1. Es objeto de
anotación la sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de laUnión Europea el 8 de septiembre, (asuntos acumulados C-119/19 P y C-126/19 P) con ocasión de los recursos de casación
interpuestos, al amparo del art. 56 del Estatuto del TJUE, por el Consejo
Europeo y la Comisión Europea, contra la sentencia dictada por el TribunalGeneral el 4 de diciembre de 2018 (asunto T-518/16).
Recordemos que el precepto citado dispone que “contra las resoluciones del Tribunal General que pongan fin al proceso, así como contra las que resuelvan parcialmente la cuestión de fondo o pongan fin a un incidente procesal relativo a una excepción de incompetencia o de inadmisibilidad, podrá interponerse recurso de casación ante el Tribunal de Justicia en un plazo de dos meses a partir de la notificación de la resolución impugnada”.
El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Recurso de casación — Función pública — Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea — Reforma de 1 de enero de 2014 — Artículo 6 del anexo X — Funcionarios y agentes contractuales destinados en un país tercero — Nuevas disposiciones sobre concesión de días de vacaciones anuales retribuidas — Excepción de ilegalidad — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículo 31, apartado 2 — Directiva 2003/88/CE — Derecho fundamental a vacaciones anuales retribuidas”
El recurso solicitaba, y su petición será estimada acogiendo en gran medida las propuestas formuladas por la abogado general Juliane Kokott en las conclusiones hechas públicas el 26 de marzo , la anulación de la sentencia del TG que, a su vez, había anulado las decisiones por las que se reducía en 2014 el número de días de vacaciones anuales de los funcionarios o agentes de la Comisión Europea que habían accionado en defensa de sus derechos y que prestan su servicios en países terceros.
Centro mi atención en los contenidos de la resolución judicial vinculados a la duración del periodo vacacional y a la finalidad de su disfrute.
2. El litigio encuentra su origen en la demanda interpuesta para que se declarara ilegal el nuevo art. 6 del anexo X del Estatuto de los Funcionarios de la Unión Europea, así como que se anularan las decisión adoptadas por la Comisión respecto a la reducción del periodo anual de vacaciones del que disfrutaban aquellos a partir de 2014.
El conflicto deriva de la redacción del citado precepto, introducida por el Reglamento núm.1023/2013 “del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de octubre de 2013 , por el que se modifica el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea y el régimen aplicable a los otros agentes de la Unión Europea”
La redacción era la siguiente: “El funcionario tendrá derecho a unas vacaciones anuales, por año natural, de dos días laborables por mes de servicio. Sin perjuicio de lo establecido en el párrafo primero del presente artículo, los funcionarios que ya estén destinados en un tercer país a 1 de enero de 2014 tendrán derecho a: - tres días laborables del 1 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2014; — dos días y medio laborables del 1 de enero de 2015 al 31 de diciembre de 2015”. Con anterioridad a dicha modificación, aplicable a partir del 1 de enero de 014, la redacción era la siguiente: “el funcionario tendrá derecho a unas vacaciones anuales, por año natural, de tres días laborables y medio por mes de servicio”.
Así pues, y en aplicación de la nueva normativa, el periodo vacacional reconocido a las y los demandantes fue de 36 días laborables en 2014, frente a los 42 que les hubieran correspondido según la normativa derogada. Tras la desestimación de sus reclamaciones ante quienes habían dictado las correspondientes resoluciones, interpusieron recurso ante el TG, estimado como ya he apuntado con anterioridad, que basaron en cuatro motivos: vulneración de la naturaleza particular y finalidad del derecho a vacaciones anuales, del principio general de igualdad de trato, del principio de protección de la confianza legítima y del derecho al respeto de la vida privada y la vida familiar. Al estimar el primer motivo, el TG no se pronunciará sobre los restantes.
3. Conozcamos primeramente el debate en el seno del del TG y los argumentos de este para estimar las pretensiones de las y los recurrentes.
Según la Comisión el art. 7.1 de la Directiva 2003/88 contempla únicamente una obligación de adoptar las medidas necesarias para que todo trabajador disfrute de unas vacaciones anuales retribuidas de al menos cuatro semanas, es decir, de 20 días laborables, y por ello, “al fijar en 24 días el número de días de vacaciones anuales a partir de 2016, el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto respeta dicho límite”.
Tesis radicalmente contraria era la de las y los demandantes, que ponían el acento en que el art. 23 de la Directiva contenía una cláusula de no regresión y que tenía como objeto fundamental, toda la norma, “la mejora de las condiciones de vida de los trabajadores”.
Recordemos que el citado art. 23 dispone lo siguiente: “Sin perjuicio del derecho de los Estados miembros de adoptar, habida cuenta de la evolución de la situación, disposiciones legales, reglamentarias y contractuales distintas en materia de tiempo de trabajo, siempre que se cumplan los requisitos mínimos establecidos en la presente Directiva, la aplicación de la presente Directiva no constituirá una justificación válida para la disminución del nivel general de protección de los trabajadores”.
La tesis de la parte recurrente sobre la finalidad de la Directiva será estimada por el TG, rechazando que el hecho de que el hecho de que el número de días de vacaciones siguiera siendo superior al fijado en el art. 7.1 (cuatro semanas) de la Directiva no menoscabara el derecho de aquella, sosteniendo que “Al contrario, si bien es cierto que toda reducción del número de días de vacaciones anuales no basta en sí misma para concluir que se ha vulnerado el derecho a vacaciones anuales garantizado por el artículo 31, apartado 2, de la Carta, no es el caso del nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto, que reduce significativamente la duración de las vacaciones de los funcionarios y agentes destinados en países terceros haciéndola pasar, en tres años, de 42 días a 24. Esta reducción, en efecto, no puede considerarse compatible con el principio dirigido a favorecer la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los interesados”.
Rechazó (véanse los apartado 98 a 112 de la sentencia del TG, y apartado 32 de la del TJUE) que esa reducción estuviera justificada, y concluyó que “resulta obligado observar que el legislador de la Unión no parece haber comprobado, al adoptar el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto, si estaba efectivamente justificado por un objetivo de interés general y si no constituía, atendiendo al objetivo perseguido, una intervención desmesurada en el derecho a vacaciones anuales de los funcionarios y agentes destinados en países terceros. Por consiguiente, la Comisión no podía válidamente basarse en el nuevo artículo 6 del anexo X del Estatuto para adoptar las decisiones impugnadas”.
4. Al entrar en la resolución del litigio el TJUE repasa primeramente la normativa comunitaria aplicable al derecho a vacaciones, refiriéndose al art. 2 de la Carta Social Europea (revisada) – cuatro semanas como mínimo - , al art. 8 de la Carta comunitaria de los derechos sociales fundamentales de los trabajadores – duración “de conformidad con las prácticas nacionales” -, al art. 31 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea – derecho a “un período de vacaciones anuales retribuidas” -- , a los arts. 1, 7, 14 y 23 de la Directiva 2003/88/CE – “periodo de al menos cuatro semanas de vacaciones anuales retribuidas”. Se refiere más adelante a diversos preceptos del Estatuto de los funcionarios de la UE, entre ellos el que ha sido objeto de la polémica, el art. 6 en su nueva redacción a partir del 1 de enero de 2014.
Entrando en el análisis de cómo resuelve el TJUE el conflicto en el apartado concreto al disfrute del período vacacional, aborda la argumentación del Consejo y de la Comisión sobre “error de Derecho sobre la naturaleza y finalidad del derecho consagrado en el artículo 31, apartado 2, de la Carta”, siendo el argumento de la Comisión y el Consejo que la tesis del TG (apartado 88 de su sentencia) sobre que el derecho a vacaciones anuales contemplado en el art. 31.2 de la Carta tenga por objeto favorecer la mejora de las condiciones de vida y trabajo de los trabajadores es errónea, y que tampoco se deriva de la interpretación de dicha norma a la luz de la Directiva 2003/88/CE, ya que sólo hay que relacionarla con el art. 7 que fija un periodo mínimo de vacaciones anuales. A su juicio, la finalidad del derecho a vacaciones anuales “es el disfrute de un período de ocio y esparcimiento”.
Se añaden dos argumentos para justificar esta tesis, que están ciertamente a mi parecer estrechamente relacionados: de una parte, para la Comisión “de ninguna sentencia del Tribunal de Justicia se desprende que la mejora de las condiciones de vida y trabajo constituya, por sí misma, la expresión concreta de normas fundamentales de los Tratados o de principios generales y, al contrario, el Tribunal de Justicia admitió en la sentencia de 22 de diciembre de 2008, Centeno Mediavilla y otros/Comisión (C 443/07 P, EU:C:2008:767), apartados 60 y 99, que, cuando el legislador actúa en virtud del artículo 336 TFUE, puede modificar en todo momento los derechos de los funcionarios, aun cuando esas disposiciones modificadas resulten menos favorables que las antiguas”; de otra, y según el Consejo, “la cuestión no es si la reducción del número de días de vacaciones anuales es compatible con el principio de mejora de las condiciones de vida y trabajo, sino si el número de días de vacaciones anuales al que tienen derecho los funcionarios y agentes de la Unión menoscaba su derecho a vacaciones anuales, salud y seguridad”. Esta tesis, de respeto de la normativa comunitaria por cuanto el período vacacional sigue siendo superior al fijado en la Directiva, es también mantenido por el Parlamento Europeo.
Obviamente, la tesis contraria es defendida por las partes recurridas, que sostienen la justeza de la sentencia del TG por entender que con la decisión de reducir su periodo vacacional se había afectado negativamente a la mejora de sus condiciones de vida y de trabajo en términos incompatibles con la normativa comunitaria, y que en tal decisión no se había efectuado en modo alguno una ponderación equilibrada de los intereses en juego.
5. Tras pasar revista a la normativa anteriormente citada, y a como ha sido interpretada, tanto la CDFUE como la Directiva, se concluye que aquello que está garantizado es el disfrute de un periodo mínimo de vacaciones anuales retribuidas de cuatro semanas, y que el art. 31.2 de la CDFUE esta relacionado, y debe ser interpretado juntamente, solo con el art. 7.1 de la Directiva y no con toda ella, ya que esta “tiene un objeto más amplio que los derechos consagrados en el art. 31, apartado 2 de la Carta…”. El precepto comunitario se limita, pues, a concretar el derecho fundamental referenciado, en línea además con el art. 2 de la CSE revisada, y no puede “por su propia naturaleza, constituir una vulneración de ese derecho fundamental”, por lo que tampoco lo vulnerará una norma como el art. 6 del anexo X del Estatuto de los funcionarios de la UE que, se subraya, les garantiza “un derecho a vacaciones anuales retribuidas de duración superior al mínimo de las cuatro semanas previstas en el artículo 7, apartado 1, de la Directiva 2003/88”. En varias ocasiones a lo largo de la sentencia, el TJUE reitera que los funcionarios siguen disfrutando de un período vacacional superior al fijado en la Directiva.
Más discutible me parece el argumento del TJUE (apartados 122 y 123) de que con la nueva duración del período vacacional se contribuya al objetivo fijado por el art. 2 de la CSE revisada, cual sería “el ejercicio efectivo del derecho a unas condiciones de trabajo equitativas”. Entiéndase bien, no cuestiono que el periodo vacacional contribuya a ello, sino que la reducción respecto a los días a los que anteriormente se tenía derecho pueda entenderse, implícitamente, como un factor que no afecta a tal derecho.
En fin, por cuanto que la fijación del período vacacional está por encima del mínimo fijado por la Directiva, también es rechazado que pudiera afectar a las condiciones de seguridad y salud en el trabajo, ya que justamente la fijación de un periodo mínimo vacacional, como el establecido en la Directiva, es el que debe garantizar el cumplimiento de aquellas, por lo que si la duración es superior el respeto también lo deberá ser.
6. Tras haber estimado el recurso de la Comisión y del Consejo, el TJUE, de acuerdo con lo permitido por el art. 61.2 de su Estatuto (“Cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General. En tal caso, el Tribunal de Justicia podrá o bien resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita, o bien devolver el asunto al Tribunal General para que este último resuelva”) procede a resolver definitivamente sobre el recurso y por ello entra a conocer de las cuatro alegaciones efectuadas por las y los recurrentes, desestimándolas todas ellas.
La primera, “vulneración
de la naturaleza particular y finalidad del derecho a vacaciones anuales” por las razones que acabo
de exponer.
La segunda, “vulneración del principio de igualdad de trato”, justificada según las partes ahora recurridas porque “en la medida en que no tiene en cuenta la situación peculiar que distingue a los funcionarios y agentes destinados en países terceros del personal destinado en la Unión, y que consiste básicamente en que están sujetos a condiciones de vida más difíciles, a una movilidad periódica más frecuente y a menudo a la necesidad de mantener dos residencias (la de destino y la familiar)”, el TJUE, tras recordar su consolidad doctrina de que el principio de igualdad de trato es aplicable al Derecho de la función pública de la Unión y exige “que no se traten de manera diferente situaciones que son comparables y que situaciones diferentes no sean tratadas de manera idéntica, salvo que este trato esté justificado objetivamente”, la rechaza tomando en consideración la regulación del citado Estatuto de los funcionarios y las distintas ventajas que tienen respecto a sus condiciones laborales (“… la vivienda, la indemnización especial por condiciones de vida y la cobertura complementaria en el seguro de enfermedad…. (y) una licencia especial de descanso de hasta 15 días en función del grado de dificultad de las condiciones de vida del lugar de destino…”
El tercer motivo, “vulneración del principio de protección de la confianza legítima”, se alegó porque las y los recurrentes en instancia consideraba, tras llevar ya varios años de servicios, que tenían una “expectativa legítima de poder conjugar a lo largo de su carrera sus vidas profesional y privada”, que había sido “desbaratada” por el legislador dela Unión. La tesis se rechaza, en primer lugar por la posibilidad que tiene el legislador de modificar las condiciones laborales de los funcionarios que tienen una relación de naturaleza estatutaria, y en segundo lugar porque en ningún momento se pudo acreditar que las autoridades competentes de la Unión hubieran ofrecido “garantías concretas, incondicionales y concordantes que procedan de fuentes autorizadas y fiables” de no reformar nunca el Estatuto.
Por fin, en el cuarto motivo, “vulneración del derecho al respeto de la vida privada y la vida familiar”, se argumentaba que el deterioro de sus condiciones de trabajo, que afecta a sus vidas privadas y familiares, era desproporcionado, y se aportaba un ejemplo concreto de uno de los recurrentes “ … (que) está destinado en Pakistán, pero reside en Milán (Italia) y, según afirman, en definitiva, solamente dispone de dieciséis días al año para mantener la relación con sus hijas, que viven en Atenas (Grecia) con su madre”. El rechazo de este argumento es muy semejante en su fundamentación al del segundo, ya que el TJUE toma en consideración todas las condiciones de la prestación de servicios de los funcionarios, además de argumentar que “ha de recordarse que la apreciación de la legalidad de un acto de la Unión con respecto a los derechos fundamentales no puede, en ningún caso, basarse en alegaciones referidas a las consecuencias que tenga dicho acto en un caso particular”.
7. En conclusión, pues,
el TJUE anula sentencia del TG y desestima en su integridad el recurso interpuesto por las y los recurrentes.
Buena lectura.
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