1. La consulta habitual
que realizo de la página web de la Confederación Europea de Sindicatos me
permitió tener conocimiento el viernes 25 de octubre de una sentencia dictadael día anterior por el Tribunal General de la Unión Europea con ocasión de un
recurso presentado por la Federación Europea de Sindicatos de Servicios
Públicos (por sus siglas en inglés, EPSU), al amparo del art. 263 del Tratado
de funcionamiento de la UE, contra una Decisión de la Comisión de 5 de marzo de
2018. La nota crítica sobre la sentencia
me llevó a la consulta de la página web de la EPSU, en la que se encuentra una
información más detallada y las manifestaciones, también muy críticas de sus
secretario general, Jan Goudriaan, en las que manifestaba su preocupación por
cuanto los empleados públicos dependientes de los gobiernos centrales no dispondrían,
a escala europea, de unos derechos de información y consulta que tienen los
trabajadores del sector privado, y manifestaba, desde una reflexión de política
social de alcance más general, que “Se trata de una cuestión importante para el
futuro del diálogo social a escala de la UE. Lo que está en juego es el peso
real de los interlocutores sociales en el desarrollo de las normas sociales
mínimas de la UE. Se cuestiona el derecho de autonomía de los interlocutores
sociales. La sentencia deja una enorme incertidumbre sobre los futuros acuerdos
con los interlocutores sociales de la UE”.
Consulto regularmente
la página web del TJUE, si bien centro mi atención en las resoluciones
judiciales del TJ y mucho menos en las del Tribunal General, por lo que no había
tenido oportunidad de conocer, ni por supuesto de leer, esta sentencia, y
tampoco ha habido, a salvo justamente de las excepciones antes reseñadas,
ninguna referencia en los medios de comunicación y redes sociales hasta el
momento de redactar esta entrada. Tras su conocimiento, he procedido a su
lectura y creo que abre una incertidumbre sobre el desarrollo efectivo del
diálogo social a escala europea, no tanto por el contenido de la resolución
judicial en sí misma, que también es importante, sino por la amplia autonomía y
libertad que pone en manos de la Comisión, según la interpretación efectuada de
la normativa comunitaria de aplicación, para decidir si un acuerdo marco suscrito
por los agentes sociales en el ámbito de la UE debe ser incorporado a la
normativa europea. Sobre estas cuestiones centro mi comentario.
2. La sentenciaobjeto de atención es la dictada por la Sala Novena ampliada del TG (asuntoT-310/18) y versa exactamente sobre la petición de anulación formulada por el
EPSU y su secretario general sobre la Decisió de la Comisión de 5 de marzo de 2018 por la que manifestó su negativa a presentar al Consejo de la UE, para su
aprobación y traslación al marco normativo, la propuesta de Decisión de
aplicación del acuerdo alcanzado el 25 de diciembre de 2015 entre la Trade
Union’s National and European Delegation (TUNED) y los European Public
Administration Employers (EUPAE), que regula un “Marco general de información yconsulta a los funcionarios y a los empleados públicos de las administracionesdependientes de un gobierno central”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Política social — Diálogo entre los
interlocutores sociales en el ámbito de la Unión — Acuerdo titulado “Marco
general de información y consulta a los funcionarios y a los empleados públicos
de las administraciones dependientes de un gobierno central” — Petición
conjunta de las partes firmantes para la aplicación de dicho Acuerdo a nivel de
la Unión — Negativa de la Comisión a presentar una propuesta de decisión al
Consejo — Recurso de anulación — Acto recurrible — Admisibilidad — Margen de
apreciación de la Comisión — Autonomía de los interlocutores sociales —
Principio de subsidiariedad — Proporcionalidad”
3. Detengámonos
primero en el marco jurídico en el que opera el TG, siquiera sea con brevedad,
para dar cuenta después del contenido más destacado de dicho acuerdo marco, y pasar
posteriormente al conflicto abierto con la Comisión y que desembocaría en la
presentación del recurso por parte sindical con petición de anulación de la
Decisión. Al escrito de las parte demandantes se acompañó un dictamen jurídico
favorable a sus tesis, que el TJ considerará que es admisible, frente a la tesis
contraria de la Comisión, por considerar que “sólo sirve para respaldar y completar
esta tesis”, en concreto la relativa a la interpretación del art. 155.2 TFUE
tal como se argumenta en la demanda.
El punto inicial
de referencia es el art. 263 del TFUE, que dispone en sus dos primeros párrafos
que el TJUE “controlará la legalidad de los actos legislativos, de los actos
del Consejo, de la Comisión y del Banco Central Europeo que no sean
recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento Europeo y del
Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros.
Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos de la
Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros”, y a tal fin “será
competente para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia, vicios
sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma jurídica
relativa a su ejecución, o desviación de poder, interpuestos por un Estado
miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión”. Por su parte, el
art. 281 dispone que “El Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea
se fijará en un protocolo independiente”.
En el citado
Estatuto, el título IV (arts. 47 y ss) regula el funcionamiento del TG, siendo
de relevancia destacar ahora que el art. 56 dispone que “Contra las
resoluciones del Tribunal General que pongan fin al proceso, así como contra
las que resuelvan parcialmente la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente
procesal relativo a una excepción de incompetencia o de inadmisibilidad, podrá
interponerse recurso de casación ante el Tribunal de Justicia en un plazo de
dos meses a partir de la notificación de la resolución impugnada. Dicho recurso
de casación podrá interponerse por cualquiera de las partes cuyas pretensiones
hayan sido total o parcialmente desestimadas. …”. Por consiguiente, la firmeza
de la resolución judicial en el caso analizado queda a expensas del parecer del
sindicato recurrente sobre la presentación o no de recurso ante el TJ.
4. Sobre el
contenido del acuerdo marco, las partes firmantes manifestaron que el objetivo
era el establecimiento de “requisitos mínimos comunes para la información y
consulta a los trabajadores públicos a través de sus representantes, incluidas
las organizaciones sindicales, en las administraciones centrales”, por considerarlos
esenciales tanto para el buen funcionamiento del diálogo social como porque
contribuirían a la mejora de las relaciones laborales y de la gestión de todos
los cambios que se producen durante la vida laboral, poniendo de manifiesto la
importancia que se confiere a dicho diálogo en el art. 151 del TFUE. El interés
de la partes firmantes era llegar a un acuerdo que finalmente fuera considerado
jurídicamente vinculante al amparo de la posibilidad ofrecida por el art. 155
TFUE.
Tales requisitos
mínimos deberían ser concretados en sede nacional de cada Estado en el nivel correspondiente
de conformidad con la legislación de cada uno de ellos y el marco propio de relaciones
laborales, pudiendo quedar excluidos de su aplicación aquellos empleados
públicos “con responsabilidades en materia de soberanía nacional y, en
particular, seguridad nacional, orden público o poder judicial”. El art. 3 incluye
todas las definiciones de los términos utilizados en el acuerdo, de las que me
interesa destacar que la expresión “empleado público” se utiliza en un sentido
amplio y casi omnicomprensivo de todo el personal que presta servicios para las
administraciones centrales, ya que incluye tanto a los funcionarios públicos
como al personal contratado. En cuanto a la definición de información y
consulta, y además en tiempo útil, es prácticamente idéntica a la de la normativa
comunitaria, en concreto la Directiva 2002/14/CE del Parlamento Europeo y delConsejo, de 11 de marzo de 2002, por la que se establece un marco generalrelativo a la información y a la consulta de los trabajadores en la ComunidadEuropea.
Se estipula que la
consulta debería abarcar “Salud y seguridad en el trabajo; Tiempo de trabajo y
la política de conciliación de la vida familiar y laboral; Consecuencias sobre
las condiciones de empleo de las decisiones que cambien la organización de
estructuras y servicios o cuando exista una amenaza para el empleo”, y que
deberían ser objeto de información o consulta “de acuerdo con la legislación
nacional y el diálogo social”, las siguientes materias: Directrices sobre
remuneraciones; Formación de los
empleados; Igualdad de género y medidas de no discriminación; Protección social
aplicable de forma específica a los empleados públicos”.
5. Otra cuestión
relevante a destacar para un mejor conocimiento de la situación jurídica previa
al conflicto es que el acuerdo entre los agentes sociales fue el resultado de
la tramitación prevista en el art. 154.2 del TFUE respecto a la posibilidad de
que aquellos lleguen a un acuerdo sobre una materia de la competencia
comunitaria y sobre la que la Comisión sea del parecer que puede ser objeto de
regulación en sede europea. Recordemos que dicho precepto dispone que “1. La
Comisión tendrá como cometido fomentar la consulta a los interlocutores
sociales a nivel de la Unión y adoptar todas las disposiciones necesarias para
facilitar su diálogo, velando por que ambas partes reciban un apoyo
equilibrado. 2. A tal efecto, antes de presentar propuestas en el ámbito de la
política social, la Comisión consultará a los interlocutores sociales sobre la
posible orientación de una acción de la Unión. 3. Si, tras dicha consulta, la
Comisión estimase conveniente una acción de la Unión, consultará a los
interlocutores sociales sobre el contenido de la propuesta contemplada. Los
interlocutores sociales remitirán a la Comisión un dictamen o, en su caso, una
recomendación. 4. Con ocasión de las consultas contempladas en los apartados 2
y 3, los interlocutores sociales podrán informar a la Comisión sobre su
voluntad de iniciar el proceso previsto en el artículo 155. La duración de
dicho proceso no podrá exceder de nueve meses, salvo si los interlocutores
sociales afectados decidieran prolongarlo de común acuerdo con la Comisión”.
Pues bien, el punto
de partida fue justamente la invitación de la Comisión a los agentes sociales a
pronunciarse sobre la posible extensión del ámbito de aplicación de las
directivas comunitarias sobre información y consulta a los trabajadores a los
funcionarios y empleados públicos; invitación contenida en el documento de
consulta C(2015) 2303 final de 10 de abril de 2015, en el que puede leerse lo
siguiente: “En la mayoría de los Estados miembros, el sector público se somete
a importantes reformas destinadas a aumentar la eficiencia, a veces con
estrictas restricciones presupuestarias. A menudo, estas reformas conducen a
reestructuraciones masivas con consecuencias en términos de despidos y cambios
en las condiciones de trabajo. La relación laboral de los trabajadores del
sector público también está cambiando, asemejándose cada vez más a un contrato
del sector privado. La distinción entre funcionarios y empleados públicos es
cada vez más difusa. A la vista de esta evolución y teniendo en cuenta la
importancia de un sector público eficaz e innovador en los Estados miembros de
la UE, la Comisión pidió a estos últimos que consideraran la posibilidad de
aplicar el Marco de Calidad para la Reestructuración (MCR) a los trabajadores
del sector público, independientemente de la naturaleza, legal o contractual,
de su relación laboral.
En este contexto,
es oportuno considerar si es necesario revisar las Directivas I&C, a fin de
aclarar si la administración pública debe incluirse en su ámbito de aplicación
personal, o si la redacción de las disposiciones de las distintas Directivas
relativas a la exclusión de la administración pública debe adaptarse para
mejorar la coherencia y la claridad jurídica de acuerdo con la jurisprudencia
del TJUE…”.
Aceptada la
invitación, las partes iniciaron las negociaciones y concluyeron meses después el
acuerdo de 21 de diciembre de 2015, en los términos contemplados en el art.
155.1 TFUE, y poco después el 1 de febrero, transmitieron la petición a la
Comisión de su tramitación para que pudiera aplicarse en toda la UE en virtud de
una Decisión adoptada al amparo del art. 155.2 (“La aplicación de los acuerdos
celebrados a nivel de la Unión se realizará, ya sea según los procedimientos y
prácticas propios de los interlocutores sociales y de los Estados miembros, ya
sea, en los ámbitos sujetos al artículo 153, y a petición conjunta de las
partes firmantes, sobre la base de una decisión del Consejo adoptada a
propuesta de la Comisión. Se informará al Parlamento Europeo”). De forma harto sorprendente,
no por la negativa sino por la dilación en la respuesta, el 5 de marzo de 2018, dos años más tarde de la petición, la
Comisión informó que no presentaría al Consejo la propuesta de Decisión.
Conocemos en el apartado
6 de la sentencia las razones que dio la Comisión para emitir su respuesta
negativa y contra las que se dirigirá en buena medida el recurso de petición de
anulación. Por su interés a los efectos de mi explicación las reproduzco a
continuación: “… la Comisión indicó, en
esencia, en primer lugar, que las administraciones dependientes de un gobierno
central están bajo la autoridad de los gobiernos de los Estados miembros, que
ejercen prerrogativas de poder público y que su estructura, organización y
funcionamiento son de la plena competencia de los Estados miembros. En segundo lugar,
la Comisión observó que en muchos Estados miembros ya existen disposiciones que
garantizan cierto grado de información y consulta a los funcionarios y
empleados públicos de esas administraciones. En tercer lugar, la Comisión
declaró que la importancia de las citadas administraciones depende del grado de
centralización o descentralización de los Estados miembros, de modo que, en
caso de aplicación del Acuerdo mediante una decisión del Consejo, el grado de
protección de los funcionarios y empleados públicos variaría considerablemente
en función de los Estados miembros”.
6. En la
fundamentación jurídica de la sentencia, que sigue a la sucinta explicación del
procedimiento y pretensiones de las partes, se debate en primer lugar sobre si
estamos en presencia de un acto impugnable, ex art. 263 TFUE, para lo que el TJ
pasa a analizar si la decisión impugnada puede considerarse un “acto
preparatorio” y en segundo lugar, apuntando ya una pista de por donde puede ir
la decisión final, “si la existencia de un amplio margen de apreciación por
parte de la Comisión puede influir en la admisibilidad del recurso”. Sobre el
primer punto, baste decir que la respuesta es negativa, por cuanto la negativa de
la Comisión constituye “no un acto meramente preliminar o preparatorio, sino …
un posicionamiento definitivo de la Comisión que tiene por efecto, por una
parte, poner fin a un procedimiento previo establecido en favor de los
interlocutores sociales y, por otra, no iniciar el procedimiento de adopción de
un acto propiamente dicho. Por consiguiente, tal decisión produce efectos
jurídicos obligatorios”, siendo pues susceptible de impugnación”.
En cuanto a la
relevancia del margen de apreciación del que dispone la Comisión, el TJ considera
que no basta para no permitir la admisibilidad del recurso, con apoyo en jurisprudencia
anterior (sentencia de 23 de abril de 2018, T-561/14). Es un acto recurrible y
por ello puede ser objeto de control judicial, siendo ello cuestión bien
distinta del resultado al que pueda finalmente llegarse tras dicho control con
la manifestación, como así ocurrirá en el presente litigio, de que la Comisión
actuó conforme a derecho por disponer “de un amplio margen de apreciación”.
La sentencia sigue
con cuestiones procesales formales y se detiene a continuación en la legitimación
activa de las partes demandantes, ya que una de ellas, el secretario general de
la EPSU carecería de tal según el parecer de la Comisión. Dado que no ha sido
impugnada aquella que posee la federación sindical, el TJ manifiesta que no procede
examinar la excepción alegada.
7. Resueltas ya
todas las alegaciones procesales, el TJ entra en el examen sustantivo o de
fondo del conflicto, habiéndose centrado la demanda en dos aspectos jurídicos
concretos: en primer lugar, en que la Decisión de 5 de marzo de 2018 incurrió en “un error de derecho en
cuanto al alcance de (sus) facultades”; en segundo término, que la motivación
de la citada Decisión era “insuficiente y manifiestamente errónea”.
En el primer
punto, el debate jurídico se centra en determinar hasta donde está obligada la
Comisión a aceptar la petición de los agentes sociales de tramitar la
aprobación y aplicación de un acuerdo alcanzado entre ellos, siendo la tesis del
recurso que la denegación solo es posible cuando los sujetos firmantes no sean
representativos o bien el acuerdo
contenga cláusulas contraria a derecho, mientras que la Comisión responde que
solo le corresponde a ella decidir si procede o no a hacer uso de la facultad
de iniciativa, “incluso en el marco del art. 155 TFUE, apartado 2”.
Llegados a este
punto, la Sala procederá a analizar e interpretar el citado precepto, con
remisión a jurisprudencia anterior, para lo que tendrá en cuenta no solo los términos
de la norma “sino también su contexto y objetivos”. Una muy amplia y detallada
explicación de los antecedentes de la norma y de la redacción final, y de los términos
utilizados en dos de las versiones lingüísticas (inglesa y francesa) (apartados
50 a 63), llevan a concluir al TJ que la interpretación literal de la norma “no
permite concluir por sí solo que la Comisión esté obligada a presentar al
Consejo una propuesta de decisión cuando reciba una petición conjunta en este
sentido de las partes firmantes”.
El TJ subraya dos
consecuencias, con innegables problemas jurídicos, que tendría la aceptación de
las tesis de los recurrentes. En primer lugar, que “sería contraria a la
posición, acertadamente compartida por las partes, según la cual, por un lado,
la Comisión puede, al menos en ciertos supuestos, decidir no presentar al
Consejo una propuesta de decisión para la aplicación de un acuerdo … y, por
otro, el Consejo nunca está obligado a adoptar una propuesta de la Comisión de
este tipo … En segundo lugar, que implicaría que los interlocutores sociales y
los Estados miembros “estarían obligados a aplicar dicho acuerdo en su ámbito
con arreglo a sus procedimientos y prácticas propios”, lo cual sería contrario
a la intención de los once Estados miembros firmantes del Acuerdo sobre la
política social de 1991, que manifestaron que con dicho acuerdo “no pretendían
obligarse a aplicar directamente los acuerdos celebrados entre interlocutores
sociales en el ámbito de la Unión ni a elaborar normas para la transposición de
dichos acuerdos”.
Sobre la
interpretación sistemática, y tras una amplia y detallada explicación del
procedimiento sobre la elaboración de normas a partir de un acuerdo alcanzado
previamente entre los agentes sociales, el TJ concluye que es claro que la
primera fase, la de iniciativa en la negociación y celebración de un acuerdo,
corresponde a los agentes sociales, mientras que la segunda, es decir la de
aplicación del acuerdo, corresponde al Consejo que actúa a propuesta de la
Comisión. Acudiendo a la doctrina sentada en la sentencia de 17 de junio de
1998, asunto T-135/96, recuerda que cuando sindicatos y patronal europeas se
han dirigido a la Comisión para que ponga en marcha el procedimiento de
aplicación del acuerdo “esta dispone de nuevo de su facultad de intervenir y recupera
el control del procedimiento. Le corresponde entonces examinar si procede
presentar al Consejo una propuesta de decisión que aplique el acuerdo a escala
de la Unión”.
El TG acude al
art. 17 del Tratado de la UE, apartado 1 (“La Comisión promoverá el interés
general de la Unión y tomará las iniciativas adecuadas con este fin ...” y 3 (“…
La Comisión ejercerá sus responsabilidades con plena independencia. Sin
perjuicio de lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 18, los miembros de la
Comisión no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún gobierno,
institución, órgano u organismo. Se abstendrán de todo acto incompatible con sus
obligaciones o con el desempeño de sus funciones..”) para negar la tesis del
recurso de estar tasadas las causas por las que la podría negarse la Comisión a
tramitar una propuesta de los agentes sociales. Sin negar en absoluto esta
realidad normativa, sí me parece exagerada y algo (¿o mucho?) fuera de tono la
manifestación contenida en el apartado 80, y que flaco favor le hace a mi
parecer a la potenciación del diálogo social y de su posible eficacia normativa
posterior, cuando afirma, tras acoger la tesis de la Comisión de que la función de promover el interés
general de la Unión, que le corresponde a ella, no puede ser ejercida
exclusivamente, por defecto, por los interlocutores sociales firmantes de un
acuerdo, afirma que “En efecto, dichos
interlocutores sociales, incluso cuando son suficientemente representativos y
actúan conjuntamente, solo representan una parte de los múltiples intereses que
han de tenerse en cuenta en la elaboración de la política social de la Unión”. Dar
“excesivo poder” a los agentes sociales, sigue la sentencia en la línea de no
incentivar su intervención, “modificaría el equilibrio institucional en
detrimento de la Comisión y en beneficio de los interlocutores sociales a pesar
de que estos no figuran entre las instituciones enumeradas con carácter
exhaustivo en el artículo 13 TUE, apartado 1”, llegando al extremo de argumentare
que la aceptación de las tesis sindicales implicarían que los interlocutores
sociales “dispondrían de un poder de coerción con respecto a la Comisión
del que carecen el Parlamento y el Consejo” (la negrita es mía), ya que ambos
(ex art. 225 y 241 TFUE) pueden pedir a la Comisión que presente propuestas
normativas y esta puede decidir no aceptar las peticiones siempre y cuando
comunique las razones de su negativa.
Finalmente, el TJ
se centra en la interpretación teleológica del precepto en juego, insistiendo
en tesis anteriormente ya expuestas sobre el control del procedimiento que
asume la Comisión una vez que los agentes sociales han llegado a un acuerdo.
Diferenciando claramente entre la autonomía negocial de las organizaciones
sindicales y empresariales, y los efectos jurídicos que pueda tener el logro de
un acuerdo, el TG concluye de forma contundente (y desde luego cabe entender
las críticas sindicales anteriormente expuestas) que ““el objetivo de promover
el papel de los interlocutores sociales y el diálogo entre ellos, respetando su
autonomía, no implica que las instituciones, concretamente la Comisión y
posteriormente el Consejo, estén obligadas a dar curso a una petición conjunta
presentada por las partes firmantes de un acuerdo que tiene por objeto la aplicación
de dicho acuerdo a nivel de la Unión”.
8. La sentencia
dedica otro apartado a continuación a examinar las que califica genéricamente
de “otras alegaciones de las demandantes”. Me interesa mencionar una de ellas,
para la que la respuesta del TJ tampoco deja precisamente en buen lugar el
derecho a la negociación colectiva. En efecto, los recurrentes invocaron la
Carta de Derechos Fundamentales de la UE, en concreto su art. 28 que reconoce
el derecho de negociación y de acción colectiva (“Los trabajadores y los
empresarios, o sus organizaciones respectivas, de conformidad con el Derecho de
la Unión y con las legislaciones y prácticas nacionales, tienen derecho a
negociar y celebrar convenios colectivos, en los niveles adecuados, y a
emprender, en caso de conflicto de intereses, acciones colectivas para la
defensa de sus intereses, incluida la huelga”), en estrecha relación con el derecho de libertad sindical
reconocido en el art. 12, y con los objetivos de política social marcados en los
arts. 3.3 y 9 TFUE. Siendo interesante el argumento sindical de potenciación de
los derechos colectivos a fin y efecto de avanzar en la línea del progreso
social al que se refiere el TFUE, no merecerá acogida alguna por parte del TJ
en una interpretación ahora muy formalista de la normativa aplicable, en cuanto
que ninguno de los preceptos citados conlleva según su parecer que los interlocutores
sociales firmantes de un acuerdo “puedan obligar a las instituciones a
aplicarlo a nivel de la Unión”.
El mismo rechazo, incluso superior, merecen
las alegaciones sobre las posiciones mantenidas por la Comisión sobre la potenciación
del diálogo social en varias Comunicaciones, ya que estos textos carecen de
eficacia jurídica vinculante y por ello “no pueden ser invocadas válidamente a
efectos de impedir la interpretación de una disposición de los tratados que
resulta del tenor, del contexto y de los objetivos de dicha disposición”
Corolario, y
conclusión, de todo lo anteriormente expuesto, es que cuando la Comisión adoptó
la decisión de no presentar al Consejo una propuesta a los efectos de
aplicación del acuerdo, “no incurrió en error de Derecho en cuanto al alcance
de sus facultades”.
9. Se centra a
continuación la sentencia en el segundo motivo del recurso, es decir “el
carácter insuficiente y manifiestamente erróneo de la motivación de la decisión
impugnada”. El TJ reitera primeramente
el “amplio margen de apreciación” del que dispone la Comisión en la toma de
decisiones, y acude a su jurisprudencia anterior para subrayar que el control
judicial deberá limitarse “… en principio, a la comprobación de la observancia
de las normas de procedimiento y de motivación y a la verificación de la
exactitud material de los hechos tenidos en cuenta y de la falta de error de
Derecho, de error manifiesto en la apreciación de los hechos o de desviación de
poder”; control que efectuará, en primer lugar sobre el cumplimiento de la
obligación de motivación (vid. Art 296 TFUE: “Los actos jurídicos deberán estar
motivados y se referirán a las propuestas, iniciativas, recomendaciones,
peticiones o dictámenes previstos por los Tratados”), y en segundo término
sobre la fundamentación propiamente dicha, es decir adentrándose “en la
legalidad del acto controvertido en cuanto al fondo”.
Con respecto al
cumplimiento de la obligación de la motivación, el TG recuerda los tres argumentos
dados por la Comisión que han podido conocer los recurrentes y sobre los que
han podido construir su argumentación contraria, por lo que la decisión de la
Comisión cumple el requisito requerido por el art. 296 TFUE. Cuestión distinta,
y que merece un reproche implícito del TG a la Comisión aunque no llegue a
poner en tela de juicio su decisión, es que la respuesta a la petición de los
agentes sociales se demorara, nada más ni nada menos, que dos años, lo que
podía razonablemente hacer pensar a los destinatarios de aquella que la
motivación fuera “más detallada que la relativamente sucinta” expuesta con
anterioridad.
¿Está debidamente
fundamentada la motivación? En este punto los recurrentes vuelven a insistir en
la tesis de que la Comisión tenía “tasados” los motivos por los que podía
negarse a la tramitación del acuerdo (falta de representatividad y cláusulas
contrarias a derecho), tesis ya rechazada por el TG y que ahora se reafirma al argumentar
que estamos en presencia de un procedimiento no legislativo previsto en el art.
155.2 TFUE y en el que la Comisión “puede decidir no hacer uso de su facultad
de iniciativa basándose en razones que no sean la falta de representatividad de
las partes firmantes de un acuerdo o la ilegalidad de las cláusulas de dicho
acuerdo”.
Para los
recurrentes, en cualquier caso los tres motivos alegados serian “erróneos,
insuficientes e irrelevantes” para justificar la actitud negativa de la
Comisión. Sus argumentos, recogidos más extensamente en los apartados 124 a
127, se sintetizan a mi parecer en que la Unión es competente para “proteger
los derechos sociales de los funcionarios y empleados públicos de las
administraciones dependientes de un gobierno central”; que la justificación
para excluir a todos los funcionarios y empleados públicos de las citadas
administraciones del Derecho social de la Unión cada vez está menos
justificada, “en particular cuando sus funciones no están vinculadas a la
seguridad nacional o al ejercicio de prerrogativas de poder público”. Sería
útil el acuerdo? Sí, ya que
.garantizaría un grado mínimo de información y consulta a los
funcionarios y empleados públicos de las administraciones dependientes de un
gobierno central en todos los Estados miembros, “en particular en aquellos en
los que aún no se ha alcanzado ese grado mínimo”. ¿Permitiría acercar la
protección de los trabajadores del sector público a los sector privado que
están incluidos en el ámbito de las directivas de la Unión que regulan el
derecho de información y consulta? Respuesta nuevamente afirmativa.
Ninguna
argumentación de las más arriba expuestas será acogida por el TG, partiendo de
la premisa previa de que los demandantes no han podido probar que los datos con
los que ha operado la Comisión para tomar la decisión sean “materialmente
inexactos o irrelevantes” a los efectos de apreciar la idoneidad de la
aplicación del acuerdo en el ámbito de la Unión y la conclusión negativa a la
que se llega. No me parece muy convincente el primer argumento desestimatorio,
cuál es que la aplicación del acuerdo “podría tener repercusiones en el
funcionamiento de las administraciones dependientes de un gobierno central al
modificar las relaciones que estas mantienen con sus funcionarios y empleados
públicos”, ya que en modo alguno se variaría la naturaleza jurídica de la
relación funcionarial o contractual del personal, sino que solo se mejorarían
los derechos colectivos de ambos grupos y siempre sin poner en tela de juicio
los poderes de la Administración. Muy light me parece también el argumento de
rechazo al segundo motivo, ya que aun reconociéndose que ya hay normativa al
respecto en 22 de los Estados miembros (datos de 2014) no alcanzo a ver qué
sentido tiene negar que esos derechos, siquiera de carácter mínimo y por
supuesto mejorables en sede negocial, puedan ser de aplicación a todos los
Estados UE. En fin, tampoco veo de qué manera el acuerdo pudiera afectar a la
estructura de la Administración de cada Estado en función de su mayor o menor
grado de descentralización y las “consecuencias no deseables” que augura el TG
que pudiera tener.
La machacona
insistencia sobre el margen de apreciación del que dispone la Comisión para
decidir sobre la tramitación de un acuerdo a los efectos de su aplicación se
reitera una vez más en esta bloque de la sentencia, sirviéndole al TG para dar
cobertura a una actuación de la Comisión que en su momento sí parecía abrir
claramente la puerta a que pudiera alcanzarse un acuerdo y que este tuviera
consecuencias jurídicas relevantes, cual fue el inicio de la consulta sobre la
aplicación de los derechos de información y consulta a los empleados públicos
de las Administraciones Centrales. Para el TG, en una afirmación que puede
compartirse en términos literales de la consulta pero no del objetivo
perseguido por la misma, en aquel momento, 2015, “la Comisión se limitó a
iniciar un debate, sin prejuzgar la forma ni el contenido de las acciones que
pudieran llevarse a cabo”.
10. Para concluir
mi análisis de la sentencia, baste añadir que el TG rechaza la argumentación de
los recurrentes de que la Comisión no tomara en consideración los principios de
subsidiariedad y proporcionalidad, sin realizar ningún análisis de impacto a la
luz de dichos principios. El TG acude a la argumentación de la decisión para
concluir que sí tuvo en consideración dichos principios, siendo cuestión
distinta el que finalmente haya considerado no idónea la tramitación no estando
obligada además (aun cuando creo que hubiera sido bastante conveniente que se
hubiera llevado a cabo) a realizar el análisis de impacto antes de adoptar su
decisión sobre la (no) tramitación de la iniciativa.
11. Concluyo aquí
mi exposición. A la espera de conocer si se presenta recurso ante el TJ, y en
su caso cuál sería su respuesta, no me parece que la sentencia ahora analizada
haya reforzado el papel del diálogo social en la construcción de una UE con
vocación de dar respuestas satisfactorias a muchas de las necesidades, que no
son solo económicas, ni muchos menos, del personal empleado en las
Administraciones centrales.
Mientras tanto,
buena lectura.
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