domingo, 4 de mayo de 2014

Alicia en el país de las maravillas (España iba mal, ahora va bien y en los próximos años, según el gobierno, irá mejor). Sobre el Programa Nacional de Reformas 2014 y la actualización del Programa de Estabilidad 2014-2017 (I).



1. El Consejo deMinistros celebrado el 30 de abril aprobó el Programa Nacional de Reformas delReino de España 2014 y la actualización del Programa de Estabilidad para elperíodo 2014 – 2017, documentos que ya se encuentran disponibles en la página webdel Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, junto con un resumen del segundo (en castellano y en inglés) y el vídeo de la rueda de prensa delMinistro Cristóbal Montoro. El objetivo de esta entrada es examinar los contenidos de interés laboral de ambos documentos, con especial atención al primero, en la misma línea que efectué de los Programas de los años 2012 y 2013. En la nota de prensa del MINHAP, y tras recordar que dichos textos se elaboran, y envían a la Comisión Europea, en cumplimiento de lo dispuesto en la normativa europea (las reglas del llamado “semestre europeo”) se afirma con contundencia y sin medias tintas (esta vez no hay, al menos en este punto concreto, neolengua) que “por primera vez desde el inicio de la crisis, en 2014 habrá creación de empleo neto. A finales de 2015, el paro será inferior al de finales de 2011 tanto en número de parados como en tasa”.

Por su parte, en una nota de prensa más extensa del Consejo de Ministros se afirma lo siguiente: “Además de una recuperación sostenida en el tiempo, se trata de una dinámica generadora de empleo. Las mejoras estructurales alcanzadas con la reforma laboral de 2012 posibilitarán la creación de empleo con tasas de crecimiento inferiores a las del pasado. Ya en 2014 se creará empleo neto, por primera vez desde el inicio de la crisis. Para el bienio 2014/2015 se estima una reducción sensible del umbral de crecimiento de la actividad para dar lugar a creación de empleo. Igualmente, se conseguirán avances importantes en la reducción del paro. Por primera vez desde el inicio de la crisis, en 2014 se reducirá el paro EPA en términos medios anuales. A finales de 2015 el paro será inferior al de finales de 2011 tanto en número de parados como en tasa”.

2. ¿Vivimos en un país casi idílico? No creo que sea precisamente así (recordemos la ducha fría de los datos de la última Encuesta de Población Activa sobre población activa y población ocupada, parece que olvidados por el gobierno en su análisis, aunque no obviamente el dato de que el número de personas desempleadas sea inferior en 344.900 a los que proporcionaba la EPA del primer trimestre de 2013), pero alguien que conozca poco la realidad española, y mucho menos la vida labora real, quizás estuviera cerca de pensarlo si lee el resumen del programa de estabilidad que se adjunta a la nota de prensa del Consejo, que lleva por título “Nuevo escenario, mejores previsiones: más reformas”.  Para que los lectores y lectoras del blog juzguen y valoren con total conocimiento de causa si mi afirmación anterior es correcta o está sesgada por el acercamiento cotidiano a la realidad laboral, reproduzco el contenido de la primera página del documento:

“El Programa de Estabilidad y el Programa Nacional de Reformas son la previsión de las medidas y la evolución de la economía. Y son, además, la demostración de un hecho: que la recuperación se está consolidando.

• Hace un año España atravesaba una situación muy difícil. Que exigía prudencia y responsabilidad. Dijimos entonces que íbamos a trabajar para superar las previsiones y lo hemos hecho.

• Hoy, certificamos que hemos cumplido con creces los objetivos que nos habíamos marcado:
Hemos superado la recesión y recuperado la competitividad de la economía. España está creciendo al mayor ritmo desde hace seis años.

Hemos respetado los objetivos de déficit, y hemos aflorado y afrontado la deuda oculta. El Plan de Pago a Proveedores ha financiado casi 42.000M€; el Fondo de Liquidez Autonómico, casi 40.000M€.

Hemos evitado un rescate a la economía española y recuperado la confianza. La prima de riesgo ha caído casi 500 puntos desde el máximo alcanzado en verano de 2012.

Hemos hecho del sector exterior el motor de la economía y el consumo vuelve a crecer. Hay más de 150.000 empresas exportadoras y registramos tres trimestres positivos en el gasto de los hogares.

Hemos reducido el paro y reactivado la creación de empleo. España ha pasado de liderar el incremento del paro en la UE a encabezar la reducción del desempleo (Eurostat Feb. 2014).

Hoy, constatamos los resultados y mejoramos las perspectivas. En 2014 el crecimiento real será más del doble del esperado hace un año y habrá creación de empleo, cuando entonces se preveía un retroceso.

Estamos ante un nuevo escenario. Pero nuestro objetivo no ha cambiado: sigue siendo crear empleo. 

Acabaremos la Legislatura con menos parados que al inicio y vamos por el buen camino. Por esta razón, continuamos con las reformas”.

En fin, según la actualización del Programa de Estabilidad pasaremos de una tasa de desempleo (media anual) del 26,1 % al 19,8 % en 2017, algo que estoy seguro que toda la ciudadanía, y desde luego mucho más quienes están desempleados, desea. Vamos a ver qué medidas de contenido laboral se plantean en el programa de reformas, y que se argumenta en el de estabilidad, para analizar su incidencia en este cambio tan radical de perspectiva de nuestro mercado de trabajo.

3. La lectura del Programa de Reformas 2014 permite pensar, si hemos de hacer caso a su contenido, que no habrá nuevas reformas laborales del calado e importancia que han tenido lugar en 2012 y 2013, pero déjenme que sea muy prudente al respecto porque siguen existiendo petición de algunas organizaciones internacionales y de medios empresariales para “profundizar” en tales reformas. Con todo, habrá quien piense, y quizás no le falte razón, que mi afirmación anterior no es correcta porque no valoro suficientemente la importancia que puede tener la reforma de la política de empleo con una cada vez mayor presencia del sector privado, y la reforma de la normativa de protección social y la posible atribución a las mutuas de la concesión del alta médica del trabajador en situación de baja laboral.

En el resumen ejecutivo del Programa se insiste en reiteradas ocasiones en que las medidas ya adoptadas y las que se adopten en el próximo futuro tienen un claro objetivo, cual es el de favorecer la creación de empleo, se muestra la satisfacción gubernamental por haber “ejecutado prácticamente en su totalidad” las medidas propuestas en el Programa de 2013 (no esperen encontrar una mínima autocrítica en los documentos examinados en esta entrada, porque no la hay) y se destacan las medidas cuya aprobación está prevista en el año en curso, siendo una de ellas la reforma tributaria que deberá resolver los que se califican como  “problemas actuales del sistema tributario: el sesgo desincentivador del empleo y la baja recaudación. En el ámbito del empleo, formación y protección social, se enumeran y sintetizan las propuestas que más adelante se desarrollarán en el Plan y que ahora dejo ya apuntadas: nuevo modelo de formación para el empleo, la estrategia española de activación para el empleo 2014- 2016 (aquí sí que se anuncian “desarrollos normativos”, entre ellos uno cuyo contenido tengo curiosidad por conocer, cual es el que se anuncia de “una mayor vinculación entre las políticas activas y pasivas de empleo” -- ¿mayores posibilidades de acceso al empleo o mayores controles de las personas desempleadas?), y como una medida más concreta en cuanto que dirigida a un público específico, el plan nacional de implantación de la garantía juvenil .
El optimismo gubernamental se manifiesta con claridad al referirse a los datos de desempleo de Eurostat (febrero 2014) y de afiliación a la Seguridad Social (marzo 2014), y por lo que parece los datos de la última EPA sobre población activa y ocupada no deben ser del gusto de los redactores del documento porque no han sido tomados en consideración. Se pone especial énfasis en la importancia de disponer de más de 28.500 millones de euros de los fondos estructurales (FEDER y FSE) para el período 2014 – 2020, junto con otras cantidades de no menos relevancia como por ejemplo la de 943 millones para la iniciativa de empleo joven, y se destaca que con todos estos recursos se poteciarán las medidas “que aumenten la productividad y el empleo, la inversión privada y desarrollen sectores con elevado potencial de crecimiento”.

4. Antes de seguir con el Programa de Reformas 2014 y entrar a examinar con más detalle las propuestas futuras de actuación a corto y medio plazo, vuelvo a la actualización del Programa de Estabilidad 2014-2017 por el interés muy directo de algunos de sus contenidos sobre las políticas laborales, que parten de una valoración bastante positiva (¿quién iba a dudarlo?) de las reformas laborales operadas desde 2012, y de las que destaca (se lo hemos escuchado a los responsables económicos del gobierno en numerosas ocasiones, y en algunas a los responsables de empleo) que los cambios normativos y su impacto en el mercado de trabajo “posibilitarán la creación de empleo con tasas de crecimiento inferiores a las del pasado”, previéndose (tomo nota “a los efectos oportunos”) que se producirá “una creación neta próxima a  600.000 empleos entre finales de 2013 y finales de 2015”, y que en los dos años que median entre los dos períodos citados disminuirá el número de personas desempleadas “en cerca de 800.000 personas” (¿tendrá aquí algo que ver la caída de la población activa y no sólo el esperado crecimiento del empleo? Parece que sí, que esta es la previsión del gobierno vinculada a la reducción del número de inmigrantes que accederán a nuestro mercado laboral) e incluso se prevén mejores perspectivas para el conjunto de los cuatros años (¡largo me lo fiais, amigo Sancho!), con previsión de creación de empleo de 900.000 en cómputo a tiempo completo (¿se refiere a un crecimiento del empleo a tiempo completo o bien a un incremento importante del trabajo a tiempo parcial y que lleve a ese cáculo optimista?)  

Más exactamente, el documento sitúa la creación neta de empleo por debajo del 2 % del crecimiento del PIB y adjudica este cambio a las reformas operadas en el mercado de trabajo con las reformas laborales y que han significado “una mayor flexibilidad interna de las empresas” (igual a incremento del poder de dirección del empleador, pero eso lo digo yo y no el gobierno), “mayor uso del trabajo a tiempo parcial” (igual a mayores posibilidades para el empleador de distribución de los tiempos de trabajo según sus necesidades), “intensificación de la moderación salarial” (neolengua que esconde la reducción de salarios en unos casos, y el mantenimiento nominal pero con incrementos de jornadas en otros, es decir descenso real, y que al preverse su mantenimiento en los años venideros seguirá propiciando, según el gobierno, “un comportamiento contenido en los costes laborales unitarios y ganancias de competitividad”), y “aumento de las inaplicaciones de convenios” (con su implicación sobre la pérdida de importancia del valor normativo del convenio colectivo estatutario, y su impacto directo sobre reducciones salariales y reordenación de los tiempos de trabajo, según los datos disponibles de tales inaplicaciones en la página webde la Comisión Consultiva Nacional de Convenios Colectivos”, con 2149 inaplicaciones en 2013 y que permitieron, siempre según el gobierno “adaptar las condiciones de trabajo – particularmente los salarios – para evitar los despidos”).

El impacto de las medidas de ajuste, y entre ellas la reforma en materia laboral que permite los despidos colectivos en el sector público en general y en las Administraciones Públicas en particular, se constata con claridad en el documento al examinar los datos del empleo en el sector público y en el privado, ya que “la pérdida de empleo asalariado en 2013 siguió incidiendo con mayor  intensidad en el sector público, con una tasa media de caída anual del 5,6 %, mientras que en el privado prácticamente se estabilizaba a finales de 2013”.   

¿Van a tener impacto positivo en los ingresos de las arcas públicas las medidas previstas por el gobierno en materia de empleo y protección social? Tal es su parecer, tanto pensando en las que está previsto aprobar en 2014 y aplicar a partir de 2015 como las que han sido aprobadas con anterioridad a la actualización del Programa  de Estabilidad y que ya están surtiendo frutos (tarifa plana en cotización empresarial por contingencias comunes a la Seguridad Social, no abono por el FOGASA del 20 % de las indemnizaciones debidas a los trabajadores en empresas de menos de 25 trabajadores, incremento de los conceptos computables a efectos de cotización a la Seguridad Social, reforma del marco normativo de las pensiones e incremento gradual de la edad de acceso a la jubilación), que se calcula “en el entorno de los tres mil millones de euros anuales cuando estén todas en vigor, con un mínimo de dos mil millones en 2014 y mil millones en 2015”). Por cierto, nos enteramos, leyendo la página 55, de que el Gobierno ha remitido a las Cortes un proyecto de ley del que, al menos en mi caso, no hay todavía constancia de que se haya producido (aunque a fuer de ser sinceros cabe pensar que lo será próximamente), cual es el de modificación (una vez más) de la Ley General de Seguridad Social, “incluyendo entre otras medidas la atribución a las Mutuas de la gestión de la prestación por incapacidad temporal”.

5. Volvamos al Programa de Reformas de 2014 y detengámonos en el balance que hace el gobierno de sus actuaciones en 2013 con respecto a materias laborales, en concreto en lo relativo a la recomendación número 4 formulada por las autoridades europeas de evaluar la reforma laboral de 2012, así como también en otras medidas adicionales.

A) El gobierno “saca pecho” y se muestra orgulloso de la valoración positiva de la reforma que ha hecho la OCDE y que se suma a la anteriormente realizada por el propio gobierno tras un año de entrada en vigor, y a mi valoración crítica sobre tales documentos en otras entradas del blog me permito remitir ahora.

Como ya he dicho, poca autocrítica encontrarán por parte del gobierno, ya que se afirma que la reforma desplegó desde sus inicios efectos positivos “a pesar del muy negativo entorno económico” y en nota a pie de la página 19 se afirma aún con mayor orgullo (me pregunto si la vida laboral se ve de una forma desde un despacho del Ministerio y de otra en un centro de trabajo, pero no voy ahora a elucubrar más de la cuenta) que “los datos positivos indican un impacto positivo aún mayor de la reforma”. Entre los aspectos positivos de la reforma se recuerda que uno de ellos fue la puesta en marcha del contrato de apoyo a los emprendedores (PYMES) “a tiempo completo”, y quizás hubiera sido también conveniente incorporar una nota en la que se explicara, aunque fuera a pie de página y mucho menos leída, el motivo por el que se posibilita en 2013 la utilización de esa modalidad a tiempo parcial cuando se tanto se había publicitado el valor de ese contrato a tiempo completo para incorporar especialmente a personas con mayores necesidades de protección al mercado de trabajo.  

El programa destaca también, como ya he dicho, la valoración positiva de la OCDE en cuanto que considera (la neolengua sigue jugando aquí un papel importante) que “ha reducido sustancialmente la rigidez de la regulación laboral y ha flexibilizado la negociación colectiva”. ¡Ah!, no olvidemos que la reforma había provocado, al parecer de sectores jurídicos cercanos al mundo empresarial y que lógicamente tienen muy buena sintonía con el gobierno actual, “alguna incertidumbre en materia de despidos colectivos”, y raudo y veloz el gobierno se aplicó a intentar desactivarla (no creo que lo haya conseguido hasta ahora, porque no sólo de la normativa laboral española sino también de la Constitución y normas internacionales y europeas viven, y aplican, los juzgados y tribunales) con la reforma operada por el RDL 11/2013, ahora convertido en la Ley 1/2014. Siempre es de agradecer la claridad en los objetivos perseguidos, aunque no se diga con la misma claridad que se pretende desactivar aquellas interpretaciones doctrinales y judiciales distintas de las del gobierno y del mundo empresarial, y por ello me parece positivo que se diga con claridad que con las reformas citadas se pretende “reducir la probabilidad de que los procedimientos de despido colectivos sean declarados nulos judicialmente, regulando con mayor precisión la información que las empresas deben proporcionar a los representantes de los trabajadores”.

B) En el ámbito de las políticas de empleo las reformas operadas durante 2013 se han centrado en la aprobación y puesta en marcha del Plan anual de política de empleo, con un porcentaje cada vez mayor (10 % en 2013 y 40 en 2014) de fondos estatales distribuidos a las Comunidades Autónomas según el grado de cumplimiento de los objetivos comunes identificados con anterioridad, así como también en el llamado “programa de buenas prácticas para modernizar los servicios públicos de empleo”, que deberá consolidarse normativamente en la Estrategia España de activación para el empleo 2014-2016.

En mi explicacióndel PAPE 2013 ya puse de manifiesto que se apuntaban futuros cambios normativos, y ahora habrá que esperar a ver cuándo y cómo se concretan. Decía entonces que  “en relación el marco general se identifica la EEE 2012-2014, las normas estatales y autonómicas, y los PAPE, y como hay que cambiar ese marco (no todo es “herencia recibida” por cierto) ya se anuncia la elaboración de una nueva EEE que pasará a denominarse “Estrategia española de políticas activas de empleo” (cambiamos las palabras, ¿cambiamos los contenidos?), tres nuevos Reglamentos, de servicios, de empleo y de formación (no arriendo la ganancia a los responsables estatales, y fundamentalmente los autonómicos, que tengan que conocer y aplicar ese nuevo marco que se anuncia, que irá acompañado sin duda de instrucciones y circulares internas para su aplicación), y la “implantación de un nuevo modelo de distribución de fondos orientado al cumplimiento de objetivos”, y en el que sí se ha avanzado ya este año para fijar en un 40 % la distribución de fondos en 2014 en razón del cumplimiento de los objetivos marcados el año anterior, “más un mecanismo de garantía de continuidad con el marco anterior del 60 % que facilite la adaptación al nuevo modelo y gradúe el impacto que su implantación pueda tener, sobre todo en los primeros años” (si hay un gobierno distinto del color político actual en 2015 es posible que vuelvan a cambiarse las reglas, con los que el concepto de “primeros años” quedaría sin contenido, pero de momento esta afirmación sólo se encuadra en el ámbito de la política-ficción)”.

En 2013 también se ha producido el desarrollo de un nuevo modelo de formación profesional para el empleo “dando prioridad a la financiación de acciones formativas destinadas a que los menores de 30 años y los desempleados de larga duración obtengan un certificado de profesionalidad”, y el inicio de los trabajos para la puesta en marcha de un nuevo modelo de formación del que se afirma que estará basado “en los principios de mayor transparencia y control en la gestión de los recursos públicos, concurrencia competitiva y evaluación de la calidad de la formación”, y cuya mayor concreción se encuentra en la explicación contenida en el eje 3 (“capital humano”) de la tercera línea prioritaria de actuación para este año, que lleva por título “fomentar el crecimiento y la competitividad actual y futura”, en el que se explica que “se abrirá el sistema a la concurrencia competitiva de los proveedores de servicios de formación, se reforzarán las actuaciones de seguimiento y evaluación, así como las obligaciones de transparencia y los incentivos para el correcto y eficiente funcionamiento del sistema. La puesta en marcha del nuevo modelo requerirá la aprobación de varios instrumentos normativos” (en esto momentos se está debatiendo con los agentes sociales el borrador de futuro texto normativo).

También se ha ido desarrollando el calificado como “nuevo sistema de intermediación laboral” con una estrecha colaboración público-privada (pendiente aún de implantarse de forma efectiva debido a los conflictos jurídicos suscitados en los concurso de selección de las agencias privadas de colocación), y la elaboración de un portal único de empleo aún pendiente de entrada en funcionamiento (la previsión es durante el primer semestre de 2014).

Por fin, con respecto al desempleo juvenil se afirma que ya se han puesto en marcha “en torno al 55 %” de las medidas recogidas en la Estrategia de Emprendimiento yEmpleo Joven 2013-3016, con 3.845 millones de euros. tales como el estímulo de la contratación laboral de jóvenes, mejora de la empleabilidad de los que se encuentran desempleados y el fomento del emprendimiento (reducción de cuotas a la SS, ampliación de la cuantía de la capitalización por desempleo, programas formativos con compromiso de contratación posterior, reformas en los contratos para la formación y el aprendizaje, contrato eventual de “primer empleo joven”, contrato a tiempo parcial con vinculación formativa, ampliación de los certificados de profesionalidad,…). Medidas especificas se prevén en este año y los siguientes para poner efectivamente en marcha la llamada garantía juvenil, es decir el acceso al trabajo o a la formación para jóvenes menores de 25 años que no estén estudiando y que tampoco estén trabajando o llevando a cabo un proceso formativo.