UE. No todos somos iguales. Sobre la libre circulación de personas, el derecho de residencia, el acceso a prestaciones sociales no contributivas, y la necesidad de disponer de recursos suficientes. Notas a la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 11 de noviembre (Asunto C-333/13).

1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea hizo pública el pasado martes, 11 de noviembre, una importante sentencia (asunto C-333/13), que ha merecido especial atención por parte de algunos gobiernos de Estados de la UE, en especial del alemán y del británico, de las páginas webs especializadas en derecho europeo y de buena parte de los medios de comunicación más importantes en el ámbito de la UE. La síntesis oficial de la sentencia es la siguiente: “Libre circulación de personas — Ciudadanía de la Unión — Igualdad de trato — Nacionales de un Estado miembro sin actividad económica que residen en el territorio de otro Estado miembro — Exclusión de estas personas de las prestaciones especiales en metálico no contributivas en virtud del Reglamento (CE) nº 883/2004 — Directiva 2004/38/CE — Derecho de residencia por un período superior a tres meses — Artículos 7, apartado 1, letra b) y 24 — Requisito de recursos suficientes”.

Sin ningún ánimo exhaustivo, aquí tienen los lectores y lectoras del blog algunos de los titulares de la noticia, y remito a la lectura de cada texto para que puedan conocer con detalle las valoraciones políticas y sociales: “Los países de la UEpueden denegar ayudas a los que no busquen trabajo”;  “TJUE avala que Alemania niegue seguro sociala ciudadanos de la UE”; “Alemania podrá denegar ayudas a ciudadanos de la UE”; “LaJusticia europea pone fin al «turismo del subsidio»”; “Pincelada: Solidaridadmal entendida”; “Benefits Tourism: The Court’s decision ‘is only fair’”; “Primeminister warned: no need to alter EU migrant rules after verdict. Cameron backsEuropean court of justice’s decision, but presses on with reform of freedom ofmovement rules”; “El TJUE confirma que hay europeos de primera y de segunda”; “Lasentencia del TJUE limita la libre circulación de personas”.

2. El fallo de la sentencia, que hace suyas las conclusiones del abogado general, es ya suficientemente conocido por haber sido muy difundido, no con demasiada exactitud en algunas ocasiones, por los medios de comunicación y las redes sociales, pero no está de más iniciar mi comentario de la sentencia justamente por el mismo: la normativa comunitaria (artículo 24, apartado 1, de la Directiva 2004/38/CE del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros... en relación con el artículo 7, apartado 1, letra b), de ésta, y el artículo 4 del Reglamento nº 883/2004, en su versión modificada por el Reglamento nº 1244/2010) deben interpretarse “en el sentido de que no se oponen a la normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se excluye a nacionales de otros Estados miembros de la percepción de determinadas «prestaciones especiales en metálico no contributivas» en el sentido del artículo 70, apartado 2, del Reglamento nº 883/2004, siendo así que tales prestaciones se garantizan a los nacionales del Estado miembro de acogida que se encuentran en la misma situación, en la medida en que dichos nacionales de otros Estados miembros no disfruten del derecho de residencia en virtud de la Directiva 2004/38 en el Estado miembro de acogida”.

3. Analicemos en primer lugar el supuesto de hecho que ha llevado a la resolución del TJUE. Se trata de una ciudadana rumana y de su hijo (nacido en Alemania pero de nacionalidad rumana como su madre) que residen en Alemania y que disponen de un certificado de residencia permanente expedido por el ayuntamiento de Leipzig, población en la que viven en casa de una hermana de dicha ciudadana, la cual “se encarga de mantenerlos”. Percibe prestaciones por hijo a cargo y una pensión alimenticia para el mismo (el padre es desconocido). La Sra. Dano, la ciudadana rumana a la que se refiere el litigio, carece, según se recoge en el apartado 39, de cualificación profesional, y desde el momento de su llegada a Alemania, y hasta que el TJUE se pronuncia, “no ha ejercido ninguna actividad profesional ni en Alemania ni en Rumania”. De especial importancia para la resolución del caso (desfavorable a las pretensiones de la Sra. Dano) es la afirmación contenida en el mismo apartado de que “aunque nunca se ha discutido su capacidad para trabajar, nada induce a pensar que haya buscado trabajo”.

La solicitud de determinadas prestaciones sociales (“seguro básico” percibido por demandantes de empleo) fue desestimada por las autoridades competentes. El asunto llegó en sede judicial ante el Tribunal de lo Social de Leipzig, quién constató que la ciudadana rumana no tenía derecho a percibir las prestaciones según la normativa interna alemana, pero se planteó que esta podía ser contraria a diversas disposiciones de derecho comunitario relativas al principio general de no discriminación y al derecho de residencia de ciudadanos de terceros países en un Estado de la UE. En suma, vuelve a la palestra, y esta vez con especial relevancia, la posibilidad o no de percibir prestaciones sociales no contributivas, reguladas por normas del ordenamiento jurídico interno, por parte de ciudadanos de otros Estados de la UE, con el añadido importante en este caso, de que se debate si la persona que las solicita tiene o no derecho a residir en el Estado que las concede, y en qué forma la hipotética desigualdad de trato pudiera vulnerar la normativa comunitaria. Y todo ello, relacionado con la obligación establecida en la normativa comunitaria e interna de que un ciudadano de otro Estado miembro no puede convertirse en “una carga excesiva” para el país de residencia.    

4. ¿Cuál es la normativa objeto de aplicación en el litigio enjuiciado?

A) En el ámbito europeo, en primer lugar la relativa a la aplicación de los regímenes de Seguridad Social a los trabajadores por cuenta ajena, por cuenta propia, y miembros de sus familias, que se desplacen por la Comunidad (Reglamento CEE 1408/71, modificado por Reglamento CEE 1247/1992 y posteriormente sustituido por el Reglamento 883/2004 a partir del 1 de mayo de 2010). En la primera modificación del Reglamento de 1971 se incorporaron, en sus considerandos, algunas referencias a las prestaciones de asistencia social y a su aplicación “únicamente de conformidad con la legislación del país en cuyo territorio residen la persona interesada o los miembros de su familia...”, y también en el Reglamento 883/2004 se incluyen referencias a la posibilidad de que determinadas prestaciones especiales (y no contributivas) puedan percibirse sólo en razón del lugar de residencia del interesado por mor de su “contexto económico y social”. El citado Reglamento excluye de su ámbito de aplicación (art. 3.5) a la asistencia social y sanitaria, y en su título III regula las “prestaciones especiales en metálico no contributivas”, previendo el derecho a percibirlas “únicamente... en el Estado miembro en el que las personas interesadas residan y de conformidad con su legislación...”. Refiriéndose específicamente a Alemania, y esta prestación es la que ha centrado el litigio, el Anexo X del Reglamento considera como tales las “Prestaciones del seguro básico para demandantes de empleo encaminadas a garantizar la subsistencia, excepto si, en relación con estas prestaciones, se cumplen los requisitos de admisibilidad para percibir un suplemento temporal a raíz de la prestación por desempleo (apartado 1 del artículo 24 del libro II del Código Social)”.

En segundo término, la citada Directiva 2004/38  relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros. En la misma, tanto en sus considerandos como en el texto articulado, hay dos reglas básicas a efectos de concretar dicho derecho y que están estrechamente unidas: en primer lugar que sus beneficiarios no pueden convertirse en “una carga excesiva” para la asistencia social del Estado que los acoge, y en segundo término que el derecho de residencia a partir de los tres meses debe supeditarse a algunas condiciones de índole económica, en el bien entendido, y este es un punto que he visto muy poco recogido en los comentarios a la sentencia, que el recurso a la asistencia social, es decir por parte de aquellas personas que tengan derecho a ella, “no podrá tener por consecuencia automática una medida de expulsión”, y que el Estado miembro que pueda pensar en tomar una decisión al respecto deberá examinar si el recurso a aquella “obedece a dificultades temporales”, así como también tener en cuenta “la duración de la residencia, las circunstancias personales y la cuantía de la ayuda concedida”.

Que la prestación pueda percibirse tanto por personas que no sean trabajadoras o que tengan dicho estatuto, tanto durante los tres primeros meses de estancia como durante un período mayor, se deja a la decisión (y por consiguiente a la normativa) del Estado de residencia. La concreción de estas tesis generales se produce en diversos preceptos del texto articulado, entre ellos el art. 7.1 dirigido a trabajadores por cuenta ajena o propia y que disponen de recursos suficientes para no ser “una carga excesiva” para el Estado de acogida (supuesto, conviene recordarlo, en el que no se encontraba la ciudadana rumana), carga excesiva que guarda relación con el concepto de “recursos suficientes” para la subsistencia y que la normativa europea deja a la consideración de los Estados miembros pero con el requisito imperativo de que el mismo no puede superar “el nivel de recursos por debajo del cual el Estado miembro de acogida puede conceder asistencia social a sus nacionales o, cuando no pueda aplicarse tal criterio, el nivel de la pensión mínima de seguridad social pagada por el Estado miembro de acogida”.

La referencia general al derecho de residencia se recoge también en el art. 14, del que me interesa destacar (y otra vez subrayo que no he encontrado referencias en los comentarios a la sentencia) que además de la mención a no convertirse en una carga excesiva para el Estado de residencia, se prohíbe la expulsión de aquellos ciudadanos de la UE que entraron en el territorio de otro Estado para buscar trabajo y que puedan demostrar “que siguen buscando empleo y que tienen posibilidades reales de ser contratados”. La igualdad de trato entre ciudadanos del Estado y los de otros países de la UE se recoge con carácter general en el art. 24, pero quedando excluida de la misma, si así lo decide el Estado de acogida, y tanto durante los tres primeros meses como durante un período más largo, la igualdad de acceso a las prestaciones de asistencia social, y en el mismo sentido, la igualdad no será obligatoria, antes de la adquisición del derecho de residencia permanente, para la concesión de “ayudas de manutención consistentes en becas o préstamos de estudios, incluidos los de formación profesional”, a personas que “no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, personas que mantengan dicho estatuto o miembros de sus familias”. Recordemos que la Sra. Dano no era trabajadora ni buscaba empleo.

B) A continuación la sentencia procede al estudio de la normativa alemana de aplicación, refiriéndose en primer lugar al Código de Seguridad Social, en el que incluye el denominado seguro básico “para demandantes de empleo”, cuya finalidad es tanto la de facilitar la inserción laboral como garantizar la subsistencia de la persona que lo perciba, y del que podrán beneficiarse quienes cumplan, entre otros requisitos, los de ser aptos para trabajar y residir habitualmente en Alemania, incluyéndose en un precepto posterior la mención al derecho al acceso a las ayudas por subsistencia, por enfermedad, embarazo y maternidad, y asistencia médica, “a los extranjeros que residan efectivamente en el territorio nacional”. Un precepto de especial importancia para la resolución del litigio es el apartado 3 del art. 23 del Libro XII del Código alemán de Seguridad Social, en el que se dispone expresamente que “Los extranjeros que entraron en el territorio nacional para obtener la ayuda social o cuyo derecho de residencia se derive del mero objetivo de la búsqueda de empleo no tendrán derecho a la ayuda social, como tampoco los miembros de sus familias”.

En segundo término, la ley sobre la libre circulación de los ciudadanos de la UE en territorio alemán, que concreta y desarrolla la Directiva comunitaria, prevé el reconocimiento, y ejercicio del derecho, a aquellos ciudadanos de la UE, y miembros de sus familias, que no lleven a cabo una actividad profesional sólo siempre y cuando “dispongan de la suficiente protección de un seguro de enfermedad y de suficientes medios de subsistencia”, teniendo derecho las autoridades de extranjería a exigir a la persona interesada que cumple tales requisitos. En cualquier caso, la exclusión o pérdida de ese derecho, y que puede implicar la expulsión del territorio alemán, no podrá adoptarse sin tomar en consideración “la duración de la residencia del interesado en Alemania, su edad, su estado de salud, su situación familiar y económica, su integración social y cultural en Alemania y la importancia de sus vínculos con su país de origen”. 

En definitiva, obsérvese que tanto la normativa europea como la alemana no establecen un derecho absoluto a la libre circulación y la residencia en cualquier territorio de la UE, sino que lo vinculan muy estrechamente a la prestación de una actividad laboral por cuenta ajena o propia, y a la disposición de recursos económicos necesarios para no ser una carga excesiva en el Estado de acogida. Es con arreglo a estos dos criterios, que implican un trato diferente para nacionales de unos y otros Estados, en cuanto que los del Estado de acogida no pueden ser objeto de expulsión mientras que esa posibilidad (con todos los matices y limitaciones que he explicado con anterioridad) sí existe para los ciudadanos de otros Estados de la UE, que va a ser juzgado el caso de la Sra. Dano.

5. En la primera cuestión prejudicial planteada por el Tribunal de Leipzig se plantea si el Reglamento 883/2004, en concreto su art. 4, incluye en su ámbito de aplicación las prestaciones especiales no contributivas en el sentido previsto en otros dos artículos (3.3 y 70) de la misma norma. El TJUE concluye que, efectivamente, sí están incluidas, si bien recordando (tal como dispone el séptimo considerando del Reglamento) que las prestaciones se concederán sólo de acuerdo a la normativa del Estado en el que residan las personas interesadas, tal como ya he explicado con anterioridad.

6. En la segunda y tercera cuestión prejudiciales está el núcleo duro del debate jurídico, que no es otro que el de determinar si hay igualdad de trato o no en el acceso a las prestaciones asistenciales (“especiales en metálico no contributivas”, por utilizar ahora la terminología propia de la normativa alemana) para ciudadanos alemanes y ciudadanos de otros Estados de la UE que accedan a territorio alemán y que no ejerzan una actividad económica. Los preceptos que el tribunal que presenta la cuestión prejudicial se plantea como posiblemente vulnerados son los arts. 18 y 20 del Tratado de Funcionamiento de la UE, el art. 24.2 de la Directiva 2004/38 y el art. 4 del Reglamento 883/2004; o por decirlo con las propias palabras de la cuestión prejudicial, sintetizadas en el apartado 56 de la sentencia, se pregunta si “deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una normativa de un Estado miembro en virtud de la cual se excluye, total o parcialmente, a nacionales de otros Estados miembros, que no ejercen una actividad económica, de la percepción de determinadas «prestaciones especiales en metálico no contributivas» en el sentido del Reglamento nº 883/2004, siendo así que dichas prestaciones se garantizan a los nacionales del Estado miembro de que se trata que se encuentran en la misma situación”.

De las referencias contenidas en la sentencia a los artículos citados del TFUE cabe reseñar que la igualdad de trato y la prohibición de discriminación entre los ciudadanos de la UE se encuentran expresamente recogidas en el texto sin perjuicio de “las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación”. Esas limitaciones y condiciones son las que debe examinarse si existen, y no son contrarias al TFUE, tanto en la Directiva 2004/38 como en el Reglamento 883/2004. Pues bien, en primer lugar el TFUE recuerda nuevamente que  las “prestaciones especiales en metálico no contributivas” forman parte de las prestaciones de asistencia social a las que se refiere el art. 24.2 de la Directiva 2004/38, es decir ayudas públicas en el ámbito nacional, regional o local de un Estado “a los que recurre un individuo que no dispone de recursos suficientes para sus necesidades básicas y las de los miembros de su familia y que, por ello, puede convertirse, durante su estancia, en una carga para las finanzas públicas del Estado miembro de acogida, que pueda tener consecuencias para el nivel global de la ayuda que puede conceder dicho Estado”. A continuación, señala que justamente este precepto es el que establece una diferencia de trato, más exactamente una excepción al principio de no discriminación, entre ciudadanos del país de acogida y de otros Estados, ya que puede exceptuarse su abono al ciudadano extranjero cuando se trate (nuevamente insisto en la importancia de este punto) de personas que no sean trabajadores por cuenta ajena o propia, habiendo quedado plenamente acreditado en los autos (apartado 66) que la Sra. Dano  “reside en Alemania desde hace más de tres meses, que no busca empleo y que no entró en el territorio de dicho Estado miembro para trabajar en él, de modo que no está comprendida en el ámbito de aplicación personal del artículo 24, apartado 2, de la Directiva 2004/38”.

Por consiguiente, nos encontramos ante un precepto, art. 24 de la Directiva 2004/38 que establece con carácter general el principio de igualdad de trato entre todos los ciudadanos de la UE que se desplazan en el territorio europeo y que desean residir en el territorio de otros Estado miembros, pero que al mismo tiempo concede la posibilidad a los Estados de acogida de establecer determinadas limitaciones para evitar un deterioro de sus recursos económicos por ser los ciudadanos de otros Estados “una carga económica excesiva”. Libre circulación, derecho de residencia también...., pero menos ¿no les parece?

La aplicación conjunta de la normativa europea y nacional lleva a la conclusión de que el derecho a prestaciones de asistencia social, contemplado en el Reglamento sobre coordinación de las prestaciones de Seguridad Social, sólo podrá ser ejercido si el ciudadano de otro Estado cumple los requisitos que para dicho acceso establece la normativa del Estado de acogida. La síntesis del juego conjunto de ambas normativas lleva en primer lugar a señalar que durante los tres primeros meses de estancia (y se trata de una cuestión que no ha sido objeto de debate en el caso enjuiciado) el Estado de acogida “no está obligado a conceder el derecho a una prestación social a un nacional de otro Estado miembro o a los miembros de su familia durante dicho período”. Una vez entramos en la siguiente situación, es decir cuando el extranjero comunitario reside por un período superior a tres meses la adquisición y mantenimiento del derecho queda condicionada al cumplimiento de los requisitos fijados en la normativa comunitaria (y concretados, siempre que sean conformes a dicha normativa) en el país de acogida, estos es, recuerda el TJUE con referencia a una anterior jurisprudencia propia, condiciones que “tratan de evitar que aquellas personas se conviertan en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida”. La situación, finalmente, cambiará cuando el ciudadano de otro Estado adquiera el derecho de residencia permanente tras haber residido de forma continuada durante un período de cinco años, no estando ya el citado ciudadano sometido a las limitaciones fijadas para el período de estancia comprendido entre más de tres meses y mínimo de cinco años.

Dado que el supuesto planteado, de la Sra. Dano, es justamente el segundo, se trata de determinar si la ciudadana rumana cumplía los requisitos para poder solicitar las prestaciones especiales en metálico no contributivas, al objeto de determinar si se le aplica el principio de igualdad de trato con los ciudadanos alemanes; o dicho de forma más clara y precisa, se trata de examinar si la Sra. Dano, que no ejerce una actividad económica, que no tiene trabajo ni busca empleo, dispone, para sí y para los miembros de su familia, de recursos suficientes para no ser una “carga excesiva” para las arcas públicas del Estado alemán.  

Como ya ha quedado suficientemente explicado, pero soy “machacón” en este punto para poner de manifiesto que el caso enjuiciado tiene unas determinadas características que no son de aplicación a quienes ya están trabajando o a quienes intentan acceder a un empleo y adoptan las medidas adecuadas para su búsqueda (al menos durante un determinado período de tiempo fijado por la normativa del país de acogida), estamos en presencia de una persona que no cumple los requisitos recogidos en la Directiva 2004/38 para ver reconocido su derecho a la residencia en el territorio del Estado alemán, ya que no dispone de recursos propios suficientes para su subsistencia (en el caso no se entra en el análisis de los recurso de que disponga su hermana para facilitar la subsistencia de la Sra. Dano y de su hijo, y repárese, por ejemplo, que en España muchas prestaciones son reconocidas en función de los recursos de los miembros de la unidad familiar y no sólo de la persona solicitante).

Si la Sra. Dano trabajara, o buscara activamente trabajo y quedara constancia de ello para las autoridades, la situación sería una, pero si no concurre ninguna de estas circunstancias la situación es otra completamente distinta, recordando con carácter general, una vez más, el TJUE que el art. 7.1 b) de la citada Directiva “pretende impedir que los ciudadanos de la Unión que no ejerzan una actividad económica utilicen el sistema asistencial del Estado miembro de acogida para garantizar su subsistencia”. El TJUE hace suyas plenamente las conclusiones del abogado general, para quien la desigualdad de trato entre ciudadanos (en este caso alemanes) y de otros Estados (en este supuesto, rumanos) es consecuencia inevitable de la opción adoptada por el legislador de la UE, al aprobar la Directiva 2004/38, de fijar la obligación de disponer de recursos suficientes para el ciudadano de otro Estado, al objeto de no ser “carga excesiva”; diferencia, al fin y al cabo, que entraría pues dentro de las posibilidades ofrecidas por la propia normativa comunitaria que no fija una igualdad absoluta de trato entre todos los ciudadanos de la UE, aunque ciertamente este sea un objetivo al que quepa llegar y al que el propio TJUE concede especial importancia por la vía de limitar las excepciones al principio de igualdad, como lo acreditan muchas de sus resoluciones.

En consecuencia, hay que prestar atención a la situación personal (y no familiar) del interesado para saber, cuando se trata de una persona que no ejerce una actividad económica remunerada ni busca activamente trabajo, si dispone, y en qué cuantía, de recursos económicos, siendo suficientemente claro, en razón de las comprobaciones efectuadas en el caso concreto por las autoridades alemanas, que la Sra. Dano no disponía de recursos económicos suficientes para su subsistencia, sin tener en cuenta las prestaciones especiales en metálico no contributivas solicitadas, y por ello no tiene reconocido, y no puede reclamar, “un derecho de residencia en el Estado miembro de acogida en virtud de la Directiva 2004/38”. En definitiva, la respuesta del TJUE será que la Directiva no se opone a la normativa alemana que excluye de tales prestaciones a quienes no disfrutan del derecho de residencia en virtud de la normativa comunitaria en el Estado de acogida, siendo cada Estado el que establece los requisitos y alcance de la concesión de prestaciones de asistencia social, recordando el TJUE, con cita de la sentencia Brey de 2013, que cuando regulan los requisitos para acceder a tales prestaciones los Estados miembros no están aplicando el derecho de la UE, no siendo el objetivo del Reglamento 883/2004, cuyo artículo 70 define el concepto de prestaciones especiales no contributivas, “determinar los requisitos materiales para que exista el derecho a tales prestaciones” Idéntica respuesta, por estar en debate los mismos argumentos, da el TJUE a la conformidad de la normativa alemana con el Reglamento 883/2004.

En definitiva, y a modo de síntesis, aquello que afirma el TJUE, con plena asunción de las tesisdel abogado general, es que los Estados de acogida pueden denegar las prestaciones sociales (insisto, libre circulación y derecho de residencia en otro Estado... pero menos) a quien no trabaje, no busque trabajo, y no disponga de recursos propios para subsistir, considerando el TJUE, con una frase no excesivamente afortunada a mi entender y que es la que ha dado pie a numerosos titulares de medios de comunicación, que en tal caso nos encontramos con una persona que ejerce su libertad de circulación “con el único objeto de poder disfrutar de la ayuda social de otro Estado miembro...” (¿Les suena la expresión “turismo social”? Lean varios de los artículos citados al inicio de esta entrada y comprobarán cuántas ocasiones se utiliza). Con mayor contundencia si cabe, y demostrando que las libertades económicas están por delante de los derechos de los ciudadanos de carácter social, al margen de que sean mejor o peor utilizados, es la tesis del TJUE que repite la del abogado general al afirmar que privar a un Estado miembro de la posibilidad de denegar las prestaciones sociales a quien no cumpla los requisitos más arriba explicados, tendría como consecuencia que “personas que, a su llegada al territorio de otro Estado miembro, no disponen de recursos suficientes para subvenir a sus necesidades, dispondrían de ellos, automáticamente, mediante la concesión de una prestación especial en metálico no contributiva cuyo objeto es garantizar la subsistencia del beneficiario”.

7. Buena lectura de esta compleja e importante sentencia. ¿Me permiten un consejo? No se queden en los titulares y analícenla con atención porque tiene muchos más contenidos importantes, al menos a mi parecer, de aquel que ha merecido casi exclusivamente la atención hasta este momento.