1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 21 de
diciembre (asunto C-488/21), con ocasión de la petición de decisión prejudicial
planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la UE por el
Tribunal de Apelación de Irlanda mediante resolución de 27 de julio de 2021.
El litigio versa
sobre la interpretación del art. 7.1 d) de la Directiva 2004/38/CE del
Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho
de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros.
Recordemos que
dicho precepto regula el derecho de residencia por más de tres meses para todo
ciudadano de la Unión en otro Estado miembro, y el apartado d) lo reconoce a “un
miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la Unión, o va a reunirse
con él, y que cumple las condiciones contempladas en las letras a), b) o c)”.
Se suscita (véase
apartado 19) entre GV, nacional rumana, que es la madre de AC, también nacional
rumana que reside y trabaja en Irlanda y que obtuvo la nacionalidad irlandesa
por vía de naturalización, y el jefe de la División de Apelaciones, la División
de Apelaciones en Asuntos de Protección Social, el Ministro de Trabajo y
Protección Social, y el Fiscal General, de Irlanda, en relación con la
concesión a GV de un subsidio por discapacidad.
El interés
especial de la sentencia radica, como bien señala la abogada general, Tamara
Capeta, en sus conclusiones presentadas el 16 de febrero, en este
punto: “ Aunque el Tribunal de Justicia ha
tenido varias ocasiones para precisar los derechos que asisten a los familiares
dependientes en virtud del Derecho de la Unión y en qué circunstancias nacen
esos derechos, la mayoría de esos asuntos se referían a descendientes
directos o a cónyuges dependientes. Por tanto, el presente asunto
brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de interpretar con más detalle
los derechos de los ascendientes directos dependientes de trabajadores de la
Unión desplazados” (la negrita es mía). Sus conclusiones, en las que
propugna una interpretación de la normativa favorable al reconocimiento del
derecho a la percepción del subsidio, será acogida por el TJUE.
El muy amplio
resumen oficial, que permite ya tener un buen conocimiento de las cuestiones
debatidas y la normativa aplicable, es el siguiente:
Procedimiento
prejudicial — Ciudadanía de la Unión Europea — Artículos 21 TFUE y 45 TFUE —
Derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el
territorio de los Estados miembros — Trabajador que ha adquirido la
nacionalidad del Estado miembro de acogida conservando su nacionalidad de
origen — Directiva 2004/38/CE — Artículo 3 — Beneficiarios — Artículo 2,
apartado 2, letra d) — Miembro de la familia — Ascendientes directos a cargo de
un trabajador ciudadano de la Unión — Artículo 7, apartado 1, letras a) y d) —
Derecho de residencia por más de tres meses — Conservación del estatuto de
persona a cargo en el Estado miembro de acogida — Artículo 14, apartado 2 —
Mantenimiento del derecho de residencia — Reglamento (UE) n.º 492/2011 — Artículo
7, apartado 2 — Igualdad de trato — Ventajas sociales — Prestaciones de
asistencia social — Carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro
de acogida”.
2. Los datos fácticos
del litigio están recogidos en los apartados 19 a 20, y las cuestiones
prejudiciales planteadas en el apartado 30. En síntesis, se trata de una
nacional rumana, con residencia de 2009 a 2016 en Rumania o España y que en
varias ocasiones residió en Irlanda con su hija, de origen rumana y nacionalizada
irlandesa, pasando a residir permanentemente en Irlanda a partir de 2017 y
solicitando el 28 de septiembre de dicho año la concesión del subsidio por
discapacidad “debido al deterioro de su estado de salud en relación con la
artritis”, basando tal petición en la ley nacional antes citada de 2005.
Dicha petición fue
denegada, así como también el recurso posterior, siendo el argumento para ello
en ambos casos, que la solicitante “no disponía del derecho de residencia en Irlanda”.
El litigio siguió adelante a partir de una solicitud presentada por una ONG,
que llevó a la División de Apelaciones a reconocer a la solicitante de subsidio
el derecho de residencia, pero siguió sin reconocer el derecho a percibir “una
prestación de asistencia social”, decisión que fue confirmada tras la
interposición de recurso, con apoyo en el art. 11.1 del Reglamento de 2015, ya
que, se concluía, “si se le concediese dicho subsidio se convertiría en una
carga excesiva para la asistencia social nacional y, por ello, ya no dispondría
del derecho de residencia”.
Agotada la vida
administrativa, la solicitante del subsidio presentó recurso de anulación ante
el Tribunal Superior, que anuló la resolución recurrida mediante sentencia de 29
de mayo de 2020, considerando que el art. 11.1 de la Ley de 2005 era incompatible
con la Directiva 2004/38, por no poderse exigir que el miembro de la familia
permanezca a cargo de un ciudadano de la Unión “para que pueda continuar
disfrutando del derecho de residencia en el Estado miembro de acogida”. Contra
dicha sentenciase interpuso por las autoridades irlandesas recurso de apelación
ante el tribunal que elevaría la petición de decisión prejudicial, defendiendo la
conformidad a la normativa comunitaria de la legislación nacional irlandesa.
En cuanto que el
conflicto versaba sobre la adecuación de esta, y en concreto del citado art.
11.1 a la Directiva 2004/38, se formularon estas tres cuestiones prejudiciales:
“1) ¿Está
supeditado el derecho de residencia derivado de un ascendiente directo de un
trabajador ciudadano de la Unión a que se refiere el artículo 7, apartado 1,
letra d), de la [Directiva 2004/38] a que dicho familiar esté a cargo de manera
continuada del trabajador?
2 ¿Se opone la
[Directiva 2004/38] a que un Estado miembro de acogida limite el acceso a una
prestación de asistencia social de un miembro de la familia de un trabajador
ciudadano de la Unión que disfruta de un derecho de residencia derivado por
estar a cargo de dicho trabajador, cuando el acceso a dicha prestación
significaría que ya no estuviera a cargo del trabajador?
3) ¿Se opone la
[Directiva 2004/38] a que un Estado miembro de acogida limite el acceso a una
prestación de asistencia social de un miembro de la familia de un trabajador
ciudadano de la Unión que disfruta de un derecho de residencia derivado por
estar a cargo de ese trabajador por razón de que el pago de dicha prestación
tendrá como consecuencia que el miembro de la familia en cuestión se convierta
en una carga excesiva para la asistencia social del Estado miembro de acogida?”.
3. El TJUE pasa
revista primeramente a la normativa europea y estatal aplicable.
De la primera, son
referenciadas las siguientes normas:
El Reglamento (CE) n.º 883/2004 del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, sobre la coordinación de los
sistemas de seguridad social, título III, capítulo 9, “Prestaciones en metálico
no contributivas”, y en concreto el art. 70 , “Disposiciones generales”, que
cataloga como tales las que figuren en el anexo X, en el que se recoge que “por
lo que respecta a Irlanda, entre estas prestaciones figura el «subsidio por
discapacidad (Ley consolidada de protección social de 2005, parte 3, capítulo
10)”.
El Reglamento (UE)
n.º 492/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2011,
relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión (DO
2011, L 141, p. 1), art. 7, apartados 1 y 2, que establece la igualdad de trato
entre trabajadores nacionales y los de otros Estados miembros en el territorio
de los primeros, sin discriminación por razón de nacionalidad.
La ya citada
Directiva 2004/38, en concreto sus considerandos 3 y 5, art. 2 (definiciones),
que incluye en los miembros de la familia a “los ascendientes directos a
cargo”, art. 3 (beneficiarios), art. 7 a 14 (derecho de residencia) y 16
(derecho de residencia permanente si se ha residido legalmente durante un
período continuado de cinco años en el Estado miembro de acogida).
Por lo que
respecta al Derecho irlandés, la Directiva 2004/38 fue traspuesta por el
Reglamento relativo a las Comunidades Europeas (Libre Circulación de Personas)
de 2015], cuyo art. 3.5 b) incluye,
dentro de concepto de “miembro reconocido de la familia del ciudadano de la
Unión” a “ los ascendientes directos a cargo del ciudadano de la Unión o de
cónyuge o pareja registrada”: el art. 6.3 a) regula el derecho de todo
ciudadano de la Unión a residir en territorio irlandés por un período superior
a tres meses si “... es miembro de la familia de un ciudadano de la Unión que
cumple una o varias de las condiciones enumeradas en los incisos i), ii), o
iii)”. En fin, el art. 11.1, centro de la polémica jurídica que abordará el
TJUE, dispone que la residencia se podrá mantener mientras la persona nacional
de otro Estado miembro “... no se convierta en una carga excesiva para la
asistencia social del Estado”.
Por su parte, la
Ley consolidada de protección social de 2005 regula el su art. 210, apartados 1
y 9, quien puede percibir el subsidio por discapacidad, excluyendo a “quien no
resida habitualmente en el territorio del Estado”, concretando qué debe entenderse
por residencia habitual en el art. 246, apartados 1 y 5, haciendo mención al
derecho de la persona que es “un miembro de la familia de alguna de las
personas a que se refiere la letra b)”.
4. Al entrar en la
resolución de litigio, el TJUE debe responder primeramente a la alegación
procesal formal presentada por las autoridades demandadas de reapertura de la
fase oral del procedimiento, fundamentada en que las conclusiones de la abogada
general excedieron “los límites del objeto del litigio principal y, en consecuencia,
propuso resolver ultra petita”.
La petición fue
rechazada (véanse apartados 34 a 39) tras concluir que la solicitud no contenía
hecho nuevo alguno que pudiera influir en su resolución, ya que disponía “de
todos los elementos necesarios para pronunciarse y que el asunto no debe
resolverse basándose en algún argumento que no haya sido debatido en las fases
escrita y oral del procedimiento”.
5. Desestimada la
alegación procesal formal, el TJUE formula unas primeras, y muy amplias y
documentadas, precisiones sobre el objeto del litigio, ya que “aunque, en el
plano formal, órgano jurisdiccional remitente ha limitado su cuestión
prejudicial a la de la Directiva 2004/38, esta circunstancia no impide que el
Tribunal de Justicia le facilite todos los elementos de interpretación del
Derecho de la Unión que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto de que
conoce, con independencia de que el tribunal remitente haya hecho o no
referencia a ellos en el enunciado de la cuestión”.
La importancia de
tales precisiones es muy relevante a mi parecer, por cuanto, basándose en su
consolidada jurisprudencia, el TJUE concluirá que “la circunstancia de que un
nacional de un Estado miembro que se ha trasladado a otro Estado miembro y
reside en él adquiera, posteriormente, la nacionalidad de este último Estado
miembro, además de su nacionalidad de origen, no puede implicar que se le prive
del derecho a la igualdad de trato, con arreglo al artículo 45 TFUE, apartado
2, tal como lo aplica el artículo 7, apartado 2, del Reglamento n.º 492/2011, y
que los requisitos relativos a la concesión de ventajas sociales no deben ser
más estrictos que los previstos en esta última disposición”, y que “las cuestiones
prejudiciales planteadas, que, en este contexto, deben entenderse referidas a
la interpretación del artículo 45 TFUE, tal como ha sido aplicado por el
Derecho derivado, deben ser respondidas a la luz de las anteriores
consideraciones”.
6. Sentada esta
línea jurídica, el TJUE pasa a responder conjuntamente a las tres cuestiones
prejudiciales planteadas, y tras examinar la normativa comunitaria concluye que
“... de la lectura conjunta del artículo 2, punto 2, letra d), y del artículo
7, apartado 1, letras a) y d), de la Directiva 2004/38 se desprende que los
ascendientes directos de un trabajador ciudadano de la Unión gozan de un
derecho de residencia derivado por más de tres meses cuando están «a cargo»
de dicho trabajador”, y que “de dicho artículo 14, apartado 2, en relación
con el artículo 2, punto 2, letra d), y con el artículo 7, apartado 1, letras
a) y d), de la Directiva 2004/38 se desprende que un ascendiente directo de un
trabajador ciudadano de la Unión goza de un derecho de residencia derivado
mientras esté a cargo de dicho trabajador, y ello hasta que ese
ascendiente, que haya residido legalmente durante un período continuado de
cinco años en el territorio del Estado miembro de acogida, pueda solicitar un
derecho de residencia permanente con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva
2004/38” (la negrita es mía).
Toca aplicar esos
criterios al caso litigioso enjuiciado, y no hay duda de que la solicitante del
subsidio cumplía el requisito para disfrutar “como miembro de la familia” de un
derecho de residencia derivado, y que el ciudadano que ha adquirido la
nacionalidad del un Estado miembro, y del que depende el miembro de la unidad
familiar, tiene derecho a la igualdad de trato con los nacionales del Estado de
acogida.
7. Hay que abordar
a continuación qué debe entenderse por ventajas sociales, algo que el TJUE
lleva a cabo en los apartados 64 a 67, acudiendo a su consolidada
jurisprudencia que ha precisado que “comprende todas las ventajas que, vinculadas
o no a un contrato de trabajo, se reconocen generalmente “a los trabajadores
nacionales principalmente por razón de su condición objetiva de trabajadores o
por el mero hecho de su residencia en el territorio nacional, y cuya extensión
a los trabajadores nacionales de otros Estados miembros permite, por lo tanto,
facilitar la movilidad de estos en el interior de la Unión y, por ende, su
integración en el Estado miembro de acogida”, con mención de la sentencia de 6 de octubre de 2020 (asunto C-181/19) , y que puede incluir “prestaciones
de asistencia social que entran al mismo tiempo en el ámbito de aplicación
específico del Reglamento n.º 883/2004, tales como, según precisa el órgano
jurisdiccional remitente, el subsidio por discapacidad”.
La Gran Sala hace
suyas las tesis de la abogada general (véase apartado 106 de las conclusiones),
para quien “Para evaluar si se encuentra en una situación desventajosa, debe
compararse a AC con los trabajadores nacionales irlandeses. Estos trabajadores
también pueden tener padres que sean ciudadanos de la Unión, pero no nacionales
irlandeses, a los que se podrían denegar prestaciones por discapacidad si
llevaran residiendo en ese Estado menos de cinco años. No obstante, en la
mayoría de las situaciones, los padres de los trabajadores irlandeses también
serán nacionales irlandeses y, por tanto, tendrán derecho a solicitar el
subsidio por discapacidad. A este respecto, la discriminación de AC derivada
del hecho de que su madre no pueda solicitar el subsidio por discapacidad
podría calificarse de discriminación indirecta en relación con las ventajas
sociales de que disfrutan los trabajadores nacionales”.
La conclusión de
todo lo anteriormente expuesto, y nuevamente con apoyo en jurisprudencia
anterior, es que condición de ascendiente «a cargo», en el sentido del artículo
2, punto 2, letra d), de la Directiva 2004/38, no puede verse afectada por la
concesión de una prestación de asistencia social en el Estado miembro de
acogida, ya que “... decidir otra cosa equivaldría a admitir que la concesión
de tal prestación podría hacer perder al interesado su condición de miembro de
la familia a cargo, y justificar, por consiguiente, la retirada de dicha
prestación, o incluso la pérdida por parte de este de su derecho de residencia”,
por lo que “tal solución prohibiría, en la práctica, a ese miembro de la
familia a cargo solicitar la citada prestación, vulnerando con ello la igualdad
de trato reconocida al trabajador migrante”.
Por último, el
TJUE añade una precisión de indudable interés social además de jurídica, cual
es que con las cotizaciones sociales que un trabajador migrante paga en el
Estado miembro de acogida en virtud de la actividad asalariada que ejerce, “contribuye
a la financiación de las políticas sociales de dicho Estado y debe, en
consecuencia, beneficiarse de ellas en las mismas condiciones que los
trabajadores nacionales”, y por ello “el objetivo de evitar una carga económica
excesiva para el Estado miembro de acogida no puede ser considerado una razón
imperiosa de interés general que pueda justificar una desigualdad de trato
entre los trabajadores migrantes y los trabajadores nacionales”.
8. Por todo lo anteriormente
expuesto, la Gran Sala declara que el art. 45 TFUE, tal como ha sido aplicado
por el art.7.2 del Reglamento (UE) n.º 492/2011, en relación con el art.2.2 d),
con el art. 7.1 a) y d), y con el art. 14.2 de la Directiva 2004/38/CE, debe
interpretarse en el sentido de que
“se opone a una
normativa de un Estado miembro que permite a las autoridades de ese Estado
miembro denegar la concesión de una prestación de asistencia social a un
ascendiente directo que, en el momento de la presentación de la solicitud
relativa a dicha prestación, está a cargo de un trabajador ciudadano de la
Unión Europea, o incluso retirarle el derecho de residencia por más de tres
meses, basándose en que la concesión de tal prestación tendría como efecto que
ese miembro de la familia dejara de estar a cargo del citado trabajador
ciudadano de la Unión y se convirtiera así en una carga excesiva para la
asistencia social de dicho Estado miembro”.
Buena lectura.
No hay comentarios:
Publicar un comentario