1. El lunes 25 de marzo tendrá lugar en el Ilustre
Colegio de la Abogacía de Barcelona (ICAB), organizado por su Observatorio delos derechos de las personas un debate sobre el Pacto Europeo de Migración y Asilo , para cuya
aprobación sólo falta la del Parlamento Europeo en la sesión plenaria de los días
10 y 11 de abril.
El acto estará moderado por el Decano del ICAB, Jesús M. Sánchez García, y contará con la
presencia del eurodiputado Juan Fernando López Aguilar (virtual) , que fue el Ponente de la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo
y del Consejo relativo a las situaciones de crisis en el ámbito de la migración
y el asilo , Erika Torregrossa Acuña , copresidenta
del Observatorio , y la mía.
Agradezco muy sinceramente al Observatorio del ICAB la
invitación a participar en el acto, y más aún cuando su moderación estará a
cargo de una amiga jurista a la que conozco desde hace muchos años y que es una
reconocida especialista en el ámbito jurídico de las políticas de inmigración
en España y en la Unión Europea, María Helena Bedoya Muriel .
En la presentación del acto en la página web del ICAB se da debida cuenta del evento en estos términos:
“Diálogo itinerante ICAB-ICAM sobre el pacto europeo
de migración y asilo. ODS 10 – ODS 16
El Pacto Europeo de Migración y Asilo, propuesto por
la Comisión Europea, surge como respuesta a la necesidad de una política común
europea en materia de migración y asilo que sea efectiva, justa y sostenible.
Este pacto se presenta como un intento de superar las divisiones entre los
Estados miembros de la Unión Europea (UE) respecto a los temas de migración y
asilo, problemas que se han intensificado desde la crisis migratoria de 2015.
El Diálogo itinerante ICAB-ICAM que se ofrece sobre
este pacto es fundamental para generar debate en el seno del Observatorio de
Derechos de las Personas del Ilustre Colegio de la Abogacía de Barcelona
(ICAB), resulta importante para que a través del diálogo constructivo podamos
abordar los complejos desafíos de la migración a Europa de forma que respete
los Derechos Humanos, promueva la solidaridad entre los Estados miembros y
garantice la seguridad y bienestar, tanto de los migrantes como de las sociedades
de acogida...”.
Lógicamente, y en atención al ámbito profesional en el
que he desarrollado mi actividad docente y académica, centraré mi intervención
en los (pocos) contenidos laborales del Pacto, si bien en esta entrada, y
aprovechando la oportunidad que proporciona el acto del ICAB, sí me acerco
nuevamente con carácter general al Pacto, y también aprovecho la ocasión para
ampliar la mirada hacia las políticas y realidades migratorias en España,
continuando con los trabajos ya expuestos en anteriores entradas del blog,
permitiéndome remitir especialmente a todas las personas interesadas, además de
aquella en la que he efectuado una recopilación , a dos bien recientes:
Entrada “Inmigración: fenómeno y oportunidad. Datos estadísticos, marcos normativos de derechos y obligaciones, y problemas jurídicos y sociales que hay que abordar (A propósito de la Jornada “Pobreza y Derechos”)”
Entrada “Pacto europeo de migración y asilo: del 20.9.20 al 20.12.23. Especial atención a la (mínima) regulación de la migración laboral (y unos breves apuntes internacionales y españoles)”
Cabe ya señalar, antes de ir a la política europea,
que el pasado día 12 volvió a presentarse en el Congreso, la Proposición de Leypara una regulación extraordinaria para personas extranjeras en España ,sin que nada haya cambiado respecto a la posibilidad de ser acogida, ante el
planteamiento contrario, por distintos movidos, de los dos grupos políticos más
representados en la Cámara Baja, PP y PSOE.
2. Vayamos ya a la política comunitaria e iniciemos la
exposición con el acercamiento al marco político más reciente. Un breve párrafo
de las conclusiones del Consejo Europeo celebrado el 21 de marzo,
especialmente dedicadas a cómo reaccionar ante los conflictos bélicos
existentes a escala mundial y con muy especial atención al que afecta
directamente a Ucrania, está dedicado a la migración:
“El Consejo Europeo ha examinado la situación en
materia de migración a raíz de la Comunicación de la Comisión y ha reafirmado
el compromiso de la UE de seguir procurando adoptar un planteamiento global de
la migración, tal como acordó en sus Conclusiones de diciembre de 2023.
Señalando que más del 90 % de los migrantes en situación irregular entran en la
UE con la ayuda de traficantes, el Consejo Europeo apoya la determinación de la
Comisión de reforzar todos los instrumentos con los que cuenta la UE para luchar
eficazmente contra la trata de seres humanos y el tráfico ilícito de personas
y, al mismo tiempo, poner en marcha una Alianza Mundial para responder a este
reto mundial”.
En las citadas Conclusiones del Consejo de
diciembre de 2023 se expuso que “La Unión Europea seguirá procurando adoptar un
planteamiento global de la migración que abarque una mayor acción exterior,
asociaciones globales mutuamente beneficiosas con los países de origen y de
tránsito, atacando las causas pro fundas de la migración, brindando
oportunidades de migración legal, una protección más eficaz de las fronteras
exteriores de la UE, luchando de forma decidida contra la delincuencia
organizada, la trata de seres humanos y el tráfico ilícito de migrantes y la
instrumentalización de la migración como amenaza híbrida e incrementando los
retornos”.
3. Es oportuno ahora acercarse a la Comunicación , citada en las
últimas conclusiones, presentada por la Comisión Europea el 12 de marzo, cuyo
título ya marca claramente a mi parecer sus contenidos más destacados y cómo
abordar las políticas migratorias: “Un planteamiento equilibrado de la
migración que combina equidad y firmeza”.
A) Se trata, en la última etapa del mandato de la
actual Comisión, y a la espera de saber qué ocurrirá en las elecciones europeas
del 6 al 9 de junio, de hacer, tal como se explica en su introducción, de “un
repaso de los logros y avances de los últimos cuatro años”, al mismo tiempo que
indicar “las prioridades inmediatas para poner en práctica lo acordado”, y
examinar “los ámbitos en los que es necesario seguir trabajando para completar
el nuevo sistema”.
Lógicamente, visto desde su perspectiva, que
recordemos que es opuesta a la defendida por numerosas organizaciones no
gubernamentales, se defiende el Pacto, calificado de “histórico acuerdo
político entre el Parlamento Europeo y el Consejo”, afirmando que “Dotará a la
UE de una base jurídica sólida para gestionar la migración de manera integral e
integrada. Los once actos legislativos interrelacionados proporcionarán un
enfoque colectivo para asegurar mejor nuestras fronteras exteriores, un sistema
equitativo y más eficaz de solidaridad y responsabilidad, así como
procedimientos de asilo eficientes que protejan mejor a quienes lo necesiten”.
Planteamiento bien distinto, por citar ahora un muy
reciente informe, es el de Médico sin Fronteras, en la publicación “Death, despair and destitution: the human
costs of the EU’s migration policies” , en cuya presentación se expone que “... Este
informe detalla los resultados de los proyectos médico-humanitarios de Médicos
Sin Fronteras en 12 países de Europa y África, así como en el Mediterráneo
Central. Hace balance de las experiencias operativas de MSF entre agosto de
2021 y septiembre de 2023, basándose en datos médicos y operativos rutinarios
de los proyectos de MSF, así como en relatos de pacientes y equipos médicos de
MSF durante ese periodo. El informe destaca cómo, en cada etapa del viaje
migratorio de las personas hacia y dentro de la UE, su salud, bienestar y su
salud, bienestar y dignidad se han visto sistemáticamente socavadas por la
interrelación de políticas y prácticas violentas incrustadas en las políticas
de la UE y de los Estados miembros de la UE”.
Y el planteamiento del que parte la Comunicación queda
también perfectamente reflejado en la citada Introducción desde su primer
párrafo: “La migración es un reto europeo que requiere una respuesta europea.
Esta es una lección que Europa ha aprendido por experiencia. La crisis de los
refugiados de 2015 y otros retos afrontados en diferentes fronteras exteriores
de la UE pusieron de manifiesto las deficiencias de la anticuada e incompleta
legislación de la UE en materia de migración y asilo. Expusieron también la
complejidad de gestionar una situación que afecta de diferentes maneras a los
Estados miembros y en la que las acciones de un Estado miembro tienen
implicaciones para los demás. Estas dificultades han demostrado también que la
migración es una realidad mundial que solo puede gestionarse eficazmente
mediante la cooperación concertada con nuestros socios de todo el mundo”.
Encontramos además una breve referencia a la relación entre políticas
migratorias y mercado de trabajo cuando se defiende que “Una migración regular
bien gestionada y ordenada puede ser una oportunidad para las sociedades y las
economías europeas, en particular como respuesta a la escasez de mano de obra,
y actuar al mismo tiempo como elemento disuasorio de la migración irregular”.
B) En el bloque de la Comunicación dedicado a exponer
los cambios que implica el Pacto, se sintetizan los diferentes acuerdos
adoptados sobre las que, si se aprueban por el PE, serán las nuevas normas
comunitarias. Así, se proclama la existencia de unas fronteras exteriores más
seguras, ,
ya que “... al proteger las fronteras exteriores para controlar las llegadas de
migrantes irregulares, limitamos cualquier desplazamiento secundario ulterior y
garantizamos uno de los derechos más apreciados de los ciudadanos de la UE, a
saber, el derecho a circular dentro del espacio Schengen sin controles en las
fronteras interiores”, y “al asegurar el retorno rápido de las personas
rechazadas en el procedimiento fronterizo, transmitimos el mensaje claro de que
el nuevo sistema europeo no tolerará los abusos.”
Se enfatiza que el
Pacto implica unos procedimientos rápidos y eficientes de asilo y retorno con
garantías individuales reforzadas, encontrando una mención concreta al ámbito
laboral cuando se expone que “... Las nuevas normas aumentarán la convergencia
entre los Estados miembros en lo que respecta a los requisitos para obtener la
condición de refugiado o a la calidad de las condiciones de acogida. Entre los
estándares a nivel de la UE relativos a las condiciones de acogida figurarán un
acceso más rápido al mercado laboral, un mejor acceso a la educación para los
niños migrantes y la protección de las personas vulnerables...”.
La Comunicación
nos habla de un sistema equitativo y más eficaz de solidaridad y
responsabilidad, en el que destaca la que podemos llamar, este es mi parecer,
“solidaridad a la carta”, ya que “los Estados miembros se apoyarán mutuamente
mediante solidaridad con las personas (reubicación o compensación en caso de
desplazamientos secundarios), apoyo operativo y contribuciones financieras,
también para proyectos en terceros países. Los Estados miembros eligen el tipo
de solidaridad que desean proporcionar con arreglo a una clave de reparto
obligatoria. ...”.
Para hacer
realidad el Pacto, se anuncia algo que me parece muy difícil de llevar a cabo,
y me gustaría equivocarme, que es la presentación el mes de junio de un “Plan
de implementación común” que debería llevar a “aplicar con éxito la nueva
legislación para 2026”. Cuáles serán las decisiones que adopte la Comisión que
resulte de las elecciones europeas es algo que obviamente no estamos en
disposición de conocer, si bien es importante destacar que se llama a los
Estados miembros a desarrollar sus propios planes nacionales de puesta en
práctica del Pacto.
C) En la
estrategia de doble vía, que debe combinar tanto el acercamiento a un marco
normativo a medio y largo plazo como el hacer frente a realidades conflictivas
que no admiten demoras, la Comunicación dedica un amplio apartado a efectuar
balance de lo hecho en los últimos años, haciendo especial hincapié en su
planteamiento “que tiene en cuenta la ruta en su totalidad para tratar los
movimientos mixtos de refugiados y migrantes, teniendo en cuenta todo el
espectro de situaciones en las que pueden encontrarse las personas y
abordándolas junto con los países de origen y de tránsito”, con la elaboración
de cuatro planes de acción de la UE “... centrados respectivamente en las rutas
de los Balcanes Occidentales, el Mediterráneo central, el Mediterráneo
occidental y la ruta atlántica y el Mediterráneo oriental, con el fin de abrir
una vía para la actuación colectiva y operativa en estas rutas”, y del que se
manifiesta satisfecha ya que “...ha aumentado la reactividad y la agilidad de
la Unión ante la evolución de los retos, mediante un amplio conjunto de medidas
a corto y a medio plazo”. Defiende el refuerzo de la gestión de las fronteras
exteriores ante el incremento de las llegadas irregulares, habiendo
intensificado “... el trabajo conforme al Plan Rector de Preparación y Gestión
de Crisis Migratorias para mejorar la detección precoz y el seguimiento de las
tendencias migratorias, y prestar especial atención a los ámbitos que preocupan
a los Estados miembros mediante análisis detallados e intercambio de
información para ayudar a anticipar nuevas presiones en las fronteras
exteriores”, y con los avances tecnológicos existentes se afirma que en poco
tiempo “tendremos una supervisión total sobre quién ingresa en la UE”.
También se postula
una mayor capacidad operativa en las fronteras exteriores, valorando
positivamente la actuación de Frontex, que “con su mandato reforzado ... ha
podido apoyar mejor a los Estados miembros en la gestión de sus fronteras
exteriores, en consonancia con la gestión integrada de las fronteras a escala
europea”. La muy estrecha relación con países de los que proviene buena parte
de la migración se pone claramente de manifiesto en la Comunicación, en la que,
además de exponer los acuerdos concretos, se formula esta manifestación del
alcance general: “ La mayor parte de la acción de la UE para abordar las
travesías marítimas se ha dedicado a la prevención de las salidas irregulares,
mediante una combinación de lucha contra el tráfico ilícito de migrantes,
tratamiento de las causas profundas de la migración irregular en los países de
origen y de tránsito, amplias campañas de información para dar a conocer los
riesgos mortales que entrañan las travesías, y oferta de alternativas creíbles
en cuanto a posibilidades de migración legal. La mejora del sistema de retorno
y el aumento de la cooperación sobre readmisión con terceros países actúan
también como potente elemento disuasorio para desalentar las travesías
marítimas irregulares”. Se destaca el lanzamiento de una Alianza Mundial contra
el Tráfico Ilícito de Migrantes, una de cuyas líneas de actuación es la de “...
tratar las causas profundas de la migración irregular, apoyando al acceso a una
educación de calidad, la creación de oportunidades económicas sostenibles y
empleos dignos, y ofreciendo más alternativas legales para desincentivar las
salidas irregulares”
D) Las políticas
migratorias deben prestar atención al retorno de quienes han llegado a
territorio UE de manera irregular, explicándose en la Comunicación todas las
medidas adoptadas y los acuerdos alcanzados con terceros Estados, considerando
necesario que los Estados miembros refuercen sus medidas al respecto, ya que
“la proporción actual de decisiones de retorno que se implementan efectivamente
sigue siendo inferior a una de cada cinco”. Aquí se comprueba con claridad la
importancia que da la Comisión al acuerdo con terceros Estados para que
controlen sus fronteras, por lo que me permito reproducir un párrafo que exime
de mayor comentario:
“Los retornos
desde la UE cuentan con el apoyo tanto de los programas bilaterales de los
Estados miembros como de los servicios conjuntos de reintegración de Frontex,
que ofrecen apoyo para la reintegración de los retornados en más de treinta y
cinco terceros países (que se ampliarán a unos cincuenta en un futuro próximo).
Desde que se puso en marcha este servicio, en abril de 2022, ha atendido a más
de 5 500 beneficiarios, a un ritmo que se aceleró en 2023. Lo han utilizado
veinticuatro Estados miembros y países asociados a Schengen y ha abarcado a
todos los terceros países incluidos en su ámbito de aplicación. La prestación
regularizada de apoyo a la reintegración, especialmente para los casos de
retorno forzoso, ha sido bien acogida por los países socios y ha contribuido a
facilitar la realización y aceptación de las operaciones de retorno. Un ejemplo
es el apoyo de 13 millones EUR destinado a la reintegración sostenible de los
retornados procedentes de la UE en Marruecos, Egipto y Túnez, tanto en forma de
apoyo directo a los propios retornados como de apoyo estructural a las
autoridades nacionales responsables”.
El documento
comunitario explica las respuestas que ha dado la UE a situaciones
especialmente preocupantes en países “expuestos a especial presión migratoria
en las fronteras exteriores o afectados por un aumento repentino extraordinario
de las llegadas irregulares”. Hay una mención concreta a la realidad española
de las Islas Canarias, afirmándose que se prestó apoyo tanto financiero como
operativo,” para mejorar la gestión de las fronteras y reforzar las
instalaciones y los procedimientos de acogida en las Islas Canarias, así como
en la península. En concreto, se realizaron operaciones conjuntas específicas
de Frontex destinadas a apoyar la capacidad de España para gestionar sus
fronteras exteriores, tanto marítimas como aéreas, de manera segura y eficaz”.
E) La lucha contra
la instrumentalización de la inmigración es también abordada en la
Comunicación, con menciones bien concretas a las actuaciones del gobierno
bielorruso en 2021, y como no podría ser de otra forma se presta especial
atención al apoyo prestado por la UE a quienes han huido de Ucrania a
consecuencia de la invasión rusa., con la activación de la Directiva 2001/55/CEdel Consejo, de 20 de julio de 2001 relativa a las
normas mínimas para la concesión de protección temporal en caso de afluencia
masiva de personas desplazadas y a medidas de fomento de un esfuerzo equitativo
entre los Estados miembros para acoger a dichas personas y asumir las
consecuencias de su acogida. Al respecto, cabe señalar los datos muy recientes
facilitados por la oficina estadística de la UE, Eurostat : “A 31 de enero de 2024, 4,3 millones de
ciudadanos no comunitarios, que huyeron de Ucrania como consecuencia de la
invasión rusa del 24 de febrero de 2022, tenían estatuto de protección temporal
en la UE. Los principales países de la UE que acogieron a beneficiarios de
protección temporal procedentes de Ucrania fueron Alemania (1 270 150 personas;
29,5% del total de la UE), Polonia (951 560; 22,1%) y Chequia (381 190; 8,9%)”.
F) Las medidas
previamente adoptadas al Pacto europeo también son recogidas en la Comunicación
cuando aborda los esfuerzos que se han realizado para reducir los movimientos
secundarios y mostrar solidaridad entre los Estados miembros, insistiéndose una
vez más en que la política migratoria debe estar integrada en la política
exterior, ya que “disponer de unas políticas migratorias eficaces redunda en
beneficio de los países socios, de la UE y de los propios refugiados y
migrantes”.
Entre los acuerdos
adoptados con diferentes Estados, cabe destacar el muy reciente con la
República Islámica de Mauritania, suscrito el 7 de marzo como “Declaraciónconjunta” , en el que las
partes manifiestan que “TIENEN LA INTENCIÓN de establecer una asociación que
refuerce el diálogo periódico sobre las cuestiones y los retos de la migración
y los desplazamientos forzosos, basado en la reciprocidad, que proporcione un
marco para acordar objetivos y acciones conjuntos, así como recomendaciones
conjuntas para organizar mejor la migración y la movilidad legales, promover
una movilidad bien gestionada, prevenir y gestionar la migración irregular,
incluso mediante la creación de oportunidades para los jóvenes, una mejor
gestión de las fronteras, la lucha contra los contrabandistas de migrantes y
los traficantes de seres humanos, la acogida de refugiados y el fomento de la
protección internacional, también para los solicitantes de asilo, facilitando
el retorno de quienes no tienen derecho a permanecer en el país, respetando al
mismo tiempo los derechos humanos y las normas internacionales para las
personas que necesitan protección internacional, tal como se aplican en
Mauritania y en la UE”. Una “Declaración conjunta” en cualquier caso de alcance
más político que jurídico, ya que se concluye que “las disposiciones de la
presente declaración conjunta y del plan de acción no tienen por objeto crear
derechos u obligaciones legales en virtud del Derecho internacional o nacional”.
La Comunicación
dedica un bloque de su contenido a tratar las “las causas profundas” de la
inmigración, y es aquí obviamente donde las consecuencias económicas y sociales
las políticas adoptadas por los distintos Estados tienen especial relevancia,
destacándose con carácter general, y con menciones concretas posteriores a las
actuaciones llevadas cabo con diversos terceros Estados, que “... la acción de
la UE se centra más específicamente en apoyar a sus socios en la prevención de
la migración irregular mediante el tratamiento de sus causas profundas. La
perspectiva de unas oportunidades económicas sostenibles, la educación y la
formación profesionales, en especial para los jóvenes, los servicios sociales,
el apoyo a las pequeñas y medianas empresas y un mayor acceso a la financiación
pueden tener una incidencia importante en la reducción de la presión que mueve
a la migración irregular. Las inversiones de la diáspora en los países de
origen también pueden contribuir a reducir esta presión, mientras que las remesas
pueden ser un acicate para el desarrollo. La UE colabora con sus socios para
tratar los diferentes factores que impulsan la migración y los desplazamientos
forzosos, como la pobreza y la mala gobernanza, las catástrofes, los efectos
adversos del cambio climático y la degradación del medio ambiente, los
conflictos y la inestabilidad, tanto en los países de origen como en los de
tránsito.
G) Hemos de llegar
a la página 23, de las 30 que tiene la Comunicación en formato word, para
conocer, o más exactamente recordar, que está haciendo la UE para promover
“vías legales como alternativas a la migración irregular”, explicándose los
programas comunitarios con terceros Estados denominados “Asociaciones de
talento” ya existentes con países como Marruecos, Túnez, Egipto, Pakistán y
Bangladesh, y próximamente con Nigeria y Senegal, de tal manera que los
programas de la Comisión que traen a nacionales de países socios a estudiar,
formarse o trabajar en la UE contribuyen a estas asociaciones, además de
aportar financiación y ayuda para el desarrollo de capacidades en ámbitos como
la información sobre el mercado laboral y la capacitación profesional, el
refuerzo de la gobernanza de la migración laboral y la educación y formación
profesionales. Cada uno de ellos está adaptado a las prioridades definidas por
la UE, los Estados miembros y el país socio”.
Por otra parte, se
apuesta claramente por “atraer talento” de terceros Estados ante la “escasez”
de mano de obra en Estados UE, si bien sobre este punto, como he explicado en
anteriores ocasiones, hay claras divergencias entre las organizaciones
sindicales y empresariales, y siendo bien prudente la Comisión en su propuesta,
en cuanto que recuerda que “... tienen la prioridad las medidas para maximizar
el potencial de la mano de obra interna de la UE”. Así, se recuerda que “en
noviembre de 2023, la Comisión propuso crear una Reserva de Talentos de la UE,
la primera plataforma a nivel de la UE para facilitar la contratación
internacional en sectores afectados por la escasez de mano de obra”. Añadiendo que
“su desarrollo será en los próximos años un ámbito de trabajo clave, que se
complementará con medidas de integración para asegurar que los migrantes puedan
aportar todo su potencial al mercado laboral”.
H) Apartados
posteriores de la Comunicación se dedican a exponer cómo se ha contribuido a
los esfuerzos mundiales de reasentamiento, cómo utilizar la influencia
colectiva en favor de la readmisión y
por ello siendo necesario que “para que el retorno y la readmisión
funcionen eficazmente, es preciso que los países de origen cooperen en la
identificación de sus nacionales, expidan documentos de viaje y acepten las
operaciones de retorno”, si bien “...en la práctica, la cooperación es a menudo
insuficiente y requiere de un apoyo estratégico con participación a todos los
niveles, a través de un enfoque de Equipo Europa y del uso estratégico de todas
las políticas e instrumentos pertinentes”. El palo y la zanahoria quedan bien
reflejados en la tesis de que “de conformidad con el artículo 25 bis del Código
de visados, la Comisión evalúa periódicamente la cooperación de los terceros
países en materia de readmisión e informa de ello al Consejo. Si la cooperación
en materia de readmisión es insuficiente, y teniendo en cuenta las relaciones
generales de la Unión con el tercer país de que se trate, la Comisión tiene la
posibilidad de proponer medidas restrictivas en materia de visados. ...”, así
como también en la manifestación de que “... Los incentivos positivos, en
concreto en los ámbitos del comercio, el desarrollo y la migración legal, deben
utilizarse de manera estratégica y coherente para que su dinámica positiva
favorezca la cooperación en materia de readmisión”
Por fin, la
Comunicación pasa revista a la actuación de las Agencias de la UE, explicando
todas las acciones desarrolladas por Frontex, la Agencia de Asilo, Europol,
EU-Lisa y Eurojust, poniendo de manifiesto que
“a lo largo de la última década, la ampliación operativa de los mandatos
de las agencias de gestión de las fronteras y la migración de la UE ha
permitido que aumente su nivel de apoyo a los Estados miembros y que
desplieguen su personal y sus expertos en ámbitos como el control de las
fronteras, los retornos y la tramitación de las solicitudes de asilo”.
I) Finalmente, y en el apartado de conclusión, la
Comunicación reitera y enfatiza una tesis que ha sido el eje conductor de toda
la explicación anterior de la política de inmigración de la UE en los últimos
años: “El Pacto marcará un punto de inflexión en el modo en que Europa gestiona
la migración, pero no puede funcionar en el vacío. Su éxito dependerá de que
Europa siga aplicando siempre un enfoque de doble vía, que implica llevar a
cabo reformas estructurales junto con esfuerzos continuos para hacer frente a
la gestión cotidiana de las situaciones graves de presión y las crisis. Como ha
venido haciendo los últimos años, la Comisión seguirá aplicando medidas operativas
para mejorar la respuesta de la UE a los retos compartidos, asegurándose de que
los momentos de crisis se gestionen con rapidez, con apoyo integral a los
Estados miembros y equidad para los migrantes, y aprovechando los recursos
financieros disponibles y el apoyo de las agencias de la UE”.
4. El debate sobre
el Pacto europeo es también, como ya he indicado, una buena oportunidad para
analizar la realidad de la inmigración en España a partir de diversas
intervenciones de las autoridades competentes en la materia y de documentos e
informe en los que se constata la cada vez mayor importancia que está
adquiriendo en España, o más correctamente sería decir en algunas Comunidades
Autónomas, provincias y ciudades, y su impacto directo sobre el mercado de
trabajo, y por supuesto también sobre las condiciones laborales
Es obvio que la
titular del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, Elma Saiz,
acapara la atención cuando se trata de conocer las políticas del gobierno y las
propuestas de cara al inmediato futuro. Ya me he referido en anteriores entradas
a algunas de dichas intervenciones, que ahora complemento con otras más
recientes:
A) En su
intervención en la Comisión de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones del
Senado el 7 de marzo , la Ministra
reiteró las tesis expuestas en una comparecencia anterior en el Congreso de los
Diputados, haciendo hincapié en que abordaba “la dimensión humanitaria y
laboral de las migraciones”, dado que la “dimensión securitaria es competencia
de otros Ministerios”, y destacando el dato cuantitativo de haber pasado de “un
millón de población inmigrante en 1999 a cerca de 7.5 millones en 2023”, afirmando que “para mantener nuestro Estado de
bienestar y tomando las predicciones demográficas de las instituciones de
referencia en España, necesitamos entre 200 000 y 250 000 migrantes de saldo
neto al año de aquí a 2050. Aun cuando estamos en niveles de afiliación récord,
tocando los 21 millones de afiliados, nuestro mercado laboral tiene miles de
puestos de trabajo sin cubrir en prácticamente todos los sectores de actividad
y en los distintos niveles de cualificación. La prioridad sigue siendo
incrementar la empleabilidad de los españoles, pero también conseguir ese
volumen de trabajadores extranjeros en un marco de migración regular, ordenada
y segura” (la negrita es mía). La importancia de un abordaje conjunto de
las políticas migratorias también fue abordada por la Ministra, que destacó que
hay siete ministerios implicados, y de ahí la importancia de la Comisión
Interministerial de Inmigración.
Por lo que
respecta a los “contenidos laborales” de su intervención, destaco la relación
estrecha afirmada entre la política nacional y la de la UE, con valoración
positiva del Pacto, y el recordatorio, porque ya se estaba instrumentando, de
que “Vamos a habilitar mejores vías para la migración regulada y ordenada que
permita una inserción laboral y social de las personas migrantes, fomentando
convenios de migración circular exitosos, como los que ya están en
funcionamiento. Para ello, aplicaremos el nuevo modelo de migración circular
como ejemplo de éxito en migración regulada, ordenada y segura a los proyectos
de gestión colectiva de contrataciones en origen, GECCO, y seguiremos fomentando
este tipo de colaboración con otros países además de los actuales: Marruecos,
Colombia, Honduras, Ecuador, Guatemala, Senegal, Mauritania y El Salvador”.
La mirada y
atención especial a los países de América Central y del Sur tiene un punto de
referencia concreto en el Convenio Marcopara el Impulso de la Circulación del Talento en el Espacio Iberoamericano , hecho en Soldeu (Andorra), el 21 de abril de
2021, cuya ratificación por España aún está pendiente de aprobación , siendo su
objetivo (art. 1) “promover la circulación por el territorio de los Estados
Miembros de la Comunidad Iberoamericana de las personas a las que se refiere el
artículo 2 con el fin de favorecer la transferencia del conocimiento, la creación
científica e intelectual y la innovación.”.
La Ministra reiteró
las propuestas de modificación del Reglamento de extranjería ya efectuadas en
el Congreso, y afirmó nuevamente que “Seguiremos trabajando en facilitar la
incorporación al mercado laboral de las personas que ya se encuentran en
España, fomentando la compatibilidad de formación y trabajo para favorecer el
acceso al trabajo de los y las estudiantes”.
B) tesis de una migración “segura, ordenada y
regular” fueron reafirmadas por la Ministra en la inauguración el 11 de marzo de
la segunda revisión del Pacto mundial para una migración segura , defendiendo que
“deben involucrar a todos los actores, sociedad civil, gobiernos nacionales y
también regionales y locales”, así como que los objetivos del Pacto “son
también los de nuestra política migratoria: respeto a los derechos humanos,
lucha contra las redes de tráfico de migrantes, nuevas vías de migración
regular e inclusión, y abordar las causas profundas de la migración irregular”...”.
C) Ya más cercana
en el tiempo está su intervención en la
undécima conferencia sectorial de inmigración celebrada el 18 de marzo . En la nota de
prensa de la reunión se da debida cuenta de las propuestas formuladas con
contenido directamente laboral, que reproduzco por su indudable interés:
“... La reforma
prevista del Reglamento de Extranjería tiene como principal objetivo reducir
las múltiples figuras de permisos ahora vigentes y avanzar en la protección de
los derechos de los migrantes. Para conseguirlo, como se ha puesto de
manifiesto en la conferencia sectorial, son necesarias varias modificaciones.
En primer lugar, se van a simplificar las autorizaciones de estancia, de
residencia, y de residencia y trabajo, así como los procedimientos
administrativos y los requisitos para su tramitación.
En esta línea, se
va a potenciar la tramitación telemática de los procedimientos de extranjería y
regular el estatus propio de familiares de ciudadanos españoles, siguiendo las
recomendaciones de la Comisión Europea. Además, se completará la transposición
de la Directiva de Tarjeta Azul para trabajadores altamente cualificados y se
adaptará la regulación de las estancias por estudios a la Ley Orgánica del
Sistema Universitario.
Por otro lado, se
va a desarrollar reglamentariamente la autorización de víctimas de violencia
sexual y se va a acentuar la protección de los derechos de los migrantes contra
la explotación laboral.
“Asimismo, ha
expuesto Saiz, seguiremos trabajando en facilitar la incorporación al mercado
laboral de las personas que ya se encuentran en España, fomentando la
compatibilidad de formación y trabajo”, y ha recordado que el arraigo por
formación ha beneficiado ya a cerca de 32.000 personas. Además, se ha
comprometido a reformar la Unidad de Grandes Empresas y Colectivos Estratégicos
como modelo de una gestión de la extranjería ágil y flexible.
“Igualmente,
continuaremos trabajando por fomentar las vías para una migración segura,
ordenada y regular, como es el programa GECCO”, reservado a la migración
laboral exclusiva desde su origen. En la actualidad, el 85% de los
participantes en este programa proceden de Marruecos, pero se está ampliando el
elenco de países de origen. “Hemos de tener en cuenta que el 90% de las
usuarias son mujeres, por lo que se trata de un programa con alto impacto de
género”, ha recordado Saiz”.
5. También se ha
pronunciado recientemente el principal Partido Político según los resultados
electorales del 23 de julio de 2023 y actualmente en la oposición, el Partido
Popular, con ocasión de la “Declaración de Córdoba. Acuerdo por una España
plural de ciudadanos libres e iguales” , suscrita el 10 de marzo por su presidente nacional y por
representantes de las Comunidades Autónomas en las que gobierna dicho grupo
político. Sus tesis se encuentran recogidas en el apartado 20, y son las
siguientes:
“Coordinación real
tanto en España como en la Unión Europea y financiación suficiente de la
política de inmigración.
El incremento
histórico que se está produciendo en los flujos migratorios exige una actuación
más decidida del Gobierno central y una elevación adecuada a las instituciones
comunitarias, ya que es un desafío que afecta a todo el continente. Desde
nuestra unánime solidaridad con las comunidades que más acusan este problema,
como las Islas Canarias, Ceuta y Melilla, reclamamos la urgencia de que el
Gobierno refuerce el control fronterizo contra la inmigración ilegal, dote de
más medios a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y garantice la coordinación
necesaria con las autonomías, prácticamente inexistente en la actualidad. Exigimos
que se acompañe cada decisión a este respecto con la financiación necesaria y
el diálogo colectivo que permita prestar una atención digna a los migrantes que
mantengan su residencia en España, especialmente en lo referido a los menores.
Denunciamos que también en este asunto el Gobierno central camina en la
dirección equivocada: en lugar de tener una única voz en Europa para atajar este
problema global, ha abierto el camino a trocear las competencias migratorias en
un país que es una frontera de la UE” (la negrita es mía)
6. El incremento
de la inmigración en España y su indudable impacto en el ámbito laboral se
constata en los datos mensuales de afiliación a la Seguridad Social y los
semestrales sobre presencia extranjera con autorización de residencia que
facilita el MISSMI, los datos trimestrales en el ámbito laboral de la Encuesta
de Población Activa del Instituto Nacional de Estadística, y los datos
periódicos de empadronamiento.
Con ocasión del
día internacional para la eliminación de la discriminación racial que se celebra el 21 de marzo, la UGT ha
publicado un muy interesante informe sobre “Inmigración y población. Mujeresmigrantes” , en el que se
efectúa un cuidado análisis de cómo se ha producido el incremento de la
población migrante en 2023 con respecto a 2022 y su incidencia en el ámbito
laboral. Remitiendo a todas las personas interesadas a su lectura íntegra, me
permito reproducir algunas de las conclusiones que considero más importantes:
“La población
española a 1 de enero de 2023, era de 48.085.361 personas, la cifra más alta
hasta el momento. El incremento fue posible, como en años anteriores al aumento
de la población extranjera y de la población de nacionalidad española nacida en
el extranjero, que han compensado la pérdida de 114.015 personas españolas
nacidas en España.
La población de nacionalidad extranjera, alcanzó las
6.089.620 personas, 580.574 más, un 9´5%, que en el año 2022. Las Comunidades
Autónomas con mayores incrementos absolutos fueron Catalunya, la Comunidad de Madrid,
y la Comunitat Valenciana...
La población de nacionalidad española nacida en el
extranjero alcanza a 1 de enero de 2023, las 2.639.846 personas. Por tanto, la
población de nuestro país que tiene su origen en un movimiento migratorio
(nacionalidad extranjera más nacionalidad española nacida en el extranjero)
supone 8.729.466 personas, el 18´2% de la población total. 1 de cada 5 personas
que viven en España tiene su origen en un movimiento migratorio...
Por primera vez las mujeres extranjeras superan a los
hombres extranjeros. El 50´02% de la población de nacionalidad extranjera son
mujeres. Entre las nacionalidades en las que más aumentó el número de mujeres
entre 2022 y 2023, destacan: Colombia (+76.193), Ucrania (+55.213), Venezuela
(+34.669) o Perú (+29.247); la suma del incremento de mujeres de estos cuatro
países, 195.322 mujeres, representaron el 34% del total del incremento de la
población extranjera entre el 1 de enero de 2022 y el 1 de enero de 2023.
La población ocupada aumentó entre el último trimestre
de 2022 y el último trimestre de 2023 en 783.000 personas, 337.700 de
nacionalidad extranjera, el 43%. Pero fueron las mujeres ocupadas en todas las
nacionalidades las que más se incrementaron, representado el 56% del aumento
total de la ocupación, el 52% en el caso de la población española ocupada y el
60% en el caso de la población extranjera.
‐ Por grupos de ocupación, los grupos 9 de ocupación
“ocupaciones elementales” y el 5 “trabajadores de la restauración, personales,
protección y vendedores” recogen el 52% del incremento de 202.800 mujeres extranjeras
ocupadas entre el último trimestre de 2022 y el ultimo de 2023. En el caso de
las mujeres con doble nacionalidad, que aumentaron su ocupación en 82.900
mujeres, el 54% del incremento correspondió a los grupos de ocupación 5 y 9,
los que tienen salarios medios brutos mensuales más bajos. 1.554 en el caso del
grupo 5 y 1.308 en el caso del grupo 9.
7. Es de interés también, así me lo parece, prestar
atención, dado el número cada vez más importante de estudiantes extranjeros,
comunitarios y extracomunitarios, en nuestro país, que pueden realizar
prácticas formativas, así como también de personas que ha solicitado asilo y
que están legalmente en España a la espera de que se resuelva su petición, a
los criterios de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Socialsobre la inclusión en el sistema des de alumnos y alumnas que realicen
prácticas formativas o prácticas académicas externas incluidas en programas de
formación, plasmados en el “Criterio interpretativo 3/2024” .
El análisis de dicho Criterio ha sido exhaustiva y
rigurosamente efectuado por el profesor Ferran Camas Roda , director de
la Cátedra de Inmigración, Derechos y Ciudadanía de la Universidad de Girona,
en su blog, por lo que ahora sólo me concentro en los contenidos de aquel que
se refieren a la población extranjera, recordando previamente que se trata de
la aplicación de la disposición adicional 52ª de la Ley General de Seguridad Social, que se refiere a “... a) Las realizadas por alumnos universitarios,
tanto las dirigidas a la obtención de titulaciones oficiales de grado y máster,
doctorado, como las dirigidas a la obtención de un título propio de la
universidad, ya sea un máster de formación permanente, un diploma de
especialización o un diploma de experto. b) Las realizadas por alumnos de
formación profesional, siempre que las mismas no se presten en el régimen de
formación profesional intensiva. c) Las realizadas por alumnos de Enseñanzas
Artísticas Superiores, enseñanzas artísticas profesionales y enseñanzas
deportivas del sistema educativo”.
A) En primer lugar, se aborda la aplicación de la
citada norma “a las personas que quiera acceder al arraigo para la formación
cursando un certificado de profesionalidad sin disponer de NIE ni autorización
de residencia”. El criterio interpretativo de la DGOSS es el siguiente:
“Se estima que podrá tramitarse el alta en el Régimen
General de la Seguridad Social de las personas que quieran acceder al arraigo
para la formación cursando un certificado de profesionalidad que conlleva la
realización de prácticas no laborales, siempre y cuando dispongan, en el
momento del alta, de una autorización de residencia en los términos del artículo
124 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el
Reglamento de Extranjería, y ello aunque no dispongan de autorización previa
para trabajar, por considerar que la inclusión en el sistema de Seguridad
Social de tales personas en virtud de lo dispuesto en la citada DA 52ª TRLGSS,
lo es como asimilados a trabajadores por cuenta ajena al no suponer la
realización de tales prácticas, stricto sensu, la realización de un trabajo por
cuenta ajena”.
B) A continuación, se plantea el cumplimiento de las
obligaciones de SS según la citada DA 52ª “en el caso de prácticas formativas
en las que interviene un elemento transfronterizo”, siendo el criterio
interpretativo el siguiente:
“ Tomando en consideración la percepción/compensación
o no de las prácticas sobre las que se consulta, procede distinguir dos
supuestos, a los que se añade un tercero relativo a aspectos comunes a unas y
otras.
a) Tratándose de prácticas formativas cuya realización
lleve aparejada la obtención por el alumno de una percepción/compensación
cualquiera que sea la índole, naturaleza y cuantía de esta, nos encontramos, en
todo caso, ante un supuesto de prácticas formativas remuneradas. En
consecuencia, estas prácticas se incardinan en el supuesto normativo previsto
en el apartado 4. a) de la DA 52ª TRLGSS.
1. En primer lugar, en el supuesto de alumnos de
centros españoles que realicen sus prácticas formativas en otro Estado bajo la
modalidad del programa Erasmus prácticas -o programa formativo similar en el
extranjero-, corresponde al referido centro formativo o universitario la
obligación de cumplir con las obligaciones en materia de Seguridad Social que
la citada disposición adicional le impone. Tal interpretación se basa en la
consideración de que dichos alumnos, en la medida en que, de acuerdo con lo establecido
en el apartado 3 de la DA 52ª TRLGSS, tienen la consideración de asimilados a
trabajadores por cuenta ajena a efectos de su inclusión en el Régimen General
de la Seguridad Social -o, en su caso en el Régimen Especial de los
Trabajadores del Mar-, han de recibir un tratamiento similar al de los
trabajadores desplazados por sus empresas al extranjero y, en consecuencia,
quedar sujetos a la legislación española durante el tiempo de duración de las
prácticas.
2. Si los alumnos de centros españoles se desplazan a
otro Estado bajo la modalidad del programa Erasmus estudios - o programa
formativo similar en el extranjero- quedan excluidos del ámbito de aplicación
de la DA 52ª del TRLGSS.
3. En el caso de alumnos de centros extranjeros que
realicen prácticas remuneradas en España, ha de entenderse que los mismos
quedan en todo caso fuera del ámbito de aplicación de la DA 52ª del TRLGSS.
b) Tratándose de prácticas formativas no remuneradas,
es decir, de prácticas cuya realización no lleva aparejada la obtención de una
percepción o compensación para el alumno, de acuerdo con lo establecido en el
apartado 4. b) de la DA 52ª TRLGSS, la asignación de responsabilidades respecto
del cumplimiento de las obligaciones en materia de Seguridad Social va a
depender de si existe o no previsión al respecto en el correspondiente convenio
o acuerdo de cooperación suscrito a tales efectos.
1. En el supuesto de alumnos de centros españoles que
realicen sus prácticas formativas en otro Estado bajo la modalidad del programa
Erasmus prácticas - o programa formativo similar en el extranjero-, para
realizar las correspondientes prácticas formativas, habrá que estar, en
principio, a lo que se establezca al respecto en el convenio o acuerdo de
cooperación que a tales efectos se haya firmado.
Si en dicho acuerdo se estableciera expresamente que
la obligación se atribuye al centro responsable de la oferta formativa y
siempre que el mismo se encuentre establecido en España, será este quien habrá
de proceder a instar el alta de los alumnos en el sistema de la Seguridad
Social española sobre la base de lo establecido en la DA 52ª del TRLGSS. Se
trata de una situación que cabe considerar como asimilada al desplazamiento de
un trabajador al extranjero por su empresa, siendo el centro responsable de la
oferta formativa el que tendría tal consideración de empresario en este
supuesto.
Si, por el contrario, en el convenio o acuerdo de
cooperación no se contempla ninguna disposición relativa al cumplimiento de las
obligaciones en materia de Seguridad Social, dado que en este supuesto la
empresa, institución o entidad en la que se realizan las practicas se encuentra
fuera de España y que, por tanto, no cabe aplicar la ficción de la figura del
desplazamiento como excepción al principio lex loci laboris, el alumno no
quedaría sujeto a la legislación española de Seguridad Social durante el período
de prácticas y, en consecuencia, estaría asimismo fuera del ámbito de
aplicación subjetivo de la DA 52ª.
2.Si los alumnos de centros españoles se desplazan a
otro Estado bajo la modalidad del programa Erasmus estudios - o programa
formativo similar en el extranjero - quedan excluidos del ámbito de aplicación
de la DA 52ª del TRLGSS.
3. En el supuesto de prácticas no remuneradas
realizadas en España por alumnos procedentes de un centro formativo extranjero,
ha de entenderse que los mismos quedan en todo caso fuera del ámbito de
aplicación de la DA 52ª TRLGSS.
c) Aspectos comunes a las prácticas remuneradas y no
remuneradas.
- Las reglas expuestas en los apartados a) y b) del
presente criterio resultan de aplicación tanto en aquellos supuestos en los que
las prácticas se inicien en España y continúen en el extranjero, como en la
situación inversa, cuando las prácticas se inicien en el extranjero y continúan
en España.
- El alta de los estudiantes extranjeros en España
podrá tramitarse aun cuando aquellos, de manera temporal, no dispongan de
Número de Identificación de Extranjero (NIE), si bien habrá de acreditarse la
solicitud del mismo en el momento del alta en la Seguridad Social, así como la
identidad del alumno mediante la presentación del correspondiente pasaporte en
vigor.
- Dado que no se trata de personas trabajadoras
propiamente dichas, sino de asimiladas a trabajadores, no se requiere permiso
de trabajo para proceder al alta en la Seguridad Social española, ni en el caso
de los estudiantes comunitarios ni en el de los extracomunitarios.
- Los alumnos que se encuentren en situación irregular
en España, careciendo de NIE y de pasaporte no podrán ser dados de alta en la
Seguridad Social en ningún caso, puesto que para ello, de acuerdo con lo
dispuesto en los artículos 7.1 del TRLGSS y 42 del Real Decreto 84/1996, de 26
de enero, los extranjeros ha de hallarse legalmente en España.
- Por último, las prácticas formativas realizadas on line
por un alumno matriculado en una Universidad española, pero residente en el
extranjero, no están incluidas dentro del ámbito de aplicación de la DA 52ª
TRLGSS, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 7.1 del mismo,
la inclusión en el sistema de Seguridad Social español requiere la residencia
-legal, si se trata de extranjeros-en nuestro país”.
C) Se aborda a continuación la cuestión de la
inclusión en la DA 52ª de los solicitantes de asilo que realizan prácticas no
remuneradas en España mientras se tramita y resuelve aquella. El criterio
interpretativo es el siguiente: “En el caso de las personas solicitantes de
asilo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 18 de la Ley 12/2009,
tienen derecho a ser documentadas como solicitantes de protección internacional
y, tal como se dispone en el artículo 32 de la norma citada, a ser autorizadas
a trabajar en los términos en los que reglamentariamente se determine.
Por tanto, la persona solicitante de asilo, hasta la
resolución de su solicitud, se encuentra documentada y en situación regular en
España, si bien la misma es de carácter provisional por estar condicionada a la
posterior obtención de una resolución favorable respecto de su solicitud de
asilo.
Aun cuando, como se ha señalado, el solicitante de
asilo puede ser autorizado a trabajar en España en tanto se resuelve su
solicitud, en el caso concreto de las prácticas formativas no remuneradas sobre
el que se consulta, dicha autorización no sería necesaria, dado que los alumnos
en prácticas no son trabajadores propiamente dichos, sino que tienen meramente
la consideración de asimilados a trabajadores.
En consecuencia, las personas extranjeras solicitantes
de asilo en España que, en el intervalo de tiempo hasta la resolución de su
solicitud realicen prácticas no remuneradas en España están incluidas en el
ámbito de aplicación de la DA 52ª TRLGSS, procediendo su alta en el sistema”.
D) Por último, la DGOSS fija criterio interpretativo
sobre la aplicación de la DA 52ª al personal diplomático al servicio de
misiones diplomáticas y oficinas consulares con sede en España, se expone que “Todos
los Convenios bilaterales en materia de Seguridad Social suscritos hasta ahora
por España incluyen, en el capítulo correspondiente a legislación aplicable,
bien una cláusula por la que se establece la sujeción de los agentes
diplomáticos destinados en una de las partes firmantes -país de destino- a la
legislación de Seguridad Social de la otra -país de envío-, bien una remisión
genérica a las Convenciones de Viena sobre relaciones diplomáticas y
consulares. En consecuencia, en virtud del principio de unicidad de la
legislación aplicable, dicho personal no se halla sujeto a la legislación del
país de destino”, y que “... a falta de
instrumento internacional aplicable entre España y el otro país, habría de
acudirse a lo establecido al respecto en las Convenciones de Viena sobre
relaciones Diplomáticas y Consulares, de 1961 y 1963 respectivamente, en las
que se recoge la misma regla ya expuesta”, siendo el criterio interpretativo
que “... el personal diplomático al servicio de Misiones Diplomáticas y
Consulares extranjeras en España no está sujeto a la legislación española de
Seguridad Social y, en consecuencia, no le resulta de aplicación la DA 52ª
TRLGSS”.
8. En el ámbito
judicial, me parece conveniente hacer mención a la reciente sentencia de la Sala Contencioso-Administrativa del
Tribunal Supremo de 22 de febrero de 2024, de la que fue ponente el magistrado
Carlos Lesmes, que daba respuesta a un recurso de casación en el que la cuestión
planteada que presentaba interés casacional objetivo para la formación de la
jurisprudencia consistía en “reafirmar, reforzar, complementar, matizar o
rectificar, nuestra jurisprudencia sobre la necesidad de la valoración y
apreciación de circunstancias agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen
la proporcionalidad de la medida de expulsión del territorio nacional del
extranjero en situación irregular”. La respuesta, recogida en el fundamento de
derecho decimo, fue la siguiente:
“Primero, que la
situación de estancia irregular determina, en su caso, la imposición de la
sanción de multa o la sanción de expulsión, siendo preferente la primera cuando
no concurran circunstancias que, con arreglo al principio de proporcionalidad,
justifiquen la expulsión.
Segundo, que
cuando la decisión consista en la imposición de una multa, la resolución
administrativa que la imponga debe contener una orden de salida de cumplimiento
voluntario que concrete el mandato contenido en el art. 28.3.c) de la Ley
Orgánica 4/2000, de 11 de enero, y en la Directiva 2008/115/CE del Parlamento Europeo
y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a normas y procedimientos
comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros
países en situación irregular.
Tercero, que en
ejecución de lo acordado los plazos que se establezcan para la salida efectiva
del territorio nacional, sin perjuicio de las excepciones que se establecen en
nuestro ordenamiento y en la Directiva, deben ser prudentemente limitados en el
tiempo, dentro de los márgenes de los que dispone la Administración, a los efectos
de no privar a la Directiva de su efecto útil.
Cuarto, que la
expulsión, comprensiva de la decisión de retorno y su ejecución, exige, en cada
caso y de manera individualizada, la valoración y apreciación de circunstancias
agravantes que pongan de manifiesto y justifiquen la proporcionalidad de la
medida adoptada, tras la tramitación de un procedimiento con plenas garantías
de los derechos de los afectados, conforme exige la jurisprudencia comunitaria
Quinto, que por
tales circunstancias de agravación han de considerarse las que se han venido
apreciando por la jurisprudencia en relación a la gravedad de la mera estancia
irregular, bien sean de carácter subjetivo o de carácter objetivo, y que pueden
comprender otras de análoga significación."
9. En una
intervención que se realiza en sede territorial catalana cobra especial sentido
a mi parecer hacer algunas referencias al muy recientemente presentado informe
2023 del Síndic de Greuges que anualmente se presenta al Parlament, cuyo texto
íntegro (en catalán) puede consultarse
aquí . y un amplio
resumen ejecutivo (en castellano) aquí , cuyos datos
sobre la población migrante desmontan con toda rotundidad algunos de los
estereotipos que más se difunden interesadamente en algunos medios de
comunicación y redes sociales.
“... 1.2. El hecho
migratorio y el reto de la cohesión social
Con las menores
tasas de natalidad desde hace décadas, una parte muy significativa de este
crecimiento demográfico ha sido protagonizado por personas de origen migrante
procedentes del extranjero (el 71,2 % del total).
El hecho
migratorio en Cataluña tiene un peso más importante que en el conjunto del Estado
o de la Unión Europea: actualmente, el 16,3 % de la población catalana es de nacionalidad
extranjera, por encima de la media estatal (11,7 %) y europea (8,4 %).
Las desigualdades
sociales que sufre la población de origen migrante hacen que tenga un acceso
desigual a las diferentes oportunidades de bienestar social y que tenga
limitadas sus posibilidades de integración.
La población de
nacionalidad extranjera, a pesar de tener más precariedad, accede menos a los
servicios públicos y se beneficia menos de las ayudas de la Administración
- Tiene más del
triple de riesgo de pobreza (50 % frente al 14,7 % de la población de nacionalidad
española).
- Tiene más del doble de tasa de paro (16,6 %
frente al 8,2 %).
- Tiene más del doble de dificultades de acceder
a la vivienda (el 29 ‰ de la población extranjera está inscrita en el Registro
de solicitantes de vivienda de protección oficial, frente al 13,2 ‰ de la
población de nacionalidad española).
- Accede la mitad
a las prestaciones sociales: la población extranjera en situación de riesgo de
pobreza tiende a percibir en menor medida la prestación de la renta garantizada
de ciudadanía (RGC) (3,7 %) que la población de nacionalidad española que se
encuentra en la misma situación (7,5 %).
- Accede cerca de
tres veces menos a la educación infantil de primer ciclo (14,9 % frente al 52,4
%) y tiene cerca de tres veces más de abandono escolar prematuro (38,2 % frente
al 13,0 %).
- Pese a la
situación que sufren, los colectivos vulnerables tienden a hacer menos uso de
la institución del Síndic de Greuges a la hora de defender sus derechos. Así,
por ejemplo, la población nacida en el extranjero solo presenta el 5,5 % de las
quejas, por debajo de su peso demográfico (21,2).
10. Para ir
acabando mi exposición, me refiero al reciente informe sobre las opiniones y
actitudes sociopolíticas de la afiliación de CCOO de Cataluña 23-J, continuando
con análisis efectuados en anteriores ocasiones.
Me interesa
destacar que es más numeroso el porcentaje de quienes vinculan los derechos
básicos de la población extranjera a una situación administrativa de
regularidad (37 %) que quienes son del parecer que han de tener lo mismos
derechos que la población de nacionalidad española (30 %), siendo especialmente
significativo que en el primer grupo superan el citado porcentaje las personas
sin estudios (57 %), las que han llegado hasta la educación primaria (48,2 %),
las que nunca llegan económicamente a final de mes (45,9 %) y las que su bagaje
educativo alcanza solo hasta la educación secundaria obligatoria (45,6 %),
datos que merecen la opinión de las y los autores del informe de deberse
probablemente “a la existencia de una mayor recelo hacia la inmigración por
parte de la afiliación con un menor nivel de estudios y unas condiciones peores
de acceso al mercado de trabajo” .
11. Concluyo aquí
esta nueva entrada de análisis de las políticas de inmigración, que sin duda
centrarán buena parte de los debates en próximas elecciones tanto europeas como
españolas autonómicas. Esperemos y deseemos, aunque la realidad actual no va,
me parece, por este camino, que se trate de un debate y discusión constructivos.
Me quedo con las palabras del Papa Francisco en la Carta dirigida el 21 de
marzo a a un grupo de migrantes reunidos en lajas blancas, Panamá: “Hermanos y
hermanas migrantes, no se olviden nunca de su dignidad humana. No tengan miedo
de mirar a los demás a los ojos porque no son un descarte, sino que también
forman parte de la familia humana y de la familia de los hijos de Dios. Y
gracias por estar ahí”.
Buena lectura.
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