Sumario.
1.
Introducción.
2. El
Programa PREPARA y la STC 100/2017 de 20 de julio.
2.1. El
programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más relevantes.
3. Estudio de la sentencia TC 100/2017 de 20 de
julio.
3.1. El
contenido del recurso de inconstitucionalidad.
3.2. Las alegaciones de la abogacía del
Estado.
3.3. La
fundamentación jurídica de la sentencia.
3.3.1.
Recordatorio del contenido de los preceptos impugnados, rechazo de las
alegaciones procesales formales, y consideraciones sobre la subsistencia del
objeto del recurso.
3.3.2. La
extraordinaria y urgente necesidad del RDL 1/2013.
3.3.3. Sobre
la vulneración de las competencias autonómicas en materia de empleo.
3.3.4.
Rechazo de otros motivos de la impugnación del gobierno vasco.
4. Voto
particular discrepante. 5. El Programa
de Activación para el Empleo (PAE) y las sentencias núms. 153 y 156/2017.
5.1. De los
orígenes del PAE a su puesta en funcionamiento.
5.2. Sobre la prórroga del PAE. A propósito del RDL 1/2016 de 15 de
abril.
5.3. La
aprobación del RDL 7/2017 de 28 de abril. Nueva modificación del PAE.
5.4. Examen
de las sentencias 153 y 156/2017 de 21 de diciembre.
5.4.1. Las
reacciones de las organizaciones sindicales.
5.4.2
Sentencia 153/2017.
5.4.2.1. Los
argumentos del recurso.
5.4.2.2.
Las alegaciones de la abogacía del Estado.
5.4.2.3.
La fundamentación jurídica de la sentencia (con remisión a la núm. 100/2017).
5.4.2.4.
Efectos jurídicos de la sentencia.
5.4.2.5.
Voto particular discrepante (con amplia remisión al formulado en la sentencia
100/2017).
6. Breve
comentario a la sentencia 156/2017.
7. Anotación
final.
1. Introducción.
Son objeto
de atención en este artículo tres importantes sentencias dictadas por el Pleno
del Tribunal Constitucional y que afectan directamente al debate competencial
sobre empleo y desempleo, que sin duda deberían ser tenidas en cuenta en los
acuerdos a que puedan llegarse en la mesa tripartita dedicada a “Plan de choque
por el empleo”, en la que el gobierno propuso, con ocasión de la presentaciónde su propuesta el 19 de septiembre de 2017, “integrar y racionalizar los
programas que complementan la protección por desempleo con anterioridad al 30
de abril de 2018”.
La
explicación de estas tres sentencias, dedicadas al plan PREPARA y al Programa deActivación para el Empleo (PAE), debe ir acompañada, previamente, del contenido
de los dos programas, a fin y efecto de conocer su contenido y por consiguiente
también las razones que llevaron al gobierno vasco a su impugnación ante el TC
respecto a la concesión y pago de las
ayudas económicas previstas en ambos.
En unartículo publicado en el blog el 10 de agosto del pasado año ya dediquéespecial atención a la sentencia núm. 100/2017 y al contenido del programaPREPARA. Considero conveniente, y necesario, recuperar en el texto actual buena
parte de la explicación anterior porque las sentencias núms. 153 y 156/2017 de21 de diciembre (publicadas en el suplemento del BOE del 17 de enero) sustentan
su fundamentación jurídica, al objeto de aceptar las tesis del recurso de
inconstitucionalidad, en gran medida en la sentencia núm. 100/2107, y también
se refiere a la misma el voto particular discrepante para fundamentarlo.
En efecto,
para la sentencia núm. 153/2017 (fundamento jurídico 3), “a la vista de las
similitudes indicadas entre los dos programas, hemos de trasladar al caso que
nos ocupa el encuadramiento competencial que realizamos, con relación al plan
Prepara en la citada sentencia 1000/2017…”, mientras que para el voto
particular formulado por el magistrado Alfredo Montoya, catedrático de Derecho
del Trabajo y de la Seguridad Social, y al que se adhieren el magistrado Juan
José González y la magistrada Encarnación Roca, las mismas razones que llevaron
a formular el voto particular discrepante en la sentencia 100/2017 son válidas
para la nueva sentencia, siendo reiteradas, pero añadiendo además que
“concurren en el presente proceso varias significativas circunstancias que
vienen a reforzar la conclusión a la que nos conducía aquel voto…,”, a las que
me referiré al comentar dicha sentencia núm. 153.
Por
consiguiente, dedico la primera parte del artículo al Plan PREPARA y la sentencia
del TC núm. 100/2017, para pasar a continuación a la explicación de los
contenidos más destacados del Plan de Activación para el Empleo y las
sentencias núms. 153 y 156/2017.
El objeto de
este texto es examinar los contenidos más relevantes de la sentencia desde la
perspectiva de los títulos competenciales, estatal y autonómico, que han sido
objeto de debate, ya que se han puesto, simbólicamente hablando, encima de la
mesa los correspondientes al empleo, a la política económica y (por parte del
voto particular) a la Seguridad Social, además de cuestionarse nuevamente el
uso de un Real Decreto-Ley que, a juicio de la parte recurrente pero no del TC,
no se ajustaría a los requisitos requeridos por el art. 86.1 de la Constitución
para su aprobación.
2.1. El programa PREPARA. Síntesis
de sus contenidos más relevantes.
El programa
de recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo, desde su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la
prórroga automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero, que ha sido la
norma cuya inconstitucionalidad (de algunos de sus preceptos) se alegó por el
gobierno vasco en el recurso de inconstitucionalidad, fue objeto de un
detallado estudio por mi parte en una entrada anterior del blog, al que remito
a todas las personas interesadas. Efectúo a continuación una síntesis de sus
contenidos de mayor interés en relación con el litigio conocido por el TC.
Desde la
perspectiva que interesa abordar al examinar la sentencia del TC, cabe decir
primeramente que el programa encuentra su origen en el Acuerdo Económico y
Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y
UGT, que incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias
de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período
2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación
profesional de las personas que hayan
agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional
(corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría
de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de
acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al menos en la intención
de los firmantes, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de
Protección por Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en
el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el
encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de
acompañamiento”. Dado que había dos
administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del
pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner en
marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que
pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas
para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que
se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las
administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales
respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la
coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de
cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos
administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo).
Para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa,
el RDL 1/2011 estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de
las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE,
la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de
orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada
de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de
recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y
participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento
a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo
necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e
hicieran posible el éxito del programa.
De especial
interés, dado que serán objeto de debate durante la tramitación y resolución
del recurso, son los apartados 7,8 y 9 del art. 2, que disponían lo siguiente:
“7. El Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y
pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto
en el artículo 13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las
cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en
el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones. 8. El Servicio Público de Empleo Estatal abonará las ayudas
económicas de acompañamiento para la recualificación profesional de manera
directa a las personas beneficiarias, por el procedimiento de nóminas
mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes, atendiendo a la fecha
de inclusión efectiva en este programa. Se descontarán proporcionalmente las
cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva en las
acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción. La
financiación de estas ayudas se realizará con cargo a los créditos establecidos
al efecto en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal.
Estas ayudas podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el
Fondo Social Europeo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la
normativa nacional y comunitaria. 9. A fin de garantizar el correcto
funcionamiento de este programa y garantizar las mismas posibilidades de acceso
a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al Servicio Público de
Empleo Estatal a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las
ayudas, así como a establecer los mecanismos necesarios de coordinación e
intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas”.
Por
Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de
presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas
económicas de acompañamiento por la participación en el programa. La norma
procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas
previstas en el programa de recualificación profesional regulado en el RDL
1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 8 se refería a la instrucción y
resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del
SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3
meses a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se
entendería desestimada. El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses
vencidos de 30 días), la pérdida del derecho en caso de incumplimiento
injustificado de las obligaciones, y el reintegro de las cantidades se
regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición adicional única
versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa, debiéndose
destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y
autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y
activas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e
intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas”.
Con respecto
a la norma cuya constitucionalidad (de algunos de sus preceptos) fue
cuestionada por el gobierno vasco, cabe decir que el 27 de enero de 2013 entró
en vigor el Real Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el
programa Prepara y se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección
social de las personas desempleadas, con efectos a partir del 1 de enero.
La norma se
dicta al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del
Estado en materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución
respectivamente), y deja la puerta abierta a la modificación por vía
reglamentaria de las normas que lo han sido por este RDL y que tienen rango
jurídico de Reglamento, en la misma línea que en textos legislativos
anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que “Las
determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de
modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por
normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
Como siempre
que se publica un RDL, debemos preguntarnos por la extraordinaria y urgente
necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma, para sus autores, es la
grave situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy
preocupante número de personas desempleadas, un buen número de las cuales
corren el riesgo de perder el acceso a prestaciones o subsidios si no se
adoptaran las medidas recogidas en el RDL, en concreto los posibles perceptores
del plan PREPARA y los trabajadores eventuales agrarios de Extremadura y
Andalucía.
El artículo
1 procede a la prórroga del Plan PREPARA, surtiendo efectos las norma para los
supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero
(una vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el
15 de agosto, en los términos en que era
ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de 11 de febrero y
con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de 24 de
agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del
presupuesto del SPEE, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria”.
Además, y este es un dato importante, se otorga carta de estabilidad
jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de
seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última
encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea
superior al 20 % Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE, se
determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de
las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa.
3.
Estudio de la sentencia TC núm. 100/2017 de 20 de julio.
3.1. El contenido del recurso de
inconstitucionalidad.
Una vez
recordados los contenidos más relevantes, por su incidencia sobre la sentencia
del TC, del RDL 1/2011, no alterados en los posteriores por los que se procedió
a la prórroga del programa, procede entrar en el examen de dicha sentencia, que
encuentra su origen en el RI interpuesto por el gobierno vasco, el 23 de
octubre de 2013, contra el art. 1, las disposiciones adicionales primera y
segunda, y las disposiciones finales cuarta y quinta del RDL 1/2013, una vez
que no se alcanzó acuerdo en el procedimiento de negociación celebrado
previamente con la Administración estatal al amparo de lo dispuesto en el art.
33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (“….
el Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las
Comunidades Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en
el plazo de nueve meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley
en relación con las cuales, y con la finalidad de evitar la interposición del
recurso, se cumplan los siguientes requisitos:a) Que se reúna la Comisión
Bilateral de Cooperación entre la Administración General del Estado y la
respectiva Comunidad Autónoma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de
las dos Administraciones. b) Que en el seno de la mencionada Comisión Bilateral
se haya adoptado un acuerdo sobre iniciación de negociaciones para resolver las
discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la modificación del texto
normativo. Este acuerdo podrá hacer referencia a la invocación o no de la
suspensión de la norma en el caso de presentarse el recurso en el plazo
previsto en este apartado. c) Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del
Tribunal Constitucional por los órganos anteriormente mencionados dentro de los
tres meses siguientes a la publicación de la Ley, disposición o acto con fuerza
de Ley, y se inserte en el "Boletín Oficial del Estado'' y en el
"Diario Oficial'' de la Comunidad Autónoma correspondiente”).
Con
prontitud centra el recurrente la razón de ser de la impugnación de los citados
preceptos, que no es otra que la atribución otorgada al Estado “para el
reconocimiento, concesión y pago de las ayudas de acompañamiento del citado
programa”. Tras realizar un breve recordatorio de su contenido desde la
aprobación del RDL 1/2011 (remito a mi explicación anterior), y recordar que se
han interpuesto dos RI contra las leyes de presupuestos generales del Estado
para 2012 y 2013, una parte de cuyos contenidos coincide con el ahora
presentado, ya que se impugna “una reserva de crédito a favor del Servicio
Público de Empleo Estatal para hacer frente a la financiación de la gestión directa
de una serie de actuaciones, entre las que se encuentra la gestión y pago de la
ayuda económica de acompañamiento referida”, desarrolla la argumentación sobre
la que construye la presunta inconstitucionalidad de los preceptos impugnados,
siendo el primer motivo el de haberse infringido el art. 86.1 CE por no darse
las notas requeridas por dicho precepto, las de extraordinaria y urgente
necesidad, poniendo el acento, siguiendo la doctrina del TC, en que el impacto
de los efectos del RDL deben ser inmediatos en cuanto que la acción normativa
“no puede ser pospuesta en el tiempo ni siquiera a la aprobación de una ley por
el procedimiento de urgencia”. Para el recurrente, el dictarse sucesivos RDL de
prórroga del programa pone en cuestión la conexión requerida por el TC entre la
necesidad de urgencia y la medida adoptada.
En segundo
término, y con referencias concretas a las competencias del País Vasco que
hacen que la sentencia, si bien lógicamente tenga un impacto jurídico general,
se centre en el marco normativo, y sus particularidades, de dicha Comunidad
Autónoma (en materia de empleo y de
fondos nacionales de empleo), la parte recurrente alega infracción del art. 12.2 del Estatuto
de Autonomía, relacionado con los títulos competenciales regulados en el art.
149.1 7 (legislación laboral) y 17 (legislación de Seguridad Social) de la CE.
A su parecer, la ayuda económica de acompañamiento del programa Prepara
se configura normativamente como una subvención, “ajena por tanto al sistema de
Seguridad Social”, y que tampoco puede encuadrarse dentro de las medidas que
pueda adoptarse por el Estado de acuerdo a sus competencias sobre planificación
general de la actividad económica (art. 149.1.13), siendo así, pues., que todas
las medidas del programa, tanto las de políticas activas como las de políticas
pasivas” o apoyo económico, encontrarían su engarce jurídico en el ámbito
laboral, siendo acciones ejecutivas de políticas activas de fomento de empleo
que encuentran cobertura en el art. 149.1 7 CE, por lo que deberían ser
llevadas a cabo por la autonomía, y más aún de acuerdo a las competencias que
la Comunidad Autónoma tiene en materia de empleo en virtud de lo dispuesto en
el art. 12.2 del EA. A tal efecto, el gobierno vasco ponía el acento en su
recurso en la “peculiaridad” que su EA tenía con respecto al de otras
autonomías en los que “a diferencia del vasco, se reservaba al Estado las
competencias en materia de fondos de ámbito nacional y de empleo”, y enfatizaba
que en el RD de traspaso de competencias en materia de ejecución de la
legislación laboral en materia de trabajo se hacía referencia, entre otras, a
las funciones atribuidas al SPEE en relación a los fondos nacionales de empleo,
y que las competencias supraautonómicas del Estado en materia de actuaciones y
programas de empleo (vid art. 13 de la Ley de Empleo) así lo serían cuando “en
función de las características de las mismas, o de sus destinatarios, no tengan
incidencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco”. De todo ello, se concluye
que el Pais Vasco posee un régimen competencial “singular y específico” en
virtud del cual debería asumir las competencias ahora cuestionadas en el RI y
que la normativa impugnada atribuye al Estado.
Por último,
la alegación de inconstitucionalidad se centra en la infracción de la normativa
constitucional (art. 149.17) y estatutaria (art. 12.2) y la doctrina
constitucional sobre “la capacidad de fomento”, argumentando que conforme a la
doctrina sentada por el TC en su importante, y desde entonces seguida, sentencia
13/1992 de 6 de febrero, no existe razón alguna que justifique la intervención
del Estado en un ámbito de gestión que corresponde a la autonomía en virtud de
los títulos competenciales de los que dispone. Especialmente relevante me
parece el argumento de rechazo de la tesis recogida en la norma de que la ayuda
económica de acompañamiento se trata de una ayuda que debe concederse de forma
uniforme en todo el territorio estatal, en cuanto que “se trata de una acción
perfectamente “fraccionable”, susceptible de gestión uniforme por las
Comunidades Autónomas sin que tal forma de gestión descentralizada constituya
óbice para “garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por
parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional”, máxime
atendiendo a la competencia legislativa plena del Estado en el ámbito
laboral…”, sin que el temor de un posible desbordamiento del gasto sea una
razón que justifique la actuación estatal, ya que caso de darse tal
circunstancia “en todo caso se deberá producir un ulterior ajuste respecto de
la ejecución del gasto, si bien tal extremo resulta ajeno a la administración
encargada de la gestión del mismo, sea el Estado o las Comunidades Autónomas”.
Para el gobierno vasco, aquello que se ha hecho con la publicación de varios
RDL, tanto el de regulación del programa como el de sus sucesivas prórrogas, no
ha sido sino “una permanente usurpación por el Estado de competencias que
constitucionalmente corresponde su ejercicio y financiación a la Comunidad
Autónoma del País Vasco”.
3.2.
Las alegaciones de la abogacía del Estado.
En trámite
de alegaciones, el abogado general del Estado se opuso al RI. De la amplia
argumentación, destaco en primer lugar la alegación procesal formal del
carácter extemporáneo de la demanda al no haber sido impugnados en su momento
ni el RDL 1/2011 ni el RDL 23/2012 que procedió a la modificación de varios de
sus preceptos, y la incorrección de alegar la inconstitucionalidad de dos
disposiciones finales que afectan a todo el texto y no sólo a los preceptos
impugnados.
Sobre la
alegada inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el
art. 86.1 para la aprobación de un RDL, entiende que sí concurre y que además
han quedado debidamente acreditadas, tanto en el propio texto como en su
memoria justificativa y en la intervención del representante gubernamental en
el debate parlamentario de convalidación de la norma. Existe a su parecer una
indudable conexión entre la situación de urgencia económica y social, vinculada
a la elevada tasa de desempleo, y la aprobación de normas que prorrogan la
regulación del programa, cumpliéndose pues las condiciones que, a través de una
RDL, “permite reaccionar con la flexibilidad y eficacia necesaria a las
circunstancias cambiantes de la crisis económica y del nivel de desempleo…”.
En relación
con la alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia laboral,
es rechazada frontalmente dado que aquello que ha llevado a cabo el Estado es
el ejercicio de una competencia, la legislación en materia laboral, “que
ostenta… con carácter exclusivo”. De forma adicional añade que, estando de
acuerdo con la ubicación de la competencia cuestionada en el ámbito de la
legislación laboral, la regulación del RDL 1/2011, mantenida en los posteriores
RDL de prórroga, tiene también encaje en la doctrina sentada por el TC en su
sentencia 13/1992 sobre gestión de las subvenciones, argumentando, entre otros
razonamientos, que el carácter supraterritorial de la competencia “es uno de
los motivos que permiten la gestión centralizada de las subvenciones”, y
rechaza, tras analizar el marco normativo estatal y autonómico vigente, que las
especialidades reconocidas en la normativa financiera al País Vasco, le
concedan “… per se, competencias adicionales en materia laboral”. Rechaza
igualmente que un RD de traspaso de competencias puede vincular “de manera
perpetua la labor del legislador estatal en el ejercicio de sus títulos
competenciales”, y pone de manifiesto que el RD de traspaso se circunscribió a
los programas de políticas activas de empleo que la autonomía desarrollaba
hasta entonces en dicho ámbito, “entre los que no se encuentra el programa
Prepara, que no existía en esa fecha”.
3.3. La fundamentación jurídica de
la sentencia.
3.3.1. Recordatorio del contenido de
los preceptos impugnados, rechazo de las alegaciones procesales formales, y
consideraciones sobre la subsistencia del objeto del recurso.
Una vez
expuestas sucintamente las argumentaciones de la parte recurrente y la de
abogacía del Estado, remitiendo a todas las personas interesadas a su lectura
íntegra, en la que a buen seguro podrán encontrar tesis que por mi parte he
tratado de simplificar sin merma de la explicación de su contenido esencial,
toca entrar en la fundamentación jurídica de la sentencia, las tesis del TC, y
también las discrepantes del voto particular, para llegar a sus conclusiones.
Lo primero
que efectúa la sentencia es el recordatorio del contenido de los preceptos
impugnados, de los que simplemente recuerdo que el art. 1 trata de la prórroga
del programa, la disp. adic. primera versa sobre la financiación de la ayuda
económica de acompañamiento a cargo del presupuesto del SPEE, la segunda sobre
la prórroga automática del programa si el desempleo supera el 20 % según datos
de la última EPA disponible, y que las disposiciones finales regulan las
facultades de desarrollo a cargo de las autoridades estatales, y los títulos
competenciales en los que se basa la norma.
En primer
lugar, la alegación procesal formal de extemporaneidad del recurso es rechazada
por el TC con varios argumentos. La razón de ello, que creo acertada, es que
dos de los preceptos impugnados (art. 1 y disp. ad. segunda) prorrogan el
programa, es decir se mantiene la aplicación de la normativa que lo creo (RDL
1/2001) y de aquella que posteriormente lo modificó (RDL 23/2012). Con cita de
jurisprudencia anterior en la misma línea, el TC sostiene que el examen de la
normativa impugnada requiere analizar aquella que mantiene en vigor, en cuanto
que integran su contenido, “actuando en la práctica a modo de reproducción de
su regulación, salvo lo relativo a su período de aplicación”. Por otra parte,
el carácter indisponible de las competencias ha llevado al TC desde sus
primeras sentencias a aceptar la impugnación de una disposición, acto o
resolución, aunque sea confirmación de una anterior que hubiera podido afectar
a la distribución competencial, o dicho con sus propias palabras (sentencia
142/2016) “el hecho de que una norma reproduzca una norma anterior no recurrida
no impide la impugnación de la primera”.
Tampoco se
acepta la impugnación procesal formal de las disposiciones finales cuarta y
quinta, ya que, aun cuando no limita su ámbito de aplicación únicamente al
programa, ello podrá afectar, en su caso, al alcance del enjuiciamiento y
resolución del TC pero no puede determinar la inadmisión del recurso.
Antes de
entrar en las respuestas a los motivos de impugnación, la Sala formula algunas
consideraciones previas sobre “la subsistencia del objeto del recurso”. En
cuanto a la vigencia de la norma no hay duda de que se mantiene, en cuanto que
se prevén prórrogas automáticas cada seis meses mientras se cumplan los
requisitos fijados respecto a la tasa de desempleo, y efectivamente así ha
sido, de tal manera que cuando se dicta la sentencia está en vigor la prórroga
iniciada el mes de febrero de este año. En cualquier caso, si se cuestionara la
vigencia, ello no debe impedir entrar a conocer del fondo de un litigio si, tal
como ocurre en el presente a juicio del TC, con planteamiento acertado a mi
entender, “las tachas de inconstitucionalidad aducidas versan sobre el
instrumento normativo o bien afectan al orden constitucional de competencias”.
No afectará a la distribución competencial la modificación operada en la norma
impugnada por una norma posterior, el RDL 1/2016 de 15 de abril, relativo al
programa de activación para el empleo que modifica la tasa de desempleo por
encima de la cual ha de mantenerse el programa (pasa del 20 al 18 %), ya que el
motivo de la controversia jurídica, la distribución competencial, subsiste
plenamente.
3.3.2. La extraordinaria y urgente
necesidad del RDL 1/2013.
Toca ya,
superadas todas las alegaciones procesales formales, y debidamente justificadas
las razones que llevan a defender el mantenimiento de la cuestión competencial
debatida, entrar en los tres argumentos en los que el gobierno vasco ha basado
la impugnación, siendo el primero de ellos, recordemos, la vulneración del
marco constitucional por lo que respecta al uso indebido del art. 86.1 CE, por
no concurrir la “extraordinaria y urgente necesidad” que se requiere para la
aprobación de un RDL, que en caso de ser estimado, y aquí no lo fue, hubiera
hecho innecesario el examen de los dos restantes.
La respuesta
desestimatoria del TC a la impugnación del gobierno vasco encontrará su
fundamentación en un amplio examen, previo a la respuesta, de su consolidada
doctrina sobre el citado precepto constitucional, es decir sobre qué debe
entenderse por “extraordinaria y urgente necesidad”, que debe quedar
debidamente acreditada a partir de lo dispuesto en el expediente de la norma,
en su exposición de motivos y en la intervención gubernamental de defensa del
texto en el trámite parlamentario de convalidación. Según estos criterios, el
TC procede a examinar el contenido de la exposición de motivos del RDL 1/2013,
el debate parlamentario posterior y la intervención de la Ministra de Empleo y
Seguridad Social, Fátima Báñez, y la memoria del análisis del impacto normativo
del proyecto de RDL. De todo este amplio contenido, en el que se hacen
repetidas referencias a la situación de crisis económica, los elevados niveles
de desempleo, y la necesidad de adoptar medidas de protección para los
colectivos que más lo necesitan, el TC llega a la conclusión de que el gobierno
“ha ofrecido una justificación suficiente para la adopción de la medida
cuestionada a través de la aprobación del Real Decreto – Ley 1/2013, de 25 de
enero”.
¿Hay
conexión entre las medidas adoptadas y la situación de necesidad definida?
Desde la perspectiva de su contenido hay relación entre el mantenimiento de una
elevada tasa de desempleo y la prórroga de un programa que prevé una ayuda
económica de acompañamiento junto a las medidas de política activa de empleo.
Que se haya prorrogado una medida anterior no significa que haya desaparecido
la razón que justificó en su momento, y que sigue existiendo, la adopción de
las medidas necesarias para tratar de corregirlas, siendo por ello la técnica
jurídica de la valoración periódica, con la subsiguiente prórroga, una opción
válida que no cabe considerar contraria a derecho y que no puede llevar, por
ello, a que el uso del RDL que prorrogó el programa en 2013 fuera considerado
abusivo y arbitrario. Desde la perspectiva de su estructura, la corrección
jurídica de la norma se asienta en la entrada en vigor inmediata de la norma
una vez finalice la vigencia de la anterior prórroga, siendo este carácter
automático no cuestionable si sigue concurriendo, y así era, “el presupuesto
habilitante para su adopción mediante Real Decreto-Ley”.
En
definitiva, se ha justificado para el TC la situación de extraordinaria y
urgente necesidad, y la conexión entre la situación existente y la medida
adoptada, por lo que procede la desestimación del primer motivo del recurso.
3.3.3. Sobre la vulneración de las
competencias autonómicas en materia de empleo.
El TC pasa a
continuación al examen de los dos restantes motivos, basados esencialmente, tal
como he explicado con anterioridad, en la presunta vulneración de las
competencias autonómicas en materia laboral, más exactamente por lo que
respecta a la competencia autonómica de ejecución de la legislación en ese
ámbito, y también sobre las competencias autonómicas en matera de fomento. Las
partes han estado de acuerdo en que el título competencial cuestionado es el
art. 149.1 7 CE, si bien el TC ya señala de inicio, como premisa para su
razonamiento posterior, que es el propio tribunal el que ha de identificar el
título competencial que considere afectado por los preceptos impugnados,
operación que ha de realizar (con cita de las sentencias 26/2016 y 21/2017) “…
en atención al especifico contenido, sentido y finalidad de la normativa
impugnada”.
El TC
procede a un amplio repaso de la normativa reguladora del programa Prepara,
para concretar cuál es el motivo concreto de impugnación, que no es otro de a
quién debe atribuirse la concesión y pago de la ayuda económica de
acompañamiento para las personas desempleadas que participan en dicho programa
mediante la participación en las medidas de políticas activas de empleo, algo
que pone de manifiesto la estrecha relación entre ambas políticas. La norma
cuestionada lo atribuye al SPEE, mientras que el RI entiende que es competencia
autonómica vasca.
El debate
sobre si se trata de una medida de política de empleo o no, en cuanto que su
tramitación se efectúa en régimen de concesión directa y con aplicación de la
Ley 38/2003 de 17 de noviembre, general de subvenciones, lleva al TC (y también
lo hará, para llegar a una conclusión diferente, el voto particular) al examen
detallado de dónde debe incluirse, a efectos jurídicos competenciales, la
cuestión debatida.
Se pone de
manifiesto por una parte que la citada Ley dispone en su art. 2 que no tendrán
la consideración de subvenciones “a) Las prestaciones contributivas y no
contributivas del Sistema de la Seguridad Social”, y por otra que la
tramitación de la concesión y pago de la ayuda económica se remite al régimen
de concesión directa regulado en dicha norma, financiado con cargo a fondos de
empleo de ámbito nacional. La conclusión de todo ello (en choque frontal con el
voto particular) es que la controversia planteada debe ser analizada, y así se
aborda también en el RDL 23/2012 que modificó el RDL 1/2011, como parte de “un
programa para el empleo” y en consecuencia “debe ser encuadrada en la materia
de empleo”; de ahí que, en busca del título competencial adecuado para
encuadrar el litigio debatido, sin cuestionar que la norma tiene una estrecha relación
con cuestiones de contenido laboral en sentido amplio, el TC concluya que no
puede encuadrarse en puridad bajo el paraguas del art. 149.1.7 CE, en una
lectura estricta de la interpretación constitucional que llevó a las primeras
sentencias que se pronunciaron sobre la materia a incluir la relación laboral
entre empleador y trabajador, sino que su encaje competencial adecuado es bajo
el manto, con mucha mayor cobertura según la propia doctrina del TC, del art.
149.1.13, considerando que estamos en presencia de una materia de fomento de
empleo que puede ponerse en marcha dentro de las competencias exclusivas del
Estado en materia de “Bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica”, con un amplio apoyo de esta tesis en una anterior, e
importante sentencia, 22/2014, que abordó también el debate competencial en
materia de políticas de empleo, y concluyó que el título competencial del art.
149.1.13 era el jurídicamente adecuado para adoptar Medidas en materia de
fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación
laboral constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se
refiere el art. 149.1.7 CE”.
La citada
sentencia 22/2014 fue objeto de un comentario crítico por mi parte, sobre la recentralización
de las competencias autonómicas en materia de empleo, en una entrada anterior
del blog, del que reproduzco un breve fragmento:
“En la
citada sentencia se resuelve sobre la impugnación que realiza el Parlamento de
Cataluña de distintos preceptos de la LE, y a los efectos de mi artículo
interesa hacer especial mención de la impugnación del art. 3, apartado 1,
párrafo segundo, en lo referente a la expresión “fomento del empleo”, en
relación con el apartado 2 del mismo art. 3,
Para el
Parlamento de Cataluña, el precepto atribuiría la capacidad de dictar leyes y
reglamentos en materia de “fomento del empleo” al Estado, excluyendo de esa
posibilidad a las CC AA. Por el contrario, la abogacía del Estado la pretensión
del precepto impugnado no sería en modo alguno encomendar al Estado el
monopolio de la regulación en tal materia con exclusión de las competencias que
corresponden a las Comunidades Autónomas, sino sólo “reconocerlas en el ámbito
de la competencia estatal”, sin que pudiera entenderse referida también al
ámbito autonómico como interpretaba el recurrente. EL TC se alinea con esta
segunda tesis y expone que cuando la LE encomienda al Gobierno la elaboración
de normas en materia de fomento de empleo “no está desposeyendo a las
Comunidades Autónomas de su capacidad normativa para regular, financiar y
desarrollar sus propios programas de empleo en la medida en que no se opongan o
contradigan las políticas activas estatales. Tal interpretación se ve
confirmada con el reconocimiento que se realiza en el apartado 2 del propio
artículo 3 de la Ley 56/2003 de la competencia autonómica en materia de fomento
del empleo en su ámbito territorial. Competencia autonómica que, en todo caso,
no depende para su reconocimiento de la referencia que se realiza en dicho
precepto, sino que se deriva del propio Estatuto de Autonomía cuando reconoce a
la Generalitat la competencia para la promoción de la actividad económica en
Cataluña; la competencia compartida sobre la ordenación de la actividad
económica en Cataluña y la competencia de desarrollo y gestión de la
planificación general de la actividad económica (art. 152.1, 2 y 4 EAC). La
capacidad de aprobar proyectos de normas con rango de ley y de elaborar y
aprobar disposiciones reglamentarias en relación con el fomento del empleo que
el precepto impugnado reconoce al Gobierno, se remite, pues, al ámbito propio
de la competencia estatal antes definida, sin poner en cuestión la competencia
autonómica de elaborar y adoptar medidas sobre fomento del empleo en su propio
ámbito territorial en la medida en que no se opongan o contradigan las
políticas activas estatales”.
Para el TC,
una vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que
recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede
desarrollar, vía reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese
desarrollo corresponde en principio a las comunidades autónomas, por lo que el
Estado, nuevamente con cita de la sentencia 22/2014, “(no puede) desapoderar
(las) de las competencias estatutariamente asumidas”, que en el caso del País
Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.
Sentadas
estas líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del
conflicto, y dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda
económica de acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar
respuesta a si esta atribución “resulta respetuosa con las competencias
autonómicas en la ejecución de la materia”.
A partir de
aquí, nuevamente el TC procede al estudio de la normativa impugnada y por consiguiente también de aquella en la que
encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012), y acude
a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992 sobre los cuatro posibles
supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas, encuadrando este
caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico del Estado
sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en
materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen
de actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder
ejercer sus competencias.
Si partimos
del encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el Estado
tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo,
pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía
reglamentaria, en la gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta
negativa por parte del TC, a pesar de la detallada argumentación de la abogacía
del Estado (que sí será parcialmente aceptada en el voto particular) para
justificar la validez jurídica de dicha gestión centralizada. El TC llegará a
esta conclusión previa afirmación de que la referencia a que se trata de un
programa “nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no se trata
de una cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su
jurisprudencia plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las
Leyes de Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al
art. 13 h) de la Ley de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía
la gestión centralizada de determinados programas para los que la misma fuera
“imprescindible” para garantizar su efectividad y la igualdad en el disfrute de
todos los potenciales beneficiarios, aceptó su validez genérica pero remitiendo
a cada programa concreto en que se instrumentada, para que se justificara
debidamente por el Estado la necesidad de tal gestión centralizada.
Por cierto,
el mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos
posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional
nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían
llevarse a cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la
Ley de Empleo, con partida presupuestaria
que no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de
ejecución, “a la distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con
competencias asumidas en materia de empleo”.
No basta,
pues, la mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter
nacional del programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que
tampoco se encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda
económica de acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El
Estado ha regulado, en el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa
de empleo, prorrogado en varias ocasiones, en el que con todo detalle regula
tal ayuda, sus características, quienes son sus posibles beneficiarios, y la
regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad en la regulación normativa
(competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el TC, a que la
actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras del
cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas
las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de
empleo a las que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres,
y con mucha prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es
imprescindible que sea el SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de
concesión y pago, al objeto de poder garantizar “la efectividad de la medida y
la homogeneidad de su disfrute” en todo el Estado.
No está de
más señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el
recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y
ajusta en su caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias
derivadas de tal gasto en las diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas
de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos”.
Igualmente,
la Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la
necesidad de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus
beneficiarios, ya que por una parte se trata de una hipótesis que no puede
vaciar inicialmente de contenido las competencias autonómicas y por otra hay mecanismos que permiten fijar
“puntos de conexión” para determinar la Comunidad Autónoma competente para el
pago de la ayuda en caso de producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que
la función de gestión y pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.
Dos
argumentos adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por
el TC. Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en
peligro el abono en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de
funcionamiento anormal del sistema que no debe ser la que se tome en
consideración para valorar si una norma se adecua o no a los títulos
competenciales, y que además, de ser acogida, podría extrapolarse a cualquier
subvención o ayuda económica, con lo que el orden de distribución de
competencias quedaría seriamente alterado por una vía indirecta y desde luego
no prevista en el texto constitucional. Por otra parte, que la gestión
centralizada responda mejor a la necesidad de introducir, en su caso, los
cambios que sean necesarios para adaptar la norma a los cambios en la coyuntura
económica y social, tampoco parece de recibo en este caso, pues la capacidad
normativa, de legislar, sigue correspondiendo al Estado sin duda, y por ello,
las autonomías tendrían que adaptar su actuación a las reglas estatales.
La
conclusión de todo lo anteriormente expuesto es la declaración de
inconstitucionalidad del art. 1 y la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 en
cuanto a la atribución al SPEE de la competencia para que conceda y pague la
ayuda económica de acompañamiento integrada en el programa Prepara, en el bien
entendido que tal decisión no afecta, en virtud del principio de seguridad
jurídica (art. 9.3 CE) a situaciones anteriores ya jurídicamente consolidadas,
con cita de la sentencia 27/2015, considerándose como tales “las establecidas
mediante actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial,
hayan sido decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1
de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional)”.
Tampoco
afecta, y esta es una cuestión especialmente importante que merece destacarse
ante las dudas manifestadas por el gobierno sobre como dar cumplimiento a la
sentencia, al mantenimiento del programa, ya que el cambio en la tasa de
desempleo para poder mantenerlo (vid disp. final segunda de la RDL 1/2016) no
ha sido objeto de impugnación.
Distinto, y
sin duda también relevante, es que la tasa de desempleo de la última encuesta
de población activa se sitúa en el 17,22 %, es decir por debajo del 18 %.
Recordemos, a los efectos del debate político, que la disp. adic. segunda del
RDL 1/2013 es modificada por la disp. final segunda del RDL 1/2016 en estos
términos: “«La vigencia del programa de recualificación profesional de las
personas que agoten su protección por desempleo se prorrogará de forma automática
por períodos de seis meses, a partir del 16 de agosto de 2013, siempre que la
tasa de desempleo sea superior al 18 por ciento según la última encuesta de
población activa publicada con anterioridad a la fecha de la prórroga y se
reúnan, dentro del período prorrogado que corresponda, los requisitos
establecidos en el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto.»
3.3.4. Rechazo de otros motivos de
la impugnación del gobierno vasco.
Analizo
mucho más brevemente otros motivos de impugnación que van a ser desestimados.
El gobierno
vasco impugna que exista una consignación presupuestaria a cargo del SPEE para
acometer el pago de las ayudas, mientras que la abogacía del Estado rechaza que
una consignación presupuestaria pueda ser objeto de impugnación. El TC recuerda
su doctrina sobre la posibilidad de tal impugnación y que no sería conforme a
derecho que se asignaran fondos para una gestión centralizada cuya competencia
no le sea atribuida, por una causa justificada, al Estado. En el caso
enjuiciado, y una vez afirmada ya la inexistencia de tal necesidad de
centralización, la cuestión a debate se centra en si el precepto impugnado, que
atribuye los fondos al SPEE, puede ser calificado de inconstitucional o bien
deberemos esperar a saber cómo se producirá y en qué términos la gestión final
de tales fondos, acudiendo la Sala tanto a su doctrina como a la redacción del
art. 14 de la entonces vigente Ley de Empleo (actualmente art. 21), que
posibilita la distribución a las Comunidades Autónomas. Por ello, y en los
términos en que está redactada la impugnación, es rechazada porque la norma
impugnada “no incide, por sí sola, en la
atribución centralizada de competencia para gestionar la ayuda económica…”, en
cuanto que, y esta será una cuestión a abordar en el seno de la Conferencia
Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, la norma impugnada “no dispone que la
financiación de la indicada prórroga de la ayuda haya de articularse
necesariamente a través de una reserva de crédito -y de gestión- en favor del
Servicio Público de Empleo Estatal, y en tal sentido, su contenido no impide la
transferencia de fondos a las Comunidades Autónomas para que estas procedan a
su gestión”. Tomen nota, añado yo ahora, el gobierno y las CC AA de las
posibilidades que ofrece esta interpretación en orden a la distribución
económica del montante económico asignado a las ayudas de acompañamiento.
Por lo que
respecta a la impugnación de las disposiciones finales cuarta y quinta, el TC
sólo puede abordar su conformidad a derecho con respecto a la cuestión central
debatida, la gestión de las ayudas económicas, aun cuando, tal como señala el
abogado del Estado, los dos preceptos tengan un ámbito de aplicación más
amplio. El TC no aceptará la impugnación relativa a la facultad que se atribuye
a la persona titular del MEySS para dictar aquellas disposiciones que sean
precisas para el desarrollo y ejecución de lo establecido en el RDL 1/2013, en
cuanto que las mismas tanto podrían ir dirigidas a todo el programa (incluyendo
pues, todos aquellos preceptos no impugnados) como únicamente a la gestión de
las ayudas de acompañamiento, pero esto no deja ser sólo una hipótesis de
trabajo, y al efecto se trataría de una “impugnación preventiva”, que no tiene
cabida en la doctrina del TC.
Respuesta
contraria, y por tanto con aceptación de la impugnación, merecerá que se
atribuya a la persona titular de la dirección general del SPEE la facultad de
dictar “cuantas resoluciones sean necesarias para el desarrollo de este real
decreto”, ya que en este caso, y a diferencia del supuesto anterior, tal
habilitación “no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal
ex art. 149.1.13 CE en relación con la ayuda económica de acompañamiento
incluida en el referido programa de recualificación”.
Por último,
la impugnación de la disposición final quinta, que dispone cuales son los
títulos competenciales en virtud de los que se dicta la norma, no puede ser
respondida por sí sola, sino que debe hacerse, tal como ha hecho ya con
anterioridad el TC en la presente sentencia, en relación con cada uno de los
preceptos concretos impugnados.
4. Voto particular discrepante.
Una breve
anotación, para completar mi explicación, ha de efectuarse al voto particular
discrepante del magistrado Alfredo Montoya Melgar, cuyo principal desacuerdo
radica en el título competencial en el que se basa la decisión, argumentando
que se trata de “cuya aplicación al
presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter demasiado vago y
remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación que la
sentencia hace del art. 149.1.13ª CE supone dotar a éste título de una
proyección y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la
minuciosa enumeración de títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE”,
tesis que en buena medida supone cuestionar la doctrina del TC ya sentada en
anteriores sentencias que afectan a títulos competenciales que impactan en las
políticas de empleo, y en especial la sentencia 22/2014 (dicho sea
incidentalmente, la incorporación del profesor Montoya al TC se produjo con
posterioridad a dicha fecha, en la renovación del alto tribunal producida en
2016).
El voto
defenderá que el título competencial apropiado es el del art. 149.1.17 CE, que
atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y
régimen económico de la Seguridad Social, y pone el acento en la similitud de
las ayudas económicas del programa Prepara con los subsidios asistenciales,
incluido el programa Prodi anterior al Prepara, encuadrables a su parecer
dentro del sistema de la Seguridad Social que protege situaciones de necesidad.
Con claridad afirma el voto que tales ayudas reguladas en el programa Prepara
“prestaciones sociales próximas al subsidio de desempleo y, singularmente, a la
Renta Activa de Inserción, cuyo carácter excepcional y temporal comparte y que
se integra en la acción protectora del desempleo del Sistema de la Seguridad
Social (RD 1.369/2006). De aquí las lógicas coincidencias, no sólo en el objeto
que persiguen las citadas ayudas y el Sistema de la Seguridad Social en cuanto
protector del desempleo, sino también en las características de sus
beneficiarios: trabajadores inscritos en la Oficina de Empleo que han agotado
la prestación o el subsidio de desempleo y que carecen de recursos”, así como
también destaca las similitudes por lo que respecta a la financiación de las
diferentes medidas asistenciales referenciadas, con argumentos en este punto
que guardan mucha similitud con los defendidos por la abogacía general del Estado
y a los que me he referido con anterioridad.
Por fin, el
voto particular acude a la histórica doctrina del TC sobre las competencias
estatales y autonómicas en el ámbito de la Seguridad Social, recogida en la
sentencia 124/1989, que transcribe muy ampliamente, para concluir que
aplicándola al caso ahora enjuiciado “se alcanza la conclusión de que la
concesión y pago de las ayudas económicas de referencia corresponden al Estado
(y específicamente al SPEE), en cuanto que constituyen actuaciones de ejecución
incluidas, ex art. 149.1.17ª, en la rúbrica “régimen económico de la Seguridad
Social”.
En fin, para
añadir una reflexión adicional sobre esta sentencia, es muy recomendable la
lectura de una reciente aportación de un destacado especialista en materia deSeguridad Social, el profesor de la UAM Borja Suárez Corujo, que tuvo la amabilidad de enviarme su artículo, para quien, si
bien la conclusión a que llega la sentencia es acertada, hubiera debido llegar
a ella “por un camino bien distinto”. Se critica especialmente “el criterio, ya
consolidado, que reconduce a la esfera del artículo 149.1.13 CE –las bases y
coordinación de la planificación general de la actividad económica– una materia
como la aquí abordada a partir de su caracterización como un “programa de
empleo”. La interpretación reduccionista del ámbito laboral (artículo 149.1.7
CE) que la sentencia defiende supone apostar por una línea que deja fuera de
este título competencial buena parte de las políticas activas de empleo
trasladándolas a una esfera de perfil mucho más difuso y que plantea por esta
razón una mayor dificultad hermenéutica y de aplicación”. Si bien para el profesor Suárez, el título
competencial hubiera debido ser el art. 149.17 CE, ello no significa en modo
alguno la aceptación del voto particular discrepante, que sustenta en una doble
argumentación: de una parte, “que la definición de la ayuda económica como
Seguridad Social no significa negar a las Comunidades Autónomas protagonismo en
la gestión”, y de otra que “ también convendría revisar el criterio según el
cual las Comunidades Autónomas carecen de capacidad para complementar la acción
contributiva de la Seguridad Social”.
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