3.3. La fundamentación jurídica de la sentencia.
3.3.1. Recordatorio del contenido de los preceptos
impugnados, rechazo de las alegaciones procesales formales, y consideraciones
sobre la subsistencia del objeto del recurso.
Una vez expuestas
sucintamente las argumentaciones de la parte recurrente y la de abogacía del
Estado, remitiendo a todas las personas interesadas a su lectura íntegra, en la
que a buen seguro podrán encontrar tesis que por mi parte he tratado de
simplificar sin merma de la explicación de su contenido esencial, toca entrar
en la fundamentación jurídica de la sentencia, las tesis del TC, y también las
discrepantes del voto particular, para llegar a sus conclusiones.
Lo primero que
efectúa la sentencia es el recordatorio del contenido de los preceptos
impugnados, de los que simplemente recuerdo que el art. 1 trata de la prórroga
del programa, la disp. adic. primera versa sobre la financiación de la ayuda
económica de acompañamiento a cargo del presupuesto del SPEE, la segunda sobre
la prórroga automática del programa si el desempleo supera el 20 % según datos
de la última EPA disponible, y que las disposiciones finales regulan las
facultades de desarrollo a cargo de las autoridades estatales, y los títulos
competenciales en los que se basa la norma.
En primer lugar,
la alegación procesal formal de extemporaneidad del recurso es rechazada por el
TC con varios argumentos. La razón de ello, que creo acertada, es que dos de
los preceptos impugnados (art. 1 y disp. ad. segunda) prorrogan el programa, es
decir se mantiene la aplicación de la normativa que lo creo (RDL 1/2001) y de
aquella que posteriormente lo modificó (RDL 23/2012). Con cita de
jurisprudencia anterior en la misma línea, el TC sostiene que el examen de la normativa
impugnada requiere analizar aquella que mantiene en vigor, en cuanto que
integran su contenido, “actuando en la práctica a modo de reproducción de su
regulación, salvo lo relativo a su período de aplicación”. Por otra parte, el
carácter indisponible de las competencias ha llevado al TC desde sus primeras
sentencias a aceptar la impugnación de una disposición, acto o resolución,
aunque sea confirmación de una anterior que hubiera podido afectar a la
distribución competencial, o dicho con sus propias palabras (sentencia 142/2016)
“el hecho de que una norma reproduzca una norma anterior no recurrida no impide
la impugnación de la primera”.
Tampoco se acepta
la impugnación procesal formal de las disposiciones finales cuarta y quinta, ya
que, aun cuando no limita su ámbito de aplicación únicamente al programa, ello
podrá afectar, en su caso, al alcance del enjuiciamiento y resolución del TC
pero no puede determinar la inadmisión del recurso.
Antes de entrar en
las respuestas a los motivos de impugnación, la Sala formula algunas
consideraciones previas sobre “la subsistencia del objeto del recurso”. En
cuanto a la vigencia de la norma no hay duda de que se mantiene, en cuanto que
se prevén prórrogas automáticas cada seis meses mientras se cumplan los
requisitos fijados respecto a la tasa de desempleo, y efectivamente así ha
sido, de tal manera que cuando se dicta la sentencia está en vigor la prórroga
iniciada el mes de febrero de este año. En cualquier caso, si se cuestionara la
vigencia, ello no debe impedir entrar a conocer del fondo de un litigio si, tal
como ocurre en el presente a juicio del TC, con planteamiento acertado a mi
entender, “las tachas de inconstitucionalidad aducidas versan sobre el
instrumento normativo o bien afectan al orden constitucional de competencias”. No
afectará a la distribución competencial la modificación operada en la norma
impugnada por una norma posterior, el RDL 1/2016 de 15 de abril, relativo al programa de activación para el empleo, que modifica
la tasa de desempleo por encima de la cual ha de mantenerse el programa (pasa
del 20 al 18 %), ya que el motivo de la controversia jurídica, la distribución
competencial, subsiste plenamente.
3.3.2. La extraordinaria y urgente necesidad del RDL
1/2013.
Toca ya, superadas
todas las alegaciones procesales formales, y debidamente justificadas las
razones que llevan a defender el mantenimiento de la cuestión competencial
debatida, entrar en los tres argumentos en los que el gobierno vasco ha basado
la impugnación, siendo el primero de ellos, recordemos, la vulneración del
marco constitucional por lo que respecta al uso indebido del art. 86.1 CE, por
no concurrir la “extraordinaria y urgente necesidad” que se requiere para la
aprobación de un RDL, que en caso de ser estimado, y aquí no lo fue, hubiera
hecho innecesario el examen de los dos restantes.
La respuesta
desestimatoria del TC a la impugnación del gobierno vasco encontrará su
fundamentación en un amplio examen, previo a la respuesta, de su consolidada
doctrina sobre el citado precepto constitucional, es decir sobre qué debe
entenderse por “extraordinaria y urgente necesidad”, que debe quedar
debidamente acreditada a partir de lo dispuesto en el expediente de la norma,
en su exposición de motivos y en la intervención gubernamental de defensa del
texto en el trámite parlamentario de convalidación. Según estos criterios, el
TC procede a examinar el contenido de la exposición de motivos del RDL 1/2013,
el debate parlamentario posterior y la intervención de la Ministra de Empleo y
Seguridad Social, Fátima Báñez, y la memoria del análisis del impacto normativo del
proyecto de RDL. De todo este amplio contenido, en el que se hacen repetidas
referencias a la situación de crisis económica, los elevados niveles de
desempleo, y la necesidad de adoptar medidas de protección para los colectivos
que más lo necesitan, el TC llega a la conclusión de que el gobierno “ha
ofrecido una justificación suficiente para la adopción de la medida cuestionada
a través de la aprobación del Real Decreto – Ley 1/2013, de 25 de enero”.
¿Hay conexión
entre las medidas adoptadas y la situación de necesidad definida? Desde la
perspectiva de su contenido hay relación entre el mantenimiento de una elevada
tasa de desempleo y la prórroga de un programa que prevé una ayuda económica de
acompañamiento junto a las medidas de política activa de empleo. Que se haya
prorrogado una medida anterior no significa que haya desaparecido la razón que justificó
en su momento, y que sigue existiendo, la adopción de las medidas necesarias
para tratar de corregirlas, siendo por ello la técnica jurídica de la
valoración periódica, con la subsiguiente prórroga, una opción válida que no
cabe considerar contraria a derecho y que no puede llevar, por ello, a que el
uso del RDL que prorrogó el programa en 2013 fuera considerado abusivo y arbitrario.
Desde la perspectiva de su estructura, la corrección jurídica de la norma se
asienta en la entrada en vigor inmediata de la norma una vez finalice la
vigencia de la anterior prórroga, siendo este carácter automático no
cuestionable si sigue concurriendo, y así era, “el presupuesto habilitante para
su adopción mediante Real Decreto-Ley”.
En definitiva, se ha
justificado para el TC la situación de extraordinaria y urgente necesidad, y la
conexión entre la situación existente y la medida adoptada, por lo que procede
la desestimación del primer motivo del recurso.
3.3.3. Sobre la vulneración de las competencias autonómicas
en materia de empleo.
El TC pasa a
continuación al examen de los dos restantes motivos, basados esencialmente, tal
como he explicado con anterioridad, en la presunta vulneración de las
competencias autonómicas en materia laboral, más exactamente por lo que
respecta a la competencia autonómica de ejecución de la legislación en ese
ámbito, y también sobre las competencias autonómicas en matera de fomento. Las
partes han estado de acuerdo en que el título competencial cuestionado es el
art. 149.1 7 CE, si bien el TC ya señala de inicio, como premisa para su
razonamiento posterior, que es el propio tribunal el que ha de identificar el
título competencial que considere afectado por los preceptos impugnados,
operación que ha de realizar (con cita de las sentencias 26/2016 y 21/2017) “…
en atención al especifico contenido, sentido y finalidad de la normativa
impugnada”.
El TC procede a un
amplio repaso de la normativa reguladora del programa Prepara, para concretar
cuál es el motivo concreto de impugnación, que no es otro de a quién debe
atribuirse la concesión y pago de la ayuda económica de acompañamiento para las
personas desempleadas que participan en dicho programa mediante la
participación en las medidas de políticas activas de empleo, algo que pone de
manifiesto la estrecha relación entre ambas políticas. La norma cuestionada lo
atribuye al SPEE, mientras que el RI entiende que es competencia autonómica
vasca.
El debate sobre si
se trata de una medida de política de empleo o no, en cuanto que su tramitación
se efectúa en régimen de concesión directa y con aplicación de la Ley 38/2003
de 17 de noviembre, general de subvenciones, lleva al TC (y también lo hará,
para llegar a una conclusión diferente, el voto particular) al examen detallado
de dónde debe incluirse, a efectos jurídicos competenciales, la cuestión debatida.
Se pone de
manifiesto por una parte que la citada Ley dispone en su art. 2 que no tendrán
la consideración de subvenciones “a) Las prestaciones contributivas y no
contributivas del Sistema de la Seguridad Social”, y por otra que la
tramitación de la concesión y pago de la ayuda económica se remite al régimen de
concesión directa regulado en dicha norma, financiado con cargo a fondos de
empleo de ámbito nacional. La conclusión de todo ello (en choque frontal con el
voto particular) es que la controversia planteada debe ser analizada, y así se
aborda también en el RDL 23/2012 que modificó el RDL 1/2011, como parte de “un programa
para el empleo” y en consecuencia “debe ser encuadrada en la materia de empleo”;
de ahí que, en busca del título competencial adecuado para encuadrar el litigio
debatido, sin cuestionar que la norma tiene una estrecha relación con
cuestiones de contenido laboral en sentido amplio, el TC concluya que no puede
encuadrarse en puridad bajo el paraguas del art. 149.1.7 CE, en una lectura
estricta de la interpretación constitucional que llevó a las primeras
sentencias que se pronunciaron sobre la materia a incluir la relación laboral entre
empleador y trabajador, sino que su encaje competencial adecuado es bajo el
manto, con mucha mayor cobertura según la propia doctrina del TC, del art.
149.1.13, considerando que estamos en presencia de una materia de fomento de
empleo que puede ponerse en marcha dentro de las competencias exclusivas del
Estado en materia de “Bases y coordinación de la planificación general de la
actividad económica”, con un amplio apoyo de esta tesis en una anterior, e
importante sentencia, 22/2014, que abordó también el debate competencial en
materia de políticas de empleo, y concluyó que el título competencial del art.
149.1.13 era el jurídicamente adecuado para adoptar Medidas en materia de
fomento del empleo que, en tanto no incidan en la regulación de la relación
laboral constituyen una materia distinta de la propiamente laboral a la que se
refiere el art. 149.1.7 CE”.
La citada
sentencia 22/2014 fue objeto de un comentario crítico por mi parte, sobre larecentralización de competencias en materia de empleo, en una entrada anteriorde mi blog, del que reproduzco un breve fragmento:
“En la citada
sentencia se resuelve sobre la impugnación que realiza el Parlamento de
Cataluña de distintos preceptos de la LE, y a los efectos de mi artículo
interesa hacer especial mención de la impugnación del art. 3, apartado 1,
párrafo segundo, en lo referente a la expresión “fomento del empleo”, en
relación con el apartado 2 del mismo art. 3,
Para el Parlamento
de Cataluña, el precepto atribuiría la capacidad de dictar leyes y reglamentos
en materia de “fomento del empleo” al Estado, excluyendo de esa posibilidad a
las CC AA. Por el contrario, la abogacía del Estado la pretensión del precepto
impugnado no sería en modo alguno encomendar al Estado el monopolio de la
regulación en tal materia con exclusión de las competencias que corresponden a
las Comunidades Autónomas, sino sólo “reconocerlas en el ámbito de la
competencia estatal”, sin que pudiera entenderse referida también al ámbito
autonómico como interpretaba el recurrente. EL TC se alinea con esta segunda
tesis y expone que cuando la LE encomienda al Gobierno la elaboración de normas
en materia de fomento de empleo “no está desposeyendo a las Comunidades
Autónomas de su capacidad normativa para regular, financiar y desarrollar sus
propios programas de empleo en la medida en que no se opongan o contradigan las
políticas activas estatales. Tal interpretación se ve confirmada con el
reconocimiento que se realiza en el apartado 2 del propio artículo 3 de la Ley
56/2003 de la competencia autonómica en materia de fomento del empleo en su
ámbito territorial. Competencia autonómica que, en todo caso, no depende para
su reconocimiento de la referencia que se realiza en dicho precepto, sino que
se deriva del propio Estatuto de Autonomía cuando reconoce a la Generalitat la
competencia para la promoción de la actividad económica en Cataluña; la
competencia compartida sobre la ordenación de la actividad económica en
Cataluña y la competencia de desarrollo y gestión de la planificación general
de la actividad económica (art. 152.1, 2 y 4 EAC). La capacidad de aprobar
proyectos de normas con rango de ley y de elaborar y aprobar disposiciones
reglamentarias en relación con el fomento del empleo que el precepto impugnado
reconoce al Gobierno, se remite, pues, al ámbito propio de la competencia
estatal antes definida, sin poner en cuestión la competencia autonómica de
elaborar y adoptar medidas sobre fomento del empleo en su propio ámbito
territorial en la medida en que no se opongan o contradigan las políticas
activas estatales”.
Para el TC, una
vez ubicado el título competencial de la normativa cuestionada, hay que
recordar que si bien el Estado en determinadas circunstancias puede
desarrollar, vía reglamentaria, las bases, no es menos cierto que ese
desarrollo corresponde en principio a las comunidades autónomas, por lo que el
Estado, nuevamente con cita de la sentencia 22/2014, “(no puede) desapoderar
(las) de las competencias estatutariamente asumidas”, que en el caso del País
Vasco se encuentran recogidas en el art. 10.25 del EA.
Sentadas estas
líneas generales por donde debe discurrir el análisis jurídico del conflicto, y
dado que la normativa cuestionada atribuye la gestión de la ayuda económica de
acompañamiento, de manera centralizada, al SPEE, hay que dar respuesta a si
esta atribución “resulta respetuosa con las competencias autonómicas en la
ejecución de la materia”.
A partir de aquí, nuevamente
el TC procede al estudio de la normativa impugnada y por consiguiente también de aquella en la que
encuentra su razón de ser, el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012), y acude
a la doctrina sentada en la sentencia 13/1992 sobre los cuatro posibles
supuestos de regulación de subvenciones y ayudas públicas, encuadrando este
caso concreto en el supuesto b), con un título competencial genérico del Estado
sobre una materia, al que se acompaña el de las Comunidades Autónomas en
materia de desarrollo normativo y de ejecución, es decir siempre con un margen
de actuación para la intervención de las autonomías a fin y efecto de poder
ejercer sus competencias.
Si partimos del
encuadramiento competencial en el art. 149.1.13 CE, es obvio que el Estado
tiene la competencia legislativa en la materia de medidas de fomento de empleo,
pero ¿cabe concluir, o no, que también la tiene para intervenir, vía
reglamentaria, en la gestión centralizada de la ayuda económica? Respuesta
negativa por parte del TC, a pesar de la detallada argumentación de la abogacía
del Estado (que sí será parcialmente aceptada en el voto particular) para
justificar la validez jurídica de dicha gestión centralizada. El TC llegará a
esta conclusión previa afirmación de que la referencia a que se trata de un programa
“nacional” (en el que insistieron los firmantes del ASE) no se trata de una
cuestión “determinante” para resolver el litigio, y acudirá a su jurisprudencia
plasmada con ocasión de los recursos interpuestos contra las Leyes de
Presupuestos Generales del Estado de 2012 y 2013, y refiriéndose al art. 13 h)
de la Ley de Empleo (en la redacción entonces vigente) que permitía la gestión centralizada
de determinados programas para los que la misma fuera “imprescindible” para
garantizar su efectividad y la igualdad en el disfrute de todos los potenciales
beneficiarios, aceptó su validez genérica pero remitiendo a cada programa concreto
en que se instrumentada, para que se justificara debidamente por el Estado la
necesidad de tal gestión centralizada.
Por cierto, el
mismo criterio se siguió utilizando por el gobierno en presupuestos
posteriores, y sirva como ejemplo la Ley de 2016, cuya disposición adicional
nonagésima preveía la financiación de los servicios y programas que debían llevarse
a cabo por el SPEE de acuerdo a lo dispuesto en el art. 13 h) de la Ley de
Empleo, con partida presupuestaria que
no estaría sujeta, en virtud del ámbito supraautonómico de ejecución, “a la
distribución territorial entre las Comunidades Autónomas con competencias
asumidas en materia de empleo”.
No basta, pues, la
mención nominal a la gestión centralizada, ni tampoco al carácter nacional del
programa, sino que hay que justificar su razón de ser, algo que tampoco se
encuentra para el TC cuando se abordan las características de la ayuda
económica de acompañamiento, más exactamente su naturaleza y contenido. El
Estado ha regulado, en el RDL 1/2011 (modificado por RDL 23/2012) un programa de
empleo, prorrogado en varias ocasiones, en el que con todo detalle regula tal
ayuda, sus características, quienes son sus posibles beneficiarios, y la
regulación de la concesión y pago. Tal meticulosidad en la regulación normativa
(competencia estatal) lleva en la práctica, así lo constata el TC, a que la
actividad de reconocimiento, concesión y pago, son totalmente deudoras del
cumplimiento de aquella legislación, siendo además las Comunidades Autónomas
las que se encargan de poner en marcha las medidas de políticas activas de
empleo a las que se vincularán la percepción de las ayudas. Con estos mimbres,
y con mucha prudencia en sus afirmaciones, la Sala concluye que no es
imprescindible que sea el SPEE el que asuma las funciones, “ejecutivas” de
concesión y pago, al objeto de poder garantizar “la efectividad de la medida y
la homogeneidad de su disfrute” en todo el Estado.
No está de más
señalar, como dato positivo a mi parecer de la argumentación del TC, el
recordatorio de que es el Estado el que diseña el gasto de tal programa y
ajusta en su caso las cantidades asignadas, y que en caso de diferencias
derivadas de tal gasto en las diversas autonomías “pueden arbitrarse sistemas
de cooperación que posibiliten el desplazamiento de los fondos”.
Igualmente, la
Sala rechaza la argumentación de la abogacía del Estado respecto a la necesidad
de la gestión centralizada para facilitar la movilidad de sus beneficiarios, ya
que por una parte se trata de una hipótesis que no puede vaciar inicialmente de
contenido las competencias autonómicas y por
otra hay mecanismos que permiten fijar “puntos de conexión” para
determinar la Comunidad Autónoma competente para el pago de la ayuda en caso de
producirse tal movilidad, “haciendo innecesario que la función de gestión y
pago de la ayuda se asigne a un solo titular”.
Dos argumentos
adicionales de la abogacía del Estado son igualmente rechazados por el TC.
Sobre el riesgo de que la no gestión centralizada pudiera poner en peligro el
abono en tiempo y forma de las ayudas, se trata de una hipótesis de
funcionamiento anormal del sistema que no debe ser la que se tome en
consideración para valorar si una norma se adecua o no a los títulos competenciales,
y que además, de ser acogida, podría extrapolarse a cualquier subvención o
ayuda económica, con lo que el orden de distribución de competencias quedaría
seriamente alterado por una vía indirecta y desde luego no prevista en el texto
constitucional. Por otra parte, que la gestión centralizada responda mejor a la
necesidad de introducir, en su caso, los cambios que sean necesarios para
adaptar la norma a los cambios en la coyuntura económica y social, tampoco parece
de recibo en este caso, pues la capacidad normativa, de legislar, sigue
correspondiendo al Estado sin duda, y por ello, las autonomías tendrían que adaptar
su actuación a las reglas estatales.
La conclusión de
todo lo anteriormente expuesto es la declaración de inconstitucionalidad del
art. 1 y la disp. adic. segunda del RDL 1/2013 en cuanto a la atribución al
SPEE de la competencia para que conceda y pague la ayuda económica de
acompañamiento integrada en el programa Prepara, en el bien entendido que tal
decisión no afecta, en virtud del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE)
a situaciones anteriores ya jurídicamente consolidadas, con cita de la
sentencia 27/2015, considerándose como tales “las establecidas mediante
actuaciones administrativas firmes o las que, en la vía judicial, hayan sido
decididas mediante Sentencia con fuerza de cosa juzgada (art. 40.1 de la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional)”.
Tampoco afecta, y
esta es una cuestión especialmente importante que merece destacarse ante las
dudas manifestadas por el gobierno sobre como dar cumplimiento a la sentencia,
al mantenimiento del programa, ya que el cambio en la tasa de desempleo para
poder mantenerlo (vid disp. final segunda de la RDL 1/2016) no ha sido objeto
de impugnación.
Distinto, y sin
duda también relevante, es que la tasa de desempleo de la última encuesta de
población activa se sitúa en el 17,22 %, es decir por debajo del 18 %.
Recordemos, a los efectos del debate político, que la disp. adic. segunda del
RDL 1/2013 es modificada por la disp.. final segunda del RDL 1/2016 en estos
términos: “«La vigencia del programa de recualificación profesional de las
personas que agoten su protección por desempleo se prorrogará de forma
automática por períodos de seis meses, a partir del 16 de agosto de 2013,
siempre que la tasa de desempleo sea superior al 18 por ciento según la últimaencuesta de población activa publicada con anterioridad a la fecha de la
prórroga y se reúnan, dentro del período prorrogado que corresponda, los
requisitos establecidos en el Real Decreto-ley 23/2012, de 24 de agosto.» ¿Qué
ocurrirá el próximo lunes 14 en la reunión en el MEySS? ¿Se acordará, aunque ya
no sea obligatoria, la prórroga del programa?
3.3.5. Rechazo de otros motivos de la impugnación del
gobierno vasco.
Analizo mucho más brevemente otros motivos de
impugnación que van a ser desestimados.
El gobierno vasco
impugna que exista una consignación presupuestaria a cargo del SPEE para
acometer el pago de las ayudas, mientras que la abogacía del Estado rechaza que
una consignación presupuestaria pueda ser objeto de impugnación. El TC recuerda
su doctrina sobre la posibilidad de tal impugnación y que no sería conforme a
derecho que se asignaran fondos para una gestión centralizada cuya competencia
no le sea atribuida, por una causa justificada, al Estado. En el caso
enjuiciado, y una vez afirmada ya la inexistencia de tal necesidad de
centralización, la cuestión a debate se centra en si el precepto impugnado, que
atribuye los fondos al SPEE, puede ser calificado de inconstitucional o bien
deberemos esperar a saber cómo se producirá y en qué términos la gestión final
de tales fondos, acudiendo la Sala tanto a su doctrina como a la redacción del
art. 14 de la entonces vigente Ley de Empleo (actualmente art. 21), que
posibilita la distribución a las Comunidades Autónomas. Por ello, y en los términos
en que está redactada la impugnación, es rechazada porque la norma
impugnada “no incide, por sí sola, en la
atribución centralizada de competencia para gestionar la ayuda económica…”, en
cuanto que, y esta será una cuestión a abordar en el seno de la Conferencia
Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, la norma impugnada “no dispone que la
financiación de la indicada prórroga de la ayuda haya de articularse
necesariamente a través de una reserva de crédito -y de gestión- en favor del
Servicio Público de Empleo Estatal, y en tal sentido, su contenido no impide la
transferencia de fondos a las Comunidades Autónomas para que estas procedan a
su gestión”. Tomen nota, añado yo ahora, el gobierno y las CC AA de las
posibilidades que ofrece esta interpretación en orden a la distribución
económica del montante económico asignado a las ayudas de acompañamiento.
Por lo que respecta
a la impugnación de las disposiciones finales cuarta y quinta, el TC sólo puede
abordar su conformidad a derecho con respecto a la cuestión central debatida,
la gestión de las ayudas económicas, aun cuando, tal como señala el abogado del
Estado, los dos preceptos tengan un ámbito de aplicación más amplio. El TC no
aceptará la impugnación relativa a la facultad que se atribuye a la persona
titular del MEySS para dictar aquellas disposiciones que sean precisas para el
desarrollo y ejecución de lo establecido en el RDL 1/2013, en cuanto que las
mismas tanto podrían ir dirigidas a todo el programa (incluyendo pues, todos
aquellos preceptos no impugnados) como únicamente a la gestión de las ayudas de
acompañamiento, pero esto no deja ser sólo una hipótesis de trabajo, y al
efecto se trataría de una “impugnación preventiva”, que no tiene cabida en la
doctrina del TC.
Respuesta
contraria, y por tanto con aceptación de la impugnación, merecerá que se
atribuya a la persona titular de la dirección general del SPEE la facultad de
dictar “cuantas resoluciones sean necesarias para el desarrollo de este real
decreto”, ya que en este caso, y a diferencia del supuesto anterior, tal
habilitación “no se mantiene en el ámbito de la competencia normativa estatal
ex art. 149.1.13 CE en relación con la ayuda económica de acompañamiento
incluida en el referido programa de recualificación”.
Por último, la
impugnación de la disposición final quinta, que dispone cuales son los títulos
competenciales en virtud de los que se dicta la norma, no puede ser respondida
por sí sola, sino que debe hacerse, tal como ha hecho ya con anterioridad el TC
en la presente sentencia, en relación con cada uno de los preceptos concretos
impugnados.
4. Voto particular discrepante.
Una breve
anotación, para completar mi explicación, ha de efectuarse al voto particular
discrepante del magistrado Alfredo Montoya Melgar, cuyo principal desacuerdo
radica en el título competencial en el que se basa la decisión, argumentando
que se trata de “cuya aplicación al
presente caso resulta voluntarista y forzada, dado el carácter demasiado vago y
remoto de aquél respecto del asunto enjuiciado; pues la interpretación que la
sentencia hace del art. 149.1.13ª CE supone dotar a éste título de una
proyección y aplicabilidad prácticamente ilimitadas, lo que contradice la
minuciosa enumeración de títulos relacionada en el referido artículo 149.1 CE”,
tesis que en buena medida supone cuestionar la doctrina del TC ya sentada en
anteriores sentencias que afectan a títulos competenciales que impactan en las
políticas de empleo, y en especial la sentencia 22/2014 (dicho sea
incidentalmente, la incorporación del profesor Montoya al TC se produjo con
posterioridad a dicha fecha, en la renovación del alto tribunal producida en
2016).
El voto defenderá
que el título competencial apropiado es el del art. 149.1.17 CE, que atribuye
al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen
económico de la Seguridad Social, y pone el acento en la similitud de las
ayudas económicas del programa Prepara con los subsidios asistenciales,
incluido el programa Prodi anterior al Prepara, encuadrables a su parecer
dentro del sistema de la Seguridad Social que protege situaciones de necesidad.
Con claridad afirma el voto que tales ayudas reguladas en el programa Prepara “prestaciones
sociales próximas al subsidio de desempleo y, singularmente, a la Renta Activa
de Inserción, cuyo carácter excepcional y temporal comparte y que se integra en
la acción protectora del desempleo del Sistema de la Seguridad Social (RD
1.369/2006). De aquí las lógicas coincidencias, no sólo en el objeto que
persiguen las citadas ayudas y el Sistema de la Seguridad Social en cuanto
protector del desempleo, sino también en las características de sus
beneficiarios: trabajadores inscritos en la Oficina de Empleo que han agotado
la prestación o el subsidio de desempleo y que carecen de recursos”, así como
también destaca las similitudes por lo que respecta a la financiación de las
diferentes medidas asistenciales referenciadas, con argumentos en este punto que
guardan mucha similitud con los defendidos por la abogacía general del Estado y
a los que me he referido con anterioridad.
Por fin, el voto particular
acude a la histórica doctrina del TC sobre las competencias estatales y
autonómicas en el ámbito de la Seguridad Social, recogida en la sentencia
124/1989, que transcribe muy ampliamente, para concluir que aplicándola al caso
ahora enjuiciado “se alcanza la conclusión de que la concesión y pago de las
ayudas económicas de referencia corresponden al Estado (y específicamente al
SPEE), en cuanto que constituyen actuaciones de ejecución incluidas, ex art.
149.1.17ª, en la rúbrica “régimen económico de la Seguridad Social”.
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