lunes, 22 de enero de 2018

Nuevamente sobre las competencias autonómicas en materia de empleo (y la necesidad de reordenar la regulación de la protección asistencial por desempleo). Estudio de las sentencias del TC núms. 100/2017 de 20 de julio (PREPARA), y 153 y 156/2017 de 21 de diciembre (PAE) (I)



Sumario.
1. Introducción. 
2. El Programa PREPARA y la STC 100/2017 de 20 de julio.
2.1. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.
3.  Estudio de la sentencia TC 100/2017 de 20 de julio.
3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.
3.2.  Las alegaciones de la abogacía del Estado. 
3.3. La fundamentación jurídica de la sentencia.
3.3.1. Recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, rechazo de las alegaciones procesales formales, y consideraciones sobre la subsistencia del objeto del recurso. 
3.3.2. La extraordinaria y urgente necesidad del RDL 1/2013. 
3.3.3. Sobre la vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo.
3.3.4. Rechazo de otros motivos de la impugnación del gobierno vasco.
4. Voto particular discrepante. 5. El Programa de Activación para el Empleo (PAE) y las sentencias núms. 153 y 156/2017.  
5.1. De los orígenes del PAE a su puesta en funcionamiento.
5.2. Sobre la prórroga del PAE. A propósito del RDL 1/2016 de 15 de abril.
5.3. La aprobación del RDL 7/2017 de 28 de abril. Nueva modificación del PAE.
5.4. Examen de las sentencias 153 y 156/2017 de 21 de diciembre.
5.4.1. Las reacciones de las organizaciones sindicales.
5.4.2 Sentencia 153/2017.  
5.4.2.1. Los argumentos del recurso.
5.4.2.2. Las alegaciones de la abogacía del Estado.
5.4.2.3. La fundamentación jurídica de la sentencia (con remisión a la núm. 100/2017).
5.4.2.4. Efectos jurídicos de la sentencia.
5.4.2.5. Voto particular discrepante (con amplia remisión al formulado en la sentencia 100/2017).
6. Breve comentario a la sentencia 156/2017.  
7. Anotación final.


1. Introducción. 

Son objeto de atención en este artículo tres importantes sentencias dictadas por el Pleno del Tribunal Constitucional y que afectan directamente al debate competencial sobre empleo y desempleo, que sin duda deberían ser tenidas en cuenta en los acuerdos a que puedan llegarse en la mesa tripartita dedicada a “Plan de choque por el empleo”, en la que el gobierno propuso, con ocasión de la presentaciónde su propuesta el 19 de septiembre de 2017, “integrar y racionalizar los programas que complementan la protección por desempleo con anterioridad al 30 de abril de 2018”.

La explicación de estas tres sentencias, dedicadas al plan PREPARA y al Programa deActivación para el Empleo (PAE), debe ir acompañada, previamente, del contenido de los dos programas, a fin y efecto de conocer su contenido y por consiguiente también las razones que llevaron al gobierno vasco a su impugnación ante el TC respecto a la  concesión y pago de las ayudas económicas previstas en ambos.

En unartículo publicado en el blog el 10 de agosto del pasado año ya dediquéespecial atención a la sentencia núm. 100/2017 y al contenido del programaPREPARA. Considero conveniente, y necesario, recuperar en el texto actual buena parte de la explicación anterior porque las sentencias núms. 153 y 156/2017 de21 de diciembre (publicadas en el suplemento del BOE del 17 de enero) sustentan su fundamentación jurídica, al objeto de aceptar las tesis del recurso de inconstitucionalidad, en gran medida en la sentencia núm. 100/2107, y también se refiere a la misma el voto particular discrepante para fundamentarlo.

En efecto, para la sentencia núm. 153/2017 (fundamento jurídico 3), “a la vista de las similitudes indicadas entre los dos programas, hemos de trasladar al caso que nos ocupa el encuadramiento competencial que realizamos, con relación al plan Prepara en la citada sentencia 1000/2017…”, mientras que para el voto particular formulado por el magistrado Alfredo Montoya, catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, y al que se adhieren el magistrado Juan José González y la magistrada Encarnación Roca, las mismas razones que llevaron a formular el voto particular discrepante en la sentencia 100/2017 son válidas para la nueva sentencia, siendo reiteradas, pero añadiendo además que “concurren en el presente proceso varias significativas circunstancias que vienen a reforzar la conclusión a la que nos conducía aquel voto…,”, a las que me referiré al comentar dicha sentencia núm. 153.

Por consiguiente, dedico la primera parte del artículo al Plan PREPARA y la sentencia del TC núm. 100/2017, para pasar a continuación a la explicación de los contenidos más destacados del Plan de Activación para el Empleo y las sentencias núms. 153 y 156/2017.   



El objeto de este texto es examinar los contenidos más relevantes de la sentencia desde la perspectiva de los títulos competenciales, estatal y autonómico, que han sido objeto de debate, ya que se han puesto, simbólicamente hablando, encima de la mesa los correspondientes al empleo, a la política económica y (por parte del voto particular) a la Seguridad Social, además de cuestionarse nuevamente el uso de un Real Decreto-Ley que, a juicio de la parte recurrente pero no del TC, no se ajustaría a los requisitos requeridos por el art. 86.1 de la Constitución para su aprobación.

2.1. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.

El programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo, desde su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la prórroga automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero, que ha sido la norma cuya inconstitucionalidad (de algunos de sus preceptos) se alegó por el gobierno vasco en el recurso de inconstitucionalidad, fue objeto de un detallado estudio por mi parte en una entrada anterior del blog, al que remito a todas las personas interesadas. Efectúo a continuación una síntesis de sus contenidos de mayor interés en relación con el litigio conocido por el TC.

Desde la perspectiva que interesa abordar al examinar la sentencia del TC, cabe decir primeramente que el programa encuentra su origen en el Acuerdo Económico y Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, que incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional de las personas que  hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al menos en la intención de los firmantes, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de Protección por Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”.  Dado que había dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo).

Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, el RDL 1/2011 estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA  las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e hicieran posible el éxito del programa. 

De especial interés, dado que serán objeto de debate durante la tramitación y resolución del recurso, son los apartados 7,8 y 9 del art. 2, que disponían lo siguiente: “7. El Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones. 8. El Servicio Público de Empleo Estatal abonará las ayudas económicas de acompañamiento para la recualificación profesional de manera directa a las personas beneficiarias, por el procedimiento de nóminas mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes, atendiendo a la fecha de inclusión efectiva en este programa. Se descontarán proporcionalmente las cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva en las acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción. La financiación de estas ayudas se realizará con cargo a los créditos establecidos al efecto en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal. Estas ayudas podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el Fondo Social Europeo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa nacional y comunitaria. 9. A fin de garantizar el correcto funcionamiento de este programa y garantizar las mismas posibilidades de acceso a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al Servicio Público de Empleo Estatal a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas, así como a establecer los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.

Por Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas de acompañamiento por la participación en el programa. La norma procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas previstas en el programa de recualificación profesional regulado en el RDL 1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma.  El artículo 8 se refería a la instrucción y resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3 meses a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se entendería desestimada. El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la pérdida del derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el reintegro de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición adicional única versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa, debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y activas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.

Con respecto a la norma cuya constitucionalidad (de algunos de sus preceptos) fue cuestionada por el gobierno vasco, cabe decir que el 27 de enero de 2013 entró en vigor el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el programa Prepara y se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de las personas desempleadas, con efectos a partir del 1 de enero.

La norma se dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución respectivamente), y deja la puerta abierta a la modificación por vía reglamentaria de las normas que lo han sido por este RDL y que tienen rango jurídico de Reglamento, en la misma línea que en textos legislativos anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que “Las determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.

Como siempre que se publica un RDL, debemos preguntarnos por la extraordinaria y urgente necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma, para sus autores, es la grave situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy preocupante número de personas desempleadas, un buen número de las cuales corren el riesgo de perder el acceso a prestaciones o subsidios si no se adoptaran las medidas recogidas en el RDL, en concreto los posibles perceptores del plan PREPARA y los trabajadores eventuales agrarios de Extremadura y Andalucía.

El artículo 1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, surtiendo efectos las norma para los supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero (una vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el 15 de agosto,  en los términos en que era ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de 11 de febrero y con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de 24 de agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del presupuesto del SPEE, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria”.  Además, y este es un dato importante, se otorga carta de estabilidad jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea superior al 20 % Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE, se determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa.

3.  Estudio de la sentencia TC núm. 100/2017 de 20 de julio.

3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.

Una vez recordados los contenidos más relevantes, por su incidencia sobre la sentencia del TC, del RDL 1/2011, no alterados en los posteriores por los que se procedió a la prórroga del programa, procede entrar en el examen de dicha sentencia, que encuentra su origen en el RI interpuesto por el gobierno vasco, el 23 de octubre de 2013, contra el art. 1, las disposiciones adicionales primera y segunda, y las disposiciones finales cuarta y quinta del RDL 1/2013, una vez que no se alcanzó acuerdo en el procedimiento de negociación celebrado previamente con la Administración estatal al amparo de lo dispuesto en el art. 33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional  (“….  el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de nueve meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relación con las cuales, y con la finalidad de evitar la interposición del recurso, se cumplan los siguientes requisitos:a) Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones. b) Que en el seno de la mencionada Comisión Bilateral se haya adoptado un acuerdo sobre iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la modificación del texto normativo. Este acuerdo podrá hacer referencia a la invocación o no de la suspensión de la norma en el caso de presentarse el recurso en el plazo previsto en este apartado. c) Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional por los órganos anteriormente mencionados dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el "Boletín Oficial del Estado'' y en el "Diario Oficial'' de la Comunidad Autónoma correspondiente”).

Con prontitud centra el recurrente la razón de ser de la impugnación de los citados preceptos, que no es otra que la atribución otorgada al Estado “para el reconocimiento, concesión y pago de las ayudas de acompañamiento del citado programa”. Tras realizar un breve recordatorio de su contenido desde la aprobación del RDL 1/2011 (remito a mi explicación anterior), y recordar que se han interpuesto dos RI contra las leyes de presupuestos generales del Estado para 2012 y 2013, una parte de cuyos contenidos coincide con el ahora presentado, ya que se impugna “una reserva de crédito a favor del Servicio Público de Empleo Estatal para hacer frente a la financiación de la gestión directa de una serie de actuaciones, entre las que se encuentra la gestión y pago de la ayuda económica de acompañamiento referida”, desarrolla la argumentación sobre la que construye la presunta inconstitucionalidad de los preceptos impugnados, siendo el primer motivo el de haberse infringido el art. 86.1 CE por no darse las notas requeridas por dicho precepto, las de extraordinaria y urgente necesidad, poniendo el acento, siguiendo la doctrina del TC, en que el impacto de los efectos del RDL deben ser inmediatos en cuanto que la acción normativa “no puede ser pospuesta en el tiempo ni siquiera a la aprobación de una ley por el procedimiento de urgencia”. Para el recurrente, el dictarse sucesivos RDL de prórroga del programa pone en cuestión la conexión requerida por el TC entre la necesidad de urgencia y la medida adoptada. 

En segundo término, y con referencias concretas a las competencias del País Vasco que hacen que la sentencia, si bien lógicamente tenga un impacto jurídico general, se centre en el marco normativo, y sus particularidades, de dicha Comunidad Autónoma (en materia de empleo  y de fondos nacionales de empleo), la parte recurrente  alega infracción del art. 12.2 del Estatuto de Autonomía, relacionado con los títulos competenciales regulados en el art. 149.1 7 (legislación laboral) y 17 (legislación de Seguridad Social)  de la CE.  A su parecer, la ayuda económica de acompañamiento del programa Prepara se configura normativamente como una subvención, “ajena por tanto al sistema de Seguridad Social”, y que tampoco puede encuadrarse dentro de las medidas que pueda adoptarse por el Estado de acuerdo a sus competencias sobre planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13), siendo así, pues., que todas las medidas del programa, tanto las de políticas activas como las de políticas pasivas” o apoyo económico, encontrarían su engarce jurídico en el ámbito laboral, siendo acciones ejecutivas de políticas activas de fomento de empleo que encuentran cobertura en el art. 149.1 7 CE, por lo que deberían ser llevadas a cabo por la autonomía, y más aún de acuerdo a las competencias que la Comunidad Autónoma tiene en materia de empleo en virtud de lo dispuesto en el art. 12.2 del EA. A tal efecto, el gobierno vasco ponía el acento en su recurso en la “peculiaridad” que su EA tenía con respecto al de otras autonomías en los que “a diferencia del vasco, se reservaba al Estado las competencias en materia de fondos de ámbito nacional y de empleo”, y enfatizaba que en el RD de traspaso de competencias en materia de ejecución de la legislación laboral en materia de trabajo se hacía referencia, entre otras, a las funciones atribuidas al SPEE en relación a los fondos nacionales de empleo, y que las competencias supraautonómicas del Estado en materia de actuaciones y programas de empleo (vid art. 13 de la Ley de Empleo) así lo serían cuando “en función de las características de las mismas, o de sus destinatarios, no tengan incidencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco”. De todo ello, se concluye que el Pais Vasco posee un régimen competencial “singular y específico” en virtud del cual debería asumir las competencias ahora cuestionadas en el RI y que la normativa impugnada atribuye al Estado.

Por último, la alegación de inconstitucionalidad se centra en la infracción de la normativa constitucional (art. 149.17) y estatutaria (art. 12.2) y la doctrina constitucional sobre “la capacidad de fomento”, argumentando que conforme a la doctrina sentada por el TC en su importante, y desde entonces seguida, sentencia 13/1992 de 6 de febrero, no existe razón alguna que justifique la intervención del Estado en un ámbito de gestión que corresponde a la autonomía en virtud de los títulos competenciales de los que dispone. Especialmente relevante me parece el argumento de rechazo de la tesis recogida en la norma de que la ayuda económica de acompañamiento se trata de una ayuda que debe concederse de forma uniforme en todo el territorio estatal, en cuanto que “se trata de una acción perfectamente “fraccionable”, susceptible de gestión uniforme por las Comunidades Autónomas sin que tal forma de gestión descentralizada constituya óbice para “garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional”, máxime atendiendo a la competencia legislativa plena del Estado en el ámbito laboral…”, sin que el temor de un posible desbordamiento del gasto sea una razón que justifique la actuación estatal, ya que caso de darse tal circunstancia “en todo caso se deberá producir un ulterior ajuste respecto de la ejecución del gasto, si bien tal extremo resulta ajeno a la administración encargada de la gestión del mismo, sea el Estado o las Comunidades Autónomas”. Para el gobierno vasco, aquello que se ha hecho con la publicación de varios RDL, tanto el de regulación del programa como el de sus sucesivas prórrogas, no ha sido sino “una permanente usurpación por el Estado de competencias que constitucionalmente corresponde su ejercicio y financiación a la Comunidad Autónoma del País Vasco”.

3.2.  Las alegaciones de la abogacía del Estado. 

En trámite de alegaciones, el abogado general del Estado se opuso al RI. De la amplia argumentación, destaco en primer lugar la alegación procesal formal del carácter extemporáneo de la demanda al no haber sido impugnados en su momento ni el RDL 1/2011 ni el RDL 23/2012 que procedió a la modificación de varios de sus preceptos, y la incorrección de alegar la inconstitucionalidad de dos disposiciones finales que afectan a todo el texto y no sólo a los preceptos impugnados.

Sobre la alegada inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el art. 86.1 para la aprobación de un RDL, entiende que sí concurre y que además han quedado debidamente acreditadas, tanto en el propio texto como en su memoria justificativa y en la intervención del representante gubernamental en el debate parlamentario de convalidación de la norma. Existe a su parecer una indudable conexión entre la situación de urgencia económica y social, vinculada a la elevada tasa de desempleo, y la aprobación de normas que prorrogan la regulación del programa, cumpliéndose pues las condiciones que, a través de una RDL, “permite reaccionar con la flexibilidad y eficacia necesaria a las circunstancias cambiantes de la crisis económica y del nivel de desempleo…”.

En relación con la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia laboral, es rechazada frontalmente dado que aquello que ha llevado a cabo el Estado es el ejercicio de una competencia, la legislación en materia laboral, “que ostenta… con carácter exclusivo”. De forma adicional añade que, estando de acuerdo con la ubicación de la competencia cuestionada en el ámbito de la legislación laboral, la regulación del RDL 1/2011, mantenida en los posteriores RDL de prórroga, tiene también encaje en la doctrina sentada por el TC en su sentencia 13/1992 sobre gestión de las subvenciones, argumentando, entre otros razonamientos, que el carácter supraterritorial de la competencia “es uno de los motivos que permiten la gestión centralizada de las subvenciones”, y rechaza, tras analizar el marco normativo estatal y autonómico vigente, que las especialidades reconocidas en la normativa financiera al País Vasco, le concedan “… per se, competencias adicionales en materia laboral”. Rechaza igualmente que un RD de traspaso de competencias puede vincular “de manera perpetua la labor del legislador estatal en el ejercicio de sus títulos competenciales”, y pone de manifiesto que el RD de traspaso se circunscribió a los programas de políticas activas de empleo que la autonomía desarrollaba hasta entonces en dicho ámbito, “entre los que no se encuentra el programa Prepara, que no existía en esa fecha”.

3.3. La fundamentación jurídica de la sentencia.

3.3.1. Recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, rechazo de las alegaciones procesales formales, y consideraciones sobre la subsistencia del objeto del recurso. 

Una vez expuestas sucintamente las argumentaciones de la parte recurrente y la de abogacía del Estado, remitiendo a todas las personas interesadas a su lectura íntegra, en la que a buen seguro podrán encontrar tesis que por mi parte he tratado de simplificar sin merma de la explicación de su contenido esencial, toca entrar en la fundamentación jurídica de la sentencia, las tesis del TC, y también las discrepantes del voto particular, para llegar a sus conclusiones.

Lo primero que efectúa la sentencia es el recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, de los que simplemente recuerdo que el art. 1 trata de la prórroga del programa, la disp. adic. primera versa sobre la financiación de la ayuda económica de acompañamiento a cargo del presupuesto del SPEE, la segunda sobre la prórroga automática del programa si el desempleo supera el 20 % según datos de la última EPA disponible, y que las disposiciones finales regulan las facultades de desarrollo a cargo de las autoridades estatales, y los títulos competenciales en los que se basa la norma.

En primer lugar, la alegación procesal formal de extemporaneidad del recurso es rechazada por el TC con varios argumentos. La razón de ello, que creo acertada, es que dos de los preceptos impugnados (art. 1 y disp. ad. segunda) prorrogan el programa, es decir se mantiene la aplicación de la normativa que lo creo (RDL 1/2001) y de aquella que posteriormente lo modificó (RDL 23/2012). Con cita de jurisprudencia anterior en la misma línea, el TC sostiene que el examen de la normativa impugnada requiere analizar aquella que mantiene en vigor, en cuanto que integran su contenido, “actuando en la práctica a modo de reproducción de su regulación, salvo lo relativo a su período de aplicación”. Por otra parte, el carácter indisponible de las competencias ha llevado al TC desde sus primeras sentencias a aceptar la impugnación de una disposición, acto o resolución, aunque sea confirmación de una anterior que hubiera podido afectar a la distribución competencial, o dicho con sus propias palabras (sentencia 142/2016) “el hecho de que una norma reproduzca una norma anterior no recurrida no impide la impugnación de la primera”.

Tampoco se acepta la impugnación procesal formal de las disposiciones finales cuarta y quinta, ya que, aun cuando no limita su ámbito de aplicación únicamente al programa, ello podrá afectar, en su caso, al alcance del enjuiciamiento y resolución del TC pero no puede determinar la inadmisión del recurso.

Antes de entrar en las respuestas a los motivos de impugnación, la Sala formula algunas consideraciones previas sobre “la subsistencia del objeto del recurso”. En cuanto a la vigencia de la norma no hay duda de que se mantiene, en cuanto que se prevén prórrogas automáticas cada seis meses mientras se cumplan los requisitos fijados respecto a la tasa de desempleo, y efectivamente así ha sido, de tal manera que cuando se dicta la sentencia está en vigor la prórroga iniciada el mes de febrero de este año. En cualquier caso, si se cuestionara la vigencia, ello no debe impedir entrar a conocer del fondo de un litigio si, tal como ocurre en el presente a juicio del TC, con planteamiento acertado a mi entender, “las tachas de inconstitucionalidad aducidas versan sobre el instrumento normativo o bien afectan al orden constitucional de competencias”. No afectará a la distribución competencial la modificación operada en la norma impugnada por una norma posterior, el RDL 1/2016 de 15 de abril, relativo al programa de activación para el empleo que modifica la tasa de desempleo por encima de la cual ha de mantenerse el programa (pasa del 20 al 18 %), ya que el motivo de la controversia jurídica, la distribución competencial, subsiste plenamente.

3.3.2. La extraordinaria y urgente necesidad del RDL 1/2013. 

Toca ya, superadas todas las alegaciones procesales formales, y debidamente justificadas las razones que llevan a defender el mantenimiento de la cuestión competencial debatida, entrar en los tres argumentos en los que el gobierno vasco ha basado la impugnación, siendo el primero de ellos, recordemos, la vulneración del marco constitucional por lo que respecta al uso indebido del art. 86.1 CE, por no concurrir la “extraordinaria y urgente necesidad” que se requiere para la aprobación de un RDL, que en caso de ser estimado, y aquí no lo fue, hubiera hecho innecesario el examen de los dos restantes.

La respuesta desestimatoria del TC a la impugnación del gobierno vasco encontrará su fundamentación en un amplio examen, previo a la respuesta, de su consolidada doctrina sobre el citado precepto constitucional, es decir sobre qué debe entenderse por “extraordinaria y urgente necesidad”, que debe quedar debidamente acreditada a partir de lo dispuesto en el expediente de la norma, en su exposición de motivos y en la intervención gubernamental de defensa del texto en el trámite parlamentario de convalidación. Según estos criterios, el TC procede a examinar el contenido de la exposición de motivos del RDL 1/2013, el debate parlamentario posterior y la intervención de la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Fátima Báñez, y la memoria del análisis del impacto normativo del proyecto de RDL. De todo este amplio contenido, en el que se hacen repetidas referencias a la situación de crisis económica, los elevados niveles de desempleo, y la necesidad de adoptar medidas de protección para los colectivos que más lo necesitan, el TC llega a la conclusión de que el gobierno “ha ofrecido una justificación suficiente para la adopción de la medida cuestionada a través de la aprobación del Real Decreto – Ley 1/2013, de 25 de enero”.

¿Hay conexión entre las medidas adoptadas y la situación de necesidad definida? Desde la perspectiva de su contenido hay relación entre el mantenimiento de una elevada tasa de desempleo y la prórroga de un programa que prevé una ayuda económica de acompañamiento junto a las medidas de política activa de empleo. Que se haya prorrogado una medida anterior no significa que haya desaparecido la razón que justificó en su momento, y que sigue existiendo, la adopción de las medidas necesarias para tratar de corregirlas, siendo por ello la técnica jurídica de la valoración periódica, con la subsiguiente prórroga, una opción válida que no cabe considerar contraria a derecho y que no puede llevar, por ello, a que el uso del RDL que prorrogó el programa en 2013 fuera considerado abusivo y arbitrario. Desde la perspectiva de su estructura, la corrección jurídica de la norma se asienta en la entrada en vigor inmediata de la norma una vez finalice la vigencia de la anterior prórroga, siendo este carácter automático no cuestionable si sigue concurriendo, y así era, “el presupuesto habilitante para su adopción mediante Real Decreto-Ley”.

En definitiva, se ha justificado para el TC la situación de extraordinaria y urgente necesidad, y la conexión entre la situación existente y la medida adoptada, por lo que procede la desestimación del primer motivo del recurso.

3.3.3. Sobre la vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo.

El TC pasa a continuación al examen de los dos restantes motivos, basados esencialmente, tal como he explicado con anterioridad, en la presunta vulneración de las competencias autonómicas en materia laboral, más exactamente por lo que respecta a la competencia autonómica de ejecución de la legislación en ese ámbito, y también sobre las competencias autonómicas en matera de fomento. Las partes han estado de acuerdo en que el título competencial cuestionado es el art. 149.1 7 CE, si bien el TC ya señala de inicio, como premisa para su razonamiento posterior, que es el propio tribunal el que ha de identificar el título competencial que considere afectado por los preceptos impugnados, operación que ha de realizar (con cita de las sentencias 26/2016 y 21/2017) “… en atención al especifico contenido, sentido y finalidad de la normativa impugnada”.

El TC procede a un amplio repaso de la normativa reguladora del programa Prepara, para concretar cuál es el motivo concreto de impugnación, que no es otro de a quién debe atribuirse la concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento para las personas desempleadas que participan en dicho programa mediante la participación en las medidas de políticas activas de empleo, algo que pone de manifiesto la estrecha relación entre ambas políticas. La norma cuestionada lo atribuye al SPEE, mientras que el RI entiende que es competencia autonómica vasca.

El debate sobre si se trata de una medida de política de empleo o no, en cuanto que su tramitación se efectúa en régimen de concesión directa y con aplicación de la Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones, lleva al TC (y también lo hará, para llegar a una conclusión diferente, el voto particular) al examen detallado de dónde debe incluirse, a efectos jurídicos competenciales, la cuestión debatida.

Se pone de manifiesto por una parte que la citada Ley dispone en su art. 2 que no tendrán la consideración de subvenciones “a) Las prestaciones contributivas y no contributivas del Sistema de la Seguridad Social”, y por otra que la tramitación de la concesión y pago de la ayuda económica se remite al régimen de concesión directa regulado en dicha norma, financiado con cargo a fondos de empleo de ámbito nacional. La conclusión de todo ello (en choque frontal con el voto particular) es que la controversia planteada debe ser analizada, y así se aborda también en el RDL 23/2012 que modificó el RDL 1/2011, como parte de “un programa para el empleo” y en consecuencia “debe ser encuadrada en la materia de empleo”; de ahí que, en busca del título competencial adecuado para encuadrar el litigio debatido, sin cuestionar que la norma tiene una estrecha relación con cuestiones de contenido laboral en sentido amplio, el TC concluya que no puede encuadrarse en puridad bajo el paraguas del art. 149.1.7 CE, en una lectura estricta de la interpretación constitucional que llevó a las primeras sentencias que se pronunciaron sobre la materia a incluir la relación laboral entre empleador y trabajador, sino que su encaje competencial adecuado es bajo el manto, con mucha mayor cobertura según la propia doctrina del TC, del art. 149.1.13, considerando que estamos en presencia de una materia de fomento de empleo que puede ponerse en marcha dentro de las competencias exclusivas del Estado en materia de “Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, con un amplio apoyo de esta tesis en una anterior, e importante sentencia, 22/2014, que abordó también el debate competencial en materia de políticas de empleo, y concluyó que el título competencial del art. 149.1.13 era el jurídicamente adecuado para adoptar Medidas en materia de fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación laboral constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se refiere el art. 149.1.7 CE”.

La citada sentencia 22/2014 fue objeto de un comentario crítico por mi parte, sobre la recentralización de las competencias autonómicas en materia de empleo, en una entrada anterior del blog, del que reproduzco un breve fragmento:

“En la citada sentencia se resuelve sobre la impugnación que realiza el Parlamento de Cataluña de distintos preceptos de la LE, y a los efectos de mi artículo interesa hacer especial mención de la impugnación del art. 3, apartado 1, párrafo segundo, en lo referente a la expresión “fomento del empleo”, en relación con el apartado 2 del mismo art. 3,

Para el Parlamento de Cataluña, el precepto atribuiría la capacidad de dictar leyes y reglamentos en materia de “fomento del empleo” al Estado, excluyendo de esa posibilidad a las CC AA. Por el contrario, la abogacía del Estado la pretensión del precepto impugnado no sería en modo alguno encomendar al Estado el monopolio de la regulación en tal materia con exclusión de las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas, sino sólo “reconocerlas en el ámbito de la competencia estatal”, sin que pudiera entenderse referida también al ámbito autonómico como interpretaba el recurrente. EL TC se alinea con esta segunda tesis y expone que cuando la LE encomienda al Gobierno la elaboración de normas en materia de fomento de empleo “no está desposeyendo a las Comunidades Autónomas de su capacidad normativa para regular, financiar y desarrollar sus propios programas de empleo en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas activas estatales. Tal interpretación se ve confirmada con el reconocimiento que se realiza en el apartado 2 del propio artículo 3 de la Ley 56/2003 de la competencia autonómica en materia de fomento del empleo en su ámbito territorial. Competencia autonómica que, en todo caso, no depende para su reconocimiento de la referencia que se realiza en dicho precepto, sino que se deriva del propio Estatuto de Autonomía cuando reconoce a la Generalitat la competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña; la competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en Cataluña y la competencia de desarrollo y gestión de la planificación general de la actividad económica (art. 152.1, 2 y 4 EAC). La capacidad de aprobar proyectos de normas con rango de ley y de elaborar y aprobar disposiciones reglamentarias en relación con el fomento del empleo que el precepto impugnado reconoce al Gobierno, se remite, pues, al ámbito propio de la competencia estatal antes definida, sin poner en cuestión la competencia autonómica de elaborar y adoptar medidas sobre fomento del empleo en su propio ámbito territorial en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas activas estatales”.  

Para el TC, una vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede desarrollar, vía reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese desarrollo corresponde en principio a las comunidades autónomas, por lo que el Estado, nuevamente con cita de la sentencia 22/2014, “(no puede) desapoderar (las) de las competencias estatutariamente asumidas”, que en el caso del País Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.

Sentadas estas líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del conflicto, y dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda económica de acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar respuesta a si esta atribución “resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la ejecución de la materia”.

A partir de aquí, nuevamente el TC procede al estudio de la normativa impugnada y  por consiguiente también de aquella en la que encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012), y acude a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992 sobre los cuatro posibles supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas, encuadrando este caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico del Estado sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen de actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder ejercer sus competencias.

Si partimos del encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el Estado tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo, pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía reglamentaria, en la gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta negativa por parte del TC, a pesar de la detallada argumentación de la abogacía del Estado (que sí será parcialmente aceptada en el voto particular) para justificar la validez jurídica de dicha gestión centralizada. El TC llegará a esta conclusión previa afirmación de que la referencia a que se trata de un programa “nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no se trata de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al art. 13 h) de la Ley de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía la gestión centralizada de determinados programas para los que la misma fuera “imprescindible” para garantizar su efectividad y la igualdad en el disfrute de todos los potenciales beneficiarios, aceptó su validez genérica pero remitiendo a cada programa concreto en que se instrumentada, para que se justificara debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión centralizada.

Por cierto, el mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían llevarse a cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la Ley de Empleo, con partida presupuestaria  que no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de ejecución, “a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con competencias asumidas en materia de empleo”. 

No basta, pues, la mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter nacional del programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que tampoco se encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda económica de acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El Estado ha regulado, en el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa de empleo, prorrogado en varias ocasiones, en el que con todo detalle regula tal ayuda, sus características, quienes son sus posibles beneficiarios, y la regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad en la regulación normativa (competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el TC, a que la actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras del cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de empleo a las que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres, y con mucha prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es imprescindible que sea el SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de concesión y pago, al objeto de poder garantizar “la efectividad de la medida y la homogeneidad de su disfrute” en todo el Estado.

No está de más señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y ajusta en su caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias derivadas de tal gasto en las diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos”.

Igualmente, la Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la necesidad de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de contenido las competencias autonómicas y por  otra hay mecanismos que permiten fijar “puntos de conexión” para determinar la Comunidad Autónoma competente para el pago de la ayuda en caso de producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la función de gestión y pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.

Dos argumentos adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por el TC. Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en peligro el abono en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de funcionamiento anormal del sistema que no debe ser la que se tome en consideración para valorar si una norma se adecua o no a los títulos competenciales, y que además, de ser acogida, podría extrapolarse a cualquier subvención o ayuda económica, con lo que el orden de distribución de competencias quedaría seriamente alterado por una vía indirecta y desde luego no prevista en el texto constitucional. Por otra parte, que la gestión centralizada responda mejor a la necesidad de introducir, en su caso, los cambios que sean necesarios para adaptar la norma a los cambios en la coyuntura económica y social, tampoco parece de recibo en este caso, pues la capacidad normativa, de legislar, sigue correspondiendo al Estado sin duda, y por ello, las autonomías tendrían que adaptar su actuación a las reglas estatales.

La conclusión de todo lo anteriormente expuesto es la declaración de inconstitucionalidad del art. 1 y la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 en cuanto a la atribución al SPEE de la competencia para que conceda y pague la ayuda económica de acompañamiento integrada en el programa Prepara, en el bien entendido que tal decisión no afecta, en virtud del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE) a situaciones anteriores ya jurídicamente consolidadas, con cita de la sentencia 27/2015, considerándose como tales “las establecidas mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)”.

Tampoco afecta, y esta es una cuestión especialmente importante que merece destacarse ante las dudas manifestadas por el gobierno sobre como dar cumplimiento a la sentencia, al mantenimiento del programa, ya que el cambio en la tasa de desempleo para poder mantenerlo (vid disp. final segunda de la RDL 1/2016) no ha sido objeto de impugnación.

Distinto, y sin duda también relevante, es que la tasa de desempleo de la última encuesta de población activa se sitúa en el 17,22 %, es decir por debajo del 18 %. Recordemos, a los efectos del debate político, que la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 es modificada por la disp. final segunda del RDL 1/2016 en estos términos: “«La vigencia del programa de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo se prorrogará de forma automática por períodos de seis meses, a partir del 16 de agosto de 2013, siempre que la tasa de desempleo sea superior al 18 por ciento según la última encuesta de población activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga y se reúnan, dentro del período prorrogado que corresponda, los requisitos establecidos en el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto.»

3.3.4. Rechazo de otros motivos de la impugnación del gobierno vasco.

Analizo mucho más brevemente otros motivos de impugnación que van a ser desestimados.

El gobierno vasco impugna que exista una consignación presupuestaria a cargo del SPEE para acometer el pago de las ayudas, mientras que la abogacía del Estado rechaza que una consignación presupuestaria pueda ser objeto de impugnación. El TC recuerda su doctrina sobre la posibilidad de tal impugnación y que no sería conforme a derecho que se asignaran fondos para una gestión centralizada cuya competencia no le sea atribuida, por una causa justificada, al Estado. En el caso enjuiciado, y una vez afirmada ya la inexistencia de tal necesidad de centralización, la cuestión a debate se centra en si el precepto impugnado, que atribuye los fondos al SPEE, puede ser calificado de inconstitucional o bien deberemos esperar a saber cómo se producirá y en qué términos la gestión final de tales fondos, acudiendo la Sala tanto a su doctrina como a la redacción del art. 14 de la entonces vigente Ley de Empleo (actualmente art. 21), que posibilita la distribución a las Comunidades Autónomas. Por ello, y en los términos en que está redactada la impugnación, es rechazada porque la norma impugnada  “no incide, por sí sola, en la atribución centralizada de competencia para gestionar la ayuda económica…”, en cuanto que, y esta será una cuestión a abordar en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, la norma impugnada “no dispone que la financiación de la indicada prórroga de la ayuda haya de articularse necesariamente a través de una reserva de crédito -y de gestión- en favor del Servicio Público de Empleo Estatal, y en tal sentido, su contenido no impide la transferencia de fondos a las Comunidades Autónomas para que estas procedan a su gestión”. Tomen nota, añado yo ahora, el gobierno y las CC AA de las posibilidades que ofrece esta interpretación en orden a la distribución económica del montante económico asignado a las ayudas de acompañamiento.

Por lo que respecta a la impugnación de las disposiciones finales cuarta y quinta, el TC sólo puede abordar su conformidad a derecho con respecto a la cuestión central debatida, la gestión de las ayudas económicas, aun cuando, tal como señala el abogado del Estado, los dos preceptos tengan un ámbito de aplicación más amplio. El TC no aceptará la impugnación relativa a la facultad que se atribuye a la persona titular del MEySS para dictar aquellas disposiciones que sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo establecido en el RDL 1/2013, en cuanto que las mismas tanto podrían ir dirigidas a todo el programa (incluyendo pues, todos aquellos preceptos no impugnados) como únicamente a la gestión de las ayudas de acompañamiento, pero esto no deja ser sólo una hipótesis de trabajo, y al efecto se trataría de una “impugnación preventiva”, que no tiene cabida en la doctrina del TC.

Respuesta contraria, y por tanto con aceptación de la impugnación, merecerá que se atribuya a la persona titular de la dirección general del SPEE la facultad de dictar “cuantas resoluciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto”, ya que en este caso, y a diferencia del supuesto anterior, tal habilitación “no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal ex art. 149.1.13 CE en relación con la ayuda económica de acompañamiento incluida en el referido programa de recualificación”.

Por último, la impugnación de la disposición final quinta, que dispone cuales son los títulos competenciales en virtud de los que se dicta la norma, no puede ser respondida por sí sola, sino que debe hacerse, tal como ha hecho ya con anterioridad el TC en la presente sentencia, en relación con cada uno de los preceptos concretos impugnados.

4. Voto particular discrepante.

Una breve anotación, para completar mi explicación, ha de efectuarse al voto particular discrepante del magistrado Alfredo Montoya Melgar, cuyo principal desacuerdo radica en el título competencial en el que se basa la decisión, argumentando que  se trata de “cuya aplicación al presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter demasiado vago y remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación que la sentencia hace del art. 149.1.13ª CE supone dotar a éste título de una proyección y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la minuciosa enumeración de títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE”, tesis que en buena medida supone cuestionar la doctrina del TC ya sentada en anteriores sentencias que afectan a títulos competenciales que impactan en las políticas de empleo, y en especial la sentencia 22/2014 (dicho sea incidentalmente, la incorporación del profesor Montoya al TC se produjo con posterioridad a dicha fecha, en la renovación del alto tribunal producida en 2016).

El voto defenderá que el título competencial apropiado es el del art. 149.1.17 CE, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, y pone el acento en la similitud de las ayudas económicas del programa Prepara con los subsidios asistenciales, incluido el programa Prodi anterior al Prepara, encuadrables a su parecer dentro del sistema de la Seguridad Social que protege situaciones de necesidad. Con claridad afirma el voto que tales ayudas reguladas en el programa Prepara “prestaciones sociales próximas al subsidio de desempleo y, singularmente, a la Renta Activa de Inserción, cuyo carácter excepcional y temporal comparte y que se integra en la acción protectora del desempleo del Sistema de la Seguridad Social (RD 1.369/2006). De aquí las lógicas coincidencias, no sólo en el objeto que persiguen las citadas ayudas y el Sistema de la Seguridad Social en cuanto protector del desempleo, sino también en las características de sus beneficiarios: trabajadores inscritos en la Oficina de Empleo que han agotado la prestación o el subsidio de desempleo y que carecen de recursos”, así como también destaca las similitudes por lo que respecta a la financiación de las diferentes medidas asistenciales referenciadas, con argumentos en este punto que guardan mucha similitud con los defendidos por la abogacía general del Estado y a los que me he referido con anterioridad.

Por fin, el voto particular acude a la histórica doctrina del TC sobre las competencias estatales y autonómicas en el ámbito de la Seguridad Social, recogida en la sentencia 124/1989, que transcribe muy ampliamente, para concluir que aplicándola al caso ahora enjuiciado “se alcanza la conclusión de que la concesión y pago de las ayudas económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al SPEE), en cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex art. 149.1.17ª, en la rúbrica “régimen económico de la Seguridad Social”.

En fin, para añadir una reflexión adicional sobre esta sentencia, es muy recomendable la lectura de una reciente aportación de un destacado especialista en materia deSeguridad Social, el profesor de la UAM Borja Suárez Corujo, que tuvo la amabilidad de enviarme su artículo, para quien, si bien la conclusión a que llega la sentencia es acertada, hubiera debido llegar a ella “por un camino bien distinto”. Se critica especialmente “el criterio, ya consolidado, que reconduce a la esfera del artículo 149.1.13 CE –las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica– una materia como la aquí abordada a partir de su caracterización como un “programa de empleo”. La interpretación reduccionista del ámbito laboral (artículo 149.1.7 CE) que la sentencia defiende supone apostar por una línea que deja fuera de este título competencial buena parte de las políticas activas de empleo trasladándolas a una esfera de perfil mucho más difuso y que plantea por esta razón una mayor dificultad hermenéutica y de aplicación”.  Si bien para el profesor Suárez, el título competencial hubiera debido ser el art. 149.17 CE, ello no significa en modo alguno la aceptación del voto particular discrepante, que sustenta en una doble argumentación: de una parte, “que la definición de la ayuda económica como Seguridad Social no significa negar a las Comunidades Autónomas protagonismo en la gestión”, y de otra que “ también convendría revisar el criterio según el cual las Comunidades Autónomas carecen de capacidad para complementar la acción contributiva de la Seguridad Social”.   

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