable interés jurídico, como también lo tienen las
respuestas del TJUE, tanto desde una perspectiva estrictamente procesal o
formal en unos casos como sustantiva o de fondo de otros, hasta llegar por el
tribunal a la desestimación del recurso. Se analizan, por este orden, los
motivos segundo, primero, tercero y cuarto, que conviene conocer:
Segundo Motivo: error de Derecho en la
interpretación de los arts. 154 y 155 TFUE. Es al que dedica la sentencia mayor
atención.
Primer motivo: error de Derecho “en cuanto
al carácter legislativo de los actos jurídicos adoptados sobre la base del art.
155 TFUE, apartado 2”.
Tercer motivo: error de Derecho del TG “en
la apreciación del grado de control jurisdiccional que debía ejercer”.
Cuarto motivo: error de Derecho “en cuanto
a la legalidad de los motivos de la decisión controvertida”.
2. ¿Cuál es el eje central del segundo
motivo del recurso, que la Gran Sala analiza en primer lugar? Sustancialmente
se plasma en el apartado 24 y se desarrolla en los seis siguientes: Se
argumenta error de derecho en la interpretación literal, sistemática y
teleológica que ha efectuado el TG de los arts. 154 y 155 TFUE, enfatizando en
especial el error cometido respecto a las facultades conferidas a la Comisión en
relación con el procedimiento relativo a la aplicación de los acuerdos
celebrados al amparo del art. 155.2. La EPSU sostiene en esencia que “… en
virtud de esta disposición, a menos que se ponga de manifiesto que las partes
firmantes de un acuerdo no son suficientemente representativas o que las
cláusulas de ese acuerdo son ilegales, la Comisión está obligada a estimar la
petición conjunta de las partes firmantes de que se aplique dicho acuerdo a
nivel de la Unión y a presentar a tal efecto una propuesta de decisión al
Consejo.” Su tesis principal es que la interpretación literal del art. 155.2
lleva a que la elección del método que debe adoptarse para aplicar el acuerdo
alcanzado “corresponde a los interlocutores sociales y no a las instituciones”.
Además, insistiendo en sus tesis defendidas
ante el TG, sostuvo que las facultades de la Comisión en el procedimiento
establecido en los artículos 154 y 155 del TFU se limitaban “al control de la …
representatividad de los interlocutores sociales firmantes del acuerdo … y al
control de la legalidad de sus cláusulas”, defendiendo esta tesis con la
sentencia de 17 de junio de 1998 (T-135/96) y argumentando que en el apartado
84 de dicha sentencia no se mencionaba “ningún control de la oportunidad de
presentar al Consejo una propuesta de decisión de aplicación del citado acuerdo
a nivel de la Unión”, tesis obviamente rechazada por la Comisión Europea, que
defendió la interpretación de dicha resolución judicial por el TG.
EL TJUE rechazará, al igual que hará con
los restantes más adelante, este motivo del recurso, con fundamentación
sustancialmente semejante a la del TG, por lo que, para no reiterar mi
exposición anterior, realizaré solo una breve síntesis de la misma.
El art. 155.2 TFUE se limita a disponer
que la aplicación de un acuerdo alcanzado en el marco del diálogo social
europeo puede revestir “la forma de adopción de una decisión del Consejo sobre
la base de la petición conjunta de las partes firmantes del acuerdo en cuestión
y a propuesta de la Comisión, sin indicar si esta última está obligada a
presentar tal propuesta al Consejo”, de lo que se concluye que no hay
obligación de la Comisión de presentar al Consejo una propuesta de decisión.
Para el TJUE, admitir la interpretación literal propugnada por la organización
sindical recurrente implicaría, además, privar de efecto útil al art. 155.2 si
se llegara a la conclusión de que el Consejo “estuviera obligado a adoptar la
decisión propuesta por la Comisión”, cuando dicho precepto dispone que el
Consejo decidirá “por unanimidad cuando el acuerdo en cuestión contenga
disposiciones relativas a determinados ámbitos”, entre ellos lo que son objeto
del acuerdo. Igualmente, se reitera la tesis del TG sobre el deseo de los 11
Estados miembros firmantes del Acuerdo sobre Política Social en 1992 de no
estar obligados a incorporar a su normativa laboral acuerdo obtenidos en el
diálogo social.
En segundo lugar, el TJUE rechaza la tesis
de la primacía de los art. 154 y 155.2, en cuanto “lex specialis” sobre el art.
17, 1 y 2, y acoge la defendida por el TG de que “al valorar la oportunidad de
aplicar a nivel de la Unión un acuerdo celebrado por los interlocutores
sociales, la Comisión se limita a ejercer las prerrogativas que le confiere el
artículo 155 TFUE, apartado 2, párrafo primero, en relación con el artículo 17
TUE, apartados 1 a 3”. Acude, para hacerlas suyas, a las conclusiones del
abogado general respecto a la importancia del título X del TJUE en la faceta de
promoción del papel de los interlocutores sociales y del diálogo entre ellos en
el ámbito de su autonomía colectiva, para inmediatamente subrayar,
implícitamente en algún momento y más explícitamente en otros, que ello no
puede ir en contra de las facultades atribuidas a la Comisión para defender “el
interés general de la Unión” y adoptar las iniciativas adecuadas al respecto,
entre las que incluye la prevista en el art. 155.2, sosteniendo que cuando dicho
precepto dispone que un acuerdo social podrá ser aplicado cuando la Comisión lo
eleve (“a propuesta de) al Consejo, le está confiriendo “una competencia
específica que, aun cuando únicamente pueda ejercerse a raíz de una petición
conjunta de los interlocutores sociales, se asemeja, una vez que esta petición
se formula, a la facultad de iniciativa general prevista en el artículo 17 TUE,
apartado 2, para la adopción de actos legislativos, puesto que la existencia de
una propuesta de la Comisión es un requisito previo a la adopción de una
decisión por parte del Consejo en virtud de dicha disposición”.
Adentrándose en el marco de cómo debe
garantizarse el “principio de equilibrio institucional”, ex art. 13, “que
implica que cada una de las instituciones ha de ejercer sus competencias sin
invadir las de las demás”, sostiene que la interpretación del art. 155.2
propugnada por la EPSU “cuestionaría dicho equilibrio y podría obstaculizar el
desarrollo de la misión de la Comisión…consistente en promover el interés
general de la Unión, de conformidad con el artículo 17 TUE, apartado 1”,
insistiendo en la tesis del TG, y que no parece mostrar especial aprecio a la
importancia del diálogo entre los agentes sociales en el marco de la política
social europea , de que “esta interpretación conllevaría priorizar únicamente
los intereses de los interlocutores sociales firmantes de un acuerdo sobre la
función de promoción del interés general de la Unión que tiene la Comisión”.
Confirma con rotundidad la tesis del TG cuando afirma que “… si la Comisión
estuviese obligada, en el ejercicio de su facultad de iniciativa, a presentar
al Consejo una propuesta de decisión de aplicación a nivel de la Unión del
acuerdo celebrado entre los interlocutores sociales sería contraria al
principio de independencia de la Comisión en el ejercicio de sus
responsabilidades, en los términos en que dicho principio se consagra en el
artículo 17 TUE, apartado 3, párrafo tercero”.
3. Respecto al argumento del recurso de
haber interpretado el TG el art. 155.2 sin tener consideración “el objeto y el
contexto” del art. 154 y del propio art. 155, respecto a la importancia de la
autonomía colectiva y de las facultades para poner en marcha un proceso tendente
al logro de un acuerdo social, al que seguiría, en su caso, la actividad de la
Comisión para enviarlo al Consejo a los efectos de su aplicación, el TJUE
rebate la tesis de la recurrente y mantiene la del TG, cual es que “aunque la iniciativa de la fase de
negociación y la celebración de un acuerdo incumben exclusivamente a los
interlocutores sociales afectados, en la fase de aplicación de dicho acuerdo,
corresponde a la Comisión, sobre la base del artículo 155 TFUE, apartado 2,
examinar si procede presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique
dicho acuerdo a escala de la Unión, con lo que la Comisión recupera el control
del procedimiento”.
Y como debe examinar si procede presentar
la propuesta, la existencia de la autonomía, reconocida institucionalmente, de
las organizaciones sindicales y empresariales para negociar, y llegar a un
acuerdo, no significa que la Comisión deba presentar automáticamente al Consejo
una propuesta de decisión de aplicación a nivel de la Unión de un acuerdo de
este tipo a petición conjunta de dichos interlocutores, pues ello equivaldría a
reconocer a los interlocutores sociales una facultad de iniciativa propia que
no les corresponde”, ya que si tal fuera
la consecuencia de la existencia de dicha autonomía, “se modificaría el
equilibrio institucional resultante de los artículos 154 TFUE y 155 TFUE,
otorgando a los interlocutores sociales una facultad frente a la Comisión de la
que carecen el Parlamento y el Consejo”. Nuevamente, como puede observarse, ese
“principio de equilibrio institucional” no deja en buen lugar, a juicio de
ambos tribunales, la importancia de los acuerdos sociales para potenciar el
“rostro social” de la UE. Aun cuando más adelante el TJUE recuerda, con cita de
la sentencia de 15 de julio de 2010 (asunto C-271/08) , “la importancia primordial, en el Derecho
de la Unión, del derecho a negociar y celebrar convenios colectivos, consagrado
en el artículo 28 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión
Europea”, se reitera que se respetó la autonomía de los interlocutores sociales
cuando pudieron iniciar conversaciones que llegarían a cristalizar en un
acuerdo, siendo la cuestión debatida la de cómo puede procederse a su
aplicación, y aquí el TJUE llega a la misma conclusión que el TG, enfatizando
no sólo que la Comisión tiene ámbito de actuación institucional propio para
decidir si lo presente al Consejo, sino también que tal acuerdo puede aplicarse, y ello se hará según la
normativa propia, “según los procedimientos y prácticas propios de los
interlocutores sociales y de los Estados miembros”.
Con respecto a la interpretación del
apartado 84 de la sentencia del TG de 17 de junio de 1998 (asunto T-135/96) (“A este respecto, es preciso señalar que, si
bien la iniciativa y el control de la fase de negociación propiamente dicha del
procedimiento, que se rige por el apartado 4 del artículo 3 y el artículo 4 del
Acuerdo, corresponden exclusivamente a los interlocutores sociales interesados
(véanse los apartados 75 y 76 supra), cuando estos últimos celebran un Acuerdo
cuya aplicación a escala comunitaria solicitan conjuntamente, en virtud del
apartado 2 del artículo 4 del Acuerdo, el Consejo actúa a propuesta de la
Comisión. Los interlocutores sociales interesados dirigen, pues, su petición
conjunta a la Comisión que, recuperando entonces el control del procedimiento,
examina si procede presentar una propuesta en dicho sentido al Consejo”) la
interpretación del TJUE, siguiendo al TG, es radicalmente distinta de la
defendida de la EPSU, basándose en la dicción literal del texto, del que deduce
que el TG no excluyó en modo alguno que la Comisión pudiera tener otras
atribuciones, además de que “al no haberse planteado en el asunto que dio lugar
a la citada sentencia la cuestión del examen por esa institución de la
oportunidad de aplicar el acuerdo a nivel de la Unión, el Tribunal General no
estaba obligado a abordar este aspecto”.
En fin, el TJUE hace suyos los argumentos del
TG, por considerar que no hay fundamentación por parte de la recurrente, de la
mayor relevancia jurídica que tendría el papel de los agentes sociales respecto
al del Parlamento si prosperaran sus tesis, ya que esté último, ex art 155.2,
sólo debe ser informado antes de que se adopten los actos jurídicos.
Para concluir con el examen, y rechazo,
del segundo motivo del recurso, el TJUE analiza la alegación de que el TG incurrió
en un error de Derecho “al no aplicar los principios expuestos en el apartado 70
de la sentencia de 14 de abril de 2015 (asunto C-409/13) (“La facultad de iniciativa legislativa atribuida a la Comisión por el artículo
17 TUE, apartado 2, y el artículo 289 TFUE implica que corresponde a la
Comisión decidir si presenta, o no, una propuesta de acto legislativo, salvo en
el supuesto —que no concurre en el presente asunto— de que el Derecho de la
Unión la obligue a presentar tal propuesta. En virtud de esta facultad, en el
caso de que presente una propuesta de acto legislativo, la determinación del
objeto, de la finalidad y del contenido de esa propuesta corresponde igualmente
a la Comisión, que, según el artículo 17 TUE, apartado 1, debe promover el
interés general de la Unión”). No rechaza en modo alguno el TJUE que exista en
algunos supuestos previstos en los Tratados la obligación de la Comisión de
presentar una propuesta legislativa, pero dado que la EPSU “no fundamenta” su
tesis de que tal sería la obligación con arreglo al art. 155.2, se desestima la
alegación.
Dicho sea incidentalmente, parece
acercarse este razonamiento procesal formal al que utiliza nuestro Tribunal
Supremo cuando debe velar por el cumplimiento de los requisitos requeridos para
el recurso de casación en el art. 210 de la Ley reguladora de la jurisdicción
social (“2. En el escrito se expresarán por separado, con el necesario rigor y
claridad, cada uno de los motivos de casación, por el orden señalado en el
artículo 207, razonando la pertinencia y fundamentación de los mismos y el
contenido concreto de la infracción o vulneración cometidas, haciendo mención
precisa de las normas sustantivas o procesales infringidas, así como, en el
caso de invocación de quebranto de doctrina jurisprudencial, de las concretas
resoluciones que establezcan la doctrina invocada…”).
4. Desestimado el segundo, y sin duda más
importante, motivo del recurso, la Gran Sala se adentra a continuación en el
examen de los tres restantes, que merecerán mucha menor atención en cuanto que no
reiteran lo ya expuesto al desestimar el segundo motivo.
Respecto al primer motivo del recurso, es
decir el posible error de Derecho por parte del TG “en cuanto al carácter
legislativo de los actos jurídicos adoptados sobre la base del art. 155.2 TFUE”,
y tras recordar que la tesis de la recurrente es que el TG cometió el citado
error de Derecho al considerar que no tienen tal carácter legislativo los
acuerdo adoptados al amparo de dicho precepto, el TJUE acepta la argumentación del
TG (apartado 69) de no serlo, ya que “dado que esta disposición no incluye
ninguna referencia expresa al «procedimiento legislativo ordinario» o al
«procedimiento legislativo especial», en el sentido del artículo 289 TFUE,
apartados 1 y 2”. Por otra parte, añade el TJUE, acogiendo las conclusiones del
abogado general, expone que “la cuestión del carácter legislativo de los actos
jurídicos adoptados en virtud del artículo 155 TFUE, apartado 2, difiere de la
de la facultad que ostenta la Comisión para decidir la oportunidad de presentar
al Consejo una propuesta de aplicación a nivel de la Unión de los acuerdos
celebrados entre interlocutores sociales”. Por todo ello, procede a la desestimación
del recurso.
5. El tercer motivo del recurso versó sobre
el posible error de Derecho del TG “en la apreciación del grado de control
jurisdiccional que debía tener”, por considerar la recurrente que se limitó “la
intensidad del control jurisdiccional ejercido sobre la decisión controvertida
como consecuencia, por una parte, del carácter político de la misma y, por
otra, del riesgo de comprometer la independencia de la Comisión”. El TJUE acoge
la tesis de la sentencia de instancia, expuesta en sus apartados 110 y 111,
respecto al margen de actuación de que dispone la Comisión al objeto de decidir
si presenta una propuesta al Consejo para la aplicación de un acuerdo alcanzado
entre los agentes sociales. Y aquí se vuelve a insistir por el TJUE en la
necesidad de preservar el equilibrio institucional, por cuanto la Comisión, es
art. 17 TFUE, no actuará automáticamente remitiendo el acuerdo al Consejo, sino
que deberá apreciar la oportunidad de hacerlo “teniendo en cuenta, en
particular, consideraciones de orden político, económico y social, de la
eventual aplicación del acuerdo a nivel de la Unión”.
6. Por último, la desestimación del
recurso en su totalidad se completa con el efectuado al cuarto motivo, basado
por la recurrente en un error de Derecho “en cuanto a la legalidad de los
motivos de la decisión controvertida”, siendo la tesis la de que las
alegaciones de la sentencia (apartados 116 a 140) para la desestimación del
recurso fueron las de que los motivos en los que se basó la decisión
controvertida no eran “erróneos, infundados ni insuficientes”.
Primera manifestación, que se refiere al
cumplimiento por parte de la Comisión de la obligación de motivación, y que
versa sobre el ámbito de las cuestiones procesales formales, si bien con
indudable interés igualmente en el de las sustantivas o de fondo, en aplicación
de su consolidada jurisprudencia: ““la obligación de motivación establecida en
el artículo 296 TFUE constituye una formalidad sustancial que debe distinguirse
de la cuestión del fundamento de la motivación, pues este pertenece al ámbito
de la legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo. Desde este punto de
vista, la motivación exigida por el artículo 296 TFUE debe adaptarse a la
naturaleza de dicho acto y debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento
de la institución de la que emane el citado acto, de modo que los interesados
puedan conocer las razones de la medida adoptada y el órgano jurisdiccional
competente pueda ejercer su control” , y que la exigencia de motivación “debe
apreciarse en función de las circunstancias de cada caso, en particular del
contenido del acto controvertido, de la naturaleza de los motivos invocados y
del interés que los destinatarios u otras personas afectadas directa e
individualmente por dicho acto puedan tener en recibir explicaciones. No se
exige que la motivación especifique todos los elementos de hecho y de Derecho
pertinentes, en la medida en que la cuestión de si la motivación de un acto
cumple las exigencias del artículo 296 TFUE debe apreciarse en relación no solo
con su tenor literal, sino también con su contexto, así como con el conjunto de
normas jurídicas que regulan la materia de que se trate”.
El TJUE acoge las conclusiones del abogado
general respecto a que la decisión controvertida se dirigía a los interlocutores
sociales que habían celebrado el acuerdo y que por ello “debido a su posición,
como a los intercambios y consultas previas llevadas a cabo por la Comisión, ya
tenían conocimiento del contexto en que se había adoptado la decisión
denegatoria”, por lo que entiende que estos podían conocer las razones de la
decisión, desestimando pues la alegación de falta de motivación.
Respecto a la cuestión sustantiva o de
fondo, es decir el posible error de Derecho “en relación con la fundamentación
de la motivación de la decisión controvertida”, se rechaza la tesis de la parte
recurrente de ser los motivos invocados “materialmente inexactos e
irrelevantes”. Dado que el TJUE acoge todos los argumentos del TJ me permito
remitir a mi valoración crítica de la sentencia de este tribunal en el epígrafe
II, y solo reproduzco dos apartados de la sentencia del TJUE (núms 128 y 129)
en los que se responde a la alegación de la vulneración del principio de
confianza legítima al no haber realizado la Comisión el análisis de impacto que
había mencionado en el primer documento de consulta.
“128. Es cierto que, al adoptar normas de
conducta y anunciar con su publicación que las aplicarán en lo sucesivo en los
supuestos a los que las mismas se refieren, las instituciones se autolimitan en
el ejercicio de su facultad de apreciación y no pueden apartarse de tales
normas, a riesgo de ser sancionadas, en su caso, por violación de los
principios generales del Derecho, tales como la igualdad de trato o la
protección de la confianza legítima.
129
No obstante, cuando se trata, como en el caso de autos, del ejercicio de
la competencia, conferida a la Comisión por una disposición de Derecho
primario, de presentar o no al Consejo una propuesta que constituye un
requisito previo para que esta institución adopte una decisión, si no hay un
compromiso explícito y unívoco por su parte, no cabe considerar —habida cuenta,
en particular, de la importancia del equilibrio institucional en que se
inscribe esa competencia, como recuerda el apartado 48 de la presente
sentencia— que la Comisión se haya autolimitado en el ejercicio de dicha
competencia comprometiéndose a examinar exclusivamente determinadas
consideraciones específicas antes de presentar su propuesta, transformando de
este modo esa competencia discrecional en competencia reglada cuando se cumplan
determinados requisitos. Pues bien, de las alegaciones formuladas por la EPSU
en el caso de autos no resulta que la Comisión hubiese asumido, en las
comunicaciones invocadas, tal compromiso en cuanto al ejercicio de la
competencia que le confiere el artículo 155 TFUE, apartado 2”.
Buena lectura.
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