miércoles, 15 de junio de 2016

Las finanzas y la residencia primero, los derechos sociales sólo después. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea y la permanencia del Reino Unido en la Unión Europea. Notas a la sentencia de 14 de junio de 2016 (asunto C-308/14) (I)



1. El jueves y vienes de la pasada semana se celebraron las XVI Jornadas aragonesas de DerechoSocial, en las que tuve la oportunidad de participar como ponente gracias a la amable invitación formulada por la organización del evento. La sesión del día 9 estuvo dedicada al Derecho Social europeo, con dos mesas de trabajo en las que participaron el presidente de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, el magistrado Juan Molins, y el profesor Antonio Marzal de la Universidad de la Sorbonne, por una parte, y el profesor Ignacio García-Perrote, catedrático de DTSS de la UNED junto conmigo en la segunda. En ambas mesas, y en las intervenciones durante los debates, se formularon diversas críticas a la jurisprudencia del TJUE y a su evolución operada en los últimos años de pérdida de protección de los derechos sociales en aras de la primacía otorgada al derecho de la competencia.

Traigo a colación estas interesantes jornadas porque el motivo de esta nueva entrada es efectuar algunas anotaciones sobre una nueva, e importante, sentencia del TJUE que tuve oportunidad de leer ayer en mi desplazamiento desde la UAB a Barcelona, dictada en el asunto C-308/14. Casualidad o no por razón de la fecha en que se ha dictado, la sentencia hecha pública por la Sala Primera del TJUE irá muy bien a los partidarios del mantenimiento del Reino Unido en la UE, ya que se avanza a la aplicación del acuerdo alcanzado el pasado mes de febrero en Bruselas y que permitirá no aplicar algunas prestaciones sociales, en determinadas condiciones, a los extranjeros en territorio británico.

Si para muestra valen dos botones, véase en primer lugar como ha reaccionado el diario The Independent. En un artículo publicado poco después de ser pública la sentencia, su editor político Oliver Wrigth escribia un artículo con el título EU court backs UKGovernment's right to restrict migrant benefits”, y el súbtitulo'Unequal treatment' of migrants is justified on the basis of 'protecting a member state's finances', says ECJ”, en el que exponía que “In a move that will be greeted with profound relief by David Cameron and the Remain campaign, the court threw out a challenge by the European Commission to the Government’s benefits crackdown.… The ruling is important because it strengthens the argument of Remain campaigners that the future reforms to free movement and welfare rules – as agreed in the EU renegotiation – will not be rolled back by the EU court”.  Por otra parte, la agencia France Press publicaba la noticia con el título “Migrants: les conditions posées par Londres au versement d’allocationsapprouvées”, explicando a continuación que “ C’est l’un des sujets les plus sensibles de la campagne référendaire sur l’appartance du Royaume-Uni à l’Union européenne (UE). La justice européenne a donné raison, mardi 13 juin, à Londres en lui accordant le droit de limiter les aides sociales aux enfants de migrants européens ».

2. Probablemente recibida como un balón de oxígeno, repito, por los partidarios del “in”, y desde luego por el gobierno presidido por David Cameron, no puede decirse tampoco que se trate de una sentencia totalmente inesperada en cuanto a su contenido, a tenor de reciente jurisprudencia del TJUE en materia de prestaciones sociales. El caso Dano es el más significativo, y sobre el mismome manifesté en los siguientes términos: “aquello que afirma el TJUE, con plena asunción de las tesis del abogado general, es que los Estados de acogida pueden denegar las prestaciones sociales (insisto, libre circulación y derecho de residencia en otro Estado... pero menos) a quien no trabaje, no busque trabajo, y no disponga de recursos propios para subsistir, considerando el TJUE, con una frase no excesivamente afortunada a mi entender y que es la que ha dado pie a numerosos titulares de medios de comunicación, que en tal caso nos encontramos con una persona que ejerce su libertad de circulación “con el único objeto de poder disfrutar de la ayuda social de otro Estado miembro...” (¿Les suena la expresión “turismo social”? Lean varios de los artículos citados al inicio de esta entrada y comprobarán cuántas ocasiones se utiliza). Con mayor contundencia si cabe, y demostrando que las libertades económicas están por delante de los derechos de los ciudadanos de carácter social, al margen de que sean mejor o peor utilizados, es la tesis del TJUE que repite la del abogado general al afirmar que privar a un Estado miembro de la posibilidad de denegar las prestaciones sociales a quien no cumpla los requisitos más arriba explicados, tendría como consecuencia que “personas que, a su llegada al territorio de otro Estado miembro, no disponen de recursos suficientes para subvenir a sus necesidades, dispondrían de ellos, automáticamente, mediante la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva cuyo objeto es garantizar la subsistencia del beneficiario”.

Pero.., no hay que negar que las tesis del TJUE en esta ocasión acogen también las conclusiones del abogadogeneral, el jurista español P. Cruz Villalón,  presentadas el 6 de octubre de 2015, que finalizaba su extenso escrito con esta manifestación: “considero que no constituye una discriminación vedada por el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004 el que la legislación nacional prevea que, con ocasión de la tramitación de solicitudes para la concesión de prestaciones sociales como la ayuda por menor a cargo o el crédito fiscal por menor a cargo, las autoridades del Estado miembro puedan efectuar las comprobaciones necesarias para asegurarse de la regularidad de la residencia en su territorio de los nacionales de otros Estados miembros que solicitan dichas prestaciones. No obstante, a tales efectos, las autoridades encargadas de llevar a cabo dicha comprobación deberán en todo caso, desde el punto de vista procedimental, respetar los principios expuestos —en particular, el principio de proporcionalidad—, así como lo dispuesto en los artículos 14, apartado 2, párrafo segundo, 15, apartado 1, 30 y 31 de la Directiva 2004/38”.

Una sentencia, una vez más, que no gustará sino todo lo contrario a muchos juristas del mundo laboral entre ellos al profesor Alain Supiot, que en la segunda edición, publicada este año, de una obra de obligada lectura publicada en 1999 y que se tradujo con el título “Trabajo y empleo. Transformaciones del trabajo y futurodel Derecho del Trabajo en Europa”, afirma en el prólogo (versión castellana en la Revista de Derecho de las Relaciones Laborales núm. 5, de mayo de 2016, en texto traducido por el profesor José Luís y Gil, catedrático de DTSS de la Universidad de Alcalá de Henares), con una contundencia que exime de mayor comentario, que “La ampliación (en 2004) ha modificado sus equilibrios internos y lo ha convertido, en favor de la alianza ideológica de los países de la Nueva Europa (países poscomunistas y ultraliberales) en un instrumento particularmente poderoso de desestabilización de los modelos sociales nacionales. Desviándose del objetivo de equiparación por la vía del progreso, que inspiraba su jurisprudencia anterior, se dedica ahora a permitir que las empresas instaladas en países con bajos salarios y débil protección social utilicen plenamente esta ventaja comparativa”; manifestación que apoya a continuación con una larga lista de referencias jurisprudenciales que ponen de manifiesto a su parecer la deriva del TJUE.

3. Bueno, recapitulemos y pongamos un poco de orden jurídico en la explicación. La sentencia se dicta como consecuencia del recurso interpuesto el 27 de junio de 2014 por la Comisión Europea contra el Reino Unido, siendo la pretensión que se declarara que el el Reino Unido había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del Reglamento (CE) nº 883/2004 de 29 de abril de 2004, “al exigir que el solicitante de la ayuda por hijo o del crédito fiscal por hijo tenga derecho a residir en el Reino Unido”. Para la Comisión, como alegación principal, “el Reino Unido ha impuesto un requisito no permitido por el Reglamento (CE) nº 883/2004, al exigir que el solicitante de la ayuda por hijo o del crédito fiscal por hijo tenga derecho a residir en el Reino Unido como condición para ser tratado como residente en dicho país”, y como alegación subsidiaria, que el Reino Unido, “al imponer el requisito de tener derecho a prestaciones de seguridad social —el cual concurre automáticamente en sus propios nacionales— ha generado una situación de discriminación directa en perjuicio de los nacionales de otros Estados miembros, infringiendo con ello el artículo 4 del Reglamento (CE) nº 883/2004”.

La tesis no será aceptada por el TJUE que desestima el recurso de la Comisión y la condena en costas, pudiendo leerse en la nota oficial de prensa que “El Reino Unido puede exigir que los beneficiarios de los complementos familiares y del crédito fiscal por hijo a cargo gocen del derecho de residencia en dicho Estado”, así como también que “aunque se considere que este requisito constituye una discriminación indirecta, está justificado por la necesidad de salvaguardar las finanzas del Estado miembro de acogida”.

El resumen oficial de la sentencia, cuya lectura no permite conocer el sentido del fallo de la misma, es el siguiente: “ «Incumplimiento de Estado — Coordinación de los sistemas de seguridad social — Reglamento (CE) n.º 883/2004 — Artículo 4 — Igualdad de trato en relación con el acceso a las prestaciones de seguridad social — Derecho de residencia — Directiva 2004/38/CE — Legislación nacional que deniega la concesión de determinados complementos familiares o de un crédito fiscal por hijo a cargo a los nacionales de los demás Estados miembros que no tengan derecho de residencia legal».

4. A diferencia de la mayor parte de sentencias del TJUE que he comentado en el blog, dictadas para dar respuesta a cuestiones de prejudicialidad planteadas por tribunales nacionales, en esta ocasión se trata de un recurso por incumplimiento interpuesto por la Comisión Europea al amparo del art. 258 del TFUE (“Si la Comisión estimare que un Estado miembro ha incumplido una de las obligaciones que le incumben en virtud de los Tratados, emitirá un dictamen motivado al respecto, después de haber ofrecido a dicho Estado la posibilidad de presentar sus observaciones. Si el Estado de que se trate no se atuviere a este dictamen en el plazo determinado por la Comisión, ésta podrá recurrir al Tribunal de Justicia de la Unión Europea”).

En concreto, la petición versaba sobre el incumplimiento por parte del Reino Unido de las obligaciones impuestas por la normativa europea en materia de coordinación de los sistemas de Seguridad Social, más exactamente del art. 4 del Reglamento 883/2004 de 29 de abril, que lleva  por título “Igualdad de trato”, y dispone que “Las personas a las cuales sean aplicables las disposiciones del presente Reglamento podrán acogerse a los beneficios y estarán sujetas a las obligaciones de la legislación de todo Estado miembro en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado, salvo disposición en contrario del presente Reglamento”. El incumplimiento se produciría según la Comisión porque el Reino Unido exige a las personas solicitantes de complementos familiares o de un crédito fiscal por hijo a cargo que “tengan derecho de residencia” en el Reino Unido, y se formula tras la tramitación del procedimiento regulado en el art. 258 del TFUE, iniciado “tras haber recibido numerosas quejas de nacionales de otros Estados miembros residentes en el Reino Unido denunciando el hecho de que las autoridades británicas competentes les hubieran denegado el disfrute de determinadas prestaciones sociales basándose en que no tenían derecho de residencia en dicho Estado miembro”.

5. El TJUE procede en primer lugar al repaso del marco jurídico aplicable al litigio, en primer lugar del europeo y después del existente en el Reino Unido, y a continuación a una muy amplia explicación del procedimiento administrativo previo tramitado, para concluir con sus apreciaciones “sobre la calificación de las prestaciones sociales controvertidas” (que ya adelanto que son calificadas de “prestaciones de Seguridad Social”), sobre el motivo “invocado con carácter principal” (que el percibo de las prestaciones esté supeditado a cumplir el criterio del derecho de residencia), y el motivo “invocado con carácter subsidiario” (la existencia de una discriminación entre nacionales del Reino Unido y ciudadanos de otros Estados).

¿Cuál es la normativa de aplicación en el presente litigio? En primer lugar, el ya citado Reglamento 883/2004, con las definiciones (art. 1 letras j y z) de “residencia” (“el lugar en que una persona reside habitualmente”) y “prestaciones familiares (aquellas “destinadas a hacer frente a los gastos familiares”), aplicándose a toda la legislación relativa a todas las ramas de Seguridad Social relacionadas con tales prestaciones, y atención especial, como se verá más adelante al art. 11 sobre la aplicación de la normativa de un único Estado miembro. También, el Reglamento 987/2009 de 16 de septiembre de 2009, y en concreto su art. 11 que regula los “elementos necesarios para la determinación de la residencia” cuando exista discrepancia entre dos o más Estados miembros respecto a cuál sea la normativa estatal aplicable. Igualmente, la Directiva 2004/38/CE de 29 de abril, cuyo art. 7 reconoce el derecho de residencia en el territorio de otro Estado miembro siempre que se cumplan determinadas condiciones, así como los importantes art. 14 y 24 (que merecieron especial atención en el caso Dano) que matizan el reconocimiento del derecho de residencia, válido “mientras que no se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”, y la posibilidad de excluir algunas prestaciones durante los tres primeros meses de residencia de un nacional de otro Estado o incluso en un período más largo (art.14.4).

A continuación, la Sala repasa la normativa británica, con referencia en primer lugar a la Ley de 1992 en materia de cotizaciones y prestaciones de la Seguridad Social, cuyo art. 141 reconoce determinadas prestaciones familiares por cuidado de hijos, disponiendo su art. 142 que el derecho existe si la persona, y el menor a cargo, se encuentran en Gran Bretaña durante la semana de que se trate, encontrándose una persona en Gran Bretaña “si reside de manera habitual en el Reino Unido”. Por otra parte, se cita la ley de 2002 relativo al crédito fiscal, como prestación económica vinculada al número de hijos y de los ingresos de la unidad familiar, tratándose de una prestación “cuyo coste se financia con carácter general mediante los impuestos”, pudiendo solicitarse por un persona que resida habitualmente en el Reino Unido, entendiéndose por tal que sea trabajador de conformidad con la normativa comunitaria sobre libre circulación de trabajadores, o bien tenga derecho de residencia en el Reino Unido de acuerdo a lo dispuesto en la Directiva 2004/38. Last but not the least, último pero no menos importante, la Ley de inmigración de 1971 reconoce el derecho a residir en el Reino Unido a quien tenga nacionalidad británica y también, en determinadas condiciones, a quien sea ciudadano de un Estado de la Commonwealth.  

6. Situemos en segundo término los ejes más relevantes de la tramitación administrativa que dará paso posterior, ante la falta de acuerdo entre la Comisión y el gobierno británico, a la sentencia del TJUE, ya que el conocimiento de aquella es del todo punto necesario para saber cuáles son los argumentos de ambas partes en defensa de sus posiciones jurídicas.

Como ya he indicado, la intervención de la Comisión se inició en 2008 por la queja de ciudadanos de otros Estados a los que se había negado el percibo de algunas prestaciones sociales con el argumento de que “no tenían derecho de residencia” en el Reino Unido. Ante la petición de clarificación por parte de la Comisión, RU dirigió dos escritos (1 de octubre de 2008 y 20 de enero de 2009) en los que confirmó que efectivamente no se concedían a quienes no gozaban del derecho de residencia, si bien matizó que esa denegación se producía “en determinadas circunstancias”, y fundamentó su decisión en el concepto de residencia recogido en la Directiva 2004/38 y más exactamente en las limitaciones que a su parecer establece dicha norma, como “la exigencia de que una persona que no ejerza ninguna actividad económica disponga de recursos suficientes para no convertirse en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”.

En el cruce de escritos entre la CE y el Reino Unido, la primera puso de manifiesto las normas que debían permitir acceder a ciudadanos de terceros Estados a las prestaciones sociales cuando pudieran ser considerados “residentes habituales en el Reino Unido”, considerándolo como “derecho de residencia”, mientras que el segundo defendió que en modo alguno el sistema nacional era discriminatorio para los ciudadanos de otros Estados y que el criterio (estricto) del derecho de residencia  se justificaba “en cuanto medida proporcionada para garantizar que las prestaciones se abonaran a personas suficientemente integradas en el reino Unido”.

Finalmente, y tras emitir un dictamen motivado la Comisión el 29 de septiembre de 2011 y responder el RU el 29 de noviembre, aquella interpuso el recurso que dio lugar a la sentencia ahora analizada, al no considerar satisfactoria la respuesta británica, si bien sólo centró el recurso en las prestaciones familiares y el crédito fiscal por hijo a cargo, ya que las prestaciones especiales en metálico no contributivas habían sido calificadas como prestaciones de asistencia social a los efectos de la Directiva 2004/38 en la sentencia de 19 de septiembre de 2013, conocida como Caso Brey (asunto C-140/12), seguida con posterioridad por el caso Dano (sentencia de 11 de noviembre de 2014, asunto C-333/13). Alanalizar esta última sentencia expuse que “En definitiva, la respuesta del TJUE será que la Directiva no se opone a la normativa alemana que excluye de tales prestaciones a quienes no disfrutan del derecho de residencia en virtud de la normativa comunitaria en el Estado de acogida, siendo cada Estado el que establece los requisitos y alcance de la concesión de prestaciones de asistencia social, recordando el TJUE, con cita de la sentencia Brey de 2013, que cuando regulan los requisitos para acceder a tales prestaciones los Estados miembros no están aplicando el derecho de la UE, no siendo el objetivo del Reglamento 883/2004, cuyo artículo 70 define el concepto de prestaciones especiales no contributivas, “determinar los requisitos materiales para que exista el derecho a tales prestaciones” Idéntica respuesta, por estar en debate los mismos argumentos, da el TJUE a la conformidad de la normativa alemana con el Reglamento 883/2004”.
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