1. La Newsletter laboral,diario de información laboral y de Seguridad Social de Juezas y Jueces para laDemocracia, publicada el sábado 28 de abril (núm. 98) la sentencia dictada el día26 por la sección primera del Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asuntonúm. 48921/13, caso Cakarevic c. Croacia. Dicha sentencia también era objeto de
atención en el Prontuario laboral mensual elaborado por el magistrado de la
Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña Carlos Hugo
Preciado, a quien hay que agradecer sin duda el esfuerzo que realiza para poner
a nuestra disposición esa recopilación mensual y la síntesis de cada sentencia.
Pues bien, dicha resolución
tiene indudable interés en el ámbito jurídico laboral y, si bien es cierto que
resuelve un concreto asunto acaecido en Croacia y teniendo obviamente en
consideración la normativa interna aplicable, no lo es menos que la
interpretación que realiza del art. 1 del Protocolo núm.1 del Convenio para laprotección de los derechos fundamentales y libertades públicas es de indudable
interés para los litigios que se susciten en cualquier otro Estado parte en
aquel. Recordemos ya de entrada que el citado art. 1 lleva por título “Protección
de la propiedad”, y dispone que “Toda persona física o moral tiene derecho al
respeto de sus bienes. Nadie podrá ser privado de su propiedad más que por
causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la Ley y los
principios generales del derecho internacional. Las disposiciones precedentes
se entienden sin perjuicio del derecho que poseen los Estados de poner en vigor
las Leyes que juzguen necesarias para la reglamentación del uso de los bienes
de acuerdo con el interés general o para garantizar el pago de los impuestos u
otras contribuciones o de las multas”.
La síntesis de la
sentencia (publicada en inglés) que efectúa el magistrado Carlos Hugo Preciado
en el Prontuario permite tener un excelente conocimiento del litigio y de su
resolución por el TEDH. Es la siguiente: “Derecho de propiedad. La obligación
de devolver las prestaciones de desempleo abonadas por error constituye una
carga excesiva para la desempleada, dada su falta de ingresos y su mala salud y
vulnera su derecho de propiedad.
El TEDH considera que ha
habido violación del artículo 1 del Protocolo n. ° 1 (protección de la
propiedad) del CEDH. El caso trata sobre la reclamación de la demandante de que
se le ordenó devolver prestaciones de desempleo después de que la oficina de
empleo se hubiera equivocado al permitir los pagos de la prestación. La Corte
observa que la Sra. Čakarević, que estaba desempleada y con mala salud, no hizo
nada para engañar a la oficina de empleo sobre su situación. Son las propias
autoridades quienes erróneamente le pagaron una indemnización durante
aproximadamente tres años por encima del período previsto por la ley. Sin
embargo, fue solo la señora Čakarević a quien se le pidió corregir la situación,
incluido el pago de intereses legales. En vista del mal estado de salud de la
Sra. Čakarević y su falta de ingresos, las autoridades han violado sus derechos
al incurrir en una carga individual excesiva”.
2. El litigio encuentra
su origen en sede judicial internacional con la presentación de una demanda el
9 de julio de 2013 por parte de la ciudadana croata afectada por las decisiones
de los órganos administrativos y judiciales nacionales, al amparo del art. 34
del CEDH (“El Tribunal podrá conocer de una demanda presentada por cualquier
persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se
considere víctima de una violación por una de las Altas Partes Contratantes de
los derechos reconocidos en el Convenio o sus Protocolos. Las Altas Partes
Contratantes se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este
derecho”). La demandante alegó en particular que “se había violado su derecho
al disfrute pacífico de sus bienes, así como su derecho al respeto de su vida
privada, cuando se le había ordenado reembolsar las prestaciones por desempleo
indebidamente percibidas”.
La sentencia describe de
forma muy detallada todos los hechos del caso que ha llegado finalmente al
TEDH, que encuentra su origen en sede administrativa y judicial croata con la
situación de desempleo en que se encontró la trabajadora el 10 de diciembre de
1995 al ser declarada insolvente la empresa para la que prestaba sus servicios,
con veinticuatro años y diez meses de antigüedad. También es importante destacar (vid apartado 7
de la sentencia) que la documentación médica presentada por la demandante “demuestra
que desde 1993 padece una afección psiquiátrica: depresión y neurosis. Los
documentos médicos de varias fechas muestran su continua incapacidad para
trabajar”.
Como consecuencia de la
situación jurídica de desempleo en que se encontraba la trabajadora, y de acuerdo
a lo dispuesto en la normativa reguladora de las prestaciones por desempleo, se
le reconoció el derecho a percibir prestaciones por desempleo a partir del día
11 de diciembre durante un período de 468 días. A petición de la ahora
demandante, fundamentada en su incapacidad para trabajar, la Oficina de Empleo
de Rijeka, en aplicación de la Ley de Empleo, renovó su derecho a la percepción
de prestaciones “hasta nuevo aviso” (“until further notice”), pudiendo leerse
en la sentencia que este derecho se mantendría “a menos que se dieran las
condiciones prescritas por la ley para retener los pagos antes de que expirara
el período de derecho o hasta que dejara de existir el derecho a una
indemnización”. En diciembre de 1997 le fueron reconocidos dos años adicionales
de antigüedad a los efectos del cómputo para el acceso a la pensión de
jubilación.
3. Me imagino el susto,
por decirlo de forma suave y educada, que debió tener la perceptora de las
prestaciones cuando el 27 de marzo de 2001 la oficina de empleo de Rijeka le comunicó
que el derecho a percibir aquellas había finalizado el 9 de junio de 1998, de
acuerdo a la Ley de Empleo que fija un límite de doce meses, por lo que la persona
afectada dejaba de tener derecho a tal percepción a partir del día 10. El susto
se incrementaría aún más, estoy seguro de ello, cuando fue informada el 3 de
abril de 2001 que debía retornar una cuantía de 19.465,69 kunas, alrededor de
2.600 euros.
A partir de ese momento se
inicia un largo peregrinaje administrativo y judicial, administrativo y civil;
o lo que es lo mismo, trece años de litigios antes de acudir al TEDH, y más de
diecisiete hasta que el TEDH ha dictado su sentencia, estimatoria de la
pretensión y con la fijación de una cuantía económica por indemnización y por costas
judiciales sensiblemente inferior a la solicitada.
La desempleada expuso
tanto argumentos de índole jurídica (la convicción de que tenía derecho a percibir
prestaciones bien hasta que encontrara un nuevo empleo o bien hasta que se
jubilara) como económicos (la reducida pensión de su marido, un hijo en edad
escolar y otro que ya era trabajador).
Queda constancia en la sentencia
de una resolución judicial del tribunal administrativo de apelación anulando la
decisión del tribunal de instancia respecto a la obligación de retornar las
cantidades indebidamente percibidas, instruyendo a las partes de que debían
buscar un acuerdo sobre la reparación ante un tribunal municipal competente. En
cumplimiento de dicha sentencia, la oficina de empleo propuso un acuerdo extrajudicial,
y en caso de no aceptación acudiría al procedimiento civil para la recuperación
de las cantidades. La propuesta fue rechazada por la desempleada, con la
argumentación de la imposibilidad de devolución de las cantidades adeudadas,
debido a su situación de desempleo, estado precario de salud y no percepción de
renta alguna. El litigio continuó en sede
administrativa, y llegó hasta el tribunal constitucional, que declaro
inadmisible, el 19 de diciembre de 2012, la pretensión de la desempleada.
En sede judicial civil, y
tras la falta de acuerdo extrajudicial, la oficina de empleo interpuso el 3 de
agosto de 2005 una demanda en solicitud de retorno de las cantidades
indebidamente percibidas por la desempleada entre el 10 de junio de 1998 y el 27
de marzo de 2001, cantidades a las que no tenia legalmente derecho, por lo que
se había producido un enriquecimiento injusto por su parte. Con argumentación
semejante a la antes expuesta, la demandada reiteró su estado económico y físico,
alegando ya que con la demanda se vulneraban sus derechos humanos, y además
interpuso reconvención solicitando el reconocimiento de su derecho a percibir
prestaciones por desempleo hasta su jubilación.
El Tribunal municipal de
Rijeka rechazó tanto la demanda como la reconvención, siendo ahora importante
destacar, a los efectos de mi comentario que la ahora demandante “no podía ser
considerada responsable de los errores y negligencias de la Oficina de Empleo,
en particular teniendo en cuenta que no había ocultado ningún hecho ni lo había
inducido a error”. La sentencia fue revocada en apelación, condenándose a la
desempleada al abono de las cantidades indebidamente percibidas desde el 10 de
junio de 1998, dada la regulación vigente respecto al período máximo de
prestaciones por desempleo. Los recursos posteriormente interpuestos ante el
Tribunal Supremo y la Corte Constitucional tuvieron resultado negativo.
4. La normativa interna
aplicable al litigio es la Ley de Empleo de 1996, cuya sección 23 reconoce el
derecho a la percepción de prestaciones por desempleo, disponiendo la sección 25
que la duración de la percepción no será superior a doce meses. Por otra parte,
la ley de mediación laboral y de derechos de desempleo, de 2002 (modificada en
2017) dispone la obligación de retornar, por el desempleado, las cantidades
indebidamente percibidas, al producirse un enriquecimiento injusto, “si todo o
parte del subsidio se concedió sobre la base de datos falsos o inexactos que sabía
o debería haber sabido que eran falsos o inexactos, o concedidos de alguna otra
manera ilícita”.
La parte demandante
alega ante el TEDH, como ya he indicado, la vulneración de su derecho a la propiedad,
es decir el art. 1 del Protocolo 1 al Convenio. El Tribunal entrará en el análisis
del supuesto fáctico previa manifestación de que es necesario tomar en consideración
todas las circunstancias concurrentes y que llevaron a que el litigio se
dirimiera tanto ante los tribunales administrativos como ante los civiles, llegando
en ambos casos ante el Tribunal Constitucional.
La primera cuestión sobre
la que debe pronunciarse el TEDH es sobre la admisión de la demanda, dado que
el gobierno croata alega que la demandante no tiene una “propiedad”, un “bien”,
en los términos del art. 1 del Protocolo, ya que las cantidades a retornar eran
propiedad del Estado, existía una normativa clara e indubitada sobre el período
máximo de prestación por desempleo y por ello no podía tener la demandante una “expectativa
legítima” de mantener las prestaciones económicas percibidas. A ello se opone
la demandante por considerar que tal derecho deriva de una decisión adoptada por
el órgano administrativo competente, la oficina de empleo de Rijeka, en junio
de 1997.
A partir de este momento
es cuando el TEDH procede a repasar su consolidada doctrina sobre el concepto
de “bienes”, utilizado en la primera parte del art. 1, poniendo de manifiesto
que tiene un significado autónomo que no está limitado a la posesión de bienes
físicos y que también “es independiente de la clasificación formal en derecho
interno”, así como que en determinadas ocasiones puede proteger una “expectativa
legítima” de obtención de un bien (económico en el supuesto litigioso, como son
las cantidades percibidas en concepto de prestaciones por desempleo), explayándose
con detalle sobre los requisitos para
poder tener dicha expectativa, subrayando la necesidad de valorar cada caso
concreto y todas las circunstancias que concurran en el mismo, y que “el mero
hecho de que un derecho de propiedad esté sujeto a revocación en determinadas
circunstancias no impide que sea una "posesión" en el sentido del
artículo 1 del Protocolo nº 1, al menos hasta que sea revocado”.
La aplicación de la
citada doctrina al caso ahora analizado llevará a la aceptación de la demanda
para poder ser posteriormente enjuiciada, subrayando la importancia de que la
decisión del abono de las cantidades que después se reclamarán como
indebidamente percibidas fue decidida por un órgano administrativo, y que la
parte trabajadora no contribuyó en modo alguno a que tal decisión fuera
adoptada erróneamente, por lo que la ahora demandante podía haber obtenido una “expectativa
legítima o razonable” de su derecho a percibir tales cantidades. Además, el
TEDH subraya que “si bien una decisión administrativa puede ser objeto de
revocación para el futuro (ex nunc), la confianza en que no debe ser
cuestionada retroactivamente (ex tunc) debe reconocerse normalmente como
legítima, al menos salvo que existan razones de peso que justifiquen lo
contrario en interés general o en interés de terceros”.
5. Pues bien, aun y
aceptando que la normativa vigente fija un período máximo de percibo de
prestaciones, y que la misma normativa interna consideraba como enriquecimiento
injusto el percibo de cantidades a las que no se tuviera derecho, del conjunto
de las circunstancias concurrente el TEDH concluye que varias de ellas van en
la tesis de la demandante de tener una “expectativa legitima” a efectos de
aplicación del art. 1 del Protocolo.
¿Cuáles son esas circunstancias
o factores que militan a favor de la tesis de la demandante? Los señalo
sumariamente a continuación, y repárese en que el supuesto podría ser
predicable en cualquier otro ordenamiento jurídico, y por ello también el
nacional español.
La responsabilidad del cobro
indebido de las prestaciones fue única y exclusivamente de la autoridad administrativa,
y ello no ha sido cuestionado por el gobierno croata en sus alegaciones, ya que
no hay ninguna actuación de la desempleada de la que pudiera deducirse que
contribuyó al error administrativo, por lo que, siguiendo con la argumentación,
la confianza de aquella en su derecho a la percepción de las prestaciones no ha
sido cuestionada.
Más importante aún (sigo
pensando en cómo se aplicaría este supuesto si acaeciera en España), en la comunicación
remitida por la oficina de empleo a la desempleada sobre la percepción de las
prestaciones no contenía referencia alguna al período máximo de percibo de
estas según la normativa aplicable. Y esa petición de reembolso se efectúa tres
años más tarde del inicio de la “percepción indebida” de las prestaciones, algo
que, sin duda, y uniéndolo a los restantes argumentos, lleva al TEDH a considerar
razonable que la demandante hubiera podido adquirir la creencia o convicción de
su derecho a percibir las prestaciones.
Especialmente importante
a mi parecer para la resolución del caso es la argumentación contenida en el
apartado 64 de la sentencia, en el que se efectúan consideraciones sobre el
estado de necesidad de la desempleada y la utilización de las prestaciones para
la cobertura de sus necesidades básicas, acogiendo las tesis del tribunal
administrativo de instancia que aceptó el recurso contra la decisión de la
oficina de empleo, poniendo el TEDH de manifiesto que aquel tribunal “considera
que, teniendo en cuenta, en particular, la naturaleza de las prestaciones como
ayuda actual para las necesidades básicas de subsistencia, la cuestión de si la
situación podía dar lugar a una confianza legítima en que el derecho estaba
debidamente establecido debe evaluarse teniendo en cuenta la situación
existente en el momento en que el solicitante percibía los pagos y consumía los
ingresos”.
6. Una vez declarada la
admisibilidad de la cuestión planteada, el tribunal procede a entrar en el
fondo de la misma, pasando primeramente revista a las tesis de la parte
demandante y a la del gobierno croata, reiterando la primera las tesis ya
expuestas con anterioridad y subrayando tanto la responsabilidad del órgano administrativo
en el error como la situación de precariedad económica y física de la
demandante, mientras que el gobierno enfatiza la necesidad de respetar la
normativa vigente y subraya que la medida adoptada era necesaria para la
protección de las finanzas del Estado y para respetar el principio de
legalidad, y que no había significado una carga excesiva para la demandante en
cuanto que “no tenía derecho a tal suma”.
De manera subsidiaria, a mi parecer, el gobierno reconocía el error y destacaba
que la oficina de empleo había hecho todo lo posible para buscar una alternativa
que resultara lo menos gravosa posible para que la demandante pudiera retornar
las cantidades.
Para el TEDH la cuestión objeto
del litigio debe ser debatida tomando como punto de referencia la primera frase
del primer párrafo del art. 1 del Protocolo, es decir “toda persona física o
moral tiene derecho al respeto de sus bienes”, considerando la segunda frase
del primer párrafo y el segundo como complementarias de la primera. Partiendo
de esta consideración previa, importante y relevante, el tribunal deberá
responder a si la injerencia del Estado en el derecho de una persona era
conforme a derecho, si tal injerencia perseguía una finalidad legitima, y, por
último, y más relevante, si esta era proporcionada.
El TEDH recuerda cómo
abordó la resolución del litigio el tribunal civil, con aplicación de la
normativa sobre enriquecimiento injusto, pero subraya que en su resolución “no
dio ninguna explicación de por qué el artículo 55 de la Ley sobre la mediación
en el empleo y los derechos de desempleo no debía aplicarse en el caso de la
demandante, ya que esta norma parece ser más específica por lo que se refiere a
la situación de la demandante”, recordando que tal disposición obliga a un
desempleado a percibir una prestación a la que no tenía derecho a devolverla si
se hubiera concedido “sobre la base de datos falsos o inexactos de los que
sabía que eran falsos o inexactos, o si se había concedido de cualquier otra
forma ilícita”. El TEDH deja “abierta” la cuestión de si la injerencia estaba o
no basada en derecho, por considerar que en el presente caso “es más esencial
decidir sobre la proporcionalidad de la interferencia”.
Respecto a la finalidad
legítima que perseguía la injerencia, y de acuerdo a la normativa aplicable tal
como ha sido tomada en consideración por los tribunales nacionales, sí
considera que existe en cuanto que se trata de recuperar unas cantidades que
pertenecen al Estado, tratando con la medida adoptada de corregir un error del
órgano administrativo que concedió la prestación.
La parte más relevante de
la sentencia desde la perspectiva doctrinal, y por tanto de especial interés
para todos los operadores jurídicos en cualquier Estado en que sea aplicable el
Convenio y el Protocolo (como es el caso de España) es la respuesta dada por el
TEDH a si la injerencia era proporcionada, es decir “si ha logrado el justo
equilibrio necesario entre las exigencias del interés general del público y las
exigencias de la protección del derecho de la demandante al disfrute pacífico
de sus bienes, y si ha supuesto una carga desproporcionada y excesiva para la
demandante”. No cuestiona en modo alguno el margen de apreciación que los
poderes públicos tiene para adoptar, y aplicar, sus políticas y medidas de índole
económica y social, determinando así el concepto de interés público, salvo que
sea manifiestamente irrazonable, si bien en este caso este margen es más
estrecho en casos como el ahora analizado, en cuanto que “el error es atribuible
únicamente a las autoridades estatales”.
Si bien es cierto que las
autoridades públicas, velando por el interés general, deben corregir los
errores cometidos y evitar así un perjuicio al erario público, así como también
a los derechos de los ciudadanos que cumplen con los requisitos legales, y los de
aquellos a los que se deniega un derecho por no cumplir con los requisitos
requeridos para tener acceso al mismo, el TEDH enfatiza las particularidades
concretas del caso, que lo diferencia de otros mencionados en la sentencia, ya
que “no se trata de la supresión del subsidio de desempleo de la demandante,
sino de la obligación que se le impone de reembolsar las prestaciones ya
percibidas en virtud de una decisión administrativa”, por lo que considera más
pertinente aplicar su doctrina según la cual “los errores imputables únicamente
a las autoridades del Estado no deben, en principio, subsanarse a expensas de
la persona interesada, sobre todo cuando no esté en juego ningún otro interés
privado en conflicto”.
Con reiteración de las
razones que le llevaron a declarar admisible la demanda presentada, el TEDH
concluye que las autoridades estatales “incumplieron su obligación de actuar a
su debido tiempo y de manera adecuada y coherente”, es decir no actuaron con
respeto al principio de buen gobierno.
Más relevante si cabe es
la apreciación del tribunal de que las cantidades percibidas por la trabajadora
desempleada eran de cuantía modesta, y que habían sido utilizadas única y
exclusivamente para gastos de subsistencia, y que tras los intentos de las
autoridades administrativas por encontrar bienes de la desempleada con los que
pudiera pagar la deuda asumida se concluyó que no disponía de ellos, por lo
que, incluso tomando en consideración la propuesta de la oficina de empleo de
pagar la deuda en sesenta plazos, el abono de la misma hubiera puesto en juego
la propia subsistencia de la ahora demandante.
Por todo lo anteriormente
expuesto, y reitero las apreciaciones de índole social manifestadas en el párrafo
anterior, el TEDH concluirá apreciando una desproporcionado en la injerencia
del Estado al requerir el reembolso de las cantidades adeudadas, que trae su
razón de ser en un error administrativo no imputable en modo alguno a la
persona afectada, por lo que “implica una carga individual excesiva para ella”
que implica la vulneración del art. 1 del Protocolo.
7. Para concluir mi
comentario, cabe responder a la cuestión de cuál es la “satisfacción equitativa”,
que reclama la parte demandante en aplicación del art. 41 del Convenio (“Si el Tribunal
declara que ha habido violación del Convenio o de sus
Protocolos y si
el derecho interno
de la Alta
Parte Contratante sólo permite
de manera imperfecta
reparar las consecuencias
de dicha violación, el Tribunal
concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción equitativa”).
La demandante solicitaba
una cantidad equivalente a 11.150 euros por daños pecuniarios y 57.700 euros
por otro tipo de daños. El TEDH rechazará la primera pretensión por referirse a
prestaciones por desempleo que, según la demandante, hubiera debido percibir
desde abril de 2001 a diciembre de 2010, siendo así que la actuación de la
autoridad administrativa data de marzo de 2001 y en ella ya se reconoció que la
trabajadora no debía percibir cantidades por desempleo. Respecto a los daños no
pecuniarios o morales, que no pueden sólo compensarse con la declaración de la
vulneración del artículo alegado, el TEDH rebaja la cuantía a 2.600 euros, por
considerarla una cantidad más ajustada y equitativa al conjunto de las actuaciones.
Por último, respecto a
los costes derivados de la tramitación del litigio tanto en sede nacional como ante
el tribunal europeo, las cuantías solicitadas por la demandante son también
reducidas por el TEDH tomando en consideración todas las circunstancias
concurrentes en el caso, dejándolas en 800 y 300 euros, respectivamente.
Buena lectura de la sentencia,
que da para pensar en cómo podría aplicarse al ordenamiento jurídico español.
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