1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog una nueva, y van..., la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea dictada por la Sala décima el 13 de mayo (asunto C-155/25) que versa sobre el incumplimiento de la cláusula 5 del Acuerdo Marco anexo a la Directiva 1999/70/CE sobre contratación de duración determinada, que regula las medidas que deben poner en marcha los Estados miembros para evitar abusos en la contratación temporal.
El interés de la sentencia radica en que se trata de un
recurso interpuesto por la Comisión, el 21 de febrero de 2025, por incumplimiento
del Estado (italiano) en la transposición, al amparo del art. 258 del Tratado
de funcionamiento de la UE (“Si
la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las
obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen
motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad
de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a
este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al
Tribunal de Justicia de la Unión Europea”).
La resolución judicial, que se dictó sin conclusiones del
abogado general, debía dar respuesta a la petición formulada por la Comisión de
declarar que Italia había incumplido las obligaciones que para ella se derivan
de la citada cláusula 5 del Acuerdo Marco “al no haber adoptado medidas para
evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en
relación con el personal administrativo y de servicios sustituto que presta
servicio en los centros de enseñanza pública”.
El
resumen oficial de la sentencia, que permite tener un buen conocimiento del
conflicto, es el siguiente: “Incumplimiento de Estado — Artículo 258 TFUE
— Política social — Directiva 1999/70/CE — Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y
el CEEP sobre el Trabajo de Duración Determinada — Cláusula 5, punto 1 —
Obligación de los Estados miembros de establecer medidas para prevenir y
sancionar la utilización abusiva de sucesivos contratos de trabajo de duración
determinada — Inexistencia de tales medidas — Concepto de “razones objetivas”
que justifiquen la renovación de tales contratos”
2. Los datos fácticos
del litigio, o más exactamente el procedimiento administrativo previo” y las
alegaciones de las partes se encuentran recogidos en los apartados 9 a 30 de la
sentencia. Me interesa destacar que su inicio data de hace ya casi siete años,
cuando la Comisión envío el 26 de julio de 2019 un escrito
de requerimiento a la República Italiana en el que manifestaba “tener dudas, en
concreto, sobre la conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco de diversas
disposiciones nacionales aplicables al PAS sustituto que presta servicio en los
centros de enseñanza pública, en lo referente a la utilización abusiva de contratos
de duración determinada”. Tras la respuesta por parte de aquella, el envío por
la Comisión de un requerimiento complementario, nueva respuesta, y emisión de
un dictamen motivado con el que la República Italiana manifestó su desacuerdo,
la Comisión interpuso el recurso que ha dado lugar a la sentencia ahora
examinada.
¿Cuáles fueron las alegaciones de la
Comisión? En apretada síntesis, las siguientes:
Que en el derecho italiano, no
existía ninguna medida adoptada en virtud del punto 1, letras b)
y c), de la cláusula 5 del Acuerdo Marco que regulara la duración máxima
total de los contratos de trabajo de duración determinada que pudieran celebrarse
con empleados de categoría PAS sustitutos o el número de renovaciones de tales
contratos.
Que tampoco existían medidas, como
las de la cláusula 5, punto 1, letra a), del Acuerdo Marco, referidas a
razones objetivas que justificaran la renovación de contratos de trabajo de
duración determinada con empleados de categoría PAS que prestaran servicio en
los centros de enseñanza pública.
La Comisión rechazó (véase apartado
20) que la mera existencia de una razón objetiva, defendida en sus alegaciones
por el gobierno italiano, no bastaba para demostrar la conformidad de la
normativa nacional a la comunitaria, trayendo a colación su sentencia de 26 de noviembre de 2014 (asunto C-22/13 y
otros) 401), recordando que para ser conforme la normativa interna, debía “identificar
criterios objetivos y transparentes a fin de verificar si la renovación de los
contratos de duración determinada celebrados con empleados de categoría PAS
sustitutos responde efectivamente a una necesidad auténtica y respeta el
principio de proporcionalidad”, algo que no se daba a juicio de la Comisión .
En efecto, la tesis de la observancia de la cláusula 5.1 a) del Acuerdo Marco requiere
que se compruebe concretamente si la renovación sucesiva de contratos o
relaciones laborales de duración determinada trata de atender necesidades
provisionales y si no se utiliza, de hecho, para cubrir necesidades permanentes
y estables del empleador en materia de personal.
En su respuesta, la República
Italiana alegó haber cumplido las obligaciones derivadas de la cláusula 5.1 del
Acuerdo Marco. También en apretada síntesis sus argumentos eran los siguientes:
En primer lugar que la
titularización en la enseñanza pública se llevaba a cabo mediante procesos
selectivos en los que solamente pueden participar los empleados de categoría
PAS no titulares que tuvieran cumplidos, al menos, dos años de servicio y en
los cuales se tenía en cuenta la experiencia adquirida, argumentando que “de
este modo, los servicios prestados en virtud de un contrato de duración
determinada permiten valorar esta experiencia y contribuyen a la celebración de
un contrato indefinido. A ello se debe que el régimen se haya concebido siempre
para favorecer la repetición de contratos de duración determinada con empleados
de categoría PAS sustitutos, por cuanto con tal repetición se facilita la
titularización”.
En segundo lugar, que el mecanismo
de contratación tomaba en consideración, eran razones objetivas que justificaban
la contratación temporal, “las particularidades del sistema escolar, a saber,
la gran variabilidad de demanda de PAS en función del número de alumnos
escolarizados en las diferentes escuelas y zonas geográficas, así como el
estrecho vínculo que existe entre el número necesario de empleados de categoría
PAS y el tamaño de la población estudiantil”.
También, la sucesiva limitación de utilización
de contratos de trabajo de duración determinada en relación con el PAS, y el anuncio
de reformas que se estaban llevando a cabo “para dar a todo el PAS sustituto
que presta servicio en los centros de enseñanza pública posibilidades serias de
consolidar su empleo, mediante la cobertura inmediata de todas las plazas fijas
actualmente vacantes, apartándose de las modalidades habituales de contratación
del PAS”.
3. El TJUE pasa revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, es referenciada únicamente la cláusula 5
del Acuerdo Marco.
De la normativa italiana, las menciones son, en primer
lugar, del Decreto Legislativo n.º 297 por el que se aprueba el texto
único de las disposiciones legales aplicables en materia de enseñanza,
relativas a las escuelas de cualquier tipo y grado, de 16 de abril de 1994,
art. 54; en segundo término, la Ley n.º 124 por la que se adoptan
disposiciones urgentes en materia de empleados públicos de las escuelas, de 3
de mayo de 1999, art. 4 (Sustituciones). En tercer lugar, la Orden ministerial
n.º 430 mediante la que se establece el Reglamento por el que se determina
el régimen de adjudicación de las sustituciones del personal administrativo y
de servicios conforme al artículo 4 de la Ley n.º 124/1999 de 3 de mayo de
1999, de 13 de diciembre de 2000, art. 1 (disponibilidad de plazas y tipos de
sustituciones); también, el Decreto Legislativo n.º 165 por el que se
establecen normas generales relativas a la organización del trabajo en las
Administraciones públicas), de 30 de marzo de 2001, art. 36 (personal con
contrato de duración determinada o con relaciones de trabajo flexibles), que
dispone que
“«1. Para cubrir las necesidades
ordinarias del servicio, las Administraciones públicas contratarán a su
personal exclusivamente mediante contratos de trabajo por tiempo
indefinido […]. 2. Las Administraciones
públicas podrán celebrar contratos de trabajo de duración determinada,
contratos de formación y trabajo y contratos de puesta a disposición de
personal de duración determinada, así como recurrir a las formas de
contratación flexibles contempladas en el Código Civil y otras legislaciones
sobre relaciones laborales en la empresa, con estricta sujeción a los límites y
conforme a las modalidades que se prevean para su aplicación en las
Administraciones públicas. Las Administraciones públicas solo podrán celebrar
los contratos a que se refiere la primera frase del presente apartado si existe
una necesidad acreditada de naturaleza exclusivamente temporal o excepcional,
con observancia de los requisitos y procedimientos de contratación que se
definen en el artículo 35... 5. En cualquier caso, la infracción por parte de
las Administraciones públicas de las disposiciones imperativas relativas a la
selección o a la contratación de empleados públicos no podrá dar lugar a la
existencia de relaciones de servicio por tiempo indefinido con dichas
Administraciones públicas, sin perjuicio de cualquier responsabilidad o sanción
aplicables. El empleado público interesado tendrá derecho al resarcimiento de
los daños derivados de la prestación de servicios efectuada en contra de lo
establecido en las disposiciones imperativas. En el caso de que el daño derive
de la utilización abusiva de sucesivos contratos o relaciones laborales de
duración determinada, sin perjuicio de la facultad del trabajador de probar
cualquier otro daño, el juez fijará una indemnización de entre cuatro y
veinticuatro mensualidades, sobre la base de la última retribución de
referencia para el cálculo de la indemnización por extinción de contrato,
atendiendo a la gravedad de la infracción, en particular, por el número de
contratos sucesivos entre las partes y por la duración total de la relación. 5
quinquies. Sin perjuicio de lo dispuesto
en el apartado 5, el presente artículo no se aplicará a la contratación de
[empleados de categoría PAS] de duración determinada en centros escolares y
educativos del Estado y de las entidades locales y en centros superiores de
enseñanza del arte, de la música y de la danza. […]” (la negrita es mía).
Más normas internas. Decreto Legislativo n.º 81/2015, capítulo III (trabajo
de duración determinada), que no se aplica “a los contratos de duración
determinada que se celebren con [empleados de categoría PAS] para la
adjudicación de sustituciones”. Ley n.º 107 de reforma del sistema
nacional de enseñanza y formación y de delegación para la reforma de las
disposiciones legislativas en vigor, de 13 de julio de 2015 (art. 1), derogada
por Decreto‑ley n.º 87 por el que se
establecen disposiciones urgentes para la dignidad de los trabajadores y
empresas), de 12 de julio de 2018.
4. El TJUE basará su respuesta estimatoria del
recurso presentado por la Comisión en la inexistencia de las razones que a
juicio de la República Italiana justificaban la situación contractual temporal
del PAS, reiterando en gran medida las tesis ya expuestas en la sentencia de 26
de noviembre de 2014 (asunto C-22/13 y otros), y también en una que trató concretamente
de la situación española, de 19 de marzo de 2020 (asuntos C-103/18 y C-429/18).
Esta
última sentencia fue objeto de atención detallada por mi parte en la entrada “El
TJUE refuerza los derechos del personal interino, pero deja a juzgados y
tribunales, como proceder a su concreción. Estudio de la sentencia de 19 de
marzo de 2020 (asuntos C-103/18 y C-429/18), y amplio recordatorio de las
conclusiones del abogado general” ,
en cuya parte final formulaba ésta petición: “A mi entender, lo más importante
sería un regulación clara que diera carpetazo
a la problemática actual, tanto de cara al futuro como para resolver la
litigiosidad presente. No es una tarea fácil congeniar el apoyo del TJUE en
gran medida a las reivindicaciones del personal laboral interino con el respeto
de lo dispuesto en los art. 23 y 103 de la CE, pero sin duda habrá que buscar
soluciones para no perder ni dilapidar el capital humano, y los conocimientos,
de las personas que llevan muchos años de forma temporal prestando sus
servicios en el empleo público. Un reto para el gobierno y los agentes
sociales, que debería evitar una microconflictualidad permanente en sede
judicial y una respuesta distinta para cada juzgado y tribunal. O, al menos,
ese es mi parecer” ¿Se ha dado respuesta a esta petición? Tengo muchas dudas,
incluso con la reciente sentencia del TS de 11 de mayo.
En efecto, el TJUE recuerda primeramente cuál es el
objeto de la cláusula, así como el margen de apreciación del que disponen los
Estados miembros para su aplicación. Inmediatamente pasa al examen del caso litigioso
y subraya que la Comisión ha alegado, sin ser contradicha por la República
Italiana, que “las disposiciones de Derecho
italiano que establecen la duración máxima y el número máximo de contratos de
duración determinada que las Administraciones públicas están autorizadas a
celebrar para contratar a su personal son expresamente inaplicables a los
contratos suscritos con los referidos empleados de categoría PAS, teniendo en
cuenta que la disposición que establecía anteriormente una duración máxima de
treinta y seis meses para tales contratos se derogó en 2018”; es decir, no
hay medidas, para este colectivo, que eviten el
incumplimiento de aquella cláusula. La Sala rechaza las alegaciones de
la parte recurrida de permitir la contratación temporal “... acumular
experiencia merced a la suscripción repetida de contratos de trabajo de
duración determinada y aumentar así sus posibilidades de acceder en el futuro a
la titularización, que se llevaría a cabo, en especial, valorando la
experiencia adquirida de esta manera”.
5. Pasa a continuación el TJUE a
examinar si hay en el derecho italiano, para el colectivo PAS, razones
objetivas que justifiquen la renovación de contratos temporales y, como ya he
indicado, reproduce sustancialmente la sentencia del “caso Mascolo”, subrayando
que el concepto de “razones objetivas” debe ser entendido “en el sentido de que
se refiere a las circunstancias específicas y concretas que caracterizan una
determinada actividad y que, por tanto, pueden justificar en ese contexto
particular la utilización sucesiva de contratos de trabajo de duración
determinada. Tales circunstancias pueden tener su origen, en particular, en la
especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran tales
contratos y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en
la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un
Estado miembro”
¿Se dan estas razones objetivas en
el presente caso? Respuesta negativa de la Sala, que acepta la tesis de la
Comisión, otra vez sin que hay alegación de contrario por la parte recurrida, (véase
apartado 42), que la normativa nacional italiana controvertida “no fija ningún
plazo concreto para la convocatoria de los concursos, que, según indica
aquella, está condicionada por limitaciones presupuestarias y depende, además,
de las bajas definitivas del personal titular por motivos ordinarios. Por otra
parte, dicha institución señala que la posibilidad de que los empleados de
categoría PAS sustitutos participen en tales concursos se condiciona, además, a
que tal empleado tenga cumplidos, al menos, dos años de servicio en su
actividad de duración determinada, extremo que, por lo demás, el propio Estado
miembro confirmó refiriéndose al artículo 554 del Decreto Legislativo
n.º 297/1994, relativo, concretamente, a la titularización mediante la
convocatoria de concursos, cuyo apartado 2 establece tal condición”, así como
también (véase apartado 44) que “... el hecho de que, a tenor del artículo 554,
apartado 2, del Decreto Legislativo n.º 297/1994, los empleados de
categoría PAS, para poder participar en los concursos que permiten acceder a la
titularización, y, así, a un empleo fijo, deban satisfacer el requisito de
«ten[er] cumplidos, al menos, dos años de servicio […] en funciones que se
correspondan con aquellas para las que se convoquen» propende, en sí, con
independencia de que su convocatoria sea aleatoria e imprevisible, a aumentar
el riesgo de utilización abusiva de sucesivos contratos de duración
determinada, por cuanto, durante ese período mínimo de dos años, tales
contratos pueden renovarse sin que sea necesario garantizar que la necesidad
que justifica tal renovación tiene carácter temporal, y no permanente y
duradero”.
6. Entra el TJUE a continuación a evaluar
la tesis del gobierno italiano de “la necesidad de flexibilidad propia de la
enseñanza pública”, tesis que fue aceptada en la sentencia del caso Mascolo, “en
particular en cuanto se refiere a la proporción entre el número de empleados
que ocupan plazas en la enseñanza pública y el de alumnos”, pero no encuentra
base alguna en la normativa alegada por aquel para su defensa, ya que no hay
ningún elemento que “indique que tienen efectivamente por objeto dar respuesta
a tal necesidad de flexibilidad y aún menos fijar las condiciones en que pueden
celebrarse sucesivos contratos de trabajo de duración determinada con
el PAS”, por lo que no cumple con la consolidada jurisprudencia
comunitaria sobre las exigencias de claridad y precisión que deben caracterizar
las medidas nacionales de transposición.
7. Por último, la Sala analiza si hay “medidas legales equivalentes” en el sentido de la cláusula 5.1, trayendo a colación la sentencia de 23 de abril de 2009 (asunto s C-378/07 a C-380/07), a la que presté mi atención en la entrada “El debate sobre la contratación de personal por las Administraciones Locales para desarrollar políticas de empleo”
Y es aquí donde la sentencia se apoya expresamente en
la “española” de 19 de marzo de 2020 (asuntos C-103/18 y C-429/18) , primero
para subrayar que “la convocatoria, dentro de los
plazos exigidos, de procesos selectivos que tengan por objeto la provisión
definitiva de las plazas ocupadas provisionalmente por empleados públicos con
una relación de servicio de duración determinada puede evitar que se perpetúe
la situación de precariedad de esos trabajadores, al garantizar que las plazas
que ocupan se cubran rápidamente de manera definitiva”, e inmediatamente
concluir que ello no ha ocurrido en el caso ahora examinado, ya que “... No
obstante, como ha subrayado la Comisión, sin que la República Italiana la
contradiga, en el caso de autos resulta que la convocatoria de concursos en el
pasado reciente con la finalidad de titularizar a empleados de categoría PAS no
se realizó en plazos precisos fijados a tal efecto, sino, por el contrario, de
manera puntual e imprevisible...”.
En fin, tampoco es aceptable la
tesis de estar en tramitación reformas que modificarían la normativa
cuestionada, ya que de la consolidada jurisprudencia del TJUE queda claro que “la
existencia de un incumplimiento debe apreciarse en función de la situación del
Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el
dictamen motivado”, con apoyo en la sentencia de 14 de abril de 2005 (asunto
C-519/03)
5. Por todo lo anteriormente expuesto, el TJUE declara
que la República Italiana ha incumplido las obligaciones que le incumben en
virtud de la cláusula 5 del Acuerdo Marco sobre el Trabajo de Duración
Determinada.... al no haber adoptado medidas para evitar la utilización abusiva
de sucesivos contratos de duración determinada en relación con el personal
administrativo y de servicios sustituto que presta servicio en los centros de
enseñanza pública.
Buena lectura.
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