Comentario del Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de la Generalitat 10/2012 sobre la ley de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral (I) .

1. El objeto de esta entrada del blog es formular algunas consideraciones sobre el Dictamen10/2012, de 22 de agosto, del Consejo de Garantías Estatutarias de laGeneralitat de Catalunya, sobre la Ley 3/2012 de 6 de julio, de medidasurgentes para la reforma del mercado laboral,  elaborado a solicitud de más de una décima parte de diputados del Parlament, pertenecientes al grupo  socialista como paso previo a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad. El texto, del que ha sido ponente el presidente del CGE, Eliseo Aja, tiene 31 páginas y de momento sólo está publicado en catalán y la nota de síntesis en castellano, previéndose la publicación en castellano del texto íntegro del Dictamen en próximas fechas.

En esta ocasión, y a diferencia de lo que ocurrió con ocasión de la publicación del Dictamen5/2012, no ha habido declaraciones inmediatas de los solicitantes, con toda seguridad porque la conclusión única del texto, adoptada por unanimidad dice lo siguiente (traduzco del catalán): “El apartado tres del artículo 14, que modifica el artículo 84.2 ET; el apartado 3 del artículo 18, que modifica el artículo 51 ET; y la disposición adicional segunda, que añade una disposición adicional vigésima al ET, de la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma laboral, no son contrarios a la Constitución”. Y sin embargo, ya lo adelanto, una parte del contenido del Dictamen sí hubiera podido merecer comentarios elogiosos por parte de aquellos que mantuvieron la no conformidad a derecho de algunos apartados de la reforma.

El Dictamen, al menos hasta donde mi conocimiento alcanza, ha merecido muy poca atención por los medios de comunicación, con titulares totalmente incorrectos como el de la noticia publicada en El País del día 25 de agosto, en el que se decía que el Consejo de Garantías “avala los despidos en el sector  público”. Y digo incorrecto porque el CGE se pronuncia sobre la conformidad a la Constitución y/o al Estatuto de Autonomía de una norma, pero nunca “avala” la decisión que puedan adoptar las empresas o las Administraciones Públicas al amparo de lo regulado en la misma.

Supongo que otra razón para esta escasa atención ha sido su publicación en el mes vacacional por excelencia, y que se haya publicado entre otros dos importantes Dictámenes que han cuestionado la conformidad de varias normas adoptadas por el Estado en materia de función pública, los Dictámenes números 9 y 11/2012 de 2 y 22 de agosto, respectivamente, sobre “Jornada general de trabajo en el sector público” y “Real Decreto Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar laestabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad”, en los que se efectúan duras críticas a la normativa estatal por ir mucho más allá de lo que debe entenderse por “bases” y dejar reducida en varias ocasiones las competencias autonómicas en materia de Administración Pública a la mínima expresión.

También es muy posible que, dada la rapidez con que las noticias dejan de serlo, ya no interese a los medios de comunicación el desarrollo y aplicación de la reforma laboral, salvo obviamente cuando hay un titular de impacto como por ejemplo los expedientes de regulación de empleo de la Corporación Valencia de Radio y Televisión o el del Ayuntamiento de Jerez. Pero el impacto es indudable, aunque sea silencioso, y se está concretando en incremento de ERES y de modificaciones sustanciales de condiciones de trabajo que están llevando en bastantes ocasiones a reducciones salariales.

El impacto en el empleo está siendo negativo, y ello es reconocido también por dirigentes del Partido Popular, aunque se defienden recordando que ya anunciaron que la creación de empleo se produciría a medio plazo y en combinación con otras reformas económicas puestas en marcha. Además, una determinada concepción del empleo y del valor que conceden a lo público se refleja muy bien en las palabras que la diputadaCarmen Álvarez-Arenas pronunció el pasado martes en la reunión de la Diputación Permanente del Congreso (la conocida como reunión de los “no” por la negativa del grupo popular a todas las peticiones de comparecencia de miembros del gobierno), y que transcribo textualmente: “Pues, efectivamente, el saldo neto es negativo, pero se han creado 25.000 puestos de trabajo, según la última EPA, en el sector privado y se han perdido 41.000 en el sector público. Señorías, es que estábamos en unas circunstancias en las que había que dar la vuelta a la situación en la que se encontraba España. Todos estábamos de acuerdo en todas partes con el comentario de que el sector público estaba sobredimensionado. Lo que hay que hacer es sentar las bases para que eso pueda ir reconduciéndose hacia aquellos que verdaderamente activan la economía y crean empleo, pero no un empleo ficticio a través de planes E, sino un empleo en el sector privado y un empleo de calidad. Esos datos están en la EPA y entiendo que a ustedes no les interese resaltarlos, pero están ahí” (página 34). 

2. Regreso al Dictamen. Cabe recordar que el CGE ya se pronunció el pasado 3 de abril, en su Dictamen 5/2012, sobre la constitucionalidad y estatutariedad de diferentespreceptos de la reforma laboral en su versión originaria, esto es el RealDecreto-Ley 3/2012 de 10 de febrero, a petición de diputados del PSC, ERC, ICV- EUiA, y de ahí que se remita al mismo en varios de los apartados del Dictamen 10/2012 y que concentre su atención en aquellas cuestiones planteadas en la solicitud que no fueron ya abordadas en el anterior Dictamen. Por ello, también remito, por mi parte, tanto a la lectura del Dictamen 5/2012 como al comentario que efectué en elblog el 8 de abril, del que ahora sólo recuerdo lo siguiente: “El Dictamen tiene 105 páginas en versión catalana y 110 en versión castellana, y es de una indudable complejidad jurídica ya que trata de forma más o menos detallada todas las cuestiones planteadas por los grupos parlamentarios. Y digo que el detalle es mayor o menor según que ámbito del RDL es el objeto de atención ya que el CGE se ha detenido con mucha mayor atención en todos aquellos artículos, o más concretamente algunos epígrafes o apartados de los mismos, que tienen especial relevancia desde la perspectiva constitucional de posible vulneración de derechos reconocidos en nuestra Carta Magna, y también en el EAC, mientras que su respuesta a otros preceptos no tan relevantes desde dicha perspectiva constitucional ha sido más bien bastante escueta y sin aportar una amplia argumentación para defender la tesis acogida”.

3. El fundamento jurídico primero aborda el objeto del Dictamen, recuerda su texto  ya emitido sobre el RDL 3/2012, norma de la que afirma que “significó una importante modificación, tanto cuantitativa como cualitativa, del texto refundido de la Ley del Estatuto de los trabajadores”, así como también de otras leyes sustantivas y procesales, para poner después de manifiesto que la conversión del RDL en Ley, con las modificaciones incorporadas en el trámite parlamentario, “no ha provocado una diferencia importante en sus objetivos principales ni en la redacción de sus preceptos”, si bien algún precepto modificado sí ha de merecer la atención del CGE porque es objeto de la solicitud de Dictamen.

En unaentrada anterior del blog publiqué el texto íntegro de la solicitud presentada por los diputados del grupo socialista, y a dicha entrada remito a las personas interesadas en conocer el contenido exacto de la petición. El CGE entiende que la petición formulada sobre el contenido del artículo 12.1 y 14.1 de la Ley3/2012 (inaplicación del convenio colectivo por decisión de la empresa que puede llevar, en caso de desacuerdo con la parte trabajadora, a una intervención de un tercero a solicitud de una sola de las partes) ya fue resuelta en el Dictamen 5/2012, dado que las modificaciones incorporadas en trámite parlamentario no alteran la fundamentación ni la conclusión adoptada entonces, y por consiguiente, afirma el CGE, “nos remitimos a la declaración de inconstitucionalidad que concluimos en base a los fundamentos jurídicos correspondientes (FJ 4 y 6)”.

Igualmente, el CGE argumenta que no ha habido cambios que fundamenten un nuevo análisis de la disposición adicional tercera (que impide aplicar expedientes de regulación de empleo de suspensión de contratos o de reducción de jornada en el sector público, salvo en aquellas entidades “que se financien mayoritariamente como contrapartida de operaciones realizadas en el mercado”), por lo que también se remite a la “declaración de constitucionalidad” efectuada, constitucionalidad basada en que la norma “se integra dentro del ámbito de decisión del legislador, en este caso respecto del personal laboral de las administraciones públicas”.

4. Tres van a ser los preceptos examinados por el CGE, y a cada uno de ellos se dedican los fundamentos jurídicos segundo, tercero y cuarto. En primer lugar, se analiza la posible no conformidad al marco constitucional de la prioridad aplicativa máxima del convenio de empresa recogida en el artículo 14.tres de la Ley 3/2012 que modifica el artículo 84.2 de la LET. Dicha prioridad se extiende también a los convenios colectivos para un grupo de empresas o una pluralidad de empresas vinculadas por “razones organizativas o productivas y nominativamente identificadas”, y en síntesis significa lo siguiente: la prioridad del convenio de empresa sobre los sectoriales en un amplio listado de materias, la imposibilidad de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas que pueden negociar convenios y acuerdos para ordenar la estructura de la negociación, de disponer de esta prioridad aplicativa (la norma, es pues, de derecho necesario absoluto, inmodificable por voluntad de las partes), y la posibilidad – incorporada en la tramitación parlamentaria- de que ese convenio de empresa  se negocie “en cualquier momento de la vigencia de convenios colectivos de ámbito superior”.

Esta reforma de la regulación, ya existente en el RDL 3/2012 y ampliada con la Ley 3/2012 afecta, reconoce el Dictamen, “a un aspecto relevante de la negociación colectiva”, recordando que la potenciación del convenio de empresa ya estaba prevista por el RDL 10/2011 de 26 de agosto (remito a las personas interesadas a la lectura de mi entrada sobre esta norma) si bien la misma “condicionaba entonces la prioridad del convenio de empresa al hecho de que los convenios de ámbitos más generales no establecieran lo contrario”. De acuerdo a la solicitud formulada, el dictamen analiza la adecuación del precepto al derecho constitucional a la negociación colectiva del artículo 37.1 de la Constitución (contenido fundamental, no se olvide, del derecho fundamental de libertad sindical recogido en el artículo 28.1 CE, tal como ha reiterado el Tribunal Constitucional en numerosas sentencias desde 1984).

El Dictamen pasa revista a la regulación legal de los sujetos legitimados para negociar recogida en el artículo 87 de la LET y sitúa a todos los convenios en el ámbito de protección del art. 37.1 CE. A continuación manifiesta, de acuerdo con la doctrina del TC, y tal como ya he apuntado con anterioridad, que este derecho forma parte del contenido esencial del de libertad sindical, pero a continuación acude a una muy lejana sentencia del TC, número 118/1983 de 13 de diciembre (anterior, por cierto, a la consolidación de la doctrina del TC sobre la importancia que adquiere el ejercicio del derecho de negociación colectiva como plasmación concreta del de libertad sindical) que se refiere al “amplio reconocimiento de los titulares de los derechos colectivos laborales”; se apoya en el Convenio número 135 de la OIT, relativo a la protección y facilidades quedeben otorgarse a los representantes de los trabajadores en la empresa, y a la amplitud con que el artículo regula quienes pueden ser representantes de los trabajadores, designados por las organizaciones sindicales o por los propios trabajadores de la empresa, (por cierto, el artículo 5, no citado ni utilizado en el Dictamen, enfatiza que “Cuando en una misma empresa existan representantes sindicales y representantes electos, habrán de adoptarse medidas apropiadas, si fuese necesario, para garantizar que la existencia de representantes electos no se utilice en menoscabo de la posición de los sindicatos interesados o de sus representantes y para fomentar la colaboración en todo asunto pertinente entre los representantes electos y los sindicatos interesados y sus representantes” , lo que es una clara manifestación de la prevalencia que la OIT otorga a la representación sindical); en fin, concluye, en un breve párrafo de siete líneas, que el cambio producido en el marco normativo por la regulación de la prioridad aplicativa del convenio de empresa no puede llevar a sostener que vulnere el derecho a la negociación colectiva, “ya que no impide las facultades de negociación colectiva que la Constitución atribuye a las representaciones sindicales, ni tampoco afecta al carácter vinculante de los convenios”.

Frente a este razonamiento muy formalista del CGE cabe decir que a mi parecer sí se limita el derecho de negociación colectiva de los sindicatos desde su encaje con el de libertad sindical, y  que la no vulneración formal de la fuerza vinculante de los convenios puede ser cierta pero dicha fuerza queda muy debilitada en la práctica por la posibilidad que otorga la ley de modificar la estructura de la negociación y separarse del convenio sectorial vigente para pactar uno de empresa (por no hablar, aunque ciertamente esta no es una cuestión que debía ser abordada por el Dictamen en este punto, de la pérdida del carácter vinculante cuando haya una decisión unilateral del empleador que puede acabar en un texto impuesto por un tercero ajeno a las partes). La imposibilidad de disponer por los agentes sociales de la prioridad aplicativa del convenio colectivo de empresa limita claramente el derecho fundamental de  libertad sindical.

Tal como se expone en el escrito presentado por UGT y CC OO en el que se pedía lainterposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el RDL 3/2012, petición que ha sido reiterada tras la entrada en vigor de la Ley 3/2012, “en la medida en que esta prioridad aplicativa se declara como indisponible por los acuerdos interprofesionales o por los convenios o acuerdos colectivos sectoriales de ámbito estatal o autonómico, la decisión condiciona uno de los elementos más relevantes de todo sistema negocial, cual es el relativo a su estructura; esto es, a la determinación de los niveles donde se negocia, cuya general ordenación queda ahora clausurada a la autonomía negocial”. En efecto, y sigo con la argumentación de dicho escrito, “La conexión entre la prohibición establecida en el último párrafo del art. 84.2 ET y la libertad sindical es manifiesta e irrebatible. En la medida en que los acuerdos interprofesionales o los convenios y acuerdos sectoriales solamente pueden ser pactados, en representación de los trabajadores, por organizaciones sindicales, la imposibilidad de que a través de esta vía se pueda disponer de la regla que confiere una preferencia de paso absoluta al convenio colectivo constituye una violación del art. 28.1 CE; esto es, vulnera de manera frontal la libertad sindical. En otras palabras, la privación a los sindicatos más representativos y representativos de sector de la facultad de negociar de manera plena con los agentes económicos la estructura contractual, fijando en qué niveles puede o no abrirse el trato contractual y definiendo las reglas para sustancias los eventuales conflictos de concurrencia constituye un grave impedimento u obstáculo para el ejercicio de la acción sindical que, al estar privado de fundamento constitucional, ha de calificarse como contrario a la libertad sindical y, por lo mismo, anularse”.