I. Introducción
El Boletín Oficial
del Estado publicó el viernes 29 de septiembre la “Orden TES/1077/2023, de 28
de septiembre, por la que se establecen, en el ámbito competencial del Servicio
Público de Empleo Estatal, las bases reguladoras para la concesión de
subvenciones destinadas a la financiación de programas de políticas activas de
empleo previstos en el Real Decreto 818/2021, de 28 de septiembre, por el que
se regulan los programas comunes de activación para el empleo del Sistema
Nacional de Empleo” , que según lo
fijado en su disposición final tercera entró en vigor al día siguiente de su
publicación.
Casualidad o no
por la fecha de aprobación de la norma, han transcurrido justamente dos años
desde que el Consejo de Ministros aprobara el
citado Real Decreto. En la nota de prensa se explicaba que “La norma aprobada
hoy responde a la necesidad de simplificar la gestión y una regulación muy
dispersa y también de actualizar los programas existentes para que se adapten a
las necesidades cambiantes del mercado laboral y se adecúen a las
particularidades de cada territorio. De esta manera, permitirá aumentar la
eficacia de las PAE e impulsar su adaptación a cada perfil de la persona
demandante”, así como también que “la norma es un instrumento fundamental para
desarrollar el Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia y afronta, en
línea con el objetivo 8 de la Agenda 2030, los retos de la reducción del
desempleo, especialmente el que afecta a los colectivos más vulnerables, y la
creación de empleo estable y de calidad”.
Desde luego, no
creo que quepa duda alguna, el marco normativo de la política de empleo ha
experimentado un cambio más que sustancial con la aprobación de la Ley 3/2023de 28 de febrero de Empleo , norma cuyo
anteproyecto se estaba elaborando en la fecha en que se aprobó el Real Decreto,
y que tras convertirse en Proyecto de Ley, y su posterior y compleja
tramitación parlamentaria, se convirtió en texto legal, si bien necesitado de desarrollo
en algunos de sus contenidos esenciales y que hay que esperar, y desear, que
sean aprobados una vez que haya nuevo gobierno.
Por consiguiente,
la Orden ciertamente se ajusta a lo regulado en el Real Decreto, y al mismo
tiempo, tal como se subraya en el art. 1 (objeto) también al posterior RealDecreto Ley 1/2023 de 10 de enero, de medidas urgentes en materia de incentivos
a la contratación laboral y mejora de la protección social de las personas
artistas , y se ajusta en
cuanto a su ámbito de aplicación, art. 2, a lo dispuesto en la LE (disposición
transitoria primera y art. 22 h), es decir a las ciudades de Ceuta y Melilla,
por una parte, y a todo el territorio estatal “cuando los programas y las
actuaciones subvencionables se financien con cargo a la reserva de crédito
prevista en el presupuesto de gastos del Servicio Público de Empleo Estatal”,
incluyendo el citado artículo cinco posibles supuestos, como por ejemplo
“Servicios y programas cuya ejecución afecte a un ámbito geográfico superior al
de una Comunidad Autónoma, cuando estos exijan la movilidad geográfica de las
personas desempleadas o trabajadoras participantes en las mismas a otra
Comunidad Autónoma, distinta a la suya, o a otro país y precisen de una
coordinación unificada”.
Ahora bien, la
norma también es de particular interés para todas las Comunidades Autónomas,
que tienen competencias en materia de empleo, y así ya se reconoce en la
introducción del texto, en el que se enfatiza, tras la mención a la consulta
realizada durante la elaboración de la norma a las organizaciones empresariales
y sindicales más representativas, y la información facilitada al Consejo
General del Sistema Nacional de Empleo y a la Conferencia Sectorial de Empleo y
Asuntos Laborales, que “en particular, se ha requerido el acuerdo de la citada
Conferencia Sectorial respecto de lo establecido en la disposición adicional
cuarta sobre bases reguladoras comunes, de manera que los servicios públicos
de empleo autonómicos podrán optar por gestionar algunas de sus convocatorias
al amparo de esta norma” (la negrita es mía).
Dicha disposición
adicional cuarta lleva por título “Bases reguladoras comunes”, y toma como
punto obligado de referencia la disposición adicional decimoquinta del RD 818/2021,
por lo que las bases reguladoras establecidas en la Orden “tendrán la
consideración de bases reguladoras comunes cuando los servicios públicos de
empleo autonómicos opten por su aplicación en cualquiera de las convocatorias
de subvenciones que realicen para la financiación de programas comunes de
activación para el empleo”, fijándose unas previsiones concretas para su aplicación,
de las que creo conveniente destacar las dos primeras: en primer lugar, que
cuando esta norma se refiere a órganos y competencias estatales, tales
menciones “se entenderán realizadas a los correspondientes órganos y
competencias de los servicios públicos de empleo autonómicos; y en segundo
término, manifestación clara de la flexibilidad de la que disponen las
autonomías para poner en prácticas su programas, “no será de obligada
aplicación a los incentivos a la contratación laboral otorgados por los servicios
públicos de empleo autonómicos el límite del sesenta por ciento previsto en el
artículo 5.4, párrafo segundo, para los supuestos de concurrencia de ayudas
públicas, así como el período mínimo de tres años a que hace referencia el
artículo 21.3 respecto de la obligación de mantenimiento en el empleo de la
persona trabajadora contratada. En estos casos no serán de obligatoria
aplicación las previsiones del artículo 2.2”, o lo que es lo mismo, con
referencia al último inciso, que no serán de aplicación las disposiciones
generales contenidas en el capítulo I del RD 1/2023, que incluye las personas
beneficiarias de las medidas de fomento de empleo y los sujetos beneficiarios
de las subvenciones.
Es decir, hasta
este momento disponemos, en el ámbito estatal, de un marco regulador de las
políticas de empleo configurado por una Ley, que requiere aún de desarrollo de
algunos de sus preceptos, un RDL dictado con anterioridad a la aprobación
definitiva de dicha ley para poder acogerse a los fondos europeos, un RD de
hace dos años y que tiene por objeto “determinar los aspectos esenciales de los
programas comunes de activación para el empleo que podrán ser aplicados y, en
su caso, desarrollados en sus aspectos no esenciales por todos los integrantes
del Sistema Nacional de Empleo”, siendo tales aspectos esenciales las
previsiones contenidas en la norma sobre “a) objeto y contenidos mínimos
previstos en cada uno de ellos; b) personas destinatarias finales; c)
financiación; y d) requisitos específicos y prioridades, en su caso”, y una
Orden que establece, con el margen de autonomía dejado a las Comunidades
Autónomas antes expuesto, “las bases
reguladoras para la concesión de subvenciones” para programas regulados en el
RD 818/2021, en el bien entendido de que dichas bases se han de ajustar a lo
dispuesto en la LE.
Las tres normas
que preceden a la Orden de 28 de septiembre, han sido objeto de amplia
explicación por mi parte en varias entradas anteriores del blog. Remito por lo
que respecta a la LE al artículo “La nueva Ley de Empleo Seguimiento y análisisde su tramitación desde el Anteproyecto a la aprobación definitiva por elCongreso de los Diputados (recopilación)” , recordando además que ya existe una muy
amplia bibliografía sobre dicha norma en las revistas especializadas, siendo un
artículo de especial interés a mi parecer el publicado por los profesores José
Luis Monereo y Guillermo Rodríguez, y la profesora Susana Escanciano, “Lareforma del derecho del empleo: notas sobre la ley 3/2023, de 28 de febrero, deempleo” (Revista Laborum,
núm. 2/2023) , en cuyas conclusiones, y tras un muy amplio y detallado estudio
de su contenido y el marco económico y social, además de una exhaustiva
bibliografía, en el que debe aplicarse,
concluye que la norma “... pretende
conseguir que la prestación del servicio de colocación, además de ser pública y
gratuita, alcance la ansiada cota de “atención eficaz”, concebida no como un
reiterado homenaje a la retórica del lenguaje político-normativo sino como una
verdadera respuesta a las necesidades de las personas trabajadoras, tanto de
quienes están ocupadas como de las desempleadas y de las que, aunque inactivas,
deseen incorporarse al mundo laboral, y por supuesto también de las empresas
que cada vez más demandan políticas de formación que preparen, tanto a su
personal como al que puede contratar, adecuadas a los cambios operados en sus
actividades, con la necesidad de disponer de personal más y mejor formado. En
suma, el compromiso social de la nueva regulación es clave: la mejora de la
empleabilidad y el incremento del empleo estable y su calidad en todos los
territorios, acompañados de acciones destinadas a la atención de la diversidad
de aquellos colectivos que mayores dificultades presentan a la hora de acceder
al trabajo”.
También es
recomendable la lectura de un reciente artículo de la profesora Francisca
Moreno que versa sobre uno de los contenidos más destacados a mi parecer de la
LE, que lleva por título “Políticas activas de empleo y su necesaria
redimensión: apune sobre la nueva vertiente del derecho-deber a la
empleabilidad” (publicado en Lex
Social, Revista de Derechos Sociales vol. 13, núm. 1, 2023). Tras un amplio
análisis de la LE y de la necesidad de tener una visión de “ajuste dinámico del
mercado de trabajo”, con equilibrio entre los diversos interese en juego, la
autora subraya que “A partir de este equilibrio, por el que necesariamente
debemos transitar para alcanzar ese éxito de mercado de trabajo, es
desde donde debemos
procurar un derecho-deber
a la empleabilidad, cuestión que
además retroalimenta la consecución del objetivo primero. El proceso
de empleabilidad facilita
la adaptación a
las necesidades del
mercado de trabajo por parte de
las personas trabajadoras, lo que supone una corrección del elemento
distorsionador de falta de capacidades adecuadas a la demanda de perfiles
profesionales que sufrimos en la
actualidad; a su
vez, el tejido
empresarial debe apostar
por la delegación y autonomía en
el trabajo de esas personas trabajadoras cualificadas, lo que facilitará el
aprovechamiento de nuestro
alto componente digital
en máquinas o robotización de
forma óptima, multiplicando
sus efectos. Con
ello, un alto
nivel de digitalización global
nos impactará positivamente
en el sentido
de alcanzar una
mayor productividad. Y una mayor productividad, como sabemos, va directamente
relacionada con cantidad y calidad de empleo”
Recupero ahora
algunos de los contenidos de mis explicaciones (mantengo el texto original),
por orden cronológico, del RDL 818/2021 y del RDL 1/2023, dado que ello
permitirá después una mejor comprensión de la regulación contenida en la Orden.
En la última parte
de mi exposición, haré una sucinta referencia a algunos de los retos, tanto ya
inmediatos como del próximo futuro, a los que debería dar respuesta una
política de empleo que beneficie tanto al conjunto de las personas trabajadoras
(empleo digno/decente) como al mundo empresarial (flexibilidad organizativa
para su adaptación a los cambios en los sistemas productivos y los gustos e
intereses de la clientela), para añadirlos a los que se recogen en el epígrafe
siguiente.
II. RD 818/2021 de 28 de septiembre
1. Estamos en presencia de una norma ciertamente importante por su
contenido, ya que regula, y así lo indica expresamente en la primera línea de
la introducción, “de modo integral y sistematizado” los programas comunes de
activación para el empleo, “estableciendo los contenidos esenciales que deben
formar parte de los mismos”.
Norma, cuyos primeros borradores datan de hace bastantes meses y que ha ido
siendo modificada tras los diversos debates que se han llevado a cabo sobre su
contenido y sobre la oportunidad de su adopción.
Además, la propia norma reconoce expresamente en la disposición final
séptima, con el inequívoco título de “nuevo marco legal de las políticas
activas de empleo”, que deberá modificarse en un futuro no muy lejano para
adaptarse a la reforma de las políticas de empleo prevista en el componente 23
del plan de recuperación transformación y resiliencia presentado por el
gobierno español a la Comisión Europea y que ha merecido su visto bueno, “ya
sea mediante la modificación del mismo o bien a través del desarrollo
reglamentario del citado nuevo marco normativo”.
2. Formulo unas reflexiones previas antes de entrar en
el examen de la norma. El estudio de las políticas activas de empleo debe
hacerse, ciertamente, desde el atento examen y estudio del marco normativo
existente, con atención especial en España a la LE, que define dichas
políticas. Desde una perspectiva más general, puede afirmarse que, para
alcanzar los objetivos de una buena política activa de empleo, consistente en
gestionar correctamente la oferta y la demanda de trabajo, hay básicamente tres
vías de actuación: las políticas de formación, las políticas de creación de
empleo (ej.: subvenciones a la contratación), y las políticas de funcionamiento
del mercado laboral (ej.: unos buenos y eficaces Servicios Públicos de Empleo).
Ahora bien, cualquier análisis de las políticas de
empleo debe realizarse teniendo en consideración la situación económica y
social, dado que sus objetivos de posibilitar el acceso al empleo y de
garantizar una protección social adecuada en caso de no disponer del mismo
deben tratar de conseguirse de una forma u otra según cuál sea aquella
situación. Se requiere el esfuerzo reforzado de todos los poderes públicos y de
las organizaciones representativas de trabajadores y empresarios para adoptar
medidas que faciliten la disminución del número de personas desempleadas y
también la creación de empleo con garantías de estabilidad. Es necesario poner
en marcha políticas activas de empleo que guarden estrecha relación con las
llamadas políticas pasivas, pero que además refuercen la necesidad de apostar
por un nuevo modelo productivo que permita incrementar el volumen de ocupación
estable y de calidad, y que al mismo tiempo que se adapta a los nuevos
requerimientos de la sociedad del conocimiento no olvida que muchas personas
necesitan mejorar sus niveles de cualificación profesional para acceder o
permanecer en el mercado de trabajo.
Las políticas de empleo deben apostar por la búsqueda
del pleno empleo estable y de calidad, mediante la adecuada combinación de
políticas activas de acceso al mercado de trabajo y de políticas de protección
económica para las personas que se encuentran en situación de desempleo. Hay
que prestar una atención especial, tanto en políticas “de cantidad” como “de
calidad”, a los colectivos con más dificultades, como son las mujeres, muy
especialmente las que tienen baja cualificación, los desempleados de larga
duración, los jóvenes, igualmente con especial atención a los de baja
cualificación, los discapacitados, y buena parte de los inmigrantes
incorporados, de forma regular o irregular, al mercado de trabajo español Se
trata de dirigirse a un mercado de trabajo cada vez más diversificado y con
instrumentos adecuados que permitan hacer frente a esa diversidad. Así pues,
los datos cuantitativos no deben hacer olvidar la importancia de acercarnos a
la calidad del empleo para entender la realidad del mercado de trabajo en
España.
La educación, la formación y el trabajo, son tres
caras de la misma moneda, en diversas etapas de la vida del joven. Hay que
apostar decididamente por la formación y dar voz a los jóvenes en la
elaboración de esas políticas. Los jóvenes no quieren ser sujetos pasivos de la
historia, sino participar activamente en su construcción, y estamos viendo
ejemplos concretos de ello cada día. Una educación crítica, una
formación no sólo para el trabajo sino también para la vida, y un trabajo digno
y decente que se desarrolle en las condiciones propugnadas por la OIT. Apostar
por la formación es uno de los ejes fundamentales de cualquier propuesta de
mejora de la situación actual, ya que aquellas personas bien formadas están en
condiciones de adaptarse mejor a los cambios económicos y sociales. Hay que
prestar especial atención al nivel educativo, siendo la mejora del acceso a la
educación superior o terciaria uno de los retos más relevantes en el futuro
inmediato, en cuanto que el mercado de trabajo está sufriendo cambios
estructurales que afectan negativamente a los empleos de media o baja
cualificación y positivamente a aquellos que requieren conocimientos altamente
cualificados. Deben merecer particular las dificultades con que se
encuentran una parte nada menospreciable de los jóvenes para acceder a los
niveles educativos mínimamente necesarios para poder incorporarse al mercado laboral,
con la consecuencia posterior de que pueden verse encuadrados, por su falta de
empleo, en aquella categoría de jóvenes que ha sido definida sociológicamente
como “ni-ni”, es decir aquellos que ni estudian ni trabajan.
También hay que tomar conciencia de la importancia del
derecho al trabajo como un derecho de ciudadanía, y a continuación adoptar las
medidas necesarias para que sea un trabajo decente, con derechos que permitan
tener una vida laboral digna para toda persona trabajadora y por consiguiente
para todos los jóvenes que ya están o que quieren incorporarse al mundo
laboral. Y no olvidar que la vida laboral es mucho más que normas, y
de ahí la importancia del día a día de las relaciones de trabajo, donde la
flexibilidad y el acuerdo entre las partes es un activo muy importante. Si
planteamos el debate sobre el pleno empleo vinculándolo a reducción de derechos
económicos y sociales nos estaremos equivocando. Sí es cierto que hay que
plantearse cómo está cambiando el trabajo y el impacto sobre el mismo, por
ejemplo, del cambio tecnológico, de los datos demográficos de envejecimiento de
la población en países desarrollados, de la mayor presencia femenina en el
mercado laboral y de la necesaria incorporación de los jóvenes. Es este el
debate, y no el de una reducción de condiciones de vida, y de trabajo, para
gran parte de la población, en la que están incluidos la mayoría de los
jóvenes, mientras se incrementan cada vez más las desigualdades sociales.
Hay que centrar la atención en quienes más necesitan
el apoyo público-privado (jóvenes con especiales dificultades por baja
empleabilidad), pero sin olvidar medidas dedicadas a quienes se encuentran en
mejores condiciones educativas y de conocimiento. Por ejemplo, hay que
potenciar las prácticas académicas universitarias, pero sin convertir a los
estudiantes en mano de obra barata o sustitutos de trabajadores. Convendría
favorecer en el ámbito educativo el conocimiento tanto de las normas laborales
como de las posibilidades de poner en marcha una actividad o negocio por cuenta
propia, señaladamente en ámbitos de la economía social, sin olvidar que debe
haber una política económica que apoye estas medidas, ya que son muy pocos los
jóvenes que pueden capitalizar prestaciones por desempleo. Igualmente, parece
necesario favorecer la movilidad exterior voluntaria, con una decidida
implicación de las administraciones laborales (y en su caso educativas) para
garantizar el respeto a las condiciones laborales en los países a los que van a
trabajar.
3. El RD 818/2021 no es una realmente
nueva, y ello es expresamente reconocido en la introducción cuando se expone
que “desde la perspectiva formal, el presente Real Decreto compila, integra y
actualiza la normativa hasta ahora dispersa sobre programas comunes de
políticas activas de empleo”, manifestación que ya se había recogido con
anterioridad al afirmar que se trata fundamentalmente de “un texto de
sustitución e integración de los textos normativos enumerados en su disposición
derogatoria única, a los que otorga un tratamiento conjunto para dar lugar a un
texto unitario y global”. Dicho en otros términos, es mi particular parecer,
aquello que se ha hecho es revisar qué debía modificarse de la normativa
vigente, en especial en lo relativo a las medidas de apoyo económico en cada
programa y también, aunque creo que ello ya era posible con la normativa
vigente, ampliando el posible marco de intervención de las Administraciones
Locales en la conformación de las políticas de empleo, y juntar todas las
normas hasta ahora dispersas, siendo su objetivo, y me parece loable, un mejor
conocimiento y aplicación por parte de todos los sujetos interesados.
La introducción pone de manifiesto la muy estrecha relación que la norma
pretende tener con los principios básicos de la política de empleo recogidos en
la Ley vigente, abriendo camino para su renovación, y que ha sido fruto del
acuerdo con las Comunidades Autónomas, siendo una norma de “colaboración y
coordinación” con ellas”.
Obsérvese, tal como recoge la introducción y se concreta después en el texto
articulado, que los aspectos “esenciales·” de todos los programas son “el
objeto y los contenidos mínimos previstos en cada uno de ellos, las personas
destinatarias finales, la financiación y los requisitos específicos y
prioridades, en su caso”. También se regula “las cuantías de referencia a
efectos de dicha financiación, previéndose que éstas podrán ser actualizadas
mediante orden ministerial y, en su caso, complementadas por las
administraciones públicas competentes, si bien hasta un porcentaje máximo de
incremento a fin de evitar posibles desequilibrios entre las cuantías que se
establezcan en distintos ámbitos territoriales para los mismos programas
comunes”. Repárese en que los “aspectos esenciales” son los relativos al objeto
y contenido mínimo previsto en cada uno de los programas comunes, las personas
destinatarias, la financiación, y los “requisitos específicos y prioridades, en
su caso”, las cuantías de referencia de las subvenciones y la gestión y
coordinación de todos los programas en el marco del SNE. Corresponderá a las
autonomías, en ejercicio de sus competencias ejecutivas “en especial las normas
de procedimiento y bases reguladoras o instrumento jurídico correspondiente que
dicten… en función de su propia organización”.
¿Hubiera sido conveniente esperar a la aprobación de una nueva LE para
regular las medidas tendentes a facilitar el acceso al empleo, a la formación
y, en su caso, a las prestaciones económicas por desempleo, a las personas con
mayores necesidades de ello? Es una pregunta retórica, ya que ahora deberemos
seguir atentos al marco normativo vigente, la LE, en el que se basa el nuevo RD
para determinar cuáles son aquellas, que se concretan en el art. 4.2: “se
deberá considerar de manera preferente el enfoque preventivo frente al
desempleo, especialmente de larga duración, y la atención individualizada a las
personas demandantes de empleo y servicios mediante acciones integradas de
políticas activas de empleo, articuladas en su itinerario individual y
personalizado de empleo, que mejoren su ocupabilidad, así como asegurar
políticas adecuadas de integración laboral dirigidas a aquellos colectivos que
presenten mayores dificultades de inserción laboral, especialmente jóvenes con
particular atención a aquellos con déficit de formación, mujeres, personas con
discapacidad, personas en desempleo de larga duración o en riesgo de caer en
dicha situación, mayores de 45 años, mujeres víctimas de violencia de género y
de trata de seres humanos, personas en situación de exclusión social y, en el
caso de que el servicio público de empleo competente disponga de información,
personas en desempleo con responsabilidades familiares, así como inmigrantes y
otros colectivos prioritarios establecidos por la administración pública
competente, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2.c) y d), 10.4.c), y
30 del citado texto refundido de la Ley de Empleo”.
Y para mayor concreción si cabe, hay que acudir al artículo 5, que regula
cuáles son las “personas destinatarias” de los distintos programas: personas en
desempleo con responsabilidades familiares, es decir “aquellas que tengan a su
cargo, o a cargo de su cónyuge o pareja de hecho, hijos menores de veintiséis
años, mayores con discapacidad o menores acogidos, así como a personas mayores
en situación de dependencia o de discapacidad”; personas con discapacidad;
personas en riesgo o situación de exclusión social, es decir “quienes se hallen
incluidas en algunos de los colectivos señalados en el artículo 2.1 de la Ley
44/2007, de 13 de diciembre, para la regulación del régimen de las empresas de
inserción, los señalados en el artículo 59 y cualquier otro colectivo que, por
sus características y situación socio económica, la administración pública
competente considere en situación de riesgo o exclusión social”; mujeres
víctimas de violencia de género; mujeres víctimas de trata de seres
humanos.
Nada obsta, desde luego, a la puesta en marcha de programas propios
autonómicos, si bien se subraya por el art. 13, relativo a la coordinación en
el marco del SNE, que los Planes Anuales de Política de Empleo “contendrán la
previsión de los programas de empleo que se proponen llevar a cabo tanto las
comunidades autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el
ámbito de las políticas de activación para el empleo, como el Servicio Público
de Empleo Estatal en su ámbito competencial”. Dichos programas
podrán financiarse con sus propios recursos y también con los distribuidos en
el marco de la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, por lo que (vid
disposición adicional segunda) “deberán incluirse en los respectivos Planes
Anuales de Política de Empleo cumpliendo los criterios de idoneidad
establecidos en los mismos, dirigirse al cumplimiento de los objetivos
establecidos en dichos Planes e integrarse en los distintos ejes de las
políticas de activación para el empleo señalados en el artículo 10.4 del citado
texto refundido de la Ley de Empleo”.
La norma, y creo que acertadamente, no podría ser de otra forma, toma como
punto de referencia la LE, la nueva Estrategia Española de
Activación para el Empleo, los Planes Anuales de Política de Empleo y los
objetivos de desarrollo sostenible fijados por la ONU en la Agenda 20230. Desde
la perspectiva conceptual teórica, y se pretende trasladarlo al marco
normativo, la relación entre el empleo y la formación se pone claramente de
manifiesto en la norma, enfatizándose la importancia de medidas activas tanto
para el mantenimiento del empleo como para la protección de las personas
desempleadas tendentes a su reincorporación al mercado de trabajo, es decir,
tanto medidas reactivas como preventivas, “dirigidas a fomentar la formación en
ciclo vital, tanto de personas desempleadas como empleadas, para el
mantenimiento del empleo y el incremento de la empleabilidad de las personas
durante toda su vida activa”.
En el capítulo I, dedicado a las disposiciones generales, encontramos algún
precepto que, si bien va dirigido propiamente a regular medidas de política de
empleo, afecta sin duda a la regulación sustantiva. Me refiero al art. 10,
dedicado a la financiación de los costes salariales, que estipula que la
subvención concedida por una contratación se reducirá proporcionalmente cuando
se trate de un contrato a tiempo parcial, si bien esta jornada no podrá ser inferior
al 50 % de la de una persona trabajadora a tiempo completo comparable, con la
única excepción de las subvenciones concedidas para facilitar el empleo de
personas con discapacidad. La norma llama a potenciar la contratación
indefinida y el mantenimiento del empleo para tener acceso a las medidas de
apoyo económico, si bien deja la puerta abierta a que también se incentive la
contratación de duración determinada cuando se lleve a cabo con “determinados
colectivos especialmente vulnerables o.. jóvenes a través de contratos
formativos”, remitiendo su concreción al programa o medida de activación
concreta que así lo prevea.
Loa programas comunes de políticas activas de empleo se ajustan al marco
general establecido en la LE (art. 10.4) y que ha sido desarrollado después por
las Estrategias de Empleo y los Planes anuales. Los seis ejes, cuya regulación
exhaustiva se contiene en el capítulo V son: orientación, formación,
oportunidades de empleo igualdad de oportunidades en el acceso al empleo,
emprendimiento y mejora del marco institucional.
Son de particular interés al objeto de mi explicación en la que pongo el
acento en la relación con las políticas de empleo en general y de formación en
particular, los programas públicos mixtos de empleo-formación, regulados en el
art. 29, que corresponden al MITES y que pueden tratarse de “programas
experienciales” y de “otros programas públicos”, siendo los primeros (art. 30)
“proyectos de carácter temporal dirigidos a mejorar las posibilidades de
inserción de las personas desempleadas que participen en ellos a través de su
cualificación en alternancia con la práctica profesional”, existiendo un
contrato para la formación y el aprendizaje durante el período de formación en
alternancia, y los segundos (art. 36), dirigidos a ofrecer a las personas
participantes “la realización de un período de práctica profesional mediante la
suscripción de un contrato de trabajo con la entidad beneficiaria del programa
u otras entidades que participen en él, así como formación profesional para el
empleo en competencias transversales con incidencia en el empleo o de
certificados de profesionalidad, según sus niveles de cualificación”, dejando
la puerta abierta a cuál sea la modalidad contractual a utilizar (desde luego
si se modifica, o se suprime, el contrato temporal para obra o servicio, habrá
que hacer un esfuerzo de ingeniería jurídica para ubicar estos programas) ya
que simplemente se recoge (art. 37) que será “la que resulte más acorde con la
actividad laboral a realizar y, en su caso, con la finalidad del tipo de
programa a ejecutar que establezca la respectiva norma de desarrollo o bases
reguladoras del programa, de acuerdo con la normativa laboral vigente”.
III. RDL 1/2023 de 10 de enero
1. El texto fue publicado en el BOE el día
11 y su disposición final decimotercera dispone que entrará en vigor el 1 de
septiembre, si bien con bastantes excepciones, y alguna de ellas de indudable
importancia a los efectos de mi exposición, Se justifica la dilación en la
entrada en vigor en el preámbulo, para “posibilitar, junto con el conocimiento
material de la norma, la adopción de las medidas de gestión imprescindibles
para su aplicación, además de constituir una exigencia básica del principio de
seguridad jurídica”, subrayando las numerosas modificaciones operadas en la
normativa vigente y la aprobación de nuevas medidas incentivadoras de la
contratación, “... creando un marco jurídico único en el que se integren,
ordenen y actualicen todos los incentivos a la contratación laboral y otras
medidas de impulso y mantenimiento del empleo estable y de calidad” .
El texto
tiene sesenta y cinco páginas, de las que diecisiete corresponden a un
muy extenso y detallado preámbulo, veinte a los cuarenta y dos preceptos del
texto articulado, y las veintisiete restantes a diecisiete disposiciones
adicionales, cuatro transitorias, una derogatoria y trece finales.
Como puede comprobarse por la lectura de
su título, la norma incluye dos contenidos bien diferenciados: de una parte, la
muy completa, aunque no exhaustiva, remodelación y reordenación de los
incentivos a la contratación laboral; de
otra, la protección social de las personas artistas.
Cuáles son las razones que hayan llevado a
la aprobación de la norma como RDL y no
como proyecto de ley sólo pueden ser explicadas por quienes han tomado tal
decisión, si bien me inclino a pensar, por una parte, que la tramitación
parlamentaria, en un año claramente marcado por la presidencia española de la
UE, el segundo semestre, y por las elecciones generales a final de año o principios de 2024, haya sido
determinante, si bien no es descartable que una vez convalidada la norma se
apruebe su tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
Y por otra, y es probablemente la más
importante, destaca la obligación de cumplir con los compromisos asumidos en
sede comunitaria, tal como se da debida explicación en el preámbulo del RDL:
“Tal y como aparece reflejado en las Disposiciones Operativas del Plan de
Recuperación, acordadas por el Gobierno de España y la Comisión Europea, en
virtud del Reglamento (UE) 2021/241, aprobadas por la Decisión de la Comisión
de 29 de octubre de 2021, la reforma 7 del componente 23, correspondiente a las
modificaciones objeto del presente real decreto-ley, deben completarse con
anterioridad a la finalización del cuarto trimestre de 2022”.
2. Destaco solo algunos de sus contenidos,
generales en unos casos y mucho más concretos en otros, que me parecen de
especial interés.
Si empezamos por los contenidos generales,
en el preámbulo del RDL se recuerda que el Plan Nacional de Recuperación,
Transformación y Resiliencia incluye, como
Componente 23 “Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo
dinámico, resiliente e inclusivo”, que está encuadrado en el área política VIII
“Nueva economía de los cuidados y políticas de empleo”, que tiene como objetivo
impulsar, “en el marco del diálogo social, la reforma del mercado laboral
español para adecuarlo a la realidad y necesidades actuales y de manera que
permita corregir las debilidades estructurales, con la finalidad de reducir el
desempleo estructural y el paro juvenil, corregir la dualidad, mejorar el
capital humano, modernizar la negociación colectiva y aumentar la eficiencia de
las políticas públicas de empleo, dando además un impulso a las políticas
activas de empleo, que se orientarán a la capacitación de las personas
trabajadoras en las áreas que demandan las transformaciones que requiere
nuestra economía...”, con una mención concreta a la “revisión de las subvenciones
y bonificaciones a la seguridad social”, cuyo objetivo es “simplificar el
sistema de incentivos a la contratación y aumentar su eficacia mediante una
mejor orientación, teniendo en cuenta la revisión del gasto (spending review)
llevada a cabo por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal
(AIReF), y con la que se pretende dar solución a los problemas detectados en el
marco normativo vigente así como su adecuación a los nuevos principios,
contenidos en la regulación del marco contractual introducido por el RDL
32/2021...”.
En segundo lugar, la razón de ser de la
nueva norma radica en la necesidad de “poner orden” en la dispersión normativa
existente en materia de incentivos y otras medidas de empleo. Tal como se
explica en el preámbulo “en la actualidad no existe un marco jurídico único
para la regulación de los incentivos a la contratación y otras medidas de
empleo financiadas con reducciones o bonificaciones en las cotizaciones
sociales, sino múltiples normas que contienen, aproximadamente, 74 medidas con
esta modalidad de financiación, de las que 56 están constituidas como
bonificaciones con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal
y 18 como reducciones o exenciones a cargo del presupuesto de la Tesorería
General de la Seguridad Social”.
La norma también pretende solucionar
algunos problema relacionados con esa dispersión, y de ellos asimismo se daba
cuenta detallada en la Memoria del Análisis del Impacto Normativo en estos
términos: “la desactualización o falta de homogeneización de algunas medidas,
principalmente en la cuantía de los incentivos dado el tiempo transcurrido
desde que se aprobaron: la ausencia de un tronco común de disposiciones
generales aplicables a todas ellas; las debilidades de los sistemas de
información, coordinación y evaluación existentes”.
En tercer lugar, se recogen los objetivos
específicos de la norma, que al ser coherentes con la reforma laboral ponen el
acento en la incentivación de la contratación indefinida y limitan la de
duración determinada a supuestos vinculados con las políticas de conciliación y
corresponsabilidad. Son los siguientes (enunciados igualmente en el art. 2):
“... a) El impulso prioritario de la
contratación y el mantenimiento del empleo estable y de calidad de las personas
y colectivos considerados vulnerables o de baja empleabilidad.
b) Excepcionalmente tales medidas podrán
tener por objeto la contratación temporal y siempre limitada a incentivar el
tránsito de las situaciones formativas en prácticas o mediante contrato
laboral, en contratos indefinidos, así como la contratación temporal
directamente vinculada a la conciliación.
c) La garantía del principio de igualdad y
no discriminación en la regulación y aplicación de las medidas de fomento del
empleo y la contratación.
d) El impulso de la mejora de la calidad
del empleo del conjunto de las personas trabajadoras.
e) El fomento de la contratación de
personas con discapacidad, priorizando aquellas con mayores dificultades y, en
general, el tránsito al empleo ordinario.
f) El impulso de la creación neta de
empleo y su mantenimiento.
g) El fomento del trabajo autónomo y de la
economía social como instrumento eficaz de generación de trabajo estable y de
calidad.
h) El reconocimiento e impulso de la
participación de otros agentes en el desarrollo de instrumentos o medidas que
favorezcan el cumplimiento de los objetivos de esta norma.
i) El reconocimiento de la dimensión
sectorial y territorial de las ayudas al empleo”
3. En el capítulo I, dedicado a las
disposiciones generales, llamo la atención sobre los arts. 4 y 6, que definen
las personas destinatarias de la contratación laboral incentivadas.
Al respecto, me parece relevante destacar
que quizá sería conveniente que la variada normativa dictada recientemente y
que incluye, al igual que el RDL, una cláusula general (con independencia de su
denominación) sobre el obligado respeto al principio de igualdad y no
discriminación, pudiera alcanzar una cierta homogeneización para facilitar la
tarea tanto de quienes deben cumplir las normas como de quienes deben velar por
su correcta aplicación.
Por otra parte, el deseo del legislador de
recoger todas las posibilidades de “colectivos vulnerables” lleva a mi parecer
a una cierta “clausula abierta o en blanco”, como la que se recoge en el
apartado d) del art. 6 cuando se permite la consideración como colectivo de
personas en riesgo o situación de exclusión social a quienes sean un colectivo
que “por sus características y situación socio económica tenga acreditada esta
condición por los servicios sociales u órganos competentes”.
Es importante sin duda que entre los
requisitos que deben cumplir los sujetos beneficiarios de los incentivos se
requiere (art. 8 e) contar con el plan de igualdad por todas las empresas que
están obligadas a ello, debiendo registrarse el mismo en el registro público
correspondiente.
Y no lo es menos, que cuando se trate de
contratación indefinida, o incorporación como personas socias trabajadoras o de
trabajo en cooperativas y sociedades laborales, “el beneficiario deberá
mantener a la persona destinataria de estas medidas en situación de alta, o
asimilada a la de alta con obligación de cotizar, en el régimen correspondiente
de la Seguridad Social, al menos tres años desde la fecha de inicio del
contrato, transformación o incorporación bonificados”, concretándose con
detalle los términos de esta obligación en el art. 9, incluyendo los muy
amplios supuestos en que no se tendrán en cuenta las extinciones contractuales
producidas.
No menos importante es que puede incentivarse
la contratación a tiempo parcial pero siempre y cuando esta no sea inferior al
50 % de la jornada a tiempo completo de una persona trabajadora comparable.
Y también (vid art. 10), que en el
supuesto de sucesión de empresa, regulado en el art. 44 de la Ley del Estatuto
de los trabajadores, el nuevo empleador mantendrá los derechos del anterior con
respecto a los beneficios o incentivos de los que estuviera disfrutando, hasta
el periodo máximo previsto desde que se inició el disfrute por este último, y
por supuesto con la obligación de mantenimiento del empleo en los términos
antes mencionados.
Igualmente importante es la precisión
contenida en el art. 11, que regula las exclusiones de aplicación de la norma,
y que supongo que despejará las dudas que hubieran podido producirse en caso de
una redacción más abierta, respecto a las “sanciones” a los sujetos empleadores
que hayan extinguido o extingan por despido reconocido o declarado improcedente
o por despido colectivo contratos incentivados quedarán excluidos por un
periodo de doce meses de los incentivos a la contratación. La citada exclusión
afectará a un número de contratos igual al de las extinciones producidas (la
negrita es mía)
4. La lectura del muy extenso capítulo II
(26 artículos), dedicado a los incentivos y otros instrumentos de apoyo al
empleo, nos permite conocer toda la muy amplia panoplia de medidas existentes y
que son reordenadas (sin olvidar la existentes en disposiciones adicionales de
nueva creación), siendo las referidas a bonificaciones en las cotizaciones
empresariales a la Seguridad Social por contingencias comunes y las de
recaudación conjunta por un período de tres o cuatro año y con una cuantía
mensual, que es incrementada en determinados casos cuando la contratación se
lleve a cabo con mujeres o jóvenes.
Se encuentra regulada primeramente la
aplicación de bonificaciones en las
cuotas de la Seguridad Social por contratación laboral en: contratación
indefinida de personas con capacidad intelectual límite (artículo 14); readmisión
de personas trabajadoras tras haber cesado en la empresa por incapacidad
permanente total o absoluta, o por invalidez permanente (artículo 15);
contratación de mujeres víctimas de violencia de género, de violencias sexuales
y de trata de seres humanos (artículo 16); contratos de duración determinada
que se celebren con personas jóvenes desempleadas para sustitución de personas
trabajadoras en determinados supuestos (artículo 17); bonificaciones en la
cotización de las personas trabajadoras sustituidas durante las situaciones de
nacimiento y cuidado del menor o la menor, ejercicio corresponsable en el
cuidado del menor o de la menor lactante, riesgo durante el embarazo y riesgo
durante la lactancia natural (artículo 18); supuestos de cambio de puesto de trabajo
por riesgo durante el embarazo o durante la lactancia natural, así como
supuestos de enfermedad profesional (artículo 19); bonificaciones por la
contratación indefinida de personas en situación de exclusión social (artículo
20), personas desempleadas de larga duración (artículo 21) y por la
contratación indefinida de personas víctimas del terrorismo (artículo 22); en
los arts. 23 a 27 se regulan las bonificaciones en la contratación formativa y
su transformación en contratos indefinidos, así como a la contratación
indefinida o la incorporación como persona socia en la cooperativa o sociedad
laboral de personas que realizan formación práctica en empresas, las
bonificaciones a la formación en alternancia y las previstas de manera
específica para el contrato predoctoral;
bonificaciones por la incorporación de personas trabajadoras
desempleadas como socias trabajadoras o de trabajo a cooperativas y sociedades
laborales art. 28), transformación en contratos fijos-discontinuos de contratos
temporales suscritos con personas trabajadoras por cuenta ajena agrarias
(artículo 29); medidas de apoyo a la prolongación del periodo de actividad de
las personas trabajadoras con contratos fijos-discontinuos en los sectores de
turismo y comercio y hostelería vinculados a la actividad turística (artículo
30); bonificaciones respecto de personas contratadas en determinados sectores
de actividad y ámbitos geográficos (artículo 31).
También, y ya sin concreción de las
medidas incentivadoras aplicables, se contemplan aquello que la norma califica
de “otros instrumentos de apoyo al empleo”, como acuerdos por el empleo en el
marco de la negociación colectiva (artículo 32), reserva de empleo (artículo
33), planes de igualdad en las empresas (artículo 34), y pactos locales y comarcales
de empleo (artículo 35).
Como acabo de indicar, una referencia
concreta al ámbito universitario se recoge en el art. 27, que regula la
bonificación por la contratación de personal investigador bajo la modalidad de
contrato predoctoral, es decir el regulado en el art. 21 de la Ley 14/2011, de
1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, previendo una
bonificación de 115 euros/mes.
Ahora bien, no es esta la única mención a
dicho ámbito universitario y de investigación, ya que encontramos otros dos
preceptos de aplicación.
En la disposición adicional séptima se
dispone que la contratación de personas investigadoras dará derecho a las
bonificaciones en la cotización previstas en el Real Decreto 475/2014, de 13 de
junio, sobre bonificaciones en la cotización a la Seguridad Social del personal
investigador, y que en lo no previsto en dicha norma le será de aplicación la
normativa del RDL ahora objeto de comentario.
Solo un poco más adelante en la norma, la
disposición final décima procede a la modificación del citado RD (arts. 1 y 2)
siendo lo más destacado, en relación con la normativa sobre incentivación a la
contratación, que la contratación indefinida, por empresas dedicadas a
actividades de investigación y desarrollo e innovación tecnológica, “dará
lugar, durante un máximo de tres años, a una bonificación del 40 por 100 sobre
la cuota empresarial a la seguridad social por contingencias comunes. La
contratación de personas investigadoras jóvenes, entendiendo por tales aquellas
que sean menores de 30 años, y la contratación de mujeres investigadoras dará,
respectivamente, derecho a una bonificación adicional de un 5 por 100, siendo
estas acumulables, en su caso, entre sí”.
5. Tras un muy breve capítulo III, con
solo dos artículos dedicados a la (siempre muy importante) financiación y a la
evaluación de las medidas, se pasa ya a las disposiciones adicionales.
Tal como se explica en el preámbulo, estas
disposiciones contienen “previsiones sobre bonificaciones de la contratación
indefinida de personas jóvenes con baja cualificación beneficiarias del Sistema
Nacional de Garantía Juvenil; sobre los supuestos de reintegro de subvenciones
y beneficios de Seguridad Social en materia de contratación y empleo en
supuestos de deslocalización empresarial, así como sobre las bonificaciones por
la contratación de personas en el entorno familiar; sobre el régimen de las
bonificaciones en la cotización aplicables a personas trabajadoras por cuenta
propia o autónomas, bonificaciones por la contratación del personal investigador
y limitación temporal de la bonificación por transformación de contratos
temporales en el contrato por tiempo indefinido fijo-discontinuo; sobre el
establecimiento de nuevos incentivos a la contratación o de otras medidas de
impulso o mantenimiento del empleo estable, así como las relativas al régimen
de compatibilidad de las reducciones y bonificaciones de cuotas de Seguridad
Social”, y se incorporan tres disposiciones adicionales “para regular,
respectivamente, las bonificaciones en las cuotas empresariales de la Seguridad
Social relativas a la contratación de personas con discapacidad, las
bonificaciones en los supuestos de contratos suscritos por empresas de
inserción y las bonificaciones por los contratos de sustitución de trabajadoras
víctimas de violencia de género o de violencias sexuales, que mantienen las
bonificaciones actuales en las cuotas patronales a la Seguridad Social
aplicables a tales contratos”.
Es significativo, y con casi toda
seguridad es el resultado del acuerdo alcanzado entre el MITES y las
organizaciones representativas de las personas con discapacidad, que se haga
especial énfasis en el preámbulo a las medidas dirigidas a la contratación de
dichas personas, y que, a la espera de las conclusiones sobre el Libro Blanco
que se está elaborando, y teniendo en consideración el “Acuerdo General entre el Gobierno de la
Nación y la ONCE en materia de Cooperación, Solidaridad y Competitividad para
la Estabilidad de Futuro de la ONCE para el período 2022-2031”, que considera
que “es preciso mantener la bonificación del 100 % de las cuotas empresariales
de la Seguridad Social, tal y como figura en el Real Decreto-ley 18/2011, de 18
de noviembre”, se diga expresamente que “se mantienen las bonificaciones
actuales en las cuotas patronales a la Seguridad Social aplicables a los
contratos de personas con discapacidad” (y así se contempla efectivamente en la
disposición adicional quinta).
De especial interés me parece la
disposición adicional segunda, que regula el reintegro de subvenciones y
beneficios de seguridad social en materia de contratación y empleo en supuestos
de deslocalización empresarial”, disponiendo que aquellas empresas que procedan
al traslado de su actividad industrial, productiva o de negocio “a territorios que
no formen parte del de los Estados miembros de la Unión Europea o del de los
Estados signatarios del Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo”, deberán
proceder “a la devolución de todas las cantidades dejadas de ingresar con el
recargo y los intereses de demora correspondientes, según lo establecido en las
normas recaudatorias en materia de Seguridad Social en concepto de beneficios
sociales en materia de cotización por las contrataciones realizadas durante los
cuatro años inmediatamente anteriores a la deslocalización”, así como también
procederá “el reintegro de subvenciones públicas contempladas en disposiciones
de ámbito competencial estatal obtenidas en materia de contratación y empleo,
de acuerdo con el procedimiento que establezcan las normas dictadas para su
concesión”; y todo ello, sin perjuicio de las posibles sanciones aplicables de
acuerdo a lo dispuesto en la Ley sobre
Infracciones y Sanciones en el Orden Social y, en su caso, en la Ley General de
Subvenciones.
IV. Orden TES/1077/2023 de 28 de septiembre
1. La norma se
estructura en cuatro capítulos, con 24 artículos, más siete disposiciones
adicionales, una transitoria y tres finales, y un amplísimo anexo en que se
detallan todas las actuaciones subvencionables. Como siempre, hay que prestar
atención primeramente a la disposición transitoria, que remite a la normativa
aplicable el momento de su publicación a
“los procedimientos iniciados por solicitudes de subvención presentadas en el
marco de convocatorias publicadas con anterioridad a la fecha de entrada en
vigor de esta orden”.
2. El capítulo I
regula las disposiciones generales. Además de las menciones a los arts. 1
(objeto) y 2 (ámbito de aplicación) ya expuestas con anterioridad, hay cinco
artículos más. El art. 3 regula la financiación, que será con cargo “a los
créditos de la partida o partidas del presupuesto de gastos del Servicio
Público de Empleo Estatal que se determinen en cada convocatoria, y hasta el
límite de las disponibilidades presupuestarias”.
El art. 4 regula
las actuaciones subvencionables, listadas en el anexo, siguiendo los programas
comunes de activación para el empleo previstos en el RD 818/2021, y, ahora ya
sí con referencia a la norma legal vigente, “ordenados por los ejes de las
políticas activas de empleo a que se refiere el artículo 13 de la Ley 3/2023,
de 28 de febrero, los programas comunes de activación para el empleo que son
objeto de subvención, con indicación de: a) El objeto y las personas
destinatarias de cada programa; b) las modalidades y requisitos de las
actuaciones subvencionables; c) las cuantías de las subvenciones; y d) las
personas, empresas y demás entidades beneficiarias”.
Por su parte, el
art. 5 versa sobre la cuantía de las subvenciones, remitiéndose a las fijadas
en el anexo y abriendo la puerta a que puedan ser superiores, con un incremento
anual no superior al dos por ciento, a partir del ejercicio 2024, y añadiendo
otra posible mejora, cuando se trate de programas cuyas personas destinatarias
sean mujeres (sin mayor concreción respecto a su cualificación y edad), en
razón, se argumenta, “de las barreras adicionales que enfrentan para el acceso
y permanencia en el empleo”. El tope de la subvención, por sí sola o en
concurrencia con otras subvenciones o ayudas públicas, no podrá superar con
carácter general, el coste de la actividad a desarrollar por la persona,
empresa o entidad beneficiaria o, en su caso, el coste salarial derivado de la
contratación tanto de personas participantes en los programas como del personal
necesario para su ejecución”, si bien inmediatamente se matiza que “en el
supuesto de subvenciones dirigidas a incentivar la contratación laboral de
colectivos de personas vulnerables previstos en esta orden, la cuantía de las
mismas sumada a cualquier otra ayuda pública o bonificación a que pudiera dar
derecho el correspondiente contrato de trabajo, no podrá superar el sesenta por
ciento del coste salarial anual del contrato que se incentiva, salvo en el caso
de las personas trabajadoras con discapacidad contratadas por los centros
especiales de empleo o de personas en itinerario contratadas por empresas de
inserción, en que la suma de subvenciones y bonificaciones no podrá superar el
cien por cien del citado coste”
El art. 6 trata
sobre los requisitos de las personas, empresas y demás entidades beneficiarias,
siendo estos semejantes a los regulados en otras normas sobre políticas activas
de empleo, ya que el requisito fundamental, además obviamente de no incurrir en
ninguna de las causas de exclusión contempladas en la Ley General de
Subvencione, es que “realicen la actividad que fundamenta su otorgamiento o se
encuentren en la situación que motiva su concesión y reúnan, además, los
requisitos específicos que, conforme al Real Decreto 818/2021, de 28 de
septiembre, y esta orden, pudieran determinar las correspondientes normas de
convocatorias, junto con las condiciones y forma de acreditación de los
mismos”. Recuerdo la obligación de contar con el plan de igualdad que han de
tener todas las empresas y entidades que ocupen a 50 o más personas
trabajadoras.
También son
semejantes a las reglas contenidas en otras normas reguladoras de subvenciones
las obligaciones que deben cumplir las personas, empresas y demás entidades
beneficiarias, con una mención general previa al cumplimiento de aquellas
fijadas en el RD 818/2021. Hay que prestar especial atención a la obligación de
los beneficiarios que “conforme a los principios y obligaciones establecidos en
la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, ... deberán contemplar la perspectiva
de género en el diagnóstico, objetivos, actividades y evaluación de los
proyectos o actuaciones subvencionadas, así como hacer un uso no sexista del
lenguaje y utilizar imágenes no estereotipadas de mujeres y hombres, en toda
documentación y acciones de comunicación y difusión que realicen según lo
previsto en la letra g) de este apartado”.
3. El capítulo II,
que consta de siete artículos, regula el procedimiento de concesión de las
subvenciones. El art. 8 trata del régimen e inicio del procedimiento de
concesión, que podrá ser de concurrencia competitiva o de concesión directa
(véase DA 10ª del RD 818/2021). El art. 9 versa sobre los criterios objetivos
de otorgamiento de la subvención en los procedimiento de concesión mediante
concurrencia competitiva, fijando algunos criterios adicionales a los de
carácter general ya recogidos en la Estrategia Española de Activación para el
Empleo y en el Plan anual para el fomento del empleo digno, destacando a mi
parecer, además de la obligada mención a la integración del principio de
igualdad entre mujeres y hombres, la atención individualizada a las personas
demandantes de empleo y servicios, y la mejora de la empleabilidad en
competencias y empleos verdes y/o digitales.
El art. 10 regula
la convocatoria de subvenciones, posibilitándose la realización de
convocatorias plurianuales y convocatorias abiertas. La presentación de
solicitudes es objeto de regulación en el art. 11, fijándose con carácter
general el plazo de un mes, “salvo que la convocatoria determine un plazo
inferior”, mientras que el art. 12 afecta a la instrucción del procedimiento y
órgano colegiado, y el 13 a la resolución del procedimiento, que con carácter
general será de seis meses a partir de la publicación de la convocatoria,
“salvo que ésta determine un plazo inferior”, siendo el silencio administrativo
denegatorio. Finalmente, el art. 14 regula el pago de la subvención,
previéndose la posibilidad de un pago anticipado de hasta el ochenta por ciento
del importe concedido una vez dictada la resolución de concesión.
4. Trata el
capítulo III de la ejecución, control y justificación, con cinco artículos. El
número 14 se dedica a la ejecución de las actividades subvencionadas, con
reglas para aquellos supuestos en los que sea necesaria la preselección o
selección de las personas destinatarias finales de tales actuaciones, debiendo éstas,
como regla obligatoria, “sean o no desempleadas, ... figurar inscritas como
demandantes de empleo y servicios, o al menos en el Sistema Nacional de
Garantía Juvenil en el supuesto de participación de personas jóvenes
beneficiarias del citado sistema”. A continuación, la Orden regula el
seguimiento, control y evaluación (art. 16), la justificación de la subvención
(art. 17), la comprobación de la documentación justificativa (art. 18), y el
reintegro y régimen sancionador (art. 19), recordando en este último que además
de la aplicación de la Ley general de subvenciones, también lo será, en su
caso, lo dispuesto en la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social.
5. Por fin, el
capítulo IV, con cinco artículos, regula las normas comunes a determinadas modalidades
de subvención. El art. 20 regula la subvención de los costes salariales,
fijando como regla general que “Cuando las actuaciones subvencionables tengan
por objeto la financiación de costes salariales, ya sea por la contratación de
personas participantes en los programas como del personal necesario para su
ejecución, las cuantías de las respectivas subvenciones se establecerán por
contrato a tiempo completo y año, e incluirán los costes originados por las
cuotas empresariales a la Seguridad Social por todos los conceptos, incluyendo
desempleo, Fondo de Garantía Salarial y formación profesional”, y que si se trata de contrataciones a tiempo
parcial “dicha subvención se reducirá proporcionalmente en función de la
jornada realizada, aplicándose para ello el coeficiente de parcialidad señalado
por la empresa al dar de alta a la persona trabajadora en la Seguridad Social,
sin que pueda ser inferior al cincuenta por ciento de la jornada a tiempo
completo de una persona trabajadora comparable. Este límite mínimo de duración
de la jornada a tiempo parcial a los efectos de la concesión de estas
subvenciones, no resultará de aplicación en relación con el colectivo de
personas con discapacidad, como medida de adecuación del empleo a sus
capacidades”.
En cuanto a los
incentivos a la contratación laboral (art. 21) , la regla general es que quien
contrate “estará obligada a incrementar con la nueva contratación el nivel de
empleo total de su plantilla fija y mantener el nuevo nivel alcanzado durante
el periodo mínimo previsto en la correspondiente convocatoria. Para calcular
dicho incremento, se tomará como referencia la plantilla media de personas
trabajadoras en alta durante los treinta días naturales anteriores a la
celebración del contrato”, y que “deberá mantener en el empleo a la persona
trabajadora contratada al menos durante el tiempo previsto en la convocatoria,
sin que pueda ser inferior al período mínimo de tres años establecido en el
artículo 9 del Real Decreto-ley 1/2023, de 10 de enero, o bien proceder a su
sustitución en cualquiera de los casos señalados en el apartado anterior por
otra persona con la que se suscriba un contrato de idénticas características”.
Los incentivos por
inserción conseguida son objeto de atención en el art. 22, siempre que ésta
alcance como mínimo a un veinte por ciento de las personas participantes,
entendiéndose que se ha conseguido tal inserción cuando la duración del
contrato sea “igual o superior a la prevista en el anexo para las respectivas
actuaciones subvencionables”.
Sobre las
subvenciones de servicios de orientación laboral versa el art. 23, remitiendo
en cuanto a los criterios que deben cumplir estos para acceder a aquellas al
art. 8 del RD 7/2015 de 16 de enero , debiendo incluir el itinerario
personalizado para el empleo, que entre los requisitos que debe cumplir incluye
el de “la identificación de alternativas profesionales a partir del análisis
motivado de oportunidades de empleo para la persona demandante a las que pueda
acceder de acuerdo con sus competencias y habilidades personales, con su
disponibilidad personal para acceder al empleo y con el potencial existente en
su ámbito de búsqueda”.
Por último, el
art. 24 regula las subvenciones para el fomento del empleo autónomo, fijándose
un requisito semejante al de la contratación laboral, ya que “... Las personas
beneficiarias de las subvenciones a que se refiere este artículo, además de
estar obligadas a realizar la actividad que fundamenta la concesión de la ayuda
o subvención, deberán mantener su actividad empresarial y su alta en Seguridad
Social o equivalente durante al menos tres años. En caso de incumplimiento, y
siempre que se haya mantenido la actividad al menos dos años y se acredite por
la persona beneficiaria una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción
de sus compromisos, procederá el reintegro de las subvenciones percibidas de
forma proporcional al tiempo que reste para el cumplimiento de los tres años
indicados anteriormente”.
6. La norma tiene,
como ya he indicado, siete disposiciones adicionales. Como siempre, es
importante recordar, y así lo hace la primera, que la concesión de las
subvenciones “queda condicionada a las disponibilidades presupuestas de cada
ejercicio económico”; la segunda, dispone cuál es la normativa aplicable; la
tercera, está dedicada en exclusiva a la red de centro de orientación,
emprendimiento, acompañamiento e innovación para el empleo, que de acuerdo al
art. 8.5 de la LE “constituyen el soporte especializado del Sistema Nacional de
Empleo dirigido a reforzar la dinamización y planificación en materia de
orientación, emprendimiento e innovación para el empleo”, y son definidos como
“espacios de innovación y experimentación para el fortalecimiento e integración
de la igualdad de oportunidades en el diseño, desarrollo y evolución de las
políticas activas de empleo”. Tienen también como punto de referencia,
anterior, el RD 818/2021, concretamente su art. 88, y la citada DA concreta que
la red constará de veinte centros; uno de ámbito estatal, uno en cada Comunidad
Autónoma y también en las ciudades de Ceuta y Melilla, y entre sus funciones
está la de “Evaluación de programas de orientación, de prospección e
intermediación laboral y de emprendimiento que puedan calificarse de buenas
prácticas, tanto respecto de programas propios para transferir su conocimiento
al resto de servicios públicos de empleo, como de programas externos para su
aplicación, si procede, en su respectivo territorio”.
Ya explicada con
anterioridad la DA cuarta, dedicada a las bases reguladoras comunes cuando las
autonomías dicten normas de convocatorias de subvenciones, en su ámbito
territorial, para la financiación de programas comunes de activación para el
empleo, la quinta regula ampliamente las subvenciones a las corporaciones locales
en las zonas agrarias deprimidas del programa de fomento de empleo agrario del
SEPE, en todo aquello que no esté regulado en el RD 939/1997 de 20 de junio
(que se refiere a Andalucía y Extremadura); la sexta regula concretamente las
subvenciones a quienes contraten por tiempo indefinido a personas con capacidad
intelectual límite, 2.000 euros por cada contrato indefinido a tiempo completo,
compatible con subvenciones para adaptación de puestos de trabajo tendentes a
evitar problemas de seguridad y salud en el trabajo. Por último, la DA séptima
se refiere al reintegro de los departamentos ministeriales.
Baste añadir, para
finalizar la explicación de la Orden, que los títulos competencias en los que
encuentra fundamentación jurídica son los apartados 7ª y 13ª del art. 149.1 de
la Constitución, es decir “competencia exclusiva en materia de legislación
laboral, sin perjuicio de su ejecución por los órganos de las comunidades
autónomas”, y “competencia exclusiva para regular las bases y coordinación de
la planificación general de la actividad económica”.
7. En el anexo,
como ya he indicado, se regulan todas las actuaciones subvencionables,
incluyendo para cada una de ellas las modalidades y requisitos (ordenados por
eje y programas regulados en el RD 818/2021, la cuantía de las subvenciones, y
las personas empresas y entidades beneficiarias, a cuya atenta lectura remito a
todas las personas interesadas. La norma se ajusta a lo dispuesto en el art.
13.3 de la LE (que regula el plan anual para el fomento del empleo digno), y subvenciona
acciones a desarrollar en el marco de los seis ejes en que se articula el Plan.
En la introducción de la norma hay una buena síntesis de las medidas adoptadas,
que, por su interés, y obviamente remitiendo al anexo para conocer las
subvenciones y quienes son beneficiarios, reproduzco a continuación:
“... dentro del
eje 1 «Orientación», son objeto de subvención el programa de orientación
profesional para el empleo y el autoempleo y el referido a proyectos integrales
de empleo; dentro del eje 2 «Formación», son objeto de subvención los programas
experienciales de empleo y formación y otros programas públicos de empleo-formación;
dentro del eje 3 «Oportunidades de empleo», son objeto de subvención el
programa de inserción laboral a través de obras o servicios de interés general
y social, y el programa para el apoyo a la movilidad geográfica; dentro del eje
4 «Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo» son objeto de subvención
los programas dirigidos a la inserción de personas con discapacidad, tanto en
el mercado ordinario de trabajo como en el mercado de trabajo protegido, el
programa para la inclusión laboral de personas en situación o riesgo de
exclusión social, el programa para la igualdad entre hombres y mujeres, el
dirigido a la inserción sociolaboral para mujeres víctimas de violencia de
género y el programa para evitar la discriminación por razón de edad; y, por
último, dentro del eje 5 «Emprendimiento» son objeto de subvención el programa
de fomento del empleo autónomo, el de apoyo a la creación y al empleo en
cooperativas y sociedades laborales, así como el programa para el fomento
territorial del empleo. Asimismo, en relación con el eje 6 «Mejora del marco
institucional», la disposición adicional tercera hace referencia a la red de
centros de orientación, emprendimiento, acompañamiento e innovación para el
empleo”.
V. Un apunte
sobre retos inmediatos y de futuro de la política de empleo.
La preparación de
próximas intervenciones sobre la LE, su desarrollo, y los retos que tiene
pendiente, en cuando a su aplicación, para seguir mejorando la situación del
empleo en España, mejorada sustancialmente en cuanto a su estabilidad desde la
entrada en vigor del RDL 32/2021 de 28 de diciembre, me animan ahora a dejar
apuntados algunos de los que considero que son dichos retos, pero no solo desde
la perspectiva española (y esta mención debe incluir forzosamente las políticas
que se lleven a cabo tanto desde el ámbito estatal como desde las Comunidades
Autónomas que, recordémoslo una vez más, son competentes en este ámbito y
además tienen una participación muy activa en la elaboración de las normas a
través de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales) sino por
supuesto desde la europea, pues no se olvide que las políticas estatales deben
seguir las Recomendaciones que anualmente se publican desde las instancias
comunitarias sobre las orientaciones generales económicas y de empleo, en el
marco del llamado semestre europeo, y también desde una perspectiva más global,
ya que algunos retos no conocen de fronteras. Queden aquí apuntados, para un
desarrollo más amplio en otro momento.
1. Siempre es
obligado partir de los informes elaborados por la OIT a escala mundial,
analizados en entradas anteriores, así como a documentos de organizaciones
sindicales internacionales que siguen llamando la atención sobre la necesidad
de instrumentar medidas a escala mundial para avanzar en el objetivo de lograr
un trabajo decente para la población trabajadora.
Destaca recientemente la
declaración de la Agrupación Global Unions ante las reuniones anuales del Fondo
Monetario Internacional y el Banco Mundial (octubre 2023), titulada “¿Un cambio
de paradigma a la altura del momento? , en el que, entre otras, se recomienda a las
instituciones financieras internacionales “Adoptar un enfoque de los retos
mundiales, en particular la migración, basado en los derechos que proteja a la
gente trabajadora, promueva el desarrollo sostenible y evite la mercantilización y
la explotación de trabajadores y trabajadoras”, al FMI que “Ponga fin a las
limitaciones de la masa salarial pública que socavan la calidad del empleo y la
contratación de trabajadores y trabajadoras esenciales en el sector público,
particularmente personal de enfermería, docentes y personal del transporte, que
son indispensables para la consecución de los ODS”, y al BM “Promover políticas
del mercado laboral que fomenten el trabajo decente, basado en la libertad
sindical y el diálogo social, en lugar de la precarización y la
informalización, también en el marco de su próxima declaración sobre política
laboral. Apoyar las inversiones en una protección social verdaderamente
universal, en consonancia con las normas internacionales del trabajo, para
luchar contra la pobreza, promover la equidad de manera efectiva y hacer frente
a la falta de protección social de los trabajadores y trabajadoras de la
economía informal y de las formas atípicas de empleo·
2. Es sin duda
relevante el impacto de las nuevas tecnologías, y en especial de la
inteligencia artificial, sobre el empleo y las relaciones de trabajo, en el
camino hacia una transición digital justa. Sobre esta temática se ha debatido
en el último Consejo de Empleo, política social, sanidad y consumidores
(EPSCO), celebrado el 9 de octubre, a partir de una “nota de orientación” preparada por la
Presidencia.
En dicho
documento, se recuerda en primer lugar que “La Unión Europea y sus Estados
miembros se enfrentan desde hace tiempo a la necesidad de abordar los grandes
retos futuros, que son comunes a todas las economías y sociedades mundiales,
relacionados con la transición ecológica, la digitalización, los cambios
demográficos y la despoblación de parte de sus territorios”.Más adelante se
enfatiza que “La transición digital y sus efectos en el empleo, en las
capacidades que necesitan las empresas y los trabajadores y en las condiciones
y las relaciones laborales representan un enorme desafío para las políticas de
empleo, trabajo y protección social, así como para el diálogo social”, y se
concluye que “Las políticas de empleo y de trabajo deben ofrecer garantías
suficientes de que darán una respuesta adecuada, justa y eficaz a las
realidades expuestas, asegurando que el desarrollo tecnológico vaya acompañado
de unas condiciones de trabajo y una protección laboral y social adecuadas.
Teniendo esto presente, la IA y el uso de algoritmos han de estar sujetos al
control humano, y debe propugnarse la digitalización al servicio de los
trabajadores, respetando al mismo tiempo sus derechos individuales y
colectivos”.
El debate se
centró sobre estas dos cuestiones: “¿Qué nuevas iniciativas podrían ponerse en
marcha a escala de la UE para supervisar y abordar los efectos de las nuevas
tecnologías en el empleo, las capacidades, los derechos de los trabajadores,
las condiciones de trabajo, las relaciones laborales y los derechos sociales? ¿Cómo podemos hacer que la transición digital
sea justa? ¿Cómo puede el Semestre Europeo ayudar a los Estados miembros a
adoptar las medidas adecuadas? ¿Qué función desempeñan el diálogo social
tripartito y bipartito?”, y fue muy bien valorado por la Vicepresidenta segunda
del Gobierno y Ministra de Trabajo y Seguridad Social (en funciones), Yolanda
Díaz, tal como se recoge en la nota de prensa de MITES sobre dicha reunión.
El debate sobre la inteligencia artificial y su impacto sobre el empleo se enriquece también con las aportaciones de los estudios realizados por la OIT. El más reciente (11 de octubre) es el titulado "Generative AI and Jobs: policies to mange the transition green" , a cargo de Paweł Gmyrek, Janine Berg y David Bescond. El informe, basado en un documento anterior, y tal como se recoge en su resumen, “añade una perspectiva global al debate sobre los mercados de trabajo y la IA generativa. Predice que el efecto abrumador de la tecnología será aumentar las ocupaciones, más que automatizarlas. Es probable que el mayor impacto se produzca en los países de renta alta y media-alta, debido a la mayor proporción de empleo en oficios administrativos. Como los empleos administrativos son una fuente importante de empleo femenino, los efectos son muy diferenciados por género. Las conclusiones de este estudio subrayan la necesidad de políticas proactivas que se centren en la calidad del empleo, garanticen transiciones justas y se basen en el diálogo y en una regulación adecuada”.
3. Toca también
referirse al impacto de la demografía, y más exactamente del progresivo
envejecimiento de la población europea y su impacto sobre las políticas de
empleo que deben ponerse en marcha, tanto para facilitar la incorporación de la
población joven al mercado de trabajo como para que sea posible un abandono
gradual de este en función de la edad, y de las condiciones de trabajo, de la
persona trabajadora.
Disponemos al
efecto de dos recientes documentos europeos, y de uno español, que serán sin
duda de mucha utilidad para estos debates. En primer lugar, el reciente FlashEurobarómetro 534 (octubre 2023), dedicado al cambio demográfico en la UE , del que
reproduzco sus conclusiones más relevantes:
“En Europa, el
envejecimiento de la población (42%) y la disminución de la población en edad
de trabajar y la escasez de mano de obra (40%) son los retos demográficos que
los encuestados consideran más acuciantes en sus respectivos Estados miembros.
Los ciudadanos de la UE están de acuerdo en que las tendencias demográficas
actuales en la UE ponen en peligro la prosperidad económica y la competitividad
a largo plazo de la UE (69%) y contribuyen a la escasez de mano de obra en la
UE (67%). El 85% de los encuestados está de acuerdo en que la gestión del
cambio demográfico requiere una estrecha cooperación entre todos los niveles de
gobierno pertinentes (UE, autoridades nacionales, regionales y locales).
... Para los
ciudadanos de la UE, los dos retos demográficos más acuciantes en los Estados
miembros son el envejecimiento de la población (42%) y la disminución de la
población en edad de trabajar y la escasez de mano de obra (40%). Les siguen la
migración y la integración (34%), la despoblación y la fuga de cerebros (26%) y
el descenso de la tasa de fertilidad (21%). La proporción más pequeña (9%)
selecciona la disminución de la cuota de la UE en la población mundial como un
reto demográfico acuciante en su país.
... 7 de cada 10
europeos están de acuerdo en que las tendencias demográficas ponen en peligro
la prosperidad económica y la competitividad de la UE a largo plazo. El 67%
cree que estas tendencias contribuyen a la escasez de mano de obra y el 67%
también está de acuerdo en que las tendencias demográficas socavan la
sostenibilidad a largo plazo de las finanzas públicas de la UE, y el 65% está
de acuerdo en que intensifican las diferencias entre los Estados miembros de la
UE y dentro de ellos (65%), además de contribuir a la inadecuación de las
cualificaciones en la UE (58%).
Aproximadamente
uno de cada dos ciudadanos de la UE (51%) piensa que la gestión del cambio
demográfico (como el envejecimiento de la población y la disminución de la mano
de obra) debe seguir siendo una prioridad política de actuación tanto a nivel
de la UE como de los Estados miembros. El 15% afirma que el cambio demográfico
debería seguir siendo una prioridad política principalmente a nivel de la UE, y
el 15% que debería gestionarse principalmente a nivel de los Estados miembros.
Sólo el 17% cree que la gestión del cambio demográfico no debería seguir siendo
una prioridad política.
Cuando se les
pregunta por soluciones políticas, las medidas preferidas por los ciudadanos
para hacer frente al envejecimiento de la población son garantizar pensiones
adecuadas que sigan siendo asequibles para las generaciones futuras (49%), así
como proporcionar servicios sanitarios de alta calidad y asequibles (49%). En
cuanto al mercado laboral, los ciudadanos consideran que las medidas para
combatir el desempleo juvenil son las más eficaces (61%), seguidas de las políticas
de conciliación de la vida laboral y familiar (48%)”.
En directa
relación con el eurobarómetro, se encuentra la reciente Comunicación de la
Comisión Europea, publicada el 11 de octubre, “Demographic change in Europe: a
toolbox for action” (no disponible aún en español). En una muy
amplia nota de prensa se explica cuáles
son los instrumentos para gestionar el cambio demográfico en la UE, basándose
en la experiencia ya acumulada al efecto, y estructurándose en cuatro pilares:
“1) apoyar a los progenitores mediante una mejor conciliación de las aspiraciones
familiares y el trabajo remunerado, asegurando sobre todo el acceso a servicios
de guardería de calidad y un buen equilibrio entre la vida profesional y la
privada; 2) apoyar y empoderar a las generaciones más jóvenes para que
prosperen, desarrollen sus capacidades y tengan un acceso más fácil al mercado
laboral y a una vivienda asequible; 3) empoderar a las generaciones de más edad
y mantener su bienestar, mediante reformas combinadas con políticas adecuadas
del mercado laboral y el lugar de trabajo; 4) cuando sea necesario, hacer
frente a la escasez de mano de obra a través de la migración legal gestionada,
en plena complementariedad con el aprovechamiento de los talentos de la UE”. Se
añade que “El conjunto de instrumentos reconoce la necesidad de tener en cuenta
la dimensión territorial de los cambios demográficos, concretamente en las
regiones que experimentan el fenómeno del declive de la población y una
importante movilidad hacia el exterior de jóvenes trabajadores («fuga de
cerebros»)”.
¿Escasez de mano
de obra? ¿Falta de adecuación entre necesidades empresariales y cualificaciones
de las personas demandantes de empleo? ¿Necesidad de nuevas políticas
migratorias para abordar el reto del envejecimiento de la población europea?
Son, pues, cuestiones e interrogantes que giran alrededor de la política
europea, y por supuesto también de la española. Para nuestro país, es de mucha
importancia prestar especial atención al informe recién presentado (10 de
octubre) por el Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones,
“Proyecciones del gasto público en pensiones España” , presentado por el secretario de Estado de la Seguridad Social y
Pensiones, Borja Suárez. En la nota de prensa de síntesis de su contenido, se explica que “Con la publicación de este
informe, se culmina la profunda reforma del sistema público de pensiones que se
inició en 2021 y que incluye un conjunto de medidas equilibradas para mejorar
la suficiencia de las pensiones, con la recuperación del derecho al
mantenimiento del poder adquisitivo, y su equidad y sostenibilidad. Este
documento, de 190 páginas, detalla las proyecciones sobre los que se asienta
esta reforma y explica cómo está diseñada, teniendo como base unos escenarios
demográficos y macroeconómicos prudentes y creíbles y que tienen en cuenta la
transformación que se está produciendo en la economía española. De acuerdo con
el informe, el gasto medio en pensiones hasta 2050 corregido por los nuevos
ingresos, la referencia que se ha establecido para la evaluación de la
sostenibilidad del sistema cada tres años, será del 12,4% del PIB. El nivel de
referencia para la evaluación de la sostenibilidad del sistema se reduciría
ligeramente con los últimos datos del PIB publicados”.
De especial
interés, para las políticas de empleo, es conocer los datos sobre los que se ha
elaborado el Informe, de los que resalto algunos de ellos:
“... La proyección
realizada por la Seguridad Social parte de una población residente en el año
2023 de 47,8 millones de habitantes y que crecerá en media un 0,34% anual hasta
2050, alcanzando los 52,4 millones en ese año. Este crecimiento responde a la
evolución proyectada de tres parámetros:
• Un crecimiento
moderado de la tasa de fecundidad, que evoluciona en un proceso de convergencia
en el largo plazo con las tasas de los países de nuestro entorno, alcanzando
los 1,36 hijos por mujer en 2050.
• Un crecimiento
continuado de la esperanza de vida a las edades de jubilación
• Unos flujos
migratorios netos durante el periodo 2022-2050 similares a los ofrecidos por
otros modelos e instituciones encargadas de hacer proyecciones, pero cuya
evolución en el tiempo responde a las dinámicas del mercado de trabajo
nacional, y al tensionamiento producida por la reducción de la población nativa
en edad de trabajar en la segunda mitad del periodo.
... Respecto del
mercado laboral, la proyección también incorpora un proceso de convergencia a
las tasas de ocupación europeas, impulsadas por el despliegue de las reformas
del Plan de Recuperación, lo que se traduce en un aumento de la tasa de empleo
y en consecuencia un descenso continuado del número de desempleados,
especialmente de los más jóvenes.
La población
activa entre 20 y 64 años crece desde casi 23 millones de personas en 2023
hasta 24,23 millones en 2035; y a partir de este momento experimenta cambios
hasta alcanzar en el año 2050 una cifra de 23,23 millones de personas. La tasa
de actividad pasaría del 79,4 % actual al 84% en el año 2050.
En cuanto a la
población ocupada de entre 20 y 64 años se prevé un aumento de casi diez puntos
porcentuales en la tasa de ocupación entre los años 2022 y 2050, pasando del
69,7% al 79,4%. Este aumento en la tasa de ocupación es consecuencia de las
reformas en el ámbito laboral, e incorpora el efecto del despliegue de las
medidas de jubilación demorada aprobadas en 2021.
Si se profundiza
en el comportamiento de la tasa de ocupación en el tramo comprendido entre los
65 y los 74 años, el más impactado por las medidas de demora, se observan
grandes diferencias según la edad. Las tasas de empleo de los de 65 y 66 años
son las que experimentan un mayor aumento por el progresivo incremento de la edad
ordinaria de jubilación hasta los 67 años que se culminará en 2027.
El comportamiento
futuro de la tasa de desempleo se espera que sea favorable en todos los tramos
de edad. Para el tramo de edad comprendido entre 20 y 64 años, la tasa de
desempleo varía entre el 12,2% en 2023 y el 5,5% en el año 2050”.
Sobre el debate
relativo a la escasez de mano de obra para cubrir puestos de trabajo,
disponemos de tres documentos que son de indudable interés y que abordan esta
problemática desde diferentes, en más de una ocasión contrapuestos, puntos de
vista. Desde la perspectiva europea, podemos acudir al Flash Eurobarómetro 529 (publicado en septiembre 2023, habiéndose
llevado a cabo las entrevistas entre el 4 y el 24 de mayo), dedicado al año
europeo de las capacidades, y que justamente está dedicado a “Escasez de
capacidades, estrategias de contratación y retención en las pequeñas y medianas
empresas”. Reproduzco algunas de sus conclusiones, y animo a todas las personas
interesadas a la lectura íntegra.
“Importancia de
las competencias para el modelo de negocio de las PYMES
- De media, en
toda la UE, el 82% de las PYME responden que tener trabajadores con las
habilidades adecuadas es "muy importante" para su modelo de negocio y
el 13% dice que esto es "moderadamente importante". Esta opinión es
compartida por una gran mayoría de encuestados en todos los Estados miembros.
- Cuando se les
pregunta sobre el tipo de habilidades que se están volviendo más o menos
importantes para su PYME, alrededor de dos tercios de los encuestados responden
que las "habilidades interpersonales" (p. ej. flexibilidad, trabajo
en equipo, comunicación y pensamiento crítico – se están volviendo “algo más
importantes” (20%) o “mucho más importantes” (48%) para su PYME. A las
"habilidades sociales" les siguen las "habilidades
digitales", es decir, las habilidades necesarias para adoptar y/o utilizar
tecnologías digitales: el 24% dice que estas habilidades se están volviendo
"algo más importantes" y el 38% "mucho más importantes".
- De media, en
toda la UE, el 29% de las PYME responden que, a la hora de contratar
trabajadores en su empresa, las cualificaciones educativas (títulos, diplomas y
certificados adquiridos) son "muy importantes" y el 37% que son
"moderadamente importantes".
Escasez de
habilidades, reclutamiento y retención
- Una pequeña mayoría de las PYME (52%) dice
que es "muy difícil" encontrar trabajadores con las habilidades
adecuadas y alrededor de una cuarta parte (26%) dice que es "moderadamente
difícil". En la mayoría de los Estados miembros, al menos tres cuartas
partes de las PYME responden que es "muy" o "moderadamente"
difícil encontrar trabajadores con las capacidades adecuadas...
- Las opiniones de
las PYME están divididas sobre si es difícil retener a trabajadores
cualificados: aproximadamente una de cada dos responde que es "muy"
(21%) o "moderadamente difícil" (31%), en comparación con más de
cuatro de cada diez que dicen que es sólo "ligeramente difícil" (17%)
o "nada difícil" (27%)...
Afrontar los
desafíos de habilidades
- Cuando se les
pregunta sobre las acciones que toman ante la escasez de habilidades, el 43% de
las pymes responde que aprovechan mejor el talento dentro de la empresa. A esta
acción le sigue una mayor inversión en formación (seleccionada por el 35% de
las PYME) y un aumento del atractivo laboral en términos de beneficios
financieros y/o no financieros (32%). Más de una cuarta parte de las pymes
(27%) dicen que colaboran con organizaciones de educación o empleo, o con
organismos asociados o sectoriales, para hacer frente a la escasez de habilidades.
Una proporción similar (26%) invierte más en la búsqueda de candidatos,
mientras que el 17% menciona que ajusta (o reduce) los estándares de
contratación. Finalmente, el 23% de las PYMES responde que cambian los procesos
de trabajo (es decir, automatizar, subcontratar, etc.) y el 9% dice que
abandonan la actividad ante la escasez de habilidades.
- Cuando se les
pregunta sobre las medidas que podrían ayudar a su empresa a facilitar la
contratación de personal con las habilidades necesarias, alrededor de tres de
cada diez encuestados (31%) responden que una mejor colaboración con los
servicios públicos de empleo ayudaría "mucho" a su empresa; otra
cuarta parte (26%) responde que esto ayudaría "moderadamente". En
todos los Estados miembros excepto uno, la proporción más grande (o la más
grande) de PYME responde que una mejor colaboración con los servicios públicos
de empleo ayudaría al menos moderadamente a sus PYME a facilitar la
contratación de personal con las habilidades requeridas...
Casi la mitad de los
encuestados piensa que mejores herramientas para evaluar las habilidades de los
solicitantes de empleo ayudarían al menos moderadamente a facilitar la
contratación de personal con las habilidades requeridas (el 19% "ayudaría
mucho" y el 29% "ayudaría moderadamente") y una proporción
similar Los encuestados dicen lo mismo sobre mejores herramientas para evaluar
las necesidades de habilidades de su empresa (el 18% "ayudaría mucho"
y el 29% "ayudaría moderadamente").
Conviene recordar, para España, el informe de la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) “El reto de las vacantes en España” (septiembre 2023) En la nota de prensa de síntesis del documento, se resalta que la escasez existente para cubrir puestos de trabajo vacantes “ha llegado a su máximo histórico, afectando a sectores clave del tejido productivo español, como la construcción, la hostelería, las finanzas, los seguros, actividades profesionales e información y comunicaciones. Aunque esta fisura del mercado laboral es muy transversal entre sectores, en el caso de la distribución de empresas por tamaño perjudica de forma especial a las pymes, minando la actividad económica del país, al ser éstas mayoritarias (más del 95%), la productividad y abocando a muchas empresas al cierre de unidades productivas o del propio negocio”. Para CEPYME, tal como se expone en el resumen ejecutivo del informe “El mercado laboral español adolece de un problema acuciante para las empresas: la dificultad para casar la oferta y la demanda de trabajo. Esta característica del mercado laboral español se torna especialmente paradójica si atendemos a que, junto con Grecia, España es el país con mayor tasa de paro de la Unión Europea”, añadiendo que “En este desacople entre la oferta y la demanda de empleo subyacen causas demográficas, cambios culturales y sociales y razones educativas. Entre ellas, la despoblación de grandes zonas del país, el soporte familiar, y en algunos casos los subsidios, reducen la urgencia por la colocación, la escasa intermediación de los Servicios Públicos de Empleo (SEPE) y una educación pobre en perfiles tecnológicos, técnicos, o poco habituada a la formación continua”.
Desde una
perspectiva contrapuesta, o mejor dicho apostando por la mejora en la
intermediación por parte de los Servicios Públicos de Empleo, Ricard Bellera ha
publicado (8 de octubre) el artículo “El registro de vacantes: una
prioridad , también
disponible en su blog . El secretario
de trabajo y economía de CCOO de Cataluña, y vicepresidente del Consejo
Económico y Social de esta Comunidad Autónoma, tras poner de manifiesto la
“debilidad” en la intermediación de los Servicios Públicos de Empleo, apunta
“tres ámbitos” en los que los SPE “podrían volver a recuperar autoridad” en
este ámbito, que son las siguientes:
“En primer lugar
la contratación pública o la que se derive de procesos de concurso público, que
habría de ser supervisada por los Servicios Públicos de empleo… Parece
coherente que la gestión de la contratación de personal laboral por parte de
las administraciones públicas, se gestione desde la experiencia y criterio de
la institución responsable. En segundo lugar está la contratación en origen.
Esta debería ser tan sólo factible, si se demuestra que la empresa ha publicado
en el Servicio Público la vacante durante un tiempo prudencial, y no ha
rechazado candidatos/as que satisfagan el perfil requerido. Y, finalmente,
están las así llamadas políticas activas (bonificación de contratos, etc...)
que habrían de adecuarse a la existencia de vacantes existentes previamente, y
no, como es el caso actualmente, a la creación de puestos de trabajo sin
carácter estructural, y que por tanto no comportan inserción”.
Sobre la importancia del conocimiento de las vacantes existentes por parte de los Servicios Públicos de Empleo, cabe destacar en el ámbito autonómico catalán la reciente aprobación (5 de octubre), con mínimos cambios sobre el texto original, de una moción presentada por el grupo parlamentario socialista-unidos para avanzar sobre la situación del mercado de trabajo y del Servicio Público de Empleo de Cataluña, en la que, entre otros contenidos, se insta al gobierno a “c) fomentar una relación de proactividad entre demandantes de puestos de trabajo y empresas, a fin de ejercer una verdadera intermediación de acuerdo con lo que establece la Ley 3/2023 de 28 de febrero, de empleo” y “requerir la publicación de las ofertas que provengan del sector público por medio de los canales del Servicio Público de Empleo de Cataluña”
4. En la
transición hacia una economía sostenible, verde y digital, debe jugar sin duda
un papel importante la economía social, y ello ha sido destacado por la
doctrina laboralista, y sirva como ejemplo el artículo de la profesora
Margarita Miñarro “La Economía Social como motor de desarrollo sosteniblemedioambiental y social” (publicado en
Ciriec España. Revista de Economía Social y Cooperativa, núm. 42/2023), cuyo
resumen es el siguiente: “La noción “transición ecológica justa” supone
apartarse de un modelo productivo depredador que, con el único objetivo de
lograr el mayor enriquecimiento, degrada el medioambiente y precariza a las
personas trabajadoras. Implica, así, transformar la manera de producir para
adoptar procesos más respetuosos con el medio ambiente y con los derechos
laborales de las personas trabajadoras. En el presente trabajo se examina el
concepto “transición ecológica justa”, tanto en sus bases normativas como en su
significación sustantiva, efectuando un análisis de la normativa clave en
materia medioambiental o con incidencia en ésta, para determinar de qué manera
y en qué medida se proyecta en ella. Tras este examen, se pone de manifiesto el
perfecto encaje que tiene la economía social en los postulados y exigencias de la
transición ecológica justa, por lo que se destaca que, con los debidos apoyos,
puede ser el motor de la transición ecológica justa”.
Por ello, es
importante hacer mención a la Recomendación del Consejo “sobre el desarrollo decondiciones marco para la economía social”, aprobada el 9
de octubre, y pendiente solo de publicación en el Diario Oficial de la Unión,
cuyo objetivo es el siguiente:
“En consonancia
con los principios del pilar europeo de derechos sociales, el objetivo de la
presente Recomendación es fomentar el acceso al mercado laboral y la inclusión
social orientando a los Estados miembros sobre cómo promover los marcos
políticos y reglamentarios facilitadores de la economía social y medidas que
faciliten su desarrollo.
Para alcanzar
estos objetivos, se recomienda a los Estados miembros, en consonancia con las
competencias nacionales y teniendo en cuenta las circunstancias nacionales, que
colaboren con las partes interesadas para reconocer, apoyar y aprovechar las
contribuciones de la economía social.
2. Al promover la
economía social, la presente Recomendación apoya la consecución de los tres
objetivos principales de la Unión en materia de empleo, capacidades y reducción
de la pobreza de aquí a 2030, en consonancia con el Plan de Acción del Pilar
Europeo de Derechos Sociales.
3. La promoción de
la economía social también estimula un desarrollo socioeconómico e industrial
justo y sostenible. Contribuye al Pacto Verde Europeo, a la democracia
económica, al desarrollo sostenible, a la participación activa de los
ciudadanos y a la mejora de la cohesión social y territorial en todos los
Estados miembros”.
V. Nota final.
Concluyo este
artículo. A buen seguro que de muchas de las cuestiones tratadas por mi parte
se prestará especial atención en la Conferencia de Alto Nivel “Las políticas
activas de empleo, Pilar del Año Europeo de las Competencias" que se celebrará
en Barcelona los días 19 y 20 de octubre, organizado por el SEPE en el marco de
la Presidencia Española. En la presentación del evento se expone que durante el
mismo “se analizará los cambios que se están produciendo en el mercado laboral
y se debatirá su incidencia en las competencias de las personas, así como las
medidas que deben adoptar las empresas, los interlocutores sociales y los
Servicios Públicos de Empleo para mejorar la empleabilidad de las personas
trabajadoras y demandantes de empleo”, justificando la razón de ser de la
reunión en que “las políticas activas de empleo son la herramienta fundamental
para lograr los objetivos del Año Europeo de las Competencias y del Pilar
Europeo de Derechos Sociales. Por ello, constituyen el vínculo que vertebra
esta Conferencia. Además, durante la Conferencia se presentarán buenas
prácticas y se proyectarán testimonios reales que ponen cara y ojos a nuestras
acciones”.
Es, sin duda, muy
atractivo el programa y se auguran
buenos debates en los talleres temáticos que se celebrarán el jueves 19 por la
tarde y el viernes 20 por la mañana, dedicados a “competencias y necesidad de
aprendizaje permanente”, “No dejar a nadie atrás: colectivos de atención
prioritaria; las prestaciones por desempleo como una herramienta para el empleo
y la mejora de las competencias”, y “año europeo de las competencias: buenas
prácticas de políticas activas de empleo”. Tampoco cabe duda a mi parecer del
interés de las conferencias y ponencias en sesiones plenarias, ya que serán
objeto de atención “El pilar social y el año europeo de las competencias”, “El
año europeo de las competencias: el por qué y el para qué”, “Las empresas
europeas y las competencias que necesitan”, “Retos de los servicios públicos de
empleo ante las necesidades de competencias de las personas, las empresas y los
territorios”, ¿Qué competencias y empleos se necesitan en un mundo cambiante”,
y “El papel del diálogo social en la detección y mejora de las competencias”.
Y mientras
esperamos los debates y los resultados de la Conferencia, buena lectura.
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