Política de empleo. Sobre la colaboración público-privada en la inserción de las personas desempleadas (y la detección y sanción de las irregularidades de los desempleados) (I).

1. El Boletín Oficial del Estado del día 13 publicó, en el apartado de Anuncios, la “Resolución de la Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal porla que se anuncia licitación de un acuerdo marco para la selección de agenciasde colocación para la colaboración con los Servicios Públicos de Empleo en lainserción en el mercado laboral de personas desempleadas”, de fecha 9 de agosto. La fecha y hora límite de presentación de ofertas o de solicitudes de participación es el próximo viernes día 30, a las 17:30 horas. Respecto a los requisitos que se piden para el contratista, deben estar acreditados como agencia de colocación (AC) y disponer de solvencia económica y financiera y solvencia técnica y profesional, remitiendo su concreción a los puntos 10, 11 y 12 de la cláusula 13 del pliego de cláusulas administrativas particulares.

 El Acuerdo marco (AM) fue aprobado en la última reunión del Consejo de Ministros, el 2 de agosto, y en la nota oficial de prensa se resaltan tres elementos del nuevo modelo: “Eficiencia en la selección de las agencias, dotando de un peso importante (60 por 100) a la oferta de precio que para cada uno de los colectivos identificados proponga la agencia de colocación. Se primará la eficacia en los servicios prestados con retribuciones basadas en resultados, medidos en términos de empleo mantenido en el tiempo: mínimo de seis meses, con incentivos adicionales por duraciones superiores. Primacía de la evaluación y el seguimiento, para identificar posibles vías de mejora de los servicios de intermediación”.  En la citada nota de prensa se indica igualmente que la partida presupuestaria asignada será de 200 millones de euros durante su duración de dos años (prorrogable dos más) y que el esquema concreto y las cuantías se determinarán en los contratos específicos que se suscriban con cada agencia, “con lo que se permite un margen de flexibilidad en atención a las circunstancias especiales de los colectivos, sectores o territorios donde se realicen”.

2. No es nuevo, ni mucho menos el debate sobre la colaboración público-privada en las políticas de empleo y más específicamente en el intento de lograr la inserción laboral de las personas desempleadas. El art. 6 de la Ley de Empleo incluye entre sus fines “h) Fortalecer los Servicios Públicos de Empleo y favorecer la colaboración público-privada en la intermediación laboral y el desarrollo de las políticas activas de empleo”, mientras que el art. 21 incluye la intermediación en el mercado de trabajo a través de “las agencias de colocación debidamente autorizadas”, definiendo como tales en el art. 21 bis “aquellas entidades públicas o privadas, con o sin ánimo de lucro, que realicen actividades de intermediación laboral de acuerdo con lo establecido en el artículo 20, bien como colaboradores de los Servicios Públicos de Empleo, bien de forma autónoma pero coordinada con los mismos. Asimismo, podrán desarrollar actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo, tales como orientación e información profesional, y con la selección de personal”. El apartado 5 de dicho artículo, y que abre el camino para incentivar la averiguación de irregularidades por los desempleados tal como se recoge en la cláusula 5 del AM, dispone que “Las agencias de colocación autorizadas podrán ser consideradas entidades colaboradoras de los servicios públicos de empleo mediante la suscripción de un convenio de colaboración con los mismos, con el alcance previsto en las normas de desarrollo de esta Ley y en los propios convenios que se suscriban. El convenio de colaboración … deberá regular los mecanismos de comunicación por parte de las agencias de colocación de los incumplimientos de las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo previstas en el artículo 231.1 del texto refundido de la Ley Generalde la Seguridad Social… Tal comunicación se realizará a los efectos de la adopción por parte de los servicios públicos de empleo de las medidas que, en su caso, procedan”.

La EstrategiaEspañola de Empleo 2012-2014, aprobada por el último gobierno socialista, y que encuentra su origen en el art. 4 bis de la Ley de Empleo, dedica un epígrafe a la colaboración público-privada, en el que valora la participación y corresponsabilización de los agentes privados, y el refuerzo que implican para los servicios públicos de empleo. Para la EEE “la aplicación efectiva de un modelo de colaboración público-privada en materia de políticas activas de empleo tiene implicaciones en ámbitos como la incorporación de las entidades colaboradoras al Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo, la articulación de las Agencias de Colocación o la mejora de la evaluación conjunta del Sistema Nacional de Empleo. En el marco de este modelo, cada Servicio Público de Empleo podrá establecer acuerdos de colaboración con entidades privadas…”.

Dicha colaboración también se enfatiza por el actual gobierno popular que busca su impulso (la referencia se encuentra en la Estrategia de Emprendimiento y EmpleoJoven, pero me parece válida para todas las políticas de empleo),al tiempo que recuerda que cada vez hay más actores operando en el mercado de trabajo, como “agencias privadas de colocación y empresas de trabajo temporal, empresas de selección, plataformas digitales de empleo, entre otros”, si bien la colaboración se impulsa con “las agencias de colocación y las empresas de recolocación en su calidad de entidades colaboradoras de los Servicios Públicos de Empleo, con el objetivo de aumentar la eficacia y eficiencia de los servicios de intermediación”.

En el marco de reflexión teórica, pero con un buen conocimiento práctico, sobre dicha colaboración, el pasado año se publicó un interesante estudio de la Fundación Élogos con el título “Reflexiones sobre el marco de colaboraciónpúblico-privada en España en el ámbito del empleo", de cuyas conclusiones cabe destacar a mi parecer estas manifestaciones: “La competencia entre operadores privados y entre éstos y los públicos, aportará sin duda niveles de eficiencia y de transparencia al sistema de empleo hasta ahora impensables. Pero, en particular en el actual contexto del mercado de trabajo y de la situación económica de España, será muy difícil que el nuevo modelo arroje resultados tangibles y satisfactorios en términos de empleo a corto plazo; sin embargo es fácil que los problemas afloren muy pronto y con ellos el riesgo de encallamiento social prematuro de todo el proyecto de modernización del servicio público de empleo. Por eso es tan importante que el regulador logre manejar tanta experiencia acumulada en otros países como le sea posible, de tal forma que pueda tomar decisiones acertadas de forma rápida e inteligente”, y que “Los reguladores tienen que organizar un mercado que no caiga en el minifundismo y la atomización de los proveedores, ya que restaría solvencia técnica y empresarial, pero al mismo tiempo tienen que mantenerlo abierto a diferentes aproximaciones, metodologías o modalidades de atención, incluida la presencial y la virtual. Tienen también que impedir que nuestra arquitectura competencial en materia de gestión de políticas de empleo degenere en la fragmentación del mercado, evitar que acabe operando en diecisiete compartimentos estancos, con reglas diferentes e incluso objetivos divergentes”.

3. Una particularidad importante de esta colaboración en el marco político actual se encuentra en la posibilidad de intervención tanto del Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) como de los servicios públicos autonómicos de empleo, instrumentada jurídicamente a través de la suscripción de un convenio de colaboración entre el SPEE y la Comunidad Autónoma correspondiente “para la elaboración de un acuerdo marco con agencias de colocación para la colaboración con los servicios público en la inserción laboral de las personas desempleadas”. Ese convenio ha sido suscrito por 14 autonomías según se informó en la LVI conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, celebrada el 24 de julio, y de momento no han dado su visto bueno las de Cataluña, País Vasco y Andalucía. En el caso de Cataluña, la explicación facilitada por el Director General del Servicio de Empleo, Joan Aregio, tras la citada reunión, es que la no aplicación responde a que “este modelo que el Estado ha implantado … sólo permite la actuación de los grandes operadores y no tiene en cuenta las necesidades reales del proximidad sectorial y territorial del mercado laboral catalán", y porque no tiene en consideración que Cataluña “tiene una red de economía social y de organizaciones sin y con ánimo de lucro que trabajan con la proximidad de las necesidades de las personas del territorio que no pueden participar en este acuerdo". 

La suscripción del convenio de colaboración que va a permitir la firma de un acuerdo conjunto con las AC que cumplan los requisitos estipulados en el pliego de condiciones administrativas de 5 de agosto, al que más adelante me referiré con detalle, encuentra su apoyo jurídico en la reciente modificación de la Ley de Contratosdel Sector Público (LCSP) por el Real Decreto-ley 4/2013, de 22 defebrero,  de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo al crecimiento y de la creación de empleo (que no ha sido modificado en este punto tras su tramitación parlamentaria como proyecto de ley y su aprobación como Ley 11/2013 de 25 de julio). Se trata en concreto de la introducción de una nueva disposición adicional, la trigésimo segunda, que dispone lo siguiente: “La Dirección General del Servicio Público de Empleo Estatal y los órganos de contratación competentes de las comunidades autónomas, así como de las entidades y organismos dependientes de ellas e integrados en el Sistema Nacional de Empleo, podrán concluir de forma conjunta acuerdos marco con uno o varios empresarios con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse todos los contratos de servicios de características homogéneas definidos en los convenios a que se refiere el párrafo siguiente para facilitar a los Servicios Públicos de Empleo la intermediación laboral y que se pretendan adjudicar durante un período determinado, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada. Esta conclusión conjunta de acuerdos marco se realizará con arreglo a lo dispuesto en el capítulo II del título II del libro III y previa adopción del correspondiente convenio de colaboración entre el Servicio Público de Empleo Estatal y las comunidades autónomas o las entidades y organismos dependientes de ellas e integrados en el Sistema Nacional de Empleo…”. En el preámbulo del RDL encontramos esta justificación de la modificación: “En la misma línea de mejora de la intermediación laboral, se incluye en este real decreto-ley una modificación del texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, que permitirá al Servicio Público de Empleo Estatal y a los órganos de contratación competentes de las Comunidades Autónomas, y de los organismos y entidades dependientes de ellas e integrados en el Sistema Nacional de Empleo, concluir de forma conjunta acuerdos marco con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos de servicios que se consideren oportunos para facilitar a los Servicios Públicos de Empleo la intermediación laboral”.

Recuérdese que el art. 180.1 de la LCSP dispone que “1. Los órganos de contratación del sector público podrán concluir acuerdos marco con uno o varios empresarios con el fin de fijar las condiciones a que habrán de ajustarse los contratos que pretendan adjudicar durante un período determinado, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma abusiva o de modo que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada”, y que el art. 182.1 concreta que “1. Solo podrán celebrarse contratos basados en un acuerdo marco entre los órganos de contratación y las empresas que hayan sido originariamente partes en aquél. En estos contratos, …, las partes no podrán, en ningún caso, introducir modificaciones sustanciales respecto de los términos establecidos en el acuerdo marco”.

Del “Modelo deconvenio de colaboración” que he podido consultar (y que creo que no difiere del suscrito por cada autonomía, al que debe anexarse el pliego de condiciones administrativas), destaco que tiene por finalidad “acordar los términos de colaboración previa a la conclusión conjunta de un acuerdo marco con agencias de colocación para la inserción de personas desempleadas…., así como para  establecer los mecanismos de coordinación, supervisión, colaboración e intercambio de información y buenas prácticas en su ejecución”, correspondiéndole al SPEE “la iniciación, tramitación y formalización del acuerdo marco”, si bien en el proceso de selección y valoración de las agencias el servicio estatal contará con la colaboración “del personal técnico designado por los organismos firmantes del presente convenio”. En la Comisión de seguimiento participarán representantes estatales y autonómicos.  

4. El documento que debe merecer especial atención esta entrada, como también lo ha sido por los medios de comunicación con respecto a los incentivos económicos a percibir por las AC y más exactamente cuando “descubran” irregularidades de los demandantes de empleo, es el “Pliego de cláusulas administrativas, particularesy condiciones técnicas para la celebración, por procedimiento abierto, de unacuerdo marco con agencias de colocación para la colaboración con los serviciospúblicos de empleo en la inserción en el mercado laboral de las personasdesempleadas” (Pliego), de 5 de agosto, del que tuve conocimiento a través de las redes sociales (que cumplen una función fundamental de suministro y difusión de información, y que hay que agradecer a todas las personas e instituciones que efectúan su difusión), habiendo sido difundido con anterioridad un borradorde fecha 20 de marzo, borrador que en cuanto a las cuantías económicas a percibir por las agencias de colocación era diferente del finalmente aprobado, aunque ya incorporaba una cláusula semejante a la que ha levantado tanta polvareda este mes de agosto, en la que preveía una cantidad a abonar a la agencia colaboradora que “no podrá ser superior al 15 % del precio de adjudicación del contrato basado en el acuerdo marco correspondiente a la persona que dé origen a la sanción”, cuando a consecuencia de las actuaciones practicadas por la agencia en el marco del acuerdo “se inicie un procedimiento que concluye con la imposición al desempleado de alguna sanción regulada en el texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social…”.

Dicho borrador mereció análisis de especialistas en el mercado laboral. Fue muy crítica la efectuada por Enrique Negueruelas en su artículo “Colaboración público-privadaen empleo: parados en venta y sancionadores a comisión”, publicado en Nueva Trbuna el 23 de junio, y en el que centraba sus críticas tanto hacia el SPEE como hacia las empresas de trabajo temporal, afirmando que “La colaboración público – privada en materia de intermediación, consiste en abonar unas cantidades a las ETT para que coloquen a parados, con frecuencia a las mismas personas paradas que colocaban antes, a través de los mismos medios con que anteriormente hacían su trabajo (contratos de puesta a disposición) y en los mismos lugares. Además, propondrán sancionar a aquellos que no se quieran incorporar a una “oferta de empleo adecuada”, a cambio de una comisión. La colaboración público – privada en materia de intermediación supondrá que las ETT, por el mismo trabajo que hacían, además de por la empresa cobren ahora de los Servicios Públicos de Empleo”.

Una valoración también crítica, pero desde una perspectiva bien distinta, era la efectuada por los profesores Samuel Bentohila y Marcel Jansen, de FEDEA, publicada en el blog “Nada es gratis” el 12 de junio con el título “Cooperaciónpúblico-privada en la reinserción de parados”, en el que afirmaban que “la elaboración de un AM es una buena noticia, pues supone que pueda desbloquearse la puesta en marcha de la colaboración con las agencias de colocación. No obstante, el borrador parece escrito por personas que deseen que la colaboración fracase”, criticando que el AM “fija un listado único de precios para todo el país durante cuatro años, limitando en exceso la potestad de los gobiernos autonómicos de ajustarlos a las necesidades específicas de sus territorios, dejando a la vez mucha libertad en los procesos de licitación al nivel autonómico, lo que podría dar lugar a contrataciones poco transparentes”, y muy en especial “la absoluta falta de ambición. El AM prevé la irrisoria cifra de 66 millones de euros para cuatro años. Con una remuneración media a las agencias de 1.500 euros por parado, estaríamos hablando de poco más de ¡10 mil parados al año!”.