1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala segunda del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, con ocasión de la petición de decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE, por el Tribunal Supremo de Polonia mediante resolución de 27 de abril de 2022.
El litigio versa
sobre la interpretación de los de los arts. 6 y 16 del Reglamento (CE) n.º 987/2009 del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de septiembre de 2009, por el que se
adoptan las normas de aplicación del Reglamento (CE) n.º 883/2004, sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social, en su versión modificada por
el Reglamento (UE) n.º 465/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de
mayo de 2012. Se suscita entre el organismo de Seguridad Social Caja de la
ciudad polaca de Torun , y una persona que ejercía una actividad por cuenta propia, por la decisión del
primero de retirarle el certificado AI que acreditaba que estaba sujeto a la
legislación polaca de Seguridad Social para el período de 22 de agosto de 2016
a 21 de agosto de 2017.
De dichos artículos
hay que destacar los siguientes contenidos al objeto de mi exposición:
Art. 6 (Aplicación
provisional de una legislación y concesión provisional de prestaciones)
“2. Cuando haya
divergencia de pareceres entre las instituciones o autoridades de dos o más
Estados miembros sobre la determinación de la institución que ha de conceder
las prestaciones, en metálico o en especie, el interesado que pudiera optar a
prestaciones de no haber discrepancia disfrutará provisionalmente de las
prestaciones previstas por la legislación que aplique la institución del lugar
de residencia o, si el interesado no reside en el territorio de uno de los
Estados miembros afectados, de las prestaciones previstas por la legislación
que aplique la institución ante la que se haya presentado la solicitud en
primer lugar”.
Art. 16
(Procedimiento de aplicación del art. 13 del Reglamento 883/2004)
“1. La persona que ejerza actividades en dos
o más Estados miembros informará de ello a la institución designada por la
autoridad competente del Estado miembro de residencia.
4. En caso de que
una o varias de las instituciones designadas por las autoridades competentes de
los Estados miembros afectados o una o varias de las propias autoridades
competentes solicite que se establezcan contactos para disipar la incertidumbre
acerca de cuál es la legislación aplicable al interesado, esta se determinará
de común acuerdo, teniendo presentes el artículo 13 del [Reglamento n.º
883/2004] y las disposiciones pertinentes del artículo 14 del [presente
Reglamento].
En caso de que
haya discrepancias entre las instituciones o autoridades competentes afectadas,
estas intentarán alcanzar un acuerdo atendiendo a las condiciones antes
enunciadas, y se aplicará lo dispuesto en el artículo 6 del Reglamento de
aplicación”.
El interés
especial del conflicto ya fue observado con claridad por el abogado general, Jean
Richard de la Tour, en sus conclusiones presentadas el 22 de junio, en las que
destacó que el TJUE no se había pronunciado aún “sobre el procedimiento
aplicable en tal caso de retirada de un certificado A1 a iniciativa de la
institución que lo ha expedido”. La propuesta formulada sobre como resolver el
caso fue sustancialmente acogida por el TJUE, salvo la mención expresa a la
obligación de la institución emisora del certificado AI a “informar lo antes
posible de su decisión de retirada a las instituciones competentes de los
Estados miembros afectados”, si bien ello queda implícito a mi parecer en la argumentación
de la sentencia como explicaré más adelante.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Trabajadores
migrantes — Seguridad social — Legislación aplicable — Reglamento (CE) n.º
987/2009 — Artículos 5, 6 y 16 — Certificado A1 — Inexactitud de las menciones
— Retirada de oficio — Obligación de la institución emisora de iniciar un
procedimiento de diálogo y conciliación con la institución competente del
Estado miembro de acogida — Inexistencia”.
2. Me permito
recordar que la problemática del certificado A1 ha sido objeto de atención por
el TJUE en varias sentencias anteriores y que han merecido mi atención. Baste
citar dos ejemplos:
3. El litigio encuentra
su origen en sede judicial nacional con la presentación de un recurso por parte
de una persona que presta sus servicios por cuenta propia, ante el tribunal
regional de la ciudad referenciada, contra la resolución del organismo de
Seguridad Social que le había retirado el certificado A1.
¿Cómo se llegó a
esta situación? Conocemos en los apartados 20 y 22 de la sentencia que se trataba
de un “empresario, que ejercía una actividad por cuenta propia” y que estaba “
inscrito en el Registro Mercantil polaco y que ejerce una actividad por cuenta
propia cuyos ingresos tributan en Polonia”, que había suscrito el 11 de agosto
de 2016 un contrato con una sociedad con sede en Varsovia (Polonia) en virtud
del cual debía prestar ciertos servicios en Francia, en el marco de un proyecto
determinado, a partir del 22 de agosto de 2016 y hasta el final de dicho
proyecto”, y que sobre la base de ese contrato, el organismo de Seguridad
Social expidió el certificado A1 antes mencionado.
Sabemos después
que dicho organismo efectuó una revisión de oficio y comprobó que el sujeto,
durante dicho período, “solo había ejercido su actividad en un único Estado
miembro, a saber, la República Francesa”, retirándole a partir del 1 de
diciembre el certificado A1 y declarando que “de conformidad con el artículo
11, apartado 3, letra a), del Reglamento n.º 883/2004, TE no había estado
sujeto a la legislación polaca durante el referido período”. El litigio se
suscitará en especial debido a que el organismo adoptó su resolución sin haber
seguido previamente el procedimiento previsto en el art. 16 del Reglamento n.º
987/2009 “con vistas a una coordinación con la institución francesa competente
para la determinación de la legislación aplicable”.
El recurso se
interpuso para tratar de demostrar que durante el período de referencia el
recurrente no había trabajado únicamente en un Estado, siendo acogida esta
tesis por el Tribunal, que solicitó al organismo de Seguridad Social que iniciar
el procedimiento de coordinación con la autoridad francesa, y que el recurrente
estaba sujeto durante el período litigioso al régimen polaco de Seguridad
Social, por lo que mantuvo en vigor el certificado A1. El recurso interpuesto por
el organismo de Seguridad Social ante el tribunal de apelación de Gdansk fue
desestimado, por lo que interpuso recurso de casación ante el Tribunal Supremo,
que sería quien elevaría al TJUE la petición de decisión prejudicial, siendo
dos las cuestiones prejudiciales:
“1 ¿Está obligada
la institución de un [Estado miembro] que ha expedido un [certificado] A1 y
que, de oficio, sin que medie solicitud de la institución competente del Estado
miembro interesado, pretende anular, revocar o invalidar el [certificado]
expedido a tramitar un procedimiento de conciliación con la institución
competente del otro Estado miembro sobre la base de reglas análogas a las
establecidas en los artículos 6 y 16 del [Reglamento n.º 987/2009]?
2. ¿Debe
tramitarse el procedimiento de conciliación incluso antes de la anulación,
revocación o invalidación del [certificado] expedido o bien dicha anulación,
revocación o invalidación tiene [con arreglo al artículo 16, apartado 2, del
Reglamento n.º 987/2009] un carácter previo y provisional y será definitiva si
la institución interesada del [otro Estado miembro] no presenta objeciones o un
parecer divergente sobre la cuestión?”.
4. El TJUE pasa
revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, son
referenciados, del Reglamento (CE) núm. 883/2004 los arts. 11 a 16. Del Reglamento
núm. 987/2009, los considerandos 2 y 22, los arts. 2.2, 3, 5 (valor jurídico de
los documentos y justificantes emitidos en otro Estado miembro), art. 6, 15,
16, 19.2, y 20 (cooperación entre instituciones).
Del derecho
polaco, las menciones son al art. 83 de la Ley sobre el Sistema de Seguridad
Social), de 13 de octubre de 1998 y el art. 477 del Código de Procedimiento
Civil.
5. Al entrar en la
resolución del litigio, efectúa un amplio repaso de toda la normativa
comunitaria aplicable como paso previo a dar respuesta a las dos cuestiones
prejudiciales, que resolverá conjuntamente y que sintetiza en estos términos: “...si
los artículos 5, 6 y 16 del Reglamento n.º 987/2009 deben interpretarse en el
sentido de que la institución emisora de un certificado A1 que, tras una
revisión de oficio de los elementos en los que se basa la expedición de dicho
certificado, constata la inexactitud de tales elementos, puede retirar el
certificado sin iniciar previamente el procedimiento de diálogo y conciliación
con las instituciones competentes de los Estados miembros afectados con el fin
de determinar la legislación nacional aplicable”).
Partiendo, pues, de
la normativa aplicable, el punto de partida es la constatación de poder la institución
emisora del certificado A1 retirarlo “sin recibir una solicitud de revisión y
de retirada dirigida por la institución competente de otro Estado miembro”. La
revisión o retirada se justifica por la evolución de la actividad llevada a
cabo tras la emisión del certificado, que puede llevar a concluir su inexactitud
y por consiguiente no ser conforme con las disposiciones del título II del Reglamento
núm. 883/2004.
A continuación, el
TJUE subraya que si bien es obligada la cooperación entre los Estados afectados
cuando hay discusión sobre cuál es la normativa aplicable, esta no está prevista
cuando la institución emisora “desee retirar de oficio un certificado A1, por
lo que, dicho aún con mayor claridad, el procedimiento de cooperación y
conciliación previsto en caso de discrepancia entre los Estados, “no constituye
un requisito previo obligatorio a efectos de la retirada de oficio de un
certificado A1 por la institución emisora que ha comprobado la inexactitud de
los elementos en que se basa la expedición de dicho certificado”.
Sobre esta tesis pivotará
toda la argumentación posterior del TJUE, siempre partiendo de la normativa
aplicable, destacando en varias ocasiones que el procedimiento de cooperación
legal debe ponerse en marcha “cuando haya divergencia de pareceres entre las
instituciones interesadas respecto a la legislación aplicable”, por lo que
consecuentemente la retirada de oficio por la institución emisora “no tiene su
origen en la existencia de una controversia entre la institución emisora y la
institución de otro Estado miembro que cuestione la exactitud de dicho
certificado, sino en la constatación por parte de la institución emisora, a
raíz de las comprobaciones que está obligada a efectuar para cumplir las
obligaciones que le incumben en virtud de los principios de cooperación leal y
de confianza mutua, tal como se enuncian en los apartados 35 y 36 de la
presente sentencia, de que las menciones que figuran en el certificado no se
corresponden con la realidad”.
5. Se plantea, muy
correctamente a mi parecer, el TJUE, si la decisión de la institución emisora
pudiera comprometer los derechos de la persona afectada y el objetivo
perseguido por el Reglamento n.º 883/2004, dando inmediatamente una respuesta
negativa a ambas preguntas.
En primer lugar,
la decisión no implica pérdida de derechos en la medida que la concesión del
certificado A1 “no es un acto constitutivo de derechos sino un acto
declarativo”, siendo así que el art. 6 del Reglamento núm. 987/2009 “prevé la
aplicación provisional de una legislación y la concesión provisional de
prestaciones, cuando haya divergencia de pareceres entre las instituciones de
dos o más Estados miembros sobre la determinación de la legislación aplicable o
de la institución que ha de conceder las prestaciones”.
Y, en segundo
término, que la normativa aplicable ya prevé un procedimiento de diálogo y
conciliación entre los Estados miembros que impide que la persona afectada por
la pérdida de sus derechos.
En apoyo de esta
tesis acude a la sentencia de 8 de mayo de 2019 (asunto C-631/17), a la que
dediqué la entrada “UE. Seguridad Social. Legislación aplicable. Marinero denacionalidad letona que trabaja para una sociedad naviera holandesa en buquecon bandera de las Islas Bahamas” , de la que reproduzco un breve fragmento:
“El interés de la
resolución judicial que ahora anoto,.., radica, como bien señalaba el abogado
general Giovanni Pitruzzella en sus conclusiones presentadas el 10 de enero, en
tratarse de la primera ocasión en que el TJUE debía proceder a la
interpretación del art. 11.3 e) del Reglamento (CE) 883/2004, cuya redacción no
estaba contemplada en el anterior Reglamento
(CEE) nº 1408/71, al mismo tiempo que apuntaba que la sentencia tendría,
y creo que acertaba, “una cierta relevancia para la definición de la
sistemática de las normas de conflicto establecidas en el Reglamento nº
883/2004”. La sentencia tiene también particular interés en la medida en que
concluye que el precepto en cuestión es aplicable a las personas activas.
La sentencia
mereció una nota de prensa oficial en la que se efectúa una breve, y al mismo
tiempo muy clara, síntesis de su contenido, titulada “Un marinero que mantiene
su residencia en su Estado miembro de origen, pese a trabajar por cuenta de un
empresario con domicilio en otro Estado miembro, en un buque que enarbola
pabellón de un tercer Estado y que navega fuera del territorio de la Unión
Europea, está comprendido en el ámbito de aplicación del Reglamento sobre la
coordinación de los sistemas de seguridad social”, y el subtítulo mucho más
conciso de “Con arreglo a dicho Reglamento, la legislación nacional aplicable a
esa persona es la de su Estado miembro de residencia”. La sentencia del TJUE
hará suyas las tesis del abogado general, que propuso en sus conclusiones que
el tribunal se pronunciara en términos de reconocimiento de aplicación al
recurrente de la legislación de su Estado miembro de residencia”.
6. En definitiva,
para el TJUE en la sentencia ahora objeto de comentario, no hay desprotección alguna
de la persona afectada por la retirada del certificado A1, ni se pierde de
vista el objetivo perseguido por la normativa aplicable.
Para ir
finalizando mi explicación, recuerdo que he apuntado con anterioridad que el
TJUE hace suya parcialmente la tesis del abogado general y que implícitamente está
aceptando aquella que no aparece en su fallo La confirmación de lo que acabo de
indicar se constata en el apartado 55, en el que el TJUE hace suyas las tesis
del abogado general contenidas en el apartado 53 de las mismas, de tal manera que
“... si bien la institución emisora que desea retirar de oficio un certificado
A1, debido a la inexactitud de las menciones que en él figuran, no debe iniciar
previamente el procedimiento de diálogo y conciliación con las instituciones
competentes de los Estados miembros de que se trate, las disposiciones
mencionadas en los apartados 53 y 54 de la presente sentencia obligan, en
cambio, a dicha institución, una vez efectuada esa retirada, a informar en el
plazo más breve posible, tanto a esas instituciones como al interesado, y a
comunicarles toda la información y los datos necesarios para el establecimiento
y determinación de los derechos de este.
7. Por todo lo
anteriormente expuesto, el TJUE falla que los arts. 5, 6 y 16 del Reglamento
(CE) núm. 987/2009 deben interpretarse en el sentido de que “la institución emisora de un certificado A1 que,
tras un revisión de oficio de los elementos en los que se basa la expedición de
dicho certificado, constata la inexactitud de tales elementos, puede retirar el
certificado sin iniciar previamente el procedimiento de diálogo y conciliación
previsto en el artículo 76, apartado 6, del Reglamento n.º 883/2004..., con las
instituciones competentes de los Estados miembros afectados con el fin de
determinar la legislación nacional aplicable”.
Buena lectura.
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