1. Introducción.
El pasado 27 de
julio la oficina de prensa del gabinete del Presidente del Tribunal
Constitucional publicó una nota informativa sobre la sentencia dictada el 20 dejulio, con el título “El TC declara que la gestión de las ayudas a desempleadosque han agotado el paro corresponde a las comunidades autónomas”, a la que
acompañaba el texto de la citada sentencia, de la que fue ponente el magistrado
Cándido Conde-Pumpido y el voto particular discrepante emitido por el
magistrado Alfredo Montoya y al que se adhirió el presidente Juan José
González. La citada sentencia ha sido publicada en el BOE, suplemento desentencias del TC, número 191, de 11 de agosto.
El objeto de este
texto es examinar los contenidos más relevantes de la sentencia desde la
perspectiva de los títulos competenciales, estatal y autonómico, que han sido
objeto de debate, ya que se han puesto, simbólicamente hablando, encima de la
mesa los correspondientes al empleo, a la política económica y (por parte del
voto particular) a la Seguridad Social, además de cuestionarse nuevamente el
uso de un Real Decreto-Ley que, a juicio de la parte recurrente pero no del TC,
no se ajustaría a los requisitos requeridos por el art. 86.1 de la Constitución
para su aprobación.
La sentencia cobra
relevancia desde la perspectiva práctica inmediata, ya que la prórroga del
programa PREPARA, sobre el que gira su contenido, podría aprobarse con efectos
del 16 de agosto, si bien la sentencia obliga al Ministerio de Empleo y
Seguridad Social a gestionar con las Comunidades Autónomas como se distribuirá,
en su caso, el montante económico asignado al efecto, en cuanto que la
sentencia no acepta que el pago deba corresponder, con uniformidad estatal, al
Servicio Público de Empleo Estatal (sí lo acepta el voto particular, que sitúa
el debate competencial en el ámbito de la Seguridad Social y que por ello debe
ser competencia del Estado).
La página web delMEySS informaba el 8 de agosto de una convocatoria el día 14 (una curiosidad no
jurídica: ¿Por qué se convoca un día de “puente”, en el que media España se
encuentra de fiestas, y no se celebra la reunión, por ejemplo, el día 10 o el
día 11, ya que la Secretaría de Estado de Empleo tenía conocimiento de la
sentencia desde hacía ya varios días?), con un titular aséptico, “Empleo
convoca a los interlocutores sociales
para evaluar el impacto de la sentencia del Tribunal Constitucional sobre el
Plan Prepara”, que lo es mucho menos en la información sobre dicha noticias
publicada el día 9 de agosto en el diario El País, firmada por su redactor
Manuel V. Gómez, con un título que parece poner el foco del conflicto en la
decisión del TC y no en la conformidad a derecho de la normativa cuestionada,
al titular la información de esta manera: “Empleo busca salvar la ayuda aparados del Prepara tras un fallo del Constitucional”.
2. El programa PREPARA. Síntesis de sus contenidos más
relevantes.
El programa de
recualificación profesional de las personas que agoten su protección por desempleo,
desde su origen (Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero) a la prórroga
automática prevista en el RDL 1/2013 de 25 de enero, que ha sido la norma cuya
inconstitucionalidad (de algunos de sus preceptos) se alegó por el gobierno
vasco en el recurso de inconstitucionalidad, fue objeto de un detallado estudiopor mi parte en una entrada de mi blog, al que remito a todas las personas
interesadas. Efectúo a continuación una síntesis de sus contenidos de mayor
interés en relación con el litigio conocido por el TC.
Desde la
perspectiva que interesa abordar al examinar la sentencia del TC, cabe decir
primeramente que el programa encuentra su origen en el Acuerdo Económico y
Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno, CEOE-CEPYME, CC OO y
UGT, que incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo y otras materias
de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural para el período
2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de recualificación profesional
de las personas que hayan agotado su
protección por desempleo”. El programa sería de carácter nacional (corriendo su
financiación a cargo de los presupuestos estatales), e incluiría de forma
conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de
acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al menos en la intención
de los firmantes, al igual que lo fue el anterior “Programa Temporal de
Protección por Desempleo e Inserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en
el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el
encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”. Dado que había dos administraciones públicas
implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica
(estatal) y la que asumía la obligación de poner en marcha las medidas
formativas y de búsqueda de empleo de las personas que pudieran acogerse a
aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas para que
establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que se decía
que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las administraciones para
que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma
coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de
información” (algo que debe predicarse de cualquier programa, acción o medida
en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de
políticas activas de empleo).
Para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, el
RDL 1/2011 estipuló que era el SPEE el que asumía la obligación del pago de las
ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE,
la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de
orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada
de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de
recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y
participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento
a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo
necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e
hicieran posible el éxito del programa.
De especial
interés, dado que serán objeto de debate durante la tramitación y resolución
del recurso, son los apartados 7,8 y 9 del art. 2, que disponían lo siguiente:
“7. El Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la concesión y
pago de las ayudas económicas de acompañamiento, en aplicación de lo dispuesto
en el artículo 13.e) 4.º de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo, las
cuales se tramitarán en régimen de concesión directa, según lo establecido en
el artículo 22.2.b) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de
Subvenciones. 8. El Servicio Público de Empleo Estatal abonará las ayudas
económicas de acompañamiento para la recualificación profesional de manera
directa a las personas beneficiarias, por el procedimiento de nóminas
mensuales, prorrateándose los periodos inferiores al mes, atendiendo a la fecha
de inclusión efectiva en este programa. Se descontarán proporcionalmente las
cantidades que correspondan por la falta de participación efectiva en las
acciones y medidas incluidas en el itinerario individualizado de inserción. La
financiación de estas ayudas se realizará con cargo a los créditos establecidos
al efecto en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal.
Estas ayudas podrán ser objeto de justificación para su cofinanciación por el
Fondo Social Europeo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por la
normativa nacional y comunitaria. 9. A fin de garantizar el correcto
funcionamiento de este programa y garantizar las mismas posibilidades de acceso
a todos sus potenciales beneficiarios, se habilita al Servicio Público de
Empleo Estatal a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las
ayudas, así como a establecer los mecanismos necesarios de coordinación e
intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas”.
Por Resolución de
15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de presentación de
solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas económicas de
acompañamiento por la participación en el programa. La norma procedió a
desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas previstas en el
programa de recualificación profesional regulado en el RDL 1/2011,
reproduciendo sustancialmente los términos de la citada norma. El artículo 8 se refería a la instrucción y
resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del
SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3
meses a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se
entendería desestimada. El pago de la subvención (nóminas mensuales por meses
vencidos de 30 días), la pérdida del derecho en caso de incumplimiento
injustificado de las obligaciones, y el reintegro de las cantidades se
regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin, la disposición adicional única
versaba sobre el control, seguimiento y evaluación del programa, debiéndose
destacarse (dada la estrecha relación entre las competencias estatales y
autonómicas en materia de empleo, en sus vertientes de políticas pasivas y
activas) que el SPEE establecería “los mecanismos necesarios de coordinación e
intercambio de información con los Servicios Públicos de Empleo de las
Comunidades Autónomas”.
Con respecto a la
norma cuya constitucionalidad (de algunos de sus preceptos) fue cuestionada por
el gobierno vasco, cabe decir que el 27 de enero de 2013 entró en vigor el Real
Decreto-ley 1/2013, de 25 de enero, por el que se prorrogó el programa Prepara y
se adoptaron otras medidas urgentes para el empleo y la protección social de
las personas desempleadas, con efectos a partir del 1 de enero.
La norma se dicta
al amparo de los títulos competenciales de competencia exclusiva del Estado en
materia de legislación laboral, y de legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social (artículos 149.1.7ª y 17ª, de la Constitución
respectivamente), y deja la puerta abierta a la modificación por vía
reglamentaria de las normas que lo han sido por este RDL y que tienen rango
jurídico de Reglamento, en la misma línea que en textos legislativos
anteriores, en cuanto que la disposición final tercera estipula que “Las
determinaciones incluidas en normas reglamentarias que son objeto de
modificación por este real decreto-ley podrán ser modificadas en el futuro por
normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran”.
Como siempre que
se publica un RDL, debemos preguntarnos por la extraordinaria y urgente
necesidad que lo justifica para dar debido cumplimiento a lo dispuesto en el
artículo 86.1 de la CE. El fundamento de la norma, para sus autores, es la
grave situación de crisis social que se concreta en el importante, y muy
preocupante número de personas desempleadas, un buen número de las cuales
corren el riesgo de perder el acceso a prestaciones o subsidios si no se
adoptaran las medidas recogidas en el RDL, en concreto los posibles perceptores
del plan PREPARA y los trabajadores eventuales agrarios de Extremadura y
Andalucía.
El artículo 1
procede a la prórroga del Plan PREPARA, surtiendo efectos las norma para los
supuestos que se produzcan en el período comprendido desde el 16 de febrero
(una vez finalizada la prórroga vigente del programa el 15 de febrero) hasta el
15 de agosto, en los términos en que era
ya aplicable, es decir según lo dispuesto en el RDL 1/2011 de 11 de febrero y
con las modificaciones introducidas en el mismo por el RDL 23/2012 de 24 de
agosto, en el bien entendido que la financiación de este programa, a cargo del
presupuesto del SPEE, “en ningún caso podrá afectar al cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria”.
Además, y este es un dato importante, se otorga carta de estabilidad
jurídica al programa, en cuanto que su mantenimiento, por sucesivos períodos de
seis meses, será automática siempre que la tasa de desempleo de la última
encuesta de población activa con anterioridad a la fecha de la prórroga sea
superior al 20 % Por Resolución de 13 de febrero de 2013, del SPEE, se
determina la forma y plazos de presentación de solicitudes y de tramitación de
las ayudas económicas de acompañamiento incluidas en el programa.
3.1. El contenido del recurso de inconstitucionalidad.
Una vez recordados
los contenidos más relevantes, por su incidencia sobre la sentencia del TC, del
RDL 1/2011, no alterados en los posteriores por los que se procedió a la
prórroga del programa, procede entrar en el examen de dicha sentencia, que
encuentra su origen en el RI interpuesto por el gobierno vasco, el 23 de
octubre de 2013, contra el art. 1, las disposiciones adicionales primera y
segunda, y las disposiciones finales cuarta y quinta del RDL 1/2013, una vez
que no se alcanzó acuerdo en el procedimiento de negociación celebrado
previamente con la Administración estatal al amparo de lo dispuesto en el art.
33.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (“…. el
Presidente del Gobierno y los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades
Autónomas podrán interponer el recurso de inconstitucionalidad en el plazo de
nueve meses contra leyes, disposiciones o actos con fuerza de Ley en relación con
las cuales, y con la finalidad de evitar la interposición del recurso, se cumplan
los siguientes requisitos:a) Que se reúna la Comisión Bilateral de Cooperación
entre la Administración General del Estado y la respectiva Comunidad Autónoma,
pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera de las dos Administraciones. b)
Que en el seno de la mencionada Comisión Bilateral se haya adoptado un acuerdo
sobre iniciación de negociaciones para resolver las discrepancias, pudiendo
instar, en su caso, la modificación del texto normativo. Este acuerdo podrá
hacer referencia a la invocación o no de la suspensión de la norma en el caso
de presentarse el recurso en el plazo previsto en este apartado. c) Que el
acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal Constitucional por los órganos
anteriormente mencionados dentro de los tres meses siguientes a la publicación
de la Ley, disposición o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el
"Boletín Oficial del Estado'' y en el "Diario Oficial'' de la
Comunidad Autónoma correspondiente”).
Con prontitud
centra el recurrente la razón de ser de la impugnación de los citados
preceptos, que no es otra que la atribución otorgada al Estado “para el
reconocimiento, concesión y pago de las ayudas de acompañamiento del citado
programa”. Tras realizar un breve recordatorio de su contenido desde la
aprobación del RDL 1/2011 (remito a mi explicación anterior), y recordar que se
han interpuesto dos RI contra las leyes de presupuestos generales del Estado
para 2012 y 2013, una parte de cuyos contenidos coincide con el ahora
presentado, ya que se impugna “una reserva de crédito a favor del Servicio
Público de Empleo Estatal para hacer frente a la financiación de la gestión
directa de una serie de actuaciones, entre las que se encuentra la gestión y pago
de la ayuda económica de acompañamiento referida”, desarrolla la argumentación
sobre la que construye la presunta inconstitucionalidad de los preceptos
impugnados, siendo el primer motivo el de haberse infringido el art. 86.1 CE
por no darse las notas requeridas por dicho precepto, las de extraordinaria y
urgente necesidad, poniendo el acento, siguiendo la doctrina del TC, en que el
impacto de los efectos del RDL deben ser inmediatos en cuanto que la acción
normativa “no puede ser pospuesta en el tiempo ni siquiera a la aprobación de
una ley por el procedimiento de urgencia”. Para el recurrente, el dictarse
sucesivos RDL de prórroga del programa pone en cuestión la conexión requerida
por el TC entre la necesidad de urgencia y la medida adoptada.
En segundo
término, y con referencias concretas a las competencias del País Vasco que
hacen que la sentencia, si bien lógicamente tenga un impacto jurídico general,
se centre en el marco normativo, y sus particularidades, de dicha Comunidad
Autónoma (en materia de empleo y de
fondos nacionales de empleo), la parte recurrente alega infracción del art. 12.2 del Estatuto
de Autonomía, relacionado con los títulos competenciales regulados en el art.
149.1 7 (legislación laboral) y 17 (legislación de Seguridad Social) de la CE.
A su parecer, la ayuda económica de acompañamiento del programa Prepara
se configura normativamente como una subvención, “ajena por tanto al sistema de
Seguridad Social”, y que tampoco puede encuadrarse dentro de las medidas que
pueda adoptarse por el Estado de acuerdo a sus competencias sobre planificación
general de la actividad económica (art. 149.1.13), siendo así, pues., que todas
las medidas del programa, tanto las de políticas activas como las de políticas
pasivas” o apoyo económico, encontrarían su engarce jurídico en el ámbito
laboral, siendo acciones ejecutivas de políticas activas de fomento de empleo
que encuentran cobertura en el art. 149.1 7 CE, por lo que deberían ser
llevadas a cabo por la autonomía, y más aún de acuerdo a las competencias que
la Comunidad Autónoma tiene en materia de empleo en virtud de lo dispuesto en
el art. 12.2 del EA. A tal efecto, el gobierno vasco ponía el acento en su
recurso en la “peculiaridad” que su EA tenía con respecto al de otras
autonomías en los que “a diferencia del vasco, se reservaba al Estado las
competencias en materia de fondos de ámbito nacional y de empleo”, y enfatizaba
que en el RD de traspaso de competencias en materia de ejecución de la
legislación laboral en materia de trabajo se hacía referencia, entre otras, a
las funciones atribuidas al SPEE en relación a los fondos nacionales de empleo,
y que las competencias supraautonómicas del Estado en materia de actuaciones y
programas de empleo (vid art. 13 de la Ley de Empleo) así lo serían cuando “en
función de las características de las mismas, o de sus destinatarios, no tengan
incidencia en la Comunidad Autónoma del País Vasco”. De todo ello, se concluye
que el Pais Vasco posee un régimen competencial “singular y específico” en virtud
del cual debería asumir las competencias ahora cuestionadas en el RI y que la
normativa impugnada atribuye al Estado.
Por último, la
alegación de inconstitucionalidad se centra en la infracción de la normativa
constitucional (art. 149.17) y estatutaria (art. 12.2) y la doctrina
constitucional sobre “la capacidad de fomento”, argumentando que conforme a la
doctrina sentada por el TC en su importante, y desde entonces seguida,
sentencia 13/1992 de 6 de febrero, no existe razón alguna que justifique la
intervención del Estado en un ámbito de gestión que corresponde a la autonomía
en virtud de los títulos competenciales de los que dispone. Especialmente
relevante me parece el argumento de rechazo de la tesis recogida en la norma de
que la ayuda económica de acompañamiento se trata de una ayuda que debe
concederse de forma uniforme en todo el territorio estatal, en cuanto que “se
trata de una acción perfectamente “fraccionable”, susceptible de gestión
uniforme por las Comunidades Autónomas sin que tal forma de gestión
descentralizada constituya óbice para “garantizar las mismas posibilidades de
obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el
territorio nacional”, máxime atendiendo a la competencia legislativa plena del
Estado en el ámbito laboral…”, sin que el temor de un posible desbordamiento
del gasto sea una razón que justifique la actuación estatal, ya que caso de
darse tal circunstancia “en todo caso se deberá producir un ulterior ajuste
respecto de la ejecución del gasto, si bien tal extremo resulta ajeno a la
administración encargada de la gestión del mismo, sea el Estado o las
Comunidades Autónomas”. Para el gobierno vasco, aquello que se ha hecho con la
publicación de varios RDL, tanto el de regulación del programa como el de sus sucesivas
prórrogas, no ha sido sino “una permanente usurpación por el Estado de
competencias que constitucionalmente corresponde su ejercicio y financiación a
la Comunidad Autónoma del País Vasco”.
3.2. Las
alegaciones de la abogacía del Estado.
En trámite de
alegaciones, el abogado general del Estado se opuso al RI. De la amplia
argumentación, destaco en primer lugar la alegación procesal formal del
carácter extemporáneo de la demanda al no haber sido impugnados en su momento
ni el RDL 1/2011 ni el RDL 23/2012 que procedió a la modificación de varios de
sus preceptos, y la incorrección de alegar la inconstitucionalidad de dos
disposiciones finales que afectan a todo el texto y no sólo a los preceptos
impugnados.
Sobre la alegada
inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad requerida por el art.
86.1 para la aprobación de un RDL, entiende que sí concurre y que además han
quedado debidamente acreditadas, tanto en el propio texto como en su memoria
justificativa y en la intervención del representante gubernamental en el debate
parlamentario de convalidación de la norma. Existe a su parecer una indudable
conexión entre la situación de urgencia económica y social, vinculada a la
elevada tasa de desempleo, y la aprobación de normas que prorrogan la
regulación del programa, cumpliéndose pues las condiciones que, a través de una
RDL, “permite reaccionar con la flexibilidad y eficacia necesaria a las
circunstancias cambiantes de la crisis económica y del nivel de desempleo…”.
En relación con la
alegada vulneración de las competencias autonómicas en materia laboral, es
rechazada frontalmente dado que aquello que ha llevado a cabo el Estado es el
ejercicio de una competencia, la legislación en materia laboral, “que ostenta…
con carácter exclusivo”. De forma adicional añade que, estando de acuerdo con
la ubicación de la competencia cuestionada en el ámbito de la legislación
laboral, la regulación del RDL 1/2011, mantenida en los posteriores RDL de
prórroga, tiene también encaje en la doctrina sentada por el TC en su sentencia
13/1992 sobre gestión de las subvenciones, argumentando, entre otros
razonamientos, que el carácter supraterritorial de la competencia “es uno de
los motivos que permiten la gestión centralizada de las subvenciones”, y
rechaza, tras analizar el marco normativo estatal y autonómico vigente, que las
especialidades reconocidas en la normativa financiera al País Vasco, le
concedan “… per se, competencias adicionales en materia laboral”. Rechaza
igualmente que un RD de traspaso de competencias puede vincular “de manera
perpetua la labor del legislador estatal en el ejercicio de sus títulos
competenciales”, y pone de manifiesto que el RD de traspaso se circunscribió a
los programas de políticas activas de empleo que la autonomía desarrollaba
hasta entonces en dicho ámbito, “entre los que no se encuentra el programa
Prepara, que no existía en esa fecha”.
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