viernes, 3 de julio de 2015

La tramitación parlamentaria del proyecto de ley ordenadora del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (III). 15 minutos en la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Senado. ¿Para qué sirve el Senado?



1. El pasado 11 de abril publiqué una entrada en el blog en la que inicié mi análisis de la  tramitación parlamentaria del proyecto de ley ordenadora del sistema de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con una breve introducción sobre dicho proyecto y su comparación con la normativa vigente, la Ley 42/1997 de 14 de noviembre. Hace una semana, el 25 de junio, continué el estudio del proyecto con el examen de las enmiendas presentadas al proyecto en el Congreso de los Diputados y del texto aprobado por la Comisión de Empleo y Seguridad Social de la Cámara Baja el 10 de junio y publicado en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados el 23 de junio; a dicho estudio acompañé el texto comparado del proyecto remitido por el Gobierno al Parlamento y del aprobado por la citada Comisión con competencia legislativa plena.

Tras su remisión al Senado, el texto fue publicado en el Boletín Oficial de la Cámara Alta el día 24 de junio. Finalizaba mi artículo con esta reflexión: “Parece que hay mucha prisa, no sólo para este proyecto sino también para otros, para la aprobación definitiva del texto, ya que la Mesa ha decidido la aplicación del procedimiento de urgencia y ha fijado un plazo improrrogable para presentación de enmiendas  y propuestas de veto que finaliza el martes 30 de junio. Por consiguiente, deberemos seguir atentos a la tramitación parlamentaria del proyecto de ley ahora ya en la Cámara Alta, aunque a fuer de ser sincero no espero modificaciones de importancia en esta fase de tramitación, y en cualquier caso aquellas que se introduzcan serán, como siempre digo si el tiempo y la salud lo permite, objeto de atención y seguimiento en el blog. Mientras tanto, buena lectura del texto aprobado en el Congreso”. En esta misma línea, publiqué una breve nota en la red social Facebook el día 26 en la que decía lo siguiente: “La aprobación del proyecto de ley ordenadora del sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social va a ritmo de fórmula 1.El día 30 de junio finaliza el plazo de presentación de enmiendas y propuestas de veto en el Senado al texto remitido por el Congreso de los Diputados. La Comisión de Empleo y Seguridad Social del Senado se reunirá el Jueves, 2 de julio de 2015, a las 11:30, para dictaminar el proyecto de ley. Habrá un pleno extraordinario del Senado el 9 de julio, En el orden del día se encuentra la aprobación del proyecto de ley.  Si no se modifica el texto del Congreso se aprobará definitivamente y se publicará en el BOE. Si hubiera alguna modificación, se reenviará al Congreso para su aprobación definitiva, casi con toda probabilidad en un pleno extraordinario de la segunda quincena de julio”.

No tengo ninguna bola de cristal para conocer qué pasará en la tramitación de una norma en el Parlamento, y sólo soy un profesional atento a la vida política y social, atención en la que basaba la afirmación de no esperar “modificaciones de importancia en la tramitación” del proyecto de ley en el Senado. Pero, con toda sinceridad, no me esperaba que las modificaciones fueran inexistentes, al menos en la Comisión de Empleo y Seguridad Social, a la espera de lo que pueda ocurrir, y ya avanzo que no creo que ocurra nada, en la sesión plenaria del Senado. Dicho con más claridad, la Comisión ha rechazado todas las enmiendas (80) presentadas al proyecto, debiendo destacarse que el grupo popular no presentó ninguna.

Por consiguiente, mi explicación será muchísimo más breve que la de entradas anteriores, pero no por ello quiero dejar de seguir analizando la tramitación parlamentaria del proyecto de ley de la ISS, siquiera sea para comentar con brevedad algunas de las enmiendas y formular alguna nota crítica al papel del Senado en la conformación de la voluntad popular en este, como podría ser en otro, proyecto de ley. Afortunadamente ya puedo realizar mi análisis con el texto publicado del actade la reunión celebrada ayer, 2 de julio, por la Comisión, y de las 80 enmiendas, publicadas hoy en el Boletín Oficial del Senado.

2. Tengo delante de mi ordenador el “Borrador de la Comisión de Empleo celebrada el día 2 de junio”, texto que se inicia de la siguiente forma “Se abre la sesión a las once horas y cuarenta minutos”, y seis páginas más tardes nos encontramos con que la presidenta de la Comisión, la senadora catalana Sra. Alicia Sánchez Camacho decía “Se levanta la sesión”, quedando constancia en la última línea del acta de que “Eran las once horas y cincuenta y cinco minutos”. Es decir, durante quince minutos los senadores y senadoras que integran la Comisión estuvieron “debatiendo” el texto remitido por el Congreso y las enmiendas presentadas al mismo. No parece, por decirlo de forma educada, mucho tiempo para un proyecto normativo de la importancia como el que estoy analizando, aunque bien es cierto que algunos senadores manifestaron que los portavoces de sus grupos realizarían intervenciones de mayor contenido en el próximo pleno, y desde luego será fácil que tengan más contenido, porque de esto no hubo prácticamente nada en la Comisión celebrada ayer si exceptuamos la intervención de la portavoz del grupo nacionalista vasco.

En efecto, todos los grupos parlamentarios que presentaron enmiendas (parlamentario catalán CiU, mixto, Entesa pel progrés de Catalunya, y socialista) las dieron por defendidas, con la excepción, repito del grupo parlamentario vasco, cuya portavoz, Sra. Martínez Muñoz, defendió la única enmienda presentada por su grupo (número 70), previa afirmación, importante a mi parecer a los efectos de valoración global del proyecto, de que el grupo vasco, a la vista de los cambios introducidos en el proyecto desde su presentación en el Parlamento, “nos damos por satisfechos”. La enmienda, siempre según la portavoz, versa sobre el reconocimiento expresa de las competencias autonómicas vascas en materia de mediación y arbitraje, y la voluntad de pacto queda bien recogida en su afirmación de que estaba a disposición del grupo popular “… para poder transarla con el mismo clima y facilidad con la que hemos llegado a transacciones en el Congreso”.

Con sinceridad, no tengo muy claro que esta sea la enmienda, ya que he leído la núm. 70 que propone la modificación de la disposición final primera del proyecto de ley, y más concretamente la modificación del art. 14 de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social, siendo su justificación la de adecuar el texto de esta norma “al régimen de distribución competencial vigente en esta materia entre la Administración del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, así como al contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional 104/2013 de 25 de abril”. Recordemos que dicha sentencia concluyó en estos términos: “la competencia para la imposición de las sanciones frente a las conductas descritas en los arts. 24.3 y 25.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social corresponde a la Generalitat de Cataluña, lo que determina que sea contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo, el actual segundo párrafo del art. 48.5 de dicho texto refundido en cuanto que recoge, alterando únicamente su posición, el anterior tercer párrafo del art. 48.4, pues, al hacer referencia a la entidad gestora de las prestaciones por desempleo, atribuye la titularidad de la potestad para sancionar las conductas descritas en los arts. 24.3 y 25.4 a un órgano estatal, el Servicio Público de Empleo Estatal. Excluida la competencia estatal para sancionar las anteriores conductas, el inciso cuestionado del primer párrafo del art. 48.5, que no ha modificado lo establecido por el segundo inciso del primer párrafo del art. 48.4 del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social sino, solamente, afectado a su ubicación sistemática, no plantea el problema competencial denunciado”.

En fin, para algún investigador que desee estudiar la tramitación parlamentaria de este proyecto en el Senado, el acta de la Comisión le servirá de muy poco, ya que la portavoz del grupo popular, Sra. Romero Bañón, simplemente manifestó que agradecía la colaboración de los grupos parlamentarios por la presentación de sus enmiendas al proyecto, pero que “Lamentablemente, después de haberlas estudiado no han podido ser aceptadas, y nos gustaría, como ha manifestado la portavoz del Grupo Parlamentario Vasco,  de aquí al Pleno poder llegar a un consenso. Por tanto, quiero manifestar nuestro voto en contra de estas enmiendas, que desarrollaremos en nuestra intervención ante el Pleno”.

3. Como pueden comprobar los lectores y lectoras del blog, el trámite de Comisión no sirvió nada más que para confirmar el texto remitido, y sin cambios, por el Congreso. Ahora bien, sí fue de utilidad para confirmar la preocupación de algunos portavoces, que comparto como ya he expresado en entradas anteriores, sobre el deterioro del trabajo parlamentario en el debate de proyectos normativos, y también de sus contenidos, La rotundidad de las afirmaciones del portavoz de Entesa, Sr. Guillot, y del grupo socialista, Sr. Martínez-Aldama, me ahorran efectuar comentarios adicionales por mi parte. Para el primero, “hoy iniciamos el disparate parlamentario legislativo más grande. En dos meses vamos a tramitar 37 proyectos de ley, algunos de muchísima enjundia; esto es de pésima calidad legislativa, es un menosprecio al trabajo parlamentario, a la transparencia, al seguimiento de la ciudadanía del trabajo que estamos realizando; nos degrada a todos, y especialmente el que nos degrada es el Gobierno y su mayoría absoluta, que impone este ritmo tan absurdo”, y para el segundo “en términos parecidos al señor Guillot… mi grupo considera un auténtico atropello, una falta de respeto a la democracia y a la labor parlamentaria esta forma de actuar del Gobierno y del  partido que le sustenta, al fin y al cabo, esto se sustancia en las mesas de las Cámaras. Creo que hacemos un flaco favor a la democracia y, en nuestra opinión, es un auténtico error, que no compartimos”.  El grupo popular no se dio por aludido y sólo aprovechó que dos horas antes se habían hecho públicos los datos de desempleo y afiliación a la Seguridad Social del mes de junio para afirmar de manera grandielocuente su portavoz, Sr. Fernández Sánchez, que era “un día histórico”, no sólo por la aprobación del proyecto de ley, y me permitirán que ponga aquí simbólicamente hablando un interrogante, como porque se trata “del quinto mes en que baja el desempleo, hay 35 000 nuevos cotizantes a la  Seguridad Social y 300 000 parados menos que al inicio de la legislatura. Es la mejor tarjeta de visita que puede presentar el Partido Popular y queremos que conste en el Diario de Sesiones”. En fin, que cada uno utiliza sus intervenciones parlamentarias para aquello que considera oportuno, y en este caso no hubiera estado de más que, por lo menos, hubiera hecho alguna mínima referencia al trabajo de los miembros del Cuerpo de ITSS y su contribución al cumplimiento de la legalidad y al afloramiento de situaciones irregulares que acaban después recogidas en las estadísticas oficiales como creación de empleo.    

4. Respecto a las enmiendas presentadas, y todas ellas rechazadas, la gran mayoría son sustancialmente idénticas, y no podría ser de otra ciertamente a mi parecer, a las presentadas en Congreso, habiendo recogido el grupo mixto y Entesa las presentadas en la Cámara Baja por el grupo de la Izquierda Plural y su especial interés por la creación de la Agencia estatal de la ITSS, propuesta que como es sabido fue rechazada.

Con respecto a las catorce enmiendas del grupo socialista, núms. 22 a 35, cabe destacar la propuesta de modificación del art. 3.3, que dispone que el Cuerpo de Subinspectores Laborales contará con dos Escalas especializadas, la de Empleo y Seguridad Social, y la de Seguridad y Salud Laboral, suprimiéndose la referencia a la “Escala” con la que se corresponda, “habida cuenta de que se conserva la identidad de las funciones”, quedando la redacción del texto con la mención a “El Cuerpo de Subinspectores de Empleo y Seguridad Social y el Cuerpo de Subinspectores de Seguridad y Salud Laboral”. No han prosperado sus propuestas de mayor participación de las Comunidades Autónomas que no hayan recibido (y son todas menos Cataluña y el País Vasco) el traspaso de funciones y servicios en materia de función pública inspectora, ni la fijación de un número mínimo de inspectores y subinspectores para cada Comunidad, ni de que los criterios de distribución territorial se adopten teniendo en cuenta al menos y para cada autonomía “indicadores de población activa, empleada y desempleadas, siniestralidad laboral y extensión territorial”.

El grupo socialista ha insistido, sin éxito hasta este momento, en una redacción del art. 16.8 sobre la presunción de certeza que evite problemas de seguridad jurídica que a su parecer contiene el texto aprobado por otorgársela, con matices tras la tramitación en el Congreso, a los “agentes de la autoridad”, proponiendo que esa presunción sólo pueda ser otorgada, y en los términos precisos del art. 16.8 a “los hechos comprobados directamente por funcionarios que ostenten la condición de agentes de la autoridad o de autoridades públicas”. Se insiste también, sin éxito, en la supresión del carácter vinculante que el proyecto de ley otorga a los criterios técnicos, “ya que ello puede contravenir la independencia de las Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, reconocida en los Convenios 81 y 129 de la OIT”.

Hubiera sido realmente interesante la aceptación de la enmienda núm. 32 para visualizar mucho mejor la actuación de la ITSS en su tarea de vigilancia del cumplimiento de toda la legalidad vigente y de corrección de las actuaciones empresariales contrarias a derecho. En efecto, mientras que la disposición adicional segunda, en la que se recoge la posibilidad de creación de la oficina de lucha contra el fraude laboral, dispone en el texto aprobado, y previsiblemente definitivo, que la oficina podrá actuar “como órgano encargado del impulso y coordinación de la aplicación de las medidas de lucha contra el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social y cuantas otras se determinen”, la enmienda propone incluir referencias expresas a la lucha contra el fraude en la contratación y el abuso en las condiciones de trabajo, ya que, y esta sería la motivación, “se trata de evitar que la futura ley ordenadora se convierta en una herramienta de simple control de los aspectos de orden público del mundo social”.

Por último, con respecto a las enmiendas presentadas por el grupo catalán de CiU cabe resaltar su interés para que la ITSS realice tareas de información y asistencia técnica “antes las consultas que se le puedan dirigir”, en especial por parte de las pymes, argumentando que ello sería trasladar a la ley algo que ya ocurre en la realidad, si bien realmente aquello que se persigue queda muy bien explicado en la motivación de la enmienda (seguridad jurídica), más concretamente que no haya diferencias de criterio en la actuación inspectora, “con independencia de la ubicación geográfica de la correspondiente unidad”, algo por otra parte que no veo cómo puede conseguirse si se parte de la base de la autonomía/independencia de criterio de cada miembro de la ITSS en la realización de su actividad profesional.

Enmienda cercana a tesis empresariales me parece que es la núm. 73 cuando abre la posibilidad de que la información solicitada por la ITSS para presentación en las oficinas públicas pueda ser eximida como tal obligación si el volumen de la documentación a presentar “dificulta su traslado” (no pesa mucho, me parece, la documentación electrónica, ¿no les parece?), ya que según el grupo enmendante “si el volumen de documentación fuera grande y resultara difícil su traslado, parece lógico que el examen dela misma tenga lugar en la propia empresa”.

Los típicos “corta y pega” de enmiendas del Congreso para presentarlas también en el Senado juegan en ocasiones alguna mala pasada, y tal ocurre con la enmienda núm. 74, en la que se insiste en la identificación documental de los miembros de la ITSS en la realización de su tarea inspectora, “en aras a la seguridad jurídica… y del derecho a la libertad y seguridad…, en coherencia con lo expuesto en la enmienda realizada al artículo 13.1”, enmienda inexistente en el Senado.

Por fin, probablemente la enmienda más importante de CiU, que mantiene la presentada en el Congreso, es la núm. 80, de incorporación de una disposición adicional nueva en la que quedaría bien claro que la Generalitat podría optar por la aplicación de la nueva normativa sobre la escala de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo o bien mantener la aplicación del cuerpo autonómico creado en la Ley 11/2010 de 19 de mayo, norma que creó, y que no está desarrollada, el cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo. Si bien el portavoz de CiU en el Congreso, Sr. Campuzano manifestó que se había alcanzado un acuerdo sobre este punto, y si no de forma expresa sí creo que las disposiciones adicionales tercera y octava abonan una interpretación en esta línea, supongo que el mantenimiento de la enmienda se debe más a una cuestión de imagen política, de defender hasta el final que debería quedar recogida de forma clara y explícita esta posibilidad, argumentándose en la motivación que no existe duda jurídica de la viabilidad de la existencia del cuerpo autonómico, “a la vista de que la competencia en materia de seguridad y salud en el trabajo es una competencia de la autoridad, como lo es también la de autoorganización de los servicios públicos”, concluyendo con razonamiento político-jurídico que “cualquier creación de un cuerpo estatal con competencias en la materia, en Cataluña invade directamente un ámbito funcional propio”.

5. Concluyo estas notas  cuando ya ha sido convocado elPleno del Senado para los días 7 a 9 de este mes, estando en el orden del díala aprobación del proyecto de ley ordenadora de la ITSS. Si no hay cambio alguno, se acabó la tramitación parlamentaria y a esperar la publicación de la norma en el BOE. En caso contrario, poco probable, a esperar al trámite definitivo de aprobación por el Congreso. En cualquier caso, estaremos atentos a los argumentos de los portavoces de los distintos grupos parlamentarios en el Pleno del Senado para conocer su parecer global sobre el proyecto de ley, y si fuera conveniente para comentarlos y analízalo. Mientras tanto, buena, y breve, lectura, del acta de la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Senado.