1. Es objeto de anotación en esta
entrada del blog la sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justiciade la Unión Europea el 8 de diciembre (asunto C-626/18), con ocasión del recurso de anulación interpuesto,
interpuesto por Hungría, con arreglo al artículo 263 del Tratado de funcionamiento
de la Unión Europea, el 2 de octubre de 2018, contra el Parlamento Europeo,
Consejo Europeo y Comisión Europea
La petición principal
del gobierno magiar dirigida al TJUE era que anulara la Directiva (UE) 2018/957
del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, que modifica la
Directiva 96/71/CE sobre el desplazamiento de trabajadores efectuado en el
marco de una prestación de servicios, y subsidiariamente, que anulara varias
disposiciones de esta, en concreto de los siguientes: “artículo 1, apartado 2,
letra a), de la Directiva impugnada, que contiene la redacción del nuevo
artículo 3, apartado 1, párrafo primero, letra c), y del nuevo artículo 3,
apartado 1, párrafo tercero, de la Directiva 96/71. Artículo 1, apartado 2,
letra b), de la Directiva impugnada, que contiene el texto del artículo 3,
apartado 1 bis, de la Directiva 96/71. Artículo 1, apartado 2, letra c). Artículo
3, apartado 3”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Recurso de anulación — Directiva (UE)
2018/957 — Libre prestación de servicios — Desplazamiento de trabajadores —
Condiciones de trabajo y empleo — Retribución — Duración del desplazamiento —
Determinación de la base jurídica — Artículos 53 TFUE y 62 TFUE — Modificación
de una directiva existente — Artículo 9 TFUE — Desviación de poder — Principio
de no discriminación — Necesidad — Principio de proporcionalidad — Alcance del
principio de libre prestación de servicios — Transporte por carretera —
Artículo 58 TFUE — Reglamento (CE) n.o 593/2008 — Ámbito de aplicación —
Principios de seguridad jurídica y de claridad normativa”
El abogado generalM. Campos Sánchez-Bordona presentó sus conclusiones generales el 28 de mayo de2020. Sus tesis serán acogidas por el TJUE, habiéndose pronunciado aquel por la
desestimación del recurso. Las citadas conclusiones, más allá de dar respuesta a las pretensiones
formuladas en el recurso, tienen particular interés por el estudio que se
realiza de la jurisprudencia del TJUE sobre
trabajadores desplazados en el marco de prestaciones transnacionales de
servicios, así como también de la armonización de legislaciones mediante
Directivas, procediendo al examen de la Directiva 96/71 y sus modificaciones
anteriores a 2018, para pasar ya después al examen de la norma impugnada.
Además, y con carácter general, se formulan unas breves consideraciones
preliminares sobre las cuestiones en juego en la regulación de la normativa aquí
examinada, que por su interés reproduzco a continuación:
“17. El desplazamiento de trabajadores en el
marco de prestaciones transnacionales de servicios entre Estados miembros ha
sido siempre una cuestión sensible en el seno de la Unión Europea. Pese a su
escasa relevancia económica en términos relativos, su regulación jurídica ha
generado controversias, pues confluyen en su regulación dos lógicas
enfrentadas:
‐ Por un lado, la lógica de la libre
prestación de servicios en el mercado interior. Con arreglo a ella, deben
eliminarse las restricciones que impidan a una empresa de un Estado miembro con
bajos costes laborales desplazar a sus trabajadores para prestar servicios en
otro Estado miembro con mayores costes laborales. Los Estados de origen de esas
empresas ponen el énfasis en la necesidad de facilitar la libre prestación de
servicios. Propugnan, por eso, que los trabajadores desplazados temporalmente
queden sometidos a la legislación del Estado de origen y que se les aplique el
menor número posible de normas del Estado de destino.
‐ Por otro lado, la lógica de la protección
de las condiciones laborales y sociales de los trabajadores desplazados
temporalmente. Los Estados de destino pretenden que esos trabajadores se
sometan a las mismas normas laborales que el resto de quienes trabajan en su
territorio (percibiendo el mismo salario para el mismo trabajo en ese Estado).
Así, las empresas que los desplazan no podrían hacer competencia desleal a las
radicadas en su territorio y se evitaría el llamado dumping social, a la vez
que se garantizaría una mejor protección de los trabajadores desplazados.
18. Las dificultades en la regulación del
desplazamiento transnacional de trabajadores derivan, en el fondo, de que la
Unión carece de competencia para armonizar las condiciones laborales. Son los
Estados miembros quienes ostentan esa competencia, lo que se traduce en
notables diferencias entre las condiciones laborales y salariales de cada uno
de ellos.
19. El desplazamiento transnacional de los
trabajadores, además de a las normas laborales de los Estados implicados y a las
relativas a la libre prestación de servicios de la Unión, está sujeto a las
reglas de derecho internacional privado de la Unión (sobre la ley aplicable a
las obligaciones contractuales), a las normas sobre seguridad social de la
Unión y de los Estados miembros afectados y a las de naturaleza fiscal. Esa
múltiple sujeción incrementa las dificultades para regularlo”.
En la misma fecha,
y con conclusiones también presentadas por el mismo abogado general en la fecha
citada, la Gran Sala dio respuesta al recurso de anulación presentado porPolonia (asunto C-626/18) con un contenido sustancialmente idéntico al del
recurso de Hungría, por lo que el examen de la sentencia dictada en el asunto
C-620/18 es plenamente valido también para aquella.
2. Las dos
sentencias citadas merecieron, por su importancia, una breve mención en una
entrada anterior dedicada a otra resolución del TJUE sobre las mismas normas,
en concreto en la titulada “UE. Sobre el concepto de trabajador desplazado.Transporte internacional por carretera. Notas a la sentencia del TJUE de 1 dediciembre de 2020 (asunto C-815/18) y un apunte breve de las dictadas el 8 dediciembre (asuntos C-620/18 y C-626/18)”. Por su importancia, y no sólo para el ámbito específico del sector del transporte
sino para todas las actividades productivas, me ha parecido conveniente
efectuar un análisis general de las citadas sentencias.
Cabe destacar que
por su relevancia ya han merecido la atención de la doctrina laboralista; así,
el siempre muy atento a las novedades comunitarias, legales y
jurisprudenciales, profesor Cristóbal Molina, se ha referido a dichas sentencias en su reciente
artículo “El Tribunal de Justicia de la Unión Europea, alerta continua: una jurisprudencia
ambivalente y de textura abierta” (RTSS CEF, núm. 454, enero 2021), que en un análisis crítico, y acertado, de quienes
reclaman en el propio seno de la Unión Europea la “defensa a ultranza de las
libertades económicas de mercado”, en el que menciona a Hungría y Polonia, a
los que califica de “nuevos enfants terribles del proyecto democrático
europeo”, como adalides de quienes pretenden “torpedear los progresos hacia un
modelo de competencia leal en el mercado interior europeo que supone la
Directiva 2018/957…”, norma, ya lo sabemos por la desestimación de los
recursos, cuya plena validez ha sido confirmada por la Gran Sala.
También han
merecido la atención de las revistas jurídicas electrónicas, si bien el titular
se centra en el caso concreto de los transportistas, publicándose en Noticias Jurídicas
el artículo “El TJUE declara lícito que los transportistas reciban igualsalario que los empleados del Estado de acogida” , si bien ya con carácter general en el artículo se explica que el TJUE ha
declarado que “esta Directiva que se impugna se ajusta sin fisuras a la
evolución del mercado interior y a los intereses de las empresas que ejercen la
libre prestación de servicios y a los de los trabajadores desplazados a un
Estado miembro de acogida. Y todo ello con el fin de garantizar que esta libre
prestación se desarrolle en condiciones de competencia equitativas”.
3. Es conveniente recordar
primeramente el contenido de los preceptos impugnados para posteriormente entrar
a examinar las alegaciones del Estado recurrente y las respuestas del TJUE.
A) Como ya he indicado,
el recurso se interpone al amparo del art. 263 del TFUE. Recordemos que dicho
precepto dispone que el TJUE “ controlará la legalidad de los actos
legislativos, de los actos del Consejo, de la Comisión y del Banco Central
Europeo que no sean recomendaciones o dictámenes, y de los actos del Parlamento
Europeo y del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurídicos frente a
terceros. Controlará también la legalidad de los actos de los órganos u organismos
de la Unión destinados a producir efectos jurídicos frente a terceros”, y que a
tal fin “será competente para pronunciarse sobre los recursos por incompetencia,
vicios sustanciales de forma, violación de los Tratados o de cualquier norma
jurídica relativa a su ejecución, o desviación de poder, interpuestos por un
Estado miembro, el Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisión”.
B) Los preceptos
que han sido objeto de atención por el TJUE en su resolución han sido los
siguientes: en primer lugar, del TFUE los arts. 9 (“En la definición y
ejecución de sus políticas y acciones, la Unión tendrá en cuenta las exigencias
relacionadas con la promoción de un nivel de empleo elevado, con la garantía de
una protección social adecuada, con la lucha contra la exclusión social y con
un nivel elevado de educación, formación y protección de la salud humana”), 53,
regulador de la libre prestación de servicios, 58.1, que remite a las disposiciones
sobre transportes la libre prestación de servicios en el sector, 62, 153, que
regula las competencias comunitaria en materia laboral y de protección social,
así como las vías jurídicas para poder ejercerlas, con la expresa mención de su
no aplicación a “las remuneraciones, al derecho de asociación y sindicación, al
derecho de huelga ni al derecho de cierre patronal”.
C) De la Directiva
96/71/CE, de la que se recuerda que fue adoptada “sobre la base del artículo 57
CE, apartado 2, y del artículo 66 CE (actualmente artículo 53 TFUE, apartado 1,
y artículo 62 TFUE, respectivamente)”, se menciona el art. 3.1, con una mención
expresa, a los efectos de garantizar a los trabajadores desplazados las condiciones
de trabajo previstas en los Estados en que se realizara el trabajo, a la cuantía
del salario mínimo. De la Directiva 2018/957, de la que se recuerda que “fue
aprobada con fundamento en el artículo 53 TFUE, apartado 1, y en el artículo 62
TFUE”, son objeto de atención sus considerandos 1, 4, 6 y 9 a 11, así como también
los núms. 16 a 19 y 24, manteniendo en todos ellos un cuidado equilibrio entre
la protección de los derechos de los trabajadores desplazados, la libre
prestación de servicios y las competencias de cada Estado para regular normativamente,
por vía legal convencional, las condiciones de trabajo. Se
refiere a continuación a los preceptos que han sido impugnados en el recurso
del Estado magiar, los arts. 1 y 1.bis, art. 1.2 a) (del que cabe destacar la
mención expresa a la “remuneración”, mientras en la normativa derogada se mencionaba
el “salario mínimo”), art. 1.2 b) sobre obligación de garantizar las
condiciones de trabajo del Estado al que ha sido desplazado el trabajador “cuando
la duración efectiva de un desplazamiento sea superior a 12 meses”, art. 1.2 c),
y art. 3.3. (norma específica aplicable al sector del transporte por carretera,
con remisión a s normativa propia y que solo sería de aplicación cuando esta
última fuera modificada).
D) En fin, de la
normativa comunitaria también es referenciada, dada la vulneración alegada en
el recurso, el Reglamento (CE) núm. 593/2008 del Parlamento Europeo y del
Consejo, de 17 de junio de 2008, sobre la ley aplicable a las obligaciones
contractuales, conocido como “Roma I”, en concreto su considerando núm. 40, que
permite “ no excluir la posibilidad de incluir normas de conflicto de leyes
relativas a obligaciones contractuales en disposiciones de Derecho [de la
Unión] en relación con materias específicas”, el art. 8 sobre normativa
aplicable a los contratos individuales de trabajo, y el art. 23, relativo a “relaciones
con otras disposiciones de Derecho [de la Unión”, en el que se concreta la
afirmación realizada en el considerando núm. 40.
4. Antes de abordar
uno por uno los motivos del recurso, la Gran Sala los sintetiza en este
párrafo: “Para fundamentar su recurso, Hungría formula cinco motivos basados,
respectivamente, en la elección de una base jurídica incorrecta para adoptar la
Directiva impugnada; en la infracción del artículo 153 TFUE, apartado 5, y en
la existencia de una desviación de poder; en una infracción del artículo 56
TFUE; en una infracción de ese mismo artículo en la medida en que la Directiva
impugnada excluye la aplicación efectiva de la libre prestación de servicios, y
en el incumplimiento del Reglamento «Roma I» y en la vulneración de los
principios de seguridad jurídica y de claridad normativa”.
En su primer
motivo de recurso (vid apartados 27 a 70), la tesis del gobierno magiar es
que no es ajustada a derecho la elección
de los art. 53.1 y 62 TFUE, considerando que por su objeto y contenido “ esta
Directiva tiene exclusiva o principalmente como finalidad la protección de los
trabajadores y no pretende eliminar obstáculos a la libre prestación de
servicios”, y que por ello la base
jurídica relativa a la libre prestación de servicios “no se extiende a los
objetivos de protección de los trabajadores ni a los actos que puedan aprobarse
en esta materia, los cuales quedan contemplados por el artículo 153 TFUE”.
Además, y aquí es donde empieza a aparecer el “verdadero rostro” a mi parecer,
la razón de ser real del recurso, Hungría sostiene que “por su efecto
proteccionista, la Directiva impugnada es contraria a los objetivos de
incremento de la competitividad de la Unión y de la cohesión y la solidaridad
entre Estados miembros”, tanto si se examina de forma separada como si se hace
conjuntamente con la Directiva de 1976, pues en todo caso se refieren
“exclusivamente” a la protección de los trabajadores desplazados, por lo que,
en definitiva, hubiera decido acudirse a la base jurídica “laboral” propiamente
dicha, y más concretamente al art. 153. 2 b), referido a la posible
intervención normativa de la Unión en el ámbito de las condiciones de trabajo.
Las tesis más
arriba expuestas serán rechazadas de plano por el TJUE. Sus argumentos más
relevantes, a mi parecer, para llegar a formular una respuesta desestimatoria,
son los siguientes: en primer lugar, que la elección de la base jurídica de un
acto de la Unión “debe fundarse en elementos objetivos susceptibles de control
judicial, entre los que figuran la finalidad y el contenido de dicho acto”.
Estrechamente relacionado con el anterior, es que “puede tenerse en cuenta,
para determinar la base jurídica adecuada, el contexto jurídico en que se
inscribe una nueva normativa, en particular por cuanto tal contexto puede
arrojar luz sobre la finalidad de dicha normativa”. En segundo lugar, que “cuando
exista en los Tratados una disposición más específica que pueda constituir la
base jurídica del acto controvertido, este debe fundarse en esa disposición”.
En tercer lugar, y a partir de la estrecha relación que debe existir entre los
preceptos que se aleguen como base jurídica de una norma (por ejemplo, como se
debate en este caso los arts. 53.1 y 62 TFUE con el interés general, perseguido
por los diferentes Estados miembros, y los objetivos, consagrados en el antes
citado art. 9 cabe concluir, y tanto en esta ocasión como en el resto de las
argumentaciones de la sentencia la Gran Sala se remite a su jurisprudencia
anterior, que las medidas de coordinación adoptadas por el legislador de la
Unión con fundamento en el art. 53.1, interpretado conjuntamente con el art. 62
, “no solo deben tener por objeto facilitar el ejercicio de la libre prestación
de servicios, sino también garantizar, en su caso, la protección de otros
intereses fundamentales a los que esta libertad puede afectar”
De lo anterior se
deduce que, en contra de la argumentación expuesta por Hungría, la Directiva impugnada
“permite reforzar la libre prestación de servicios en condiciones equitativas,
que es el objetivo principal que persigue, en la medida en que garantiza que
las condiciones de trabajo y de empleo de los trabajadores desplazados se
parecerán lo más posible a las de los trabajadores empleados por empresas
establecidas en el Estado miembro de acogida, reconociendo al mismo tiempo que
tales trabajadores desplazados disfrutarán en ese Estado miembro de condiciones
de trabajo y de empleo más protectoras que las previstas por la Directiva 96/71”.
A partir de esta
tesis general, la Sala procede a un cuidado examen de los objetivos perseguidos
por la Directiva de 1996 y de las modificaciones de la de 2018 para lograrlos,
y me permito remitir en este punto a la comparación de ambas Directivas que
efectué en la entrada “Desplazamiento transnacional de trabajadores en el marcode una prestación de servicios. Texto comparado de las Directiva 96/71/CE y(UE) 2018/957” , para concluir en primer término que
los cambios económicos operados desde la
aprobación de la Directiva de 1976, y la ampliación de la Unión a otros Estados
operada con posterioridad a dicha fecha, en concreto las tres ampliaciones
llevada a cabo en 2004. 2007 y 2013, han supuesto la consiguiente participación
de la participación de nuevas empresas de los nuevos Estados miembros en el
mercado comunitario “en los que, por regla general, eran aplicables condiciones
de trabajo y de empleo alejadas de las aplicables en los demás Estados
miembros”, una frase ciertamente educada y que podría haberse formulado de
forma mucho más directa si se hubiera afirmado que las condiciones laborales,
especialmente en términos de remuneración, eran sustancialmente inferiores a
los de los Estados que formaron el núcleo duro originario de la entonces
Comunidad Económica Europea, por lo que de seguir aplicando las condiciones de
los nuevos Estados miembros a quienes se desplazan a países con una legislación
laboral más protectora hubiera contribuido a una competencia no leal entre
empresas y, tal como expuso el Parlamento Europeo, a “una segmentación del
mercado de trabajo debido a una diferenciación estructural de las normas
salariales aplicables a sus respectivos trabajadores”.
Por todo ello, y
como el objetivo de la Directiva 96/71 era el de permitir la libre prestación
transnacional de servicios dentro del mercado interior en el marco de una
competencia leal y garantizar el respeto de los derechos de los trabajadores,
la Gran Sala concluye que “el legislador de la Unión, en atención a la
evolución de las circunstancias y de los conocimientos expuesta en los
anteriores apartados 62 y 63, podía basarse, para adoptar la Directiva
impugnada, en la misma base jurídica a la que se recurrió para adoptar la
Directiva 96/71”, al objeto de reforzar los derechos de los trabajadores
desplazados. Por otra parte, y para concluir su argumentación, y con acertado
criterio a mi parecer, la Sala rechaza la tesis de la posible base jurídica del
art. 153.2 TFUE por cuanto “no se corresponde ni con el objetivo de la
Directiva impugnada, esto es, establecer una libre prestación de servicios
sobre una base equitativa, ni con su contenido, el cual incluye medidas de
coordinación de las normativas de los Estados miembros en materia de
condiciones de trabajo y de empleo.
5. Pasa a continuación la
sentencia a examinar el segundo motivo del recurso, basado en una infracción
del art. 153.5 TFUE y en la
existencia de una desviación de poder, no siendo desde luego de menor importancia,
ni mucho menos, esta alegación, ya que se sustenta en la exclusión de la
regulación de la remuneración del trabajo por cuenta ajena de la competencia
del legislador de la Unión (cuestión que también se ha suscitado ya en el
debate sobre la Propuesta de Directiva sobre salarios mínimos en la Unión
Europea y a la que dediqué mi atención en la entrada “Política social europea.Primera anotaciones a la Propuesta de Directiva “sobre salarios mínimosadecuados en la Unión Europea”
La tesis sobre la que gira el
recurso es que la modificación del art. 3.1 c) de la Directiva 96/71, con la
mención expresa a la “remuneración” que deben percibir los trabajadores
desplazados “la Directiva impugnada determina directamente la remuneración de
los trabajadores desplazados en el marco de una prestación transnacional de
servicios”. Al actuar de una forma que, siempre según la parte recurrente, se
vulneraría el TFUE y la consolidada jurisprudencia sobre la autonomía de los
Estados y de los agentes sociales para fijar el nivel de las remuneraciones, se
concluye que la Directiva impugnada habría incurrido en una manifiesta
desviación de poder.
El rechazo a la primera parte de
la argumentación se sustenta en que el art. 153.5 no puede ser de aplicación al
litigio, por cuanto excluye del ámbito competencial de la Unión materias, como
la remuneración, a la que se refiere la Directiva impugnada cuando regula la coordinación
de las normativas de los Estados miembros, incluida la de las remuneraciones.
Estrechamente ligada a la anterior respuesta es la que se da a la alegación de
la desviación de poder, ya que si al responder al primer motivo del recurso se
desestimó la alegación de que la base jurídica utilizada para adoptar la
Directiva era incorrecta, y que fue correcta su adopción al amparo de los art.
53.1 y 62 TFUE, no cabe sino concluir que la Directiva 2018/957 “no fue
adoptada infringiendo el artículo 153 TFUE, apartado 5”.
Centra su atención inmediatamente
después la sentencia en el tercer motivo del recurso, basado en una infracción del art, 56, en el
que hay a su vez cinco amplias subalegaciones, y en donde se percibe aún más el
deseo de no aplicación de la normativa impugnada en la medida en que supondría
una restricción de la libre prestación de servicios por parte de empresas húngaras
que, partiendo de condiciones salariales inferiores, desplazan a sus
trabajadores a otros Estados de la Unión en los que las condiciones laborales
son más protectoras para los trabajadores, por lo que cuestiona frontalmente
que sea necesaria la nueva regulación ya que dicha protección estaba suficientemente
garantizada por la Directiva de 1996. En apretada síntesis, véanse con detalle
los apartados 87 a 102, la argumentación
de la parte recurrente es la siguiente:
Con
apoyo en la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de
12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior se sostiene
que la normativa de la Unión relativa a la libre prestación de servicios “materializa
el principio fundamental según el cual todo Estado miembro debe reconocer las
condiciones de empleo establecidas por otro Estado miembro de conformidad con
el Derecho de la Unión, siendo así que la protección de los derechos de los
trabajadores desplazados queda suficientemente garantizada por la legislación
del Estado de origen”.
La norma impugnada
constituye, dice el recurso, “una
injerencia directa en las relaciones económicas y anula la ventaja competitiva
lícita de determinados Estados miembros fácilmente identificables en los que el
nivel de las remuneraciones es menos elevado, introduciendo el legislador de la
Unión, de este modo, una medida que produce el efecto de falsear la competencia”,
y la evaluación de la Directiva modificada no pudo demostrar a su parecer
ningún impacto negativo que hiciera necesaria tal modificación. Se remite a la normativa
de coordinación en materia de Seguridad Social y extrae como consecuencia
aplicable al ámbito laboral que también se ha de evitar “la acumulación de
Derechos nacionales”.
Sobre el concepto de
remuneración, incorporado en la modificación efectuada por la Directiva de 2018
en el art. 3.1, párrafo primero, c), ya he explicado con anterioridad su rechazo
jurídico, que ahora se refuerza con el objetivo claramente pretendido, que es
no tener que pagar las remuneraciones de los Estados, siempre obviamente que la
regulación salarial sea superior, a los que son desplazados los trabajadores.
La claridad es meridiana cuando en el apartado 92 se recoge que para Hungría “las
cuantías de salario mínimo del Estado miembro de acogida se consideran
suficientes para los trabajadores de ese Estado miembro, pero no para los
trabajadores desplazados”. De manera complementaria se alega la vulneración del
principio de igualdad de trato por la obligación de reembolsar los gastos de
viaje, alojamiento y manutención, impuesta por el art.3.7 de la Directiva 96/71.
Pretende el gobierno húngaro agotar todos los argumentos que pongan de manifiesto,
siempre a su parecer, los costes que supone tener que abonar las remuneraciones
de los Estados a las que se desplazan los trabajadores, ya que pone de manifiesto
que los ámbitos de la seguridad social y de la fiscalidad de los trabajadores, “en
los que se supone que determinados Estados miembros tienen una ventaja
competitiva comparativa, son competencia exclusiva de los Estados miembros y
que el legislador de la Unión, al adoptar la Directiva impugnada, no examinó si
las diferencias existentes en esos ámbitos suponían una ventaja de ese tipo”.
7. Más adelante, y
siendo a mi parecer meramente repetitivos los argumentos sobre los anteriormente
expuestos, aportando tesis tanto de carácter meramente económico como de
carácter jurídico y siempre retornando al argumento de la incorrecta utilización
de los preceptos sobre la libre prestación de servicios en los que se ha basado
la Directiva de 2018. Hungría rechaza que la norma sea útil para alcanzar el
objetivo de “garantizar condiciones de competencia más equitativas entre los
prestadores de servicios establecidos en diferentes Estados miembros” y rechaza
“lo expresado en su considerando 16, según el cual, fundamentalmente, las
empresas compiten sobre la base de factores diferentes de los costes, lo que
significa que el precio del servicio no tiene ningún peso en la elección del
consumidor”. También rechaza que el incremento del número de trabajadores desplazados
pudiera ser un argumento para justificar la modificación de la normativa, y
cuestionaba esta normativa con el argumento del “carácter temporal de la
prestación de servicios”, siendo la situación de estos trabajadores distinta de
las que aquellos que voluntariamente se desplazan a otro Estado en el marco de
su ejercicio del derecho a la libre circulación de trabajadores, llegando en
algún momento, en concreto en la normativa aplicable una vez que el
desplazamiento se ha convertido en “larga duración” (art. 3.1 bis) a defender
que supondría “una restricción desproporcionada a la libre prestación de
servicios, al imponer la aplicación de casi la totalidad del Derecho laboral
del Estado miembro de acogida, lo cual no está justificado por la protección de
los intereses de los trabajadores desplazados”, ya que dicho personal, en una interpretación
ciertamente muy poco favorable, por decirlo de forma suave, a garantizar los
derechos laborales, no está “integrado” ni en la sociedad de acogida ni en el
mercado de trabajo y que a lo sumo, los vínculos con el Estado en el que trabajan
“tienen lugar en el plano económico”. Desde luego, mayor claridad en la visión
economicista y de mera mano de obra de los trabajadores desplazados no podría encontrarse
en otra argumentación, con una visión del mundo del trabajo que nos retrotrae a
mi parecer a etapas pretéritas y desde luego anteriores a la constitución de la
Comunidad Económica Europea y a los objetivos y finalidades perseguidas por los
seis Estados que la crearon en 1957. Por último, la vulneración del art. 58 TFUE en
lo relativo al sector del transporte derivaría de la incorrección jurídica del
art. 3.3. por cuanto habría que estar a las disposiciones del título del TFUE relativo
a los transportes.
Las prolijas
alegaciones de la parte recurrente serán desestimadas en su integridad por el
TJUE, reiterando la argumentación anterior sobre la necesidad de combinar el
derecho a la libre prestación de servicios en el ámbito comunitario con la
protección de los derechos de los trabajadores desplazados y velando por la
correcta aplicación de los objetivos generales marcados en el art. 9 TFUE,
siempre partiendo de la base de la consolidada jurisprudencia de que la
prohibición de restricciones a la libre prestación de servicios “se aplica no
solo a las medidas nacionales, sino también a las medidas que emanan de las
instituciones de la Unión”. En ese margen de apreciación política que tiene la
Unión para lograr los objetivos enunciados en el TFUE puede adoptar las medidas
tendentes a ofrecer una protección adecuada a los trabajadores desplazados y
sin que ello suponga en modo alguno una vulneración del derecho a la libre
prestación de servicios y sin que afecte en modo alguno a la libre competencia,
que por supuesto, este es al menos mi parecer, no debería basarse en la mera
diferenciación de costes salariales, actuando la norma con el objetivo de
“salvaguardar la libre prestación de servicios en condiciones equitativas”.
Teniendo en
consideración este marco general en el que puede ubicarse la intervención
normativa del legislador comunitario, y recordando la Gran Sala que le
corresponde, cuando se alega que un acto comunitario vulnera la legalidad,
comprobar únicamente “que este no infringe los Tratados UE y FUE, no vulnera
los principios generales del Derecho de la Unión y no adolece de desviación de
poder”, pasa a resolver el caso enjuiciado, ya que los principios alegados por
Hungría que han sido vulnerados, los de igualdad de trato y de proporcionalidad
forman parte de los principios generales de la Unión. Repasa a continuación su
consolidada jurisprudencia, y que ha merecido mi atención detallada en varias
entradas anteriores del blog, sobre los dos principios, trayendo a colación la
sentencia de 3 de diciembre de 2019, asunto C-482-17 en la que se basa para sostener que “por lo que se refiere al control judicial
del cumplimiento de esos requisitos, el Tribunal de Justicia ha reconocido al
legislador de la Unión, en el ejercicio de las competencias que se le han
atribuido, una amplia facultad de apreciación en materias en las que ha de
tomar decisiones de naturaleza política, económica y social y realizar
apreciaciones y evaluaciones complejas. En consecuencia, no se trata de
determinar si la medida adoptada en un ámbito de este tipo era la única o la
mejor posible, pues solo el carácter manifiestamente inadecuado de una medida
en relación con el objetivo que pretende conseguir la institución competente
puede afectar a la legalidad de tal medida”.
Desde estas
consideraciones generales previas y necesarias, la Gran Sala rechaza
primeramente que pueda alegarse la Directiva 2006/123, entre otros argumentos
destaco uno de especial interés cual es que se dispone en sui art. 1.6 que la
norma “no afecta al Derecho laboral, es decir, a cualquier disposición legal o
contractual relativa a las condiciones de empleo [y] de trabajo”. Además, la alegación según la cual la Directiva
96/71, antes de ser modificada por la Directiva impugnada, ofrecía una
protección adecuada de los trabajadores desplazados al imponer, en materia de
remuneraciones, el pago del salario mínimo del Estado miembro de acogida “no
permite cuestionar la legalidad de esta última Directiva”, afirma con
contundencia la Gran Sala, ya que el legislador comunitario consideró que era
necesario, en el año 2018 y en atención a los cambios experimentados en la
Unión con las ampliaciones efectuadas desde 2004 y el mayor número de
trabajadores desplazados desde unos Estados, con legislación laboral menos
protectora, a otros con mayor protección, modificar la normativa hasta entonces
vigente para garantizar esa mayor protección a todos los trabajadores
desplazados, incluyendo las medidas adecuadas en materia de remuneración, siendo
aplicable la del Estado al que se desplaza el trabajador, por lo que puede concluirse para la Gran sala que
la decisión de conceder esta protección reforzada no permite dudar, como
sostiene Hungría, de la capacidad del salario mínimo del Estado miembro de
acogida para garantizar el objetivo de protección de los trabajadores, “sino
que, por el contrario, se enmarca en la amplia facultad de apreciación del
legislador de la Unión recordada en los apartados 112 y 113 de la presente
sentencia”.
“Si no quieres caldo,
toma dos tazas”. Ya es machacona la insistencia de la parte recurrente, que
ahora se reitera, en que la nueva normativa no responde a potenciar el
ejercicio de la libre prestación de servicios, ya que “que anula la ventaja
competitiva lícita de determinados Estados miembros en términos de costes y
que, de este modo, constituye una medida que tiene por efecto falsear la
competencia”. Al respecto, el TJUE
volverá, pacientemente, a reiterar argumentos anteriormente expuestos (vid
apartados 51 y 107) para defender que la Directiva impugnada, “al garantizar
una protección reforzada de los trabajadores desplazados, tiende a garantizar
que se alcance la libre prestación de servicios dentro de la Unión en el marco
de una competencia que no dependa de diferencias excesivas en lo tocante a las
condiciones de trabajo y de empleo aplicadas, en un mismo Estado miembro, a las
empresas de diferentes Estados miembros”, objetivo totalmente en línea con el
marco general definido en el TFUE, y muy en especial en el art. 9, sin que de esa
redacción pueda llegarse en modo alguno a la tesis del gobierno húngaro de
estar ante una norma que produzca la eliminación de toda competencia basada en
los costes.
No se vulnera el
principio de igualdad de trato en la Directiva 2018/957 cuando se reconoce el
derecho del trabajador desplazado a percibir la remuneración aplicable en el
Estado al que se desplaza, ya sea fijada por vía legal o convencional, por
cuanto, “tanto los trabajadores empleados por las empresas establecidas en el
Estado miembro de acogida como los trabajadores desplazados en ese Estado
miembro están sometidos a las mismas reglas en materia de remuneración, esto
es, las que tienen carácter obligatorio en dicho Estado miembro”. Tampoco por
lo que respecta a la obligación de abonar los gastos de desplazamiento, ya que
tal como recuerda la sentencia ello será de aplicación de acuerdo a la regulación
de la legislación o las prácticas nacionales aplicables a la relación laboral.
No concurre tampoco la
vulneración alegada del principio de proporcionalidad, incorporando la
sentencia un argumento que me parece de especial interés, y que está basado obviamente
en la norma impugnada, cual es que el considerando 16, cuya interpretación
efectuada por la parte recurrente llevaría a la vulneración alegada, “… no indica que una competencia entre las
empresas de la Unión basada en las diferencias de coste no sea posible o
deseable. Al contrario, al destacar factores como la productividad y la
eficiencia, pone de relieve factores de producción que generan naturalmente
tales diferencias de costes”, por lo que “las únicas diferencias de costes
entre las empresas de la Unión que quedan neutralizadas por la Directiva
impugnada son las resultantes de las condiciones de trabajo y de empleo enumeradas
en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 96/71 modificada, las cuales son
obligatorias en virtud de la normativa, entendida en sentido amplio, del Estado
miembro de acogida”. La Sala se remite a manifestaciones ya efectuadas con
anterioridad (apartos 62 y 144 a 146) para concluir que “Hungría no ha sido
capaz de demostrar que las modificaciones introducidas por la Directiva
impugnada en el artículo 3, apartado 1, párrafo primero, de la Directiva 96/71
fueran más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de la Directiva
impugnada, esto es, salvaguardar la libre prestación de servicios en
condiciones equitativas y ofrecer una mayor protección a los trabajadores
desplazados”.
Sobre el concepto de
“no integración” de los trabajadores desplazados como argumento para negarles
la aplicación de la normativa del Estado al que se desplazan, por considerar
que ello vulnera la libre prestación de servicios, el rechazo es contundente
por la Gran Sala a partir de las “amplias facultades” del legislador de la
Unión en la adopción de sus políticas. No cabe sino estar plenamente de acuerdo
con la sentencia cuando afirma que el régimen
de desplazamiento de larga duración “parece necesario, apropiado y
proporcionado para garantizar una mayor protección en materia de condiciones de
trabajo y de empleo a los trabajadores desplazados durante un período extenso
en un Estado miembro de acogida y mantiene la distinción entre la situación de
esos trabajadores y la de los trabajadores que han ejercido su derecho a la libre
circulación o, más en general, la de los trabajadores que residen en ese Estado
miembro y son empleados por empresas establecidas en el mismo”.
Por último, y respecto
a la vulneración alegadas respecto a las condiciones laborales en el sector de
transportes, el rechazo se realiza porque el art. 3.3. solo indica que será de
aplicación la norma al sector del transporte por carretera “a partir de la
fecha de aplicación de un acto legislativo que modifique la Directiva 2006/22”,
cuya base jurídica era el art. 71.1., la cual tenía como base jurídica el originario
art. 71.1 CE, apartado 1, actualmente art. 91 TFUE, por lo que el art. 3.3 de
la Directiva impugnada “no tiene por objeto regular la libre prestación de
servicios en el ámbito de los transportes y, por lo tanto, no puede ser
contrario al artículo 58 TFUE”.
8. No es especialmente
protector el gobierno húngaro de los derechos de las personas trabajadoras, y
si ello no ha quedado suficientemente demostrado con todo lo anteriormente
expuesto, se refuerza aún a mi parecer con el cuarto motivo del recurso, en que
se alega la infracción del art. 56 TFUE y argumenta nada más ni nada menos que
la Directiva es contraria a la, tristemente célebre, sentencia del caso Laval,
es decir la de 18 de diciembre de 2007 (asunto C 341/05), tesis que sustenta en
la muy curiosa interpretación que efectúa a mi parecer del art. 1.1 b) cuan
dispone que la norma “no afectará en modo alguno, entre otros, al derecho de
huelga o al derecho de emprender otras acciones contempladas en los sistemas de
relaciones laborales específicos de los Estados miembros. La única manifestación
que efectúa la sentencia para rechazar tal argumento es recordar con carácter general que la norma, y los
derechos que reconoce, están sujetos al Derecho de la Unión y que por ello,
como concreción, que la Directiva “establece implícitamente que el ejercicio de
los derechos a emprender acciones colectivas de los trabajadores, en el
contexto de un desplazamiento de trabajadores sujeto a las disposiciones de la
Directiva 96/71 modificada, debe ser apreciado con arreglo al Derecho de la
Unión, tal como lo ha interpretado el Tribunal de Justicia”.
Sobre la citada sentencia,
me permito remitir a los lectores y lectoras a la entrada “Las consecuencias
jurídicas, y su impacto económico, de la jurisprudencia del TJUE (a propósito
del caso Laval)” http://www.eduardorojotorrecilla.es/2010/04/las-consecuencias-juridicas-y-su.html
en el que concluía en estos términos: “Quiero destacar una cuestión que
considero de capital importancia, no sólo para el litigio ahora analizado sino
también para otros que puedan producirse en el futuro (aunque me imagino que el
sindicalismo, nacional e internacional, será prudente en la adopción de medidas
de conflicto hasta que haya una modificación legal o un cambio de criterio por
parte del TJUE): el conflicto iniciado y desarrollado por los sindicatos suecos
se llevó a cabo de conformidad con lo previsto en la normativa interna, pero
constituyó (TJUE dixit) una clara violación de la normativa de la UE.
Repárese, por
consiguiente, que esta tesis es extrapolable a cualquier conflicto que se
suscite, en términos semejantes a los del ahora analizado, en cualquier Estado
de la UE. No es lo más importante a mi parecer la condena al pago de 200.000 y
150.000 coronas suecas (20.610 y 15.460 euros, respectivamente) para dos
sindicatos convocantes del conflicto, sino el efecto que la sentencia puede
implicar en otros ordenamientos jurídicos nacionales.
Desde luego, el TJUE
no ayuda a la defensa de los derechos colectivos de los trabajadores, y ello
obliga a modificar la normativa, ya sea el propio Tratado, o la Directiva de
1996, a fin y efecto de evitar el debilitamiento del modelo social europeo”.
9. El último motivo
del recurso versa, como ya he indicado, sobre el incumplimiento del Reglamento
«Roma I» y la vulneración de los principios de seguridad jurídica y de claridad
normativa, cuestión que sin duda puede merecer especial atención por parte de
la doctrina jurídica especializada en el Derecho Internacional Privado. La
tesis del gobierno húngaro es que art. 3.1 bis sería incompatible con dicho
Reglamento. Baste ahora señalar que la desestimación derivará del hecho de que
dicho precepto constituye una norma especial de conflicto de leyes en el
sentido del artículo 23 del Reglamento «Roma I», y que aquel precepto implica que
el legislador ha hecho uso de una posibilidad de “establecer una norma
destinada a evitar que se eluda la obligación que introducía”, y que habida cuenta también de las amplias
facultades de apreciación, “no cabe censurar al legislador de la Unión haber
vulnerado los principios de seguridad jurídica y de claridad normativa al
haberse remitido, en una directiva de coordinación de las normativas y de las
prácticas de los Estados miembros en materia de condiciones de trabajo y de
empleo, al concepto de «remuneración» tal como queda determinado por la
legislación o las prácticas nacionales de los Estados miembros”.
Buena lectura de esta
importante sentencia.
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