1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala sexta delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 10 de febrero (asunto C-219/20) , con ocasión de la petición de decisión prejudicial presentada por el Tribunal
de lo Contencioso-Administrativo de la ciudad austriaca de Estiria.
El litigio, que ha
sido resuelto sin que se presentaran conclusiones por el abogado general, versa
sobre la interpretación de los arts. 41, apartado 1, y 47, párrafo segundo, de
la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea ,
y del art. 6 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos yde las Libertades Fundamentales y se suscita por la multa que la autoridad administrativa impuso a una empresa por incumplir las obligaciones
que la normativa austriaca regula en materia de retribución de los trabajadores
desplazados.
Recordemos que el
art. 41 de la CDFUE reconoce el derecho a una buena administración y dispone en
su apartado 1 que “toda persona tiene derecho a que las instituciones, órganos
y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial y equitativamente y
dentro de un plazo razonable”, mientras que el art. 47 reconoce el derecho a la
tutela judicial efectiva y aun juez imparcial, disponiendo en su párrafo segundo
que “Toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa y
públicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e
imparcial, establecido previamente por la ley. Toda persona podrá hacerse
aconsejar, defender y representar. Por su parte, el art. 6 del CEDH reconoce
igualmente el derecho de toda persona a que “su causa sea oída equitativa,
públicamente y dentro de un plazo razonable, por un Tribunal independiente e
imparcial, establecido por la Ley…”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Libre prestación
de servicios — Desplazamiento de trabajadores — Directiva 96/71/CE — Artículo
3, apartado 1, letra c) — Condiciones de trabajo y empleo — Retribución —
Artículo 5 — Sanciones — Plazo de prescripción — Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 41 — Derecho a una buena
administración — Artículo 47 — Tutela judicial efectiva”.
2. Estamos, pues,
en presencia de una nueva sentencia en la que entra en juego la normativa
comunitaria sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el marco de
una prestación de servicios. Esta temática ha merecido atención anterior por mi
parte en anteriores entradas, tales como
3. ¿Qué nos
interesa conocer de los datos fácticos del litigio (apartados 7 a 12)?. Pues
que se trata de una empresa ubicada en Eslovaquia que desplaza trabajadores a
Austria; que la autoridad administrativa austriaca impone una multa al
representante de dicha empresa “sobre la base de un control efectuado el 19 de
junio de 2016”, siendo la razón de ser de tal sanción el que se hubieran
incumplido las obligaciones legalmente reguladas en materia de retribución
respecto a cuatro trabajadores desplazados; que la resolución fue comunicada el
20 de febrero de 2020 y que contra la misma se interpuso recurso ante el órgano
jurisdiccional remitente de la decisión prejudicial.
La petición planteada
ante el TJUE se suscita por las dudas que tiene el tribunal austriaco respecto
a la adecuación del plazo de cinco años para la prescripción de las sanciones a
la normativa comunitaria, por considerar que es un plazo excesivamente largo
cuando se trata de “una infracción menor de Derecho sancionador administrativo
cometida por negligencia”, añadiendo que “es dudoso que una persona pueda
defenderse adecuadamente, en particular cuando dicha defensa tiene lugar casi
cinco años después de los hechos imputados”. De ahí que formule esta única
cuestión prejudicial:
“¿Deben
interpretarse el artículo 6 del [CEDH] y los artículos 41, apartado 1, y 47,
párrafo segundo, de la [Carta] en el sentido de que se oponen a una norma
nacional que establece un plazo obligatorio de prescripción de cinco años en
caso de infracción negligente en los procedimientos administrativos
sancionadores?”.
4. El TJUE pasa
primeramente revista a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, son
referenciados el art. 3.1 de la Directiva 96/71/CE de 16 de diciembre de 1996
(garantías de los trabajadores desplazados en materia de condiciones de trabajo
y empleo), y el art. 5, que obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas
oportunas en caso de incumplimiento de la norma.
También el
art.9.apartado 1 de la Directiva 2014/67/UE, relativa a la garantía de
cumplimiento de la Directiva anterior, que permite a los Estados miembros imponer
los requisitos administrativos y las medidas de control que sean necesarios
para garantizar la supervisión efectiva del cumplimiento de las obligaciones
que contemplan ambas normas, “siempre que estén justificados y sean
proporcionados de conformidad con el Derecho de la Unión”, con mención expresa
a “b) la obligación de conservar o poner a disposición o de guardar […] las
nóminas, las fichas con los horarios que indiquen el comienzo, el final y la
duración del trabajo diario y los comprobantes del pago de salarios, o copias
de los documentos equivalentes […] c)
la obligación de entregar, en un plazo razonable, los documentos que
contempla la letra b), una vez concluido el desplazamiento, a petición de las
autoridades del Estado miembro de acogida”.
Del derecho
austriaco es tomado en consideración el art. 5, apartados 5 y 7 de la Ley de
adaptación de la legislación en materia de contrato de trabajo, que regula las
obligaciones a las que se refiere la normativa comunitaria antes citada, y por
lo que respecta al litigio objeto ahora de examen establece un plazo de
prescripción de las sanciones de cinco años.
5. Al entrar en la
resolución del conflicto, el TJUE acepta la tesis de los gobiernos austriaco y
belga sobre su falta de competencia para interpretar el art. 6 del CEDH, si
bien ello tendrá poca relevancia para el caso concreto ya que sí lo es para interpretar
el art. 47 de la CDFUE “que se corresponde, como precisan las Explicaciones
sobre la Carta de los Derechos Fundamentales…, con el artículo 6, apartado 1,
del CEDH”.
En efecto, acudiendo
para sustentar su tesis al auto de 6 de noviembre de 2019 (asunto C-234/19) , el TJUE subraya que no tiene competencia, en virtud de lo
dispuesto en el art. 267, “para pronunciarse en materia de interpretación de
normas de Derecho internacional que vinculan a los Estados miembros fuera de la
esfera del Derecho de la Unión”.
Por el contrario,
el TJUE rechazará la tesis del gobierno austriaco sobre la admisibilidad de la
petición de decisión prejudicial por considerar que incumplía los requisitos
establecidos en el art. 94 de su Reglamento de procedimiento. Recordemos que
dicho precepto dispone que la petición de decisión prejudicial contendrá “a) una
exposición concisa del objeto del litigio y de los hechos pertinentes, según se
hayan constatado por el órgano jurisdiccional remitente, o al menos una
exposición de los datos fácticos en que se basan las cuestiones; b) el texto de
las disposiciones nacionales que puedan ser aplicables al asunto y, en su caso,
la jurisprudencia nacional pertinente; c) la indicación de las razones que han
llevado al órgano jurisdiccional remitente a preguntarse sobre la
interpretación o la validez de determinadas disposiciones del Derecho de la
Unión, así como de la relación que a su juicio existe entre dichas
disposiciones y la normativa nacional aplicable en el litigio principal”.
El rechazo de la
tesis del gobierno austriaco se sustenta en la obligación del TJUE de entrar a
conocer de las cuestiones prejudiciales salvo en aquellos casos en los que “resulta
evidente que la interpretación solicitada del Derecho de la Unión no tiene
relación alguna con la realidad o con el objeto del litigio principal, cuando
el problema es de naturaleza hipotética o cuando el Tribunal de Justicia no
dispone de los elementos de hecho o de Derecho necesarios para responder de
manera útil a las cuestiones planteadas”.
El tribunal austriaco
identifica, como ya se ha indicado dos preceptos de la CDFUE, si bien no
expone, tal como pone de manifiesto el TJUE, “qué disposiciones del Derecho de
la Unión pretende aplicar la normativa controvertida en el litigio principal”.
No obstante, y del conjunto de los datos fácticos que aparecen en la resolución
de remisión de la petición de decisión prejudicial el TJUE puede deducir que se
trata del art. 3.1 de la Directiva 96/71, y más exactamente (párrafo primero, c)
del incumplimiento de la obligación empresarial en materia de retribución de
trabajadores desplazados, que guarda relación con las obligaciones que tienen
los Estados miembros, en virtud de lo dispuesto en el art. 5, de velar por su
cumplimiento y adoptar las normas oportunas a tal efecto.
Por todo ello, y
relacionando las normas en juego con el art. 51.1 de la CDFUE (“Las
disposiciones de la presente Carta están dirigidas a las instituciones, órganos
y organismos de la Unión, dentro del respeto del principio de subsidiariedad,
así como a los Estados miembros únicamente cuando apliquen el Derecho de la
Unión. Por consiguiente, éstos respetarán los derechos, observarán los
principios y promoverán su aplicación, con arreglo a sus respectivas
competencias y dentro de los límites de las competencias que los Tratados
atribuyen a la Unión”) concluir que el tribunal austriaco ha dado cumplimiento
a los requisitos requeridos por el art. 94 del Reglamento de procedimiento y la
cuestión prejudicial planteada es admisible y debe darse respuesta.
6. ¿Qué nos interés
destacar del fondo de la resolución del TJUE?
En primer lugar,
una clara delimitación de la cuestión planteada, dentro del margen que tiene el
tribunal para reformularla en su caso, por lo que su punto de partida va a ser
si el art. 5 de la Directiva 96/71, en relación con el art. 47 de la CDFUE, y
teniendo presente que el derecho a una buena administración es un principio
general del Derecho de la Unión, “debe interpretarse en el sentido de que se
opone a una normativa nacional que establece un plazo de prescripción de cinco
años respecto al incumplimiento de las obligaciones relativas a la retribución
de los trabajadores desplazados”, teniendo presente que la normativa
comunitaria no establece normas de prescripción y que por consiguiente cada
Estado adoptará las que considere procedentes en virtud del principio de
autonomía procesal”.
Es bien sabido, y
así lo recuerda una vez más el TJUE, que las normas que dicte un Estado para
aplicar el Derecho de la Unión “no deben ser menos favorables que las
aplicables a situaciones similares de carácter interno (principio de
equivalencia) y no deben hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil
el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la
Unión (principio de efectividad)”, y que quedan igualmente obligados a
garantizar el derecho a la tutela judicial efectiva.
Para el TJUE, se
cumple el principio de equivalencia en cuanto que de los datos disponibles no
se constata que haya diferencia de trato respecto a las infracciones del
Derecho de la Unión y las del derecho interno, si bien, en virtud del principio
de distribución de competencias, debe ser el órgano jurisdiccional nacional
remitente el que compruebe si existe o no tal vulneración.
En cuanto al
principio de efectividad, el TJUE recuerda las obligaciones que tienen los
Estados miembros de garantizar que los destinatarios de decisiones que afecten
sensiblemente a sus intereses tengan la oportunidad “de dar a conocer
oportunamente su punto de vista sobre los elementos en los que la
Administración pretenda fundamentar su decisión y, por otra parte, del derecho
de toda persona a que su causa sea oída equitativa y públicamente y dentro de
un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido
previamente por la ley, reconocido en el artículo 47, párrafo segundo, de la
Carta”, es decir “de ofrecer a cada una de las partes una oportunidad razonable
de formular sus pretensiones, incluyendo la aportación de pruebas, en
condiciones que no coloquen a una de ellas en una situación de manifiesta
desventaja en relación con la parte contraria” (principio de igualdad de
armas).
Del marco
conceptual general hay que pasar a su aplicación al caso concreto. No desconoce
el TJUE que el carácter transfronterizo de la situación de desplazamiento de
trabajadores y de las actuaciones por tal infracción “puede hacer relativamente
complejo el trabajo de las autoridades nacionales competentes y justificar por
tanto el establecimiento de un plazo de prescripción lo suficientemente amplio
para permitir a las autoridades nacionales competentes perseguir y sancionar
esa infracción”, y considera razonable esperar, por la importancia que la
Directiva atribuye a la obligación relativa a las cuantías de salario mínimo,
que los prestadores de servicios que desplazan trabajadores al territorio de un
Estado miembro “conserven las pruebas relativas al pago de los salarios a
dichos trabajadores durante varios años”.
En definitiva, ¿es
un plazo razonable, en definitiva, el de cinco años? Sí, así lo afirma el TJUE,
ya que su establecimiento para una infracción relativa a la infrarretribución
de los trabajadores desplazados “no expone a un operador económico diligente al
riesgo de no poder dar a conocer oportunamente su punto de vista sobre los
elementos en los que la Administración pretende fundamentar su decisión de
sancionarle por la comisión de tal infracción ni al de no poder formular sus
pretensiones, y aportar sus pruebas, ante un tribunal”.
Por todo lo anteriormente expuesto, el TJUE fallará que el art. 5 de la Directiva 96/71, en relación con el art. 47 de la CDFUE y a la luz del principio general del Derecho de la Unión relativo al derecho a una buena administración, “debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que establece un plazo de prescripción de cinco años respecto al incumplimiento de las obligaciones relativas a la retribución de los trabajadores desplazados”.
Buena lectura.
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