Análisis del Plan anual de política de empleo para 2013 (aprobado en agosto y publicado en septiembre) (I).

1. El próximo martes, 24 de septiembre, se reúne la Comisión de Empleo y Seguridad Social delCongreso de los Diputados, con un orden del día dedicado monográficamente a las políticas de empleo, en el que intervendrá la Secretaria de Estado de Empleo, Sra. Engracio Hidalgo, que también responderá a las interpelaciones formuladas por  varios grupos parlamentarios a a la Ministra de Empleo y Seguridad Social, Sra. Fátima Báñez, para informar “sobre el Plan Anual de políticasactivas 2013, en el marco del nuevo modelo de programación de las políticas activas”, “sobre el Plan Anual de Política de Empleo para 2012”, “de las medidas que piensa adoptar el Gobierno para detener la destrucción de empleo e incentivar la creación de puestos de trabajo”, “sobre los recortes en Políticas Activas de Empleo y sobre el aumento en el número de personas desempleadas sin prestación en Andalucía”, y “sobre el acuerdo marco para la selección de agencias de colocación para la colaboración con los Servicios Públicos de Empleo en la inserción en el mercado laboral de personas desempleadas”.

Afortunadamente, este vez sus señorías disponen de tiempo suficiente para la lectura del PAPE, a diferencia de lo que ocurrió con el documento de evaluación de la reforma laboral, ya que se publicó hace unos días en el BOE. He leído el documento con atención y no tengo muy claro cuáles serán las medidas y acciones que se pongan en marcha por el Estado y por las Comunidades Autónomas, así como la distribución de fondos y su destino, y creo que el PAPE 2012 era más claro en este sentido, y espero con interés el parecer de la representante gubernamental y de los portavoces de los distintos grupos parlamentarios en el debate del día de festividad de la Verge de la Mercè. 

Será interesante comprobar cómo la autoridad estatal defiende las bondades de unas políticas de empleo que han visto reducidas sensiblemente las partidas presupuestarias en 2012 y 2013, si bien me imagino que la tan utilizada frase de “hacer más con  menos” será bastante utilizada en el debate parlamentario. Recuérdese que en la Conferencia sectorial de 11 de abril se aprobó la distribución de fondos para su gestión por las Comunidades Autónomas, un total de 1.342,58  millones de euros (salvo error u omisión por mi parte, no se ha publicado aún la distribución por CC AA en el BOE).

2. En anteriores entradas del blog he abordado el análisis de las políticas de empleo puesta en marcha en España, tomando como punto de referencia la Estrategia Española de Empleo 2012-2014, así como también he procedido al examen de documentos emanados de organismos internacionales y europeos que condicionan en gran manera las decisiones que se adoptan por el ejecutivo español. Ahora, el propósito de esta entrada del blog es estudiar los contenidos más relevantes del PAPE 2013, sobre el que estoy convencido de que girará gran parte de la intervención de la Secretaria de Estado. No obstante, no deseo dejar de mencionar en esta introducción el Informeaprobado el pasado mes de julio por el Senado (con votos particulares de varios grupos parlamentarios) sobre “las nuevas formas de exclusión social como consecuencia del fuerte incremento del desempleo”, elaborado por una comisión especial creada al efecto, en el que se insta a la elaboración y ejecución de un plan nacional para la inclusión social, más concretamente “a la puesta en marcha de estrategias que combinen la inserción por la vía laboral con el apoyo a colectivos más desfavorecidos a través del mantenimiento de niveles de protección social que permitan desarrollar una vida digna y una mayor cohesión social y económica”.    

3. Antes de entrar en el análisis del PAPE, y como continuación de análisis ya efectuados sobre la política de empleo europea, conviene mencionar el Dictamen del Comité Económico y SocialEuropeo, aprobado en la sesión plenaria de los días 22 y 23 de mayo, y muy recientemente publicado en el DOUE (19 de septiembre), titulado “Por una dimensión social de la Unión Europea”, que mereció el voto a favor de 161 miembros de CESE, 50 en contra y 47 abstenciones, en el se plantea la necesidad de adoptar las medidas adecuadas para lograr “una Europa más dinámica para impulsar la competitividad, un crecimiento inteligente e integrador, las oportunidades económicas, el empleo y el ejercicio efectivo de todos los derechos sociales”, alertando de que de no darse ese equilibrio, “no habrá ningún futuro para la unión política”, siendo del todo punto necesario poner en marcha el pilar social de la Unión Económica y Monetaria en el marco de una Europa social, ya que si esta no existe “la adhesión de los ciudadanos al proyecto europeo en su conjunto seguirá estando en peligro”

El documento, que valora positivamente la aportación de la población inmigrante al crecimiento económico europeo, considera fundamental poner en marcha un mecanismo de vigilancia reforzada “de los efectos de las políticas económicas y monetarias sobre la situación social y sobre el mercado laboral de los Estados miembros, y añadir las políticas sociales y de empleo a las disposiciones que establecen la vigilancia de las políticas económicas nacionales en el marco del Semestre Europeo”, apostando por dos nuevas iniciativas: en primer lugar, la emisión de bonos sociales europeos “para proyectos de inversión social económicamente viables”, canalizados a través de un fondo de acción social europeo; en segundo término, la creación de “una red europea de educación para trabajadores en paro”, para facilitar nuevas oportunidades educativas, y por consiguiente también laborales, a trabajadores en situación de desempleo.

El CESE apuesta por un programa europeo de recuperación sostenible en el que deben ocupar un lugar central “los empleos auténticos, el trabajo digno y la portabilidad de los derechos sociales”, poniendo de manifiesto, y coincido con esa tesis que parece tan difícil de poner en práctica en los últimos tiempos, que “el modelo social europeo es una baza para atraer la inversión interior y el desarrollo empresarial en Europa; se debería potenciar fomentando el apoyo fiscal a las actividades generadoras de empleo, incluidas la microempresas y el auténtico empleo autónomo. En las políticas de empleo y mercado laboral de la UE se deberían respaldar unas normas sociales garantizadas”.

4. El PAPE 2013 fue publicado el pasado día 10 en el BOE, por Resolución de 28 de agosto de la Secretaría de Estado de Empleo, si bien había sido ya aprobado en el Consejo de Ministros de 2 de agosto (pero, lógicamente, parece que no tenía la misma importancia que el RDL 11/2013 aprobado en la misma reunión y publicado al día siguiente, como norma dictada por motivos de “extraordinaria y urgente necesidad”, que lo fuera es otro cantar, en el BOE). El punto de referencia normativo es el art. 4 ter de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (modificada en numerosas ocasiones), en el que se dispone que el PAPE establecerá “los objetivos de la Estrategia Española de Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer el grado de cumplimiento de los mismos”, y que contendrá “las acciones y medidas de políticas activas de empleo que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución de las políticas activas, como el Servicio Público de Empleo Estatal en ejecución de la reserva de crédito establecida en su presupuesto de gastos”.

A) En primer lugar, el documento recoge el Acuerdo del Consejo de Ministros , en el que se anuncia que las PAE van a seguir a partir de este año (poco tiempo queda si realmente quieren hacer algo al respecto) “una nueva estrategia”, basada en los acuerdos adoptados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 11 de abril, que se plasmará, se afirma, “en un nuevo modelo de programación, evaluación y financiación de las políticas activas de empleo orientado hacia la consecución de objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”. El Acuerdo menciona el programa nacional de reformas, explicado con detalle en una anterior entrada del blog, y la actualización del programa de estabilidad económica, así como también la Recomendación del Consejo de 29 de mayo, para destacar que el objetivo es sentar las bases “de la recuperación y la creación de empleo en 2014”.

B) El PAPE consta de nueve apartados y cinco anexos, que paso a analizar a continuación.

a) En primer lugar, la introducción explica cuáles son los objetivos a alcanzar, en una línea, lógicamente, semejante al del texto del Acuerdo del Consejo de Ministros, con referencia obligada a la EEE, que constituye “el marco para la determinación de los objetivos comunes a conseguir por el conjunto de los Servicios Públicos de Empleo”. El nuevo modelo de programación que se anuncia estará orientado “hacia la consecución de objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”, un total de seis ejes dentro de los que se enmarcarán todas las medidas y acciones de políticas activas de empleo que abarcarán todos los ámbitos mencionados en el art. 25 de la LE, acciones y medidas que han sido reducidas desde las 527 del PAPE 2012 a 350, y ello según el gobierno “les confiere mayor visibilidad”.

Recomiendo la lectura de un documento de trabajo del SPEE, de 4 de abril, que ha sido recogido en gran parte en el PAPE 2013, dedicado justamente a la reforma de las PAE y más exactamente al “nuevo modelo de programación, evaluación y financiación”, que critica (¿herencia recibida una vez más?) que la importante inversión económica en PAEs ha tenido “unos resultados no demasiado satisfactorios en mejora efectiva de la empleabilidad de nuestros desempleados”, argumenta que “la clave del cambio está en pasar desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a instrumentos jurídicos pensados para programas establecidos centralizadamente, a un nuevo marco de financiación, ejecución, control y evaluación orientado hacia la consecución de determinados objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”, y cierra el hilo argumental con una frase que supongo que escucharemos en más de una ocasión por los representantes gubernamentales: la clave está en pasar del “cómo queremos hacer las cosas” al “qué queremos conseguir” (sigo pensando que los recursos son importantes, más allá de que se haga todo lo que se considere necesario y conveniente para mejorar la eficacia de las PAE, ¿no les parece?). En dicho documento, se realiza, supongo que para justificar la reducción del número de medidas y acciones de PAE adoptadas en 2013, una crítica a la EEE (adoptada por el último gobierno socialista), calificándolo de documento “extremadamente complejo que presenta problemas importantes”, a los que se refiere a continuación (“entremezcla 6 objetivos de política de empleo con 16 objetivos estratégicos de políticas activas de empleo, con 30 indicadores, más los 10 ámbitos de políticas activas de empleo, con 61 objetivos operativos y 74 indicadores. A ello hay que sumarle las 4 directrices de empleo de Europa 2020 y los 6 nuevos objetivos prioritarios establecidos en el PNR 2012”), para concluir, llevando el agua a su molino, que “el resultado obvio es que no disponemos de un marco estratégico claro, coherente y sencillo, con identificación clara y concisa de objetivos, prioridades y vías para alcanzarlos”. En poco tiempo parece que el gobierno ha descubierto la poción mágica para solucionar los problemas de falta de eficacia de las PAEs, y ahora “solo” falta que dicha pócima tenga el resultado buscado, aunque la realidad es mucho más compleja que los cuentos.

En fin, no cabe olvidar la obligada referencia a la necesaria coordinación entre las PAE estatales y las de las Comunidades Autónomas, prevista en la disposición final duodécima de la Ley3/2012 de 6 de julio, que permite a estas, con cargo a los fondos distribuidos por la Conferencia sectorial, “realizar las acciones y medidas reguladas en la normativa estatal … , o bien, desarrollar acciones y medidas de políticas activas de empleo, distintas de las anteriores, adaptadas a la realidad de las personas desempleadas y del tejido productivo de su ámbito territorial”, en el bien entendido de que todas las acciones y medidas que se pongan en marcha “deberán dirigirse al cumplimiento de los objetivos que se establezcan en el Plan Anual de Política de Empleo de cada año e integrarse en los distintos ámbitos de la Estrategia Española de Empleo 2012-2014”.

b) A la introducción sigue una sucinta explicación de la situación actual del mercado de trabajo, con datos ya conocidos y analizados en otras entradas, señaladamente los de población activa, ocupada y desempleada correspondientes al segundo trimestre de este año, siendo algunos de los datos disponibles, referidos a la problemática del desempleo de los jóvenes y de quienes se consideran técnicamente desempleados de larga duración (más de doce meses inscritos como demandante de empleo) los que van a tomarse a consideración para adoptar medidas dirigidas de forma específica a tales colectivos.

c) El apartado 3 ya es propiamente el nuevo PAPE, y está dedicado al “nuevo modelo de programación, gestión, evaluación y financiación de políticas activas de empleo”, incorporando en gran medida el documento de trabajo del SPEE de 4 de abril al que me he referido con anterioridad, poniendo el acento en que el modelo se articula alrededor de tres elementos claves que son “objetivos, instrumentos para alcanzar esos objetivos, y marco general dentro del cual se tienen que identificar los objetivos y desarrollar los instrumentos”; elementos, cuyo desarrollo y aplicación han de servir según el gobierno para poner en marcha el nuevo modelo de PAEs, consistente en pasar “desde un modelo de financiación y gestión articulado en torno a instrumentos jurídicos pensados para programas establecidos centralizadamente, a un nuevo marco de financiación, ejecución, control y evaluación orientado hacia la consecución de determinados objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”. 

En los objetivos, se distingue en primer lugar aquellos que deben ser estructurales, de naturaleza estable y con independencia del mayor o menor esfuerzo que se dedique a los mismos en cada momento, un total de 29 ordenados en torno a seis nuevos ejes de las PAE (no estoy precisamente convencido de que esos ejes sean nuevos, porque existen desde hace mucho tiempo) que son “orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional”, que a su vez (¿no he citado antes algún documento que se quejaba del carácter farragoso de la EEE? Pues ahora empiezo a sentir esa misma sensación con la lectura del PAPE 2013) son “una agrupación de los diez ámbitos de políticas activas que establece la Ley de Empleo”; después, hay objetivos “estratégicos o políticos” a los que se dedica especial atención en un momento determinado por decisión gubernamental.

Entre los instrumentos se encuentran los servicios y los programas, bueno las acciones y medidas según la terminología de la LE que parece necesario cambiar según el gobierno (cambiamos las palabras, ¿cambiamos los contenidos?). No encuentro diferencias conceptuales con el marco actual, ya que el PAPE constata, como es lógico por otra parte, que los primeros “son aquellos que se prestan de forma continua y sostenida en el tiempo, que buscan atender derechos o responder a las necesidades de personas o empresas”, mientras que los segundos “son aquellas actuaciones dirigidas a la consecución de objetivos concretos”.

Por último, en relación el marco general se identifica la EEE 2012-2014, las normas estatales y autonómicas, y los PAPE, y como hay que cambiar ese marco (no todo es “herencia recibida” por cierto) ya se anuncia la elaboración de una nueva EEE que pasará a denominarse “Estrategia española de políticas activas de empleo” (cambiamos las palabras, ¿cambiamos los contenidos?), tres nuevos Reglamentos, de servicios, de empleo y de formación (no arriendo la ganancia a los responsables estatales, y fundamentalmente los autonómicos, que tengan que conocer y aplicar ese nuevo marco que se anuncia, que irá acompañado sin duda de instrucciones y circulares internas para su aplicación), y la “implantación de un nuevo modelo de distribución de fondos orientado al cumplimiento de objetivos”, y en el que sí se ha avanzado ya este año para fijar en un 40 % la distribución de fondos en 2014 en razón del cumplimiento de los objetivos marcados el año anterior, “más un mecanismo de garantía de continuidad con el marco anterior del 60 % que facilite la adaptación al nuevo modelo y gradúe el impacto que su implantación pueda tener, sobre todo en los primeros años” (si hay un gobierno distinto del color político actual en 2015 es posible que vuelvan a cambiarse las reglas, con los que el concepto de “primeros años” quedaría sin contenido, pero de momento esta afirmación sólo se encuadra en el ámbito de la política-ficción).