1. El origen de
esta entrada se encuentra en las redes sociales. Me explico: a través de ellas,
quienes tienen interés en difundir una resolución administrativa o una
sentencia o auto judicial que da la razón a la o las tesis que han defendido,
la suelen ponen en conocimiento de todas las personas con las que se relacionan
virtualmente en aquellas, lo que permite en gran parte de las ocasiones tener
conocimiento de dichas decisiones administrativas o judiciales antes de que
sean difundidas a través de los canales oficiales.
Es obvio, casi no
hace falta decirlo, y me refiero ahora a las resoluciones judiciales, que cualquier
persona del ámbito jurídico debe estar atenta al Centro de Documentación
Judicial (CENDOJ) del Consejo General del Poder Judicial..., aunque también les
recomiendo el seguimiento del “CENDOJ no oficial”, como he dado en llamar, con
toda justicia, al incansable e impagable trabajo que efectúa el profesor Ignasi
Beltrán de Heredia en su blog de obligada consulta. Ahora bien, la
rapidez con la que, quienes han obtenido una decisión administrativa o judicial
la difunden a través de las redes, se adelante en bastantes ocasiones mucho más
a la publicación “oficial”, y si además va acompañada de una explicación, por
mínima que sea, de las circunstancias concretas del caso, es algo que siempre
hay que agradecer.
Claro que todo lo
que acabo de decir implica necesariamente que debes dedicar tiempo a la consulta
en dichas redes, y que en no pocas ocasiones es un tiempo “poco útil”, no me
atrevo a calificarlo de perdido, ya que la información es poca y la autopublicidad
es mucha. Entre la visión positiva y la negativa de la tecnología, y en este
caso del uso de las redes sociales que esta permite, me quedo en un punto medio
que se desliza hacia la parte superior, es decir la positiva, ya que permite
tener conocimiento de información útil a la que, en más de una y dos ocasiones,
no habríamos poder tenido acceso.
En definitiva, que
la difusión de la información jurídica a través de las redes sociales, y por
supuesto aquí incluyo la blogosfera, completa la que puedes obtener a través de
canales oficiales, además de aprender de compañeros y compañeras del mundo jurídico
y social que la difunden y realizan la pertinente explicación, siendo cuestión
distinta, bien distinta en muchas ocasiones, que se esté de acuerdo, total o
parcialmente, con aquella.
2. Dejo para una posible
próxima entrada ejemplos concretos de la importancia de dicha difusión a través
de redes sociales, blogs, y diarios jurídicos electrónicos, sin olvidarme, por
supuesto, de la importancia de las revistas jurídicas especializadas de cada ordenamiento
jurídico en las que ya encontramos muy cuidados y rigurosos, en gran parte de
las ocasiones, estudios doctrinales y comentarios jurisprudenciales detallados.
Ahora, centro mi
atención en dos sentencias dictadas por la Sala Social del Tribunal Supremo,
una ya publicada en CENDOJ, a las que he llegado, en primer lugar, a través de
la difusión de la segunda en LinkedIn, y a la primera por medio de la muy
completa remisión que se efectúa por la segunda para llegar a la conclusión
estimatoria del recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto
por la parte trabajadora en la primera, y a la desestimación del interpuesto
por el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) en la segunda. Y, además, de
ahí el título de la presente entrada, motiva mi comentario la muy amplia
remisión que se efectúa por la sentencia de 3 de abril, reiterada casi en su
integridad por la dictada el día 29, a la jurisprudencia del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos (TEDH) para fundamentar su decisión.
2. Pongamos ya
orden en la explicación. Durante la consulta efectuada hace poco tiempo en
LinkedIn encontré la sentencia dictada por la Sala Social del TS el 29 de
abril, de la que fue ponente la magistrada María Luz García, difundida por el
letrado Ramón Alexandre Salvat , que asumió la
defensa de la parte trabajadora.
Era, muy
lógicamente, innegable la satisfacción manifestada por el letrado, que además hacía
esta síntesis del litigio y del fallo : “Sentencia que declara que cuando la
Administración comete un error no achacable a la persona trabajadora (mediante
engaño o error imputable al administrado/a) en base a sus propios actos
administrativo relativos a la concesión de la prestación por desempleo por ERTE
de reducción superior al 70% de afectación, no viene obligado el administrado a
la restitución de dichas cantidades”.
Me puse a leer la
sentencia con el debido interés, ya que se trata de un asunto de indudable
importancia, cuál es si la persona trabajadora queda obligada a restituir al
SEPE las prestaciones por desempleo indebidamente percibidas cuando ha sido su
empresa la responsable del error cometido al incluirle en la relación de
afectados por un Expediente de Regulación Temporal de Empleo (ERTE) durante la
Covid, y después dicho ERTE ha sido aprobado por silencio administrativo.
Pues bien, llegando
a la fundamentación jurídica, me encontré con la remisión efectuada a su
anterior sentencia de 3 de abril y al acogimiento de la jurisprudencia sentada
por el TEDH en su sentencia de 26 de abril de 2018, que además se lleva a cabo
de forma muy detallada y rigurosa al efectuarse una amplia explicación de dicha
sentencia y de la importancia que tiene para trasladar su fundamentación y
fallo al litigio conocido por nuestro alto tribunal. Y dado que la sentencia
del TEDH fue objeto de amplia atención por mi parte en una anterior entrada , consideré que era una buena oportunidad para, además de poner de manifiesto
la importancia jurídica del conflicto suscitado en ambas resoluciones judiciales
del TS, resaltar una vez mas la importancia de la jurisprudencia del TEDH, aun
cuando en una reciente entrada, la dedicada a la “Saga ENDESA” , expliqué que la Sala había desestimado
la pretensión de la parte sindical recurrente de haber vulnerado la sentencia
de instancia el derecho a la propiedad, reconocido en el Protocolo 1 del
Convenio Europeo de Derechos Humanos.
3. La sentencia de
29 abril se ha difundido, como ya he indicado, a través de la cuenta en del
letrado que asumió la defensa de la parte trabajadora en LinkedIn y aún no se
encuentra disponible en CENDOJ cuando redacto este artículo. Ha sido ya objeto de atención en medios de comunicación y revistas jurídicas electrónicas, en los artículos "El Supremo da la razón a un trabajador y no tendrá que devolver el paro que cobró por un error del SEPE" y "
Sí lo está la sentencia dictada el 3 de abril, de la que fue ponente el magistrado Ignacio García-Perrote y cuyo resumen oficial es el siguiente: “Derecho a prestación de desempleo en ERTE Covid aunque la reducción de jornada (75%) es superior a la legal (70%), sin ser prestación indebida que deba reintegrarse, pues el error imputable es exclusivo del SEPE. Aplica Doctrina STEDH 26 de abril de 2018”.
La sentencia
dictada el 3 de abril estima el RCUD interpuesto por la parte trabajadora, y la
del 29 de abril desestima el del SEPE, contra sentencias dictadas en suplicación
por las Salas de lo Social de los Tribunales Superiores de Justicia de Asturias
(3 de abril) y País Vasco (29 de abril), de fechas 15 de julio de 2022 y 14 de diciembre de 2021 , de las que fueron ponentes las
magistradas Catalina Ordóñez y Maite Alejandro, respectivamente.
Dado que la
sentencia disponible públicamente para todas las personas interesadas es la de
3 de abril, tomaré esta como punto de referencia para mi explicación de la
fundamentación jurídica del TS que le llevará a estimar el RCUD, sin perjuicio
de referirme a la dictada el 29 de abril para exponer las tesis de la parte demandante
en instancia, recurrente en suplicación y recurrida en casación.
4. Antes de ello, conozcamos los muy semejantes
hechos probados de las sentencias de instancia en ambos casos, dictadas por los
Juzgados de lo Social núm. 4 de Oviedo de 15 de julio de 2022 y núm. 1 de Bilbao
de 29 de junio de 2021, ambas desestimatorias de las demandas presentadas por
la parte trabajadora contra las resoluciones del SEPE de revocación del acuerdo
de resolución, y la declaración de la percepción indebida de la prestación.
A) Sentencia del
JS núm. 4 de Oviedo:
PRIMERO.- La
empresa ... presentó ERTE por causas económicas técnicas organizativas
o de producción derivada de la situación originada por COVID 19, según
comunicación de la decisión presentada a la Autoridad laboral con fecha 1 de
abril de 2020 conforme a los Acuerdos suscritos por la misma y la parte social
por la que se procedía a reducir la jornada al actor un 75% del 1 de abril a
31de octubre, trabaja 2 horas diarias.
Posteriormente,
presento nueva decisión empresarial conforme a nuevos acuerdos con la parte
social que desde 14 de mayo de 2020 a 31 de octubre de 2020, procedía a
modificar el porcentaje reducción de jornada de 18 trabajadores entre ellos el
actor. En su aplicación se reduce la jornada un 37,5% desde el 14 de mayo.
SEGUNDO.- Por
resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de fecha 12 de mayo de de
2020 se reconoció al actor una prestación con una base reguladora de 61,03
euros, porcentaje base reguladora: 70, porcentaje reducción de jornada 75%, y
fecha de inicio de 1-4-2020, que percibe hasta el 30 de junio de 2020.
TERCERO.- El
SEPE comunica al actor propuesta de revocación de prestaciones por desempleo,
al producirse determinadas circunstancias que podrían dejar sin efectos la
resolución de fecha 12-5-2020, consistentes en: la reducción de su jornada
laboral supera el 70% , máximo legal permitido.
El actor formulo
alegaciones a la citada comunicación. Por resolución del SEPE de 6 de noviembre
de 2020se resolvió revocar el acuerdo de resolución y declarar la percepción
indebida de la misma en la cantidad de 2621,75 euros correspondiente al periodo
de 1-4- 2020 a 30 de julio de 2020.
CUARTO.-
Disconforme el actor interpuso reclamación previa, que fue estimada
parcialmente por resolución de 25 de marzo de 2021 en el sentido siguiente:
"No tiene derecho a percibir prestaciones por desempleo entre 1 de abril a
13 de mayo de 2020 visto lo actuado, preceptos legales citados y demás general
aplicación. Se estima desde 14 de mayo al estar el porcentaje de reducción de
jornada dentro de los límites legales. Se procede a reconocer la prestación por
desempleo prevista en el art 25 RDL 8/20 al trabajador conforme a las variaciones
del porcentaje de actividad parcial de su jornada individual".
B) Sentencia del
JS núm. 1 de Bilbao.
“«Primero. - Dña.
Administrada, con DNI, presta servicios para la empresa ... desde el 24/02/2020.
Dicha empresa
incluye a la actora en un ERTE por fuerza mayor, consecuencia del Covid 19,
siendo la medida propuesta una reducción de jornada del 75 %, fecha de inicio
de 14/03/2020, vigente hasta el 31/05/2020. Se adjunta resolución
administrativa de estimación por silencio administrativo de la solicitud de
fuerza mayor formulada por la empresa y listado de trabajadores afectados como
Doc. Núm. 1 y 2 del ramo de prueba de la parte actora.
Segundo. - Por
resolución del SEPE de fecha 21/08/2020 le fue reconocida a la actora una
prestación contributiva por desempleo, con fecha de inicio de 14/03/2020, con
una base reguladora diaria de 68,86 euros, porcentaje del 70 % (Folio 39 de los
autos).
Tercero. -
Revisado el expediente, se constata por el SEPE que la reducción de jornada de
la demandante (75 %) excedía de la máxima legal prevista para estos supuestos
(70 %), y se inicia un procedimiento de revisión del acto administrativo de
reconocimiento, con propuesta de revocación del mismo (Folio 42 de los autos).
Cuarto. - Por
resolución del SEPE de 04/12/2020, en base a que la demandante tiene une
reducción de jornada del 75 %, que supera el límite establecido legalmente de
70 %, se revoca el acuerdo de resolución y se declara la percepción indebida de
la misma en la cantidad de 1.861,24 euros, correspondientes al período de
14/03/2020 a 30/05/2020 (Folio 51 de los autos).
Presentada
reclamación previa en fecha 12/01/2021, fue desestimada por resolución de
29/04/2021 (Doc. nº 4 del ramo de prueba del SEPE).
Quinto. - La
actora ha reintegrado la cantidad de 1.861,24 euros.
Sexto. - Ha sido
la empleadora de la demandante SL quien incurrió en el error de solicitar un
ERTE con una reducción de jornada que excedía del 70%” (la negrita es
mía) .
5. Contra las sentencias de instancia se
interpusieron recursos de suplicación.
A) El TSJ de
Asturias desestimó el recurso de suplicación de la parte trabajadora, con
remisión a su doctrina sentada en la sentencia dictada en Sala General el 7 de
diciembre de 2021, de la que fue ponente el magistrado Jesús María Martín y que
reproduce muy ampliamente. Destaco estos fragmentos:
“Como es sabido el
ejecutivo trató de atajarlos efectos perversos producidos por la Covid-19 en
las relaciones laborales a través de una serie de reformas en la legislación de
Seguridad Social y en concreto en materia de desempleo; con el fin de superar
el modelo contributivo, se prevé en el Art. 25 del R.D-Ley 8/2020 una
prestación especial por desempleo en los supuestos enunciados en los Arts. 22
(ERTE por fuerza mayor) y 23 (ERTE por causas ETOP) con unas características diferenciales
en relación con la prestación contributiva ordinaria contemplada en el Título
III de la LGSS...
...el Art. 22.1
del R.D-L 8/2020, no modifica el régimen jurídico previsto en el Art. 47 del
Estatuto de los trabajadores o en el RD 1483/21, de 29 de octubre, por el que
se aprueba el Reglamento de los procedimientos de despido colectivo y de
suspensión de contratos y reducción de jornada, sino que enumera un conjunto de
actividades que tendrán la consideración de Fuerza Mayor...
Como es sabido
tanto el Art. 262.3 como el Art. 267.1.b) de la LGSS condicionan el desempleo
parcial a la concurrencia de un triple requisito: que la reducción de jornada
esté entre un mínimo de un 10 y un máximo del 70 %; que se reduzca el salario
en la misma proporción; y que se decida por el empresario al amparo delo
establecido en el art. 47 ET , sin que estén comprendidas las reducciones de
jornada definitivas o que se extiendan a todo el periodo que resta de la
vigencia del contrato de trabajo.
El concepto de
desempleo parcial queda circunscrito, por tanto, a la reducción de la jornada
diaria ordinaria de trabajo entre un mínimo del 10 % y un máximo del 70 %, lo
que supone que las reducciones diarias de jornada que no alcancen o superen los
límites indicados no constituyen situaciones protegibles en el sistema de
protección por desempleo.
Es cierto que el
Art. 47.2 del ET otorga una mayor flexibilidad a las empresas ya que aunque la
reducción de jornada puede oscilar entre un 10 y un 70 % de la jornada de
trabajo, esta reducción puede computada, sin embargo, sobre una base diaria,
semanal, mensual o anual. Este desajuste entre la legislación de la Seguridad Social
y el ET, debe resolverse por razones seguridad jurídica a favor de la primera,
de suerte que las empresas deben ajustarse a las mismas si no quieren que
algunas medidas de reducción de jornada no generen el correlativo derecho a las
prestaciones por desempleo.
En definitiva, la
única novedad en la materia es que el desempleo parcial también puede traer
causa de la fuerza mayor como consecuencia del COVID-19, no advirtiéndose, por
el contrario, particularidad alguna respecto de los porcentajes mínimos y
máximos de reducción de jornada subsumibles como desempleo parcial. En el
presente supuesto resulta patente, así se constata en el tercero de los
ordinales, que la medida de reducción temporal de la jornada acordada por la
empresa excedía del 70 %, razón por la cual el actor no se encuentra en
situación legal de desempleo parcial en los términos legalmente previstos en el
Art. 267.1.b) de la LGSS, en relación con el Art. 262 del mismo texto legal ...”.
B) EL TSJ del País
Vasco estimó el recurso de suplicación interpuesto por la parte trabajadora al
amparo del art. 193 c) de la Ley reguladora de la jurisdicción social, basado
en infracción de normativa internacional y española, en concreto los arts. 1 y
3 del Convenio núm. 44 de la Organización Internacional del Trabajo sobre el
desempleo , art. 3 del Convenio núm. 168 sobre fomento del empleo y protección del
desempleo, Recomendación núm. 44 sobre el desempleo , art. 31.1 del Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados , art. 3 del Código Civil, art. 47 de la Ley del Estatuto de los trabajadores,
y arts. 22 y 25 del RDL 8/2023 de 17 de marzo, de medidas urgentes
extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19
(para un examen de esta norma, en el momento en que fue dictada, remito a la
entrada “Un primer análisis de las medidas laborales contenidas en el RDL
8/2020 de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al
impacto económico y social del COVID-19” )
El argumento sobre
el que giraba la tesis de la parte recurrente era el siguiente (véase
fundamento de derecho segundo)
“... conforme a
los preceptos citados las normas han de interpretarse atendiendo al contexto,
espíritu y finalidad y en este caso la juzgadora ha realizado una
interpretación opuesta a los principios del derecho y el espíritu de las
normas, que es el reconocimiento de indemnizaciones o subsidios a los
desempleados involuntarios, también a los que se encuentran desempleados
parcialmente, evitando situaciones de desprotección”.
Esta tesis será
plenamente aceptada por el TSJ, concluyendo, tras realizar un amplio análisis
de las normas en juego, que la interpretación efectuada “es más coherente con
la finalidad de la norma y respetuosa con los criterios establecidos en el art.
3 CC y en el resto de la normativa internacional citada...”
Para el TSJ,
.... Constatamos
que el artículo 25.1 (RDL 8/2020) ... únicamente se remite al artículo 47.2 ET
a efectos de la determinación de las causas por las que es posible decidir la
reducción temporal de jornada, es decir, las económicas, técnicas,
organizativas o de producción, pero no a efectos de la extensión del porcentaje
de reducción de jornada que da derecho al desempleo parcial. Por otro lado. la
jornada de la actora se redujo por fuerza mayor y no por causas ETOP. Por lo
tanto, no cabe interpretar que no tiene derecho a prestación por desempleo el trabajador
que vea reducida su jornada por fuerza mayor COVID en un 75 %. Además, el
artículo 47.2 ET solo regula la reducción de jornada por causas ETOP, no por
fuerza mayor.
La interpretación
de la sentencia de instancia deja desprotegida a la actora por lo que no es la
deseable y, además, no es de recibo que la empresa obtenga la aprobación del
ERTE de reducción del 75 %, ya que fue estimado por silencio administrativo lo
que implica al menos una presunción de legitimidad, y posteriormente a la
actora se le deniegue la prestación por desempleo remitiéndole a una
reclamación de daños y perjuicios contra la empresa por haberle reducido la
jornada en el 75 % en lugar del 70 %. Ello contraviene el necesario principio
de coordinación entre las Administraciones públicas (artículo 103.1 CE).
Por lo tanto, la
actora tiene derecho a la prestación por desempleo aunque la reducción de
jornada fuera del75 % superando el porcentaje del 70 % de reducción establecido
en el artículo 47.2 ET y en el artículo 262.3TRLGSS, que no le son aplicables...”
(la negrita es mía)
6. Llegamos a los
RCUD. En la sentencia de 3 de abril, la parte trabajadora lo interpuso al
amparo del art. 219.1 de la LRJS aportando como sentencia de contraste la
dictada por la Sala Social del TSJ de Galicia el 23 de septiembre de 2021 , de la que fue ponente el magistrado Jorge
Hay. En la dictada el 29 de abril, el SEPE aportó la sentencia dictada por la Sala
Social del TSJ del País Vasco el 13 de octubre de 2021 , de la que fue ponente la magistrada Ana Isabel Molina.
En ambos litigios
se cumple el requisito de contradicción requerido por el citado art. 219.1
LRSJ, es decir que “... respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en
idéntica situación donde, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones
sustancialmente iguales, se hubiere llegado a pronunciamientos distintos”.
En el RCUD de la
parte trabajadora (sentencia de 3 de abril) se alegó, al amparo del art. 207 e)
LRJS, la infracción de los arts. 23 y 25
del RDL 8/2020, del art. 3 del RDL 9/2020 (para su examen, en el momento en que
fue dictado, remito a la entrada “Emergencia sanitaria y legislación laboral.
Primeras notas sobre el Real Decreto-ley 9/2020, de 27 de marzo, por el que se
adoptan medidas complementarias, en el ámbito laboral, para paliar los efectos
derivados del COVID-19” , y del art. 3.3. ET. En el interpuesto por el SEPE (sentencia de 29
de abril) la infracción alegada era la de los arts. 22 y 25.1 del RDL 8/2020 en
relación con el art. 47.2 de la LET y jurisprudencia.
Es importante
destacar que en ambos RCUD la Fiscalía se pronunció en sentido favorable a las
tesis de la parte trabajadora. Conocemos con detalle la fundamentación de esta
tesis con respecto al recurso presentado por el SEPE. Para la Fiscalía (véase
antecedente de hecho quinto)
“... la doctrina
correcta se encuentra en la sentencia recurrida en la medida en que la propia
literalidad de los arts. 262.3, 267.1 c) de la Ley General de la Seguridad
Social (LGSS) y 47 del ET, lo que vienen implícitamente a señalar es que en
supuestos de reducción de jornada superiores al 70%, ya no cabe la prestación
por desempleo parcial, sino la correspondiente al desempleo total. Entenderlo
del modo en que lo hace la sentencia recurrida y el SEPE al denegar la
prestación conduce al total absurdo de que una menor retribución salarial en
base a una jornada de trabajo muy reducida no puede complementarse por una
prestación de la Seguridad Social; y al revés, que mayor retribución salarial,
si ha de ser complementada por la prestación pública” (la negrita es mía)
7. En ambos
litigios la cuestión a la que debe dar respuesta el TS es idéntica, es decir
determinar si la persona trabajadora que percibió la prestación por desempleo
tiene derecho a esta aun cuando la reducción de jornada llevada a cabo por la
empresa fuera superior al 70 %.
Llegados a este
punto, en el fundamento de derecho segundo de la sentencia de 29 de abril, tras
haber recordado con anterioridad los datos más relevantes del conflicto, las
sentencias de instancia y suplicación, y los preceptos legales alegados para
sostener que se ha infringido la legislación aplicable, la Sala se remite a la
sentencia de 3 de abril que reproduce muy ampliamente y en la que, lógicamente,
sustenta su fallo desestimatorio del RCUD interpuesto por el SEPE.
Paso pues al examen
de la fundamentación jurídica de la sentencia dictada el 3 de abril, en el bien
entendido que como se apoya en la sentencia del TEDH de 26 de abril de 2018,
que declara “plenamente aplicable”, procedo a una amplia explicación de dicha
resolución judicial internacional , recuperando amplios fragmentos de la que realicé de la misma en una anteriorentrada:
“... A) La
sentencia dictada el día 26 de abril de 2018 por la sección primera del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto núm. 48921/13, caso Cakarevic
c. Croacia, tiene indudable interés en el ámbito jurídico laboral y, si bien es
cierto que resuelve un concreto asunto acaecido en Croacia y teniendo
obviamente en consideración la normativa interna aplicable, no lo es menos que
la interpretación que realiza del art. 1 del Protocolo núm.1 del Convenio para
la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas es de
indudable interés para los litigios que se susciten en cualquier otro Estado
parte en aquel. Recordemos ya de entrada que el citado art. 1 lleva por título
“Protección de la propiedad”, y dispone que “Toda persona física o moral tiene
derecho al respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más
que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y
los principios generales del derecho internacional. Las disposiciones
precedentes se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de
poner en vigor las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso
de los bienes de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de
los impuestos u otras contribuciones o de las multas”.
B) El litigio
encuentra su origen en sede judicial internacional con la presentación de una
demanda el 9 de julio de 2013 por parte de la ciudadana croata afectada por las
decisiones de los órganos administrativos y judiciales nacionales, al amparo
del art. 34 del CEDH. La demandante alegó en particular que “se había violado
su derecho al disfrute pacífico de sus bienes, así como su derecho al respeto
de su vida privada, cuando se le había ordenado reembolsar las prestaciones por
desempleo indebidamente percibidas”.
La sentencia
describe de forma muy detallada todos los hechos del caso que ha llegado
finalmente al TEDH, que encuentra su origen en sede administrativa y judicial
croata con la situación de desempleo en que se encontró la trabajadora el 10 de
diciembre de 1995 al ser declarada insolvente la empresa para la que prestaba
sus servicios, con veinticuatro años y diez meses de antigüedad.
Como consecuencia
de la situación jurídica de desempleo en que se encontraba la trabajadora, y de
acuerdo a lo dispuesto en la normativa reguladora de las prestaciones por
desempleo, se le reconoció el derecho a percibir prestaciones por desempleo a
partir del día 11 de diciembre durante un período de 468 días. A petición de la
ahora demandante, fundamentada en su incapacidad para trabajar, la Oficina de
Empleo de Rijeka, en aplicación de la Ley de Empleo, renovó su derecho a la
percepción de prestaciones “hasta nuevo aviso” (“until further notice”),
pudiendo leerse en la sentencia que este derecho se mantendría “a menos que se
dieran las condiciones prescritas por la ley para retener los pagos antes de
que expirara el período de derecho o hasta que dejara de existir el derecho a
una indemnización”. En diciembre de 1997 le fueron reconocidos dos años
adicionales de antigüedad a los efectos del cómputo para el acceso a la pensión
de jubilación.
C) Me imagino el
susto, por decirlo de forma suave y educada, que debió tener la perceptora de
las prestaciones cuando el 27 de marzo de 2001 la oficina de empleo de Rijeka
le comunicó que el derecho a percibir aquellas había finalizado el 9 de junio
de 1998, de acuerdo a la Ley de Empleo que fija un límite de doce meses, por lo
que la persona afectada dejaba de tener derecho a tal percepción a partir del
día 10. El susto se incrementaría aún más, estoy seguro de ello, cuando fue
informada el 3 de abril de 2001 que debía retornar una cuantía de 19.465,69
kunas, alrededor de 2.600 euros.
A partir de ese
momento se inicia un largo peregrinaje administrativo y judicial,
administrativo y civil; o lo que es lo mismo, trece años de litigios antes de
acudir al TEDH, y más de diecisiete hasta que el TEDH ha dictado su sentencia,
estimatoria de la pretensión y con la fijación de una cuantía económica por
indemnización y por costas judiciales sensiblemente inferior a la solicitada.
La desempleada
expuso tanto argumentos de índole jurídica (la convicción de que tenía derecho
a percibir prestaciones bien hasta que encontrara un nuevo empleo o bien hasta
que se jubilara) como económicos (la reducida pensión de su marido, un hijo en
edad escolar y otro que ya era trabajador).
Queda constancia
en la sentencia de una resolución judicial del tribunal administrativo de
apelación anulando la decisión del tribunal de instancia respecto a la
obligación de retornar las cantidades indebidamente percibidas, instruyendo a
las partes de que debían buscar un acuerdo sobre la reparación ante un tribunal
municipal competente. En cumplimiento de dicha sentencia, la oficina de empleo
propuso un acuerdo extrajudicial, y en caso de no aceptación acudiría al
procedimiento civil para la recuperación de las cantidades. La propuesta fue
rechazada por la desempleada, con la argumentación de la imposibilidad de
devolución de las cantidades adeudadas, debido a su situación de desempleo,
estado precario de salud y no percepción de renta alguna. El litigio continuó en sede administrativa, y
llegó hasta el tribunal constitucional, que declaro inadmisible, el 19 de
diciembre de 2012, la pretensión de la desempleada.
En sede judicial
civil, y tras la falta de acuerdo extrajudicial, la oficina de empleo interpuso
el 3 de agosto de 2005 una demanda en solicitud de retorno de las cantidades
indebidamente percibidas por la desempleada entre el 10 de junio de 1998 y el
27 de marzo de 2001, cantidades a las que no tenía legalmente derecho, por lo
que se había producido un enriquecimiento injusto por su parte. Con
argumentación semejante a la antes expuesta, la demandada reiteró su estado
económico y físico, alegando ya que con la demanda se vulneraban sus derechos
humanos, y además interpuso reconvención solicitando el reconocimiento de su
derecho a percibir prestaciones por desempleo hasta su jubilación.
El Tribunal
municipal de Rijeka rechazó tanto la demanda como la reconvención, siendo ahora
importante destacar, a los efectos de mi comentario que la ahora demandante “no
podía ser considerada responsable de los errores y negligencias de la Oficina
de Empleo, en particular teniendo en cuenta que no había ocultado ningún hecho
ni lo había inducido a error”. La sentencia fue revocada en apelación,
condenándose a la desempleada al abono de las cantidades indebidamente
percibidas desde el 10 de junio de 1998, dada la regulación vigente respecto al
período máximo de prestaciones por desempleo. Los recursos posteriormente
interpuestos ante el Tribunal Supremo y la Corte Constitucional tuvieron
resultado negativo.
D) La parte
demandante alega ante el TEDH, como ya he indicado, la vulneración de su
derecho a la propiedad, es decir el art. 1 del Protocolo 1 al Convenio. El
Tribunal entrará en el análisis del supuesto fáctico previa manifestación de
que es necesario tomar en consideración todas las circunstancias concurrentes y
que llevaron a que el litigio se dirimiera tanto ante los tribunales
administrativos como ante los civiles, llegando en ambos casos ante el Tribunal
Constitucional.
La primera
cuestión sobre la que debe pronunciarse el TEDH es sobre la admisión de la
demanda, dado que el gobierno croata alega que la demandante no tiene una
“propiedad”, un “bien”, en los términos del art. 1 del Protocolo, ya que las
cantidades a retornar eran propiedad del Estado, existía una normativa clara e
indubitada sobre el período máximo de prestación por desempleo y por ello no
podía tener la demandante una “expectativa legítima” de mantener las
prestaciones económicas percibidas. A ello se opone la demandante por
considerar que tal derecho deriva de una decisión adoptada por el órgano
administrativo competente, la oficina de empleo de Rijeka, en junio de 1997.
A partir de este
momento es cuando el TEDH procede a repasar su consolidada doctrina sobre el
concepto de “bienes”, utilizado en la primera parte del art. 1, poniendo de
manifiesto que tiene un significado autónomo que no está limitado a la posesión
de bienes físicos y que también “es independiente de la clasificación formal en
derecho interno”, así como que en determinadas ocasiones puede proteger una
“expectativa legítima” de obtención de un bien (económico en el supuesto
litigioso, como son las cantidades percibidas en concepto de prestaciones por
desempleo), explayándose con detalle sobre los requisitos para poder tener dicha expectativa,
subrayando la necesidad de valorar cada caso concreto y todas las circunstancias
que concurran en el mismo, y que “el mero hecho de que un derecho de propiedad
esté sujeto a revocación en determinadas circunstancias no impide que sea una
"posesión" en el sentido del artículo 1 del Protocolo nº 1, al menos
hasta que sea revocado”.
La aplicación de
la citada doctrina al caso ahora analizado llevará a la aceptación de la
demanda para poder ser posteriormente enjuiciada, subrayando la importancia de
que la decisión del abono de las cantidades que después se reclamarán como
indebidamente percibidas fue decidida por un órgano administrativo, y que la
parte trabajadora no contribuyó en modo alguno a que tal decisión fuera
adoptada erróneamente, por lo que la ahora demandante podía haber obtenido una
“expectativa legítima o razonable” de su derecho a percibir tales cantidades.
Además, el TEDH subraya que “si bien una decisión administrativa puede ser
objeto de revocación para el futuro (ex nunc), la confianza en que no debe ser
cuestionada retroactivamente (ex tunc) debe reconocerse normalmente como
legítima, al menos salvo que existan razones de peso que justifiquen lo
contrario en interés general o en interés de terceros”.
E) Pues bien, aun
y aceptando que la normativa vigente fija un período máximo de percibo de
prestaciones, y que la misma normativa interna consideraba como enriquecimiento
injusto el percibo de cantidades a las que no se tuviera derecho, del conjunto
de las circunstancias concurrente el TEDH concluye que varias de ellas van en
la tesis de la demandante de tener una “expectativa legitima” a efectos de
aplicación del art. 1 del Protocolo.
¿Cuáles son esas
circunstancias o factores que militan a favor de la tesis de la demandante? Los
señalo sumariamente a continuación, y repárese en que el supuesto podría ser
predicable en cualquier otro ordenamiento jurídico, y por ello también el
nacional español.
La responsabilidad
del cobro indebido de las prestaciones fue única y exclusivamente de la
autoridad administrativa, y ello no ha sido cuestionado por el gobierno croata
en sus alegaciones, ya que no hay ninguna actuación de la desempleada de la que
pudiera deducirse que contribuyó al error administrativo, por lo que, siguiendo
con la argumentación, la confianza de aquella en su derecho a la percepción de
las prestaciones no ha sido cuestionada.
Más importante aún
(sigo pensando en cómo se aplicaría este supuesto si acaeciera en España), en
la comunicación remitida por la oficina de empleo a la desempleada sobre la
percepción de las prestaciones no contenía referencia alguna al período máximo
de percibo de estas según la normativa aplicable. Y esa petición de reembolso
se efectúa tres años más tarde del inicio de la “percepción indebida” de las
prestaciones, algo que, sin duda, y uniéndolo a los restantes argumentos, lleva
al TEDH a considerar razonable que la demandante hubiera podido adquirir la
creencia o convicción de su derecho a percibir las prestaciones.
Especialmente
importante a mi parecer para la resolución del caso es la argumentación
contenida en el apartado 64 de la sentencia, en el que se efectúan
consideraciones sobre el estado de necesidad de la desempleada y la utilización
de las prestaciones para la cobertura de sus necesidades básicas, acogiendo las
tesis del tribunal administrativo de instancia que aceptó el recurso contra la
decisión de la oficina de empleo, poniendo el TEDH de manifiesto que aquel
tribunal “considera que, teniendo en cuenta, en particular, la naturaleza de
las prestaciones como ayuda actual para las necesidades básicas de
subsistencia, la cuestión de si la situación podía dar lugar a una confianza
legítima en que el derecho estaba debidamente establecido debe evaluarse teniendo
en cuenta la situación existente en el momento en que el solicitante percibía
los pagos y consumía los ingresos”.
F) Una vez
declarada la admisibilidad de la cuestión planteada, el tribunal procede a
entrar en el fondo de la misma, pasando primeramente revista a las tesis de la
parte demandante y a la del gobierno croata, reiterando la primera las tesis ya
expuestas con anterioridad y subrayando tanto la responsabilidad del órgano
administrativo en el error como la situación de precariedad económica y física
de la demandante, mientras que el gobierno enfatiza la necesidad de respetar la
normativa vigente y subraya que la medida adoptada era necesaria para la
protección de las finanzas del Estado y para respetar el principio de
legalidad, y que no había significado una carga excesiva para la demandante en
cuanto que “no tenía derecho a tal
suma”. De manera subsidiaria, a mi parecer, el gobierno reconocía el error y
destacaba que la oficina de empleo había hecho todo lo posible para buscar una
alternativa que resultara lo menos gravosa posible para que la demandante
pudiera retornar las cantidades.
Para el TEDH la
cuestión objeto del litigio debe ser debatida tomando como punto de referencia
la primera frase del primer párrafo del art. 1 del Protocolo, es decir “toda
persona física o moral tiene derecho al respeto de sus bienes”, considerando la
segunda frase del primer párrafo y el segundo como complementarias de la
primera. Partiendo de esta consideración previa, importante y relevante, el
tribunal deberá responder a si la injerencia del Estado en el derecho de una
persona era conforme a derecho, si tal injerencia perseguía una finalidad
legitima, y, por último, y más relevante, si esta era proporcionada.
El TEDH recuerda
cómo abordó la resolución del litigio el tribunal civil, con aplicación de la
normativa sobre enriquecimiento injusto, pero subraya que en su resolución “no
dio ninguna explicación de por qué el artículo 55 de la Ley sobre la mediación
en el empleo y los derechos de desempleo no debía aplicarse en el caso de la
demandante, ya que esta norma parece ser más específica por lo que se refiere a
la situación de la demandante”, recordando que tal disposición obliga a un
desempleado a percibir una prestación a la que no tenía derecho a devolverla si
se hubiera concedido “sobre la base de datos falsos o inexactos de los que
sabía que eran falsos o inexactos, o si se había concedido de cualquier otra
forma ilícita”. El TEDH deja “abierta” la cuestión de si la injerencia estaba o
no basada en derecho, por considerar que en el presente caso “es más esencial
decidir sobre la proporcionalidad de la interferencia”.
Respecto a la
finalidad legítima que perseguía la injerencia, y de acuerdo a la normativa
aplicable tal como ha sido tomada en consideración por los tribunales
nacionales, sí considera que existe en cuanto que se trata de recuperar unas
cantidades que pertenecen al Estado, tratando con la medida adoptada de
corregir un error del órgano administrativo que concedió la prestación.
La parte más
relevante de la sentencia desde la perspectiva doctrinal, y por tanto de
especial interés para todos los operadores jurídicos en cualquier Estado en que
sea aplicable el Convenio y el Protocolo (como es el caso de España) es la
respuesta dada por el TEDH a si la injerencia era proporcionada, es decir “si
ha logrado el justo equilibrio necesario entre las exigencias del interés
general del público y las exigencias de la protección del derecho de la
demandante al disfrute pacífico de sus bienes, y si ha supuesto una carga
desproporcionada y excesiva para la demandante”. No cuestiona en modo alguno el
margen de apreciación que los poderes públicos tiene para adoptar, y aplicar,
sus políticas y medidas de índole económica y social, determinando así el
concepto de interés público, salvo que sea manifiestamente irrazonable, si bien
en este caso este margen es más estrecho en casos como el ahora analizado, en
cuanto que “el error es atribuible únicamente a las autoridades estatales”.
Si bien es cierto
que las autoridades públicas, velando por el interés general, deben corregir
los errores cometidos y evitar así un perjuicio al erario público, así como
también a los derechos de los ciudadanos que cumplen con los requisitos
legales, y los de aquellos a los que se deniega un derecho por no cumplir con
los requisitos requeridos para tener acceso al mismo, el TEDH enfatiza las
particularidades concretas del caso, que lo diferencia de otros mencionados en
la sentencia, ya que “no se trata de la supresión del subsidio de desempleo de
la demandante, sino de la obligación que se le impone de reembolsar las
prestaciones ya percibidas en virtud de una decisión administrativa”, por lo
que considera más pertinente aplicar su doctrina según la cual “los errores
imputables únicamente a las autoridades del Estado no deben, en principio,
subsanarse a expensas de la persona interesada, sobre todo cuando no esté en
juego ningún otro interés privado en conflicto”.
Con reiteración de
las razones que le llevaron a declarar admisible la demanda presentada, el TEDH
concluye que las autoridades estatales “incumplieron su obligación de actuar a
su debido tiempo y de manera adecuada y coherente”, es decir no actuaron con
respeto al principio de buen gobierno.
Más relevante si
cabe es la apreciación del tribunal de que las cantidades percibidas por la
trabajadora desempleada eran de cuantía modesta, y que habían sido utilizadas
única y exclusivamente para gastos de subsistencia, y que tras los intentos de
las autoridades administrativas por encontrar bienes de la desempleada con los
que pudiera pagar la deuda asumida se concluyó que no disponía de ellos, por lo
que, incluso tomando en consideración la propuesta de la oficina de empleo de
pagar la deuda en sesenta plazos, el abono de la misma hubiera puesto en juego
la propia subsistencia de la ahora demandante.
G) Por todo lo
anteriormente expuesto, y reitero las apreciaciones de índole social
manifestadas en el párrafo anterior, el TEDH concluirá apreciando una
desproporcionado en la injerencia del Estado al requerir el reembolso de las
cantidades adeudadas, que trae su razón de ser en un error administrativo no
imputable en modo alguno a la persona afectada, por lo que “implica una carga
individual excesiva para ella” que implica la vulneración del art. 1 del
Protocolo”
8. Tras esta explicación,
solo cabe añadir que en la sentencia de 3 de abril concluye, antes del fallo,
que
“... el error en
el reconocimiento indebido de la prestación de desempleo es imputable
únicamente al SPEE y, sin embargo, se requirió al trabajador la devolución
íntegra delo percibido, de manera que el SPPE evitó cualquier consecuencia de
su propio error, y toda la carga recayó únicamente en el interesado. ... En
efecto, como ya hemos recordado, la resolución inicial del SEPE, lejos de
denegar la prestación de desempleo, reconocerla solo hasta el 70 por ciento de
reducción de jornada o advertir que solo se podía admitir si la reducción de
jornada no superaba ese 70 por ciento, reconoció al trabajador la prestación
por desempleo a pesar de que su reducción de la jornada superaba el máximo del
70 por ciento. Y, en este contexto, no parece razonable que toda la carga del
error recaiga únicamente sobre el trabajador”.
Llega a tal
conclusión tras recordar que “... tampoco
aquí el trabajador contribuyó, en modo alguno, a la resolución mediante la que
se reconoció la prestación por desempleo...”, que “... la prestación de
desempleo satisface necesidades básicas de subsistencia...”, que “la cantidad
recibida es relativamente modesta”, y que “tampoco se ha considerado la
situación del trabajador, especialmente en el difícil contexto de la pandemia
de la Covid 19”.
Y en la de 29 de
abril que
“... el error en
el reconocimiento indebido de la prestación de desempleo es imputable
únicamente al SEPE y, sin embargo, se requirió a la trabajadora la devolución
de lo percibido, de manera que la entidad gestora del desempleo evitó cualquier
consecuencia de su propio error, y toda la carga recayó únicamente en la
interesada. En definitiva, la resolución inicial del SEPE ha hecho recaer toda
la carga del error cometido sobre la trabajadora, obligándole a reintegrar la
cantidad percibida, lo que conduce, en aplicación de la doctrina referida del
TEDH, a la desestimación del presente recurso de casación unificadora”.
Para llegar a esta
conclusión, la sentencia de 29 de abril hace plenamente suyas las tesis de la
sentencia del TEDH, concretándolas en el caso litigio en que “la trabajadora...
tampoco contribuyó, en modo alguno, a la resolución por la que se le reconoció
la prestación por desempleo...”, sino que se debió a un error en la tramitación
por la empresa, que la prestación “satisface necesidades básicas de
subsistencia... la cantidad percibida es modesta... y no se ha considerado la
situación del trabajador, especialmente en el difícil contexto de la pandemia
de la Covid-19”.
9. Concluyo este
comentario de las dos sentencias, realmente importantes, del TS, que ponen de manifiesto
una vez la relevancia que tiene la jurisprudencia de los tribunales internacionales,
en esta ocasión del TEDH, para conformar la de nuestro alto tribunal, de
acuerdo tanto con la normativa internacional y comunitaria como constitucional
y legal interna aplicable.
Buena lectura.
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