lunes, 13 de abril de 2020

Seguridad Social, la joya de la corona. Caja única, sí ¿y la gestión económica compartida, qué?


Nota previa. La Revistade Trabajo y Seguridad Social, del Centro de Estudios Financieros, ha publicado en el número de abril esta reflexión que adjunto a continuación, con la única diferencia del título (“¿Es transferible la gestión económica de la Seguridad Social? Federalismo versus caja única”). La fecha de finalización del texto fue el 12 de marzo y, hasta donde mi conocimiento y entendimiento alcanza, no ha habido ninguna norma dictada desde el inicio de la crisis provocada por el Covid-19 que haya alterado el marco jurídico al respecto.  


Me pide el director de esta Revista, el querido e incansable amigo Cristóbal Molina, que dé mi parecer jurídico, of course, sobre la posible transferencia de competencias de gestión de la Seguridad Social (SS) a la Comunidad Autónoma del País Vasco, y que sea lo más claro y directo posible. Vamos a intentarlo, y los lectores y lectoras juzgarán si he salido con éxito del empeño. 

Primero.

¿De qué estamos hablando? De un debate jurídico (siendo cuestión distinta las implicaciones políticas que puede tener, o, corrijo, que tiene) que encuentra su origen en el texto constitucional, en concreto el art. 149.1.17, que dispone que es competencia exclusiva del Estado la “legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas”.

En este debate jurídico aparecen desde 1979, con modificaciones y/o sustituciones de los textos originales, los Estatutos de Autonomía (EA) de las distintas Comunidades Autónomas (CCAA), llamadas de primer o segundo grado o nivel según la asunción de competencias llevadas a cabo. No sólo han sido las comunidades (no entro ahora en el debate de si trata o no de nacionalidades) históricas (Cataluña, País Vasco, Galicia) las que han asumido todas las competencias que el texto constitucional permite, sino que también lo han hecho otras varias. 

¿Y qué ha ocurrido en el apartado relativo a posible asunción de competencias en materia de SS? ¿Es el País Vasco una “anomalía” o “especificidad” respecto a las restantes autonomías? Pues no, en absoluto, a salvo, eso sí, de una disposición transitoria (quinta) en su Estatuto que no se encuentra en otros.

En efecto, la petición del profesor Molina me ha obligado a releer las competencias exclusivas, compartidas, y de ejecución de todas las autonomías, y he aquí, parece que nadie haya reparado en ello, que tenemos un marco jurídico muy semejante en varias de ellas. Pero, primero recordemos cuál es el marco normativo autonómico del País Vasco, disponiendo el art. 18 del EA que le corresponde en materia de SS “a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social”, y la disposición transitoria quinta que “La Comisión Mixta de Transferencias que se crea para la aplicación de este Estatuto establecerá los oportunos convenios, mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y del respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos, plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se contengan en tales convenios”.

Así, en Cataluña el art 165 de su EA lleva por título justamente “Seguridad Social”, y dispone que “1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a) El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que configuran el régimen económico. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social”. En Galicia, el art. 33 de su EA nos dice que en materia de SS “corresponderá a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la misma. Corresponde también a la Comunidad Autónoma la gestión del régimen económico de la Seguridad Social en Galicia, sin perjuicio de la Caja Única”. Si nos vamos a Navarra, el art. 54 regula que en materia de SS se atribuye a la autonomía “a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen económico de la Seguridad Social. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social”.

Por su parte, el art. 54 del EA de la Comunidad Valenciana le atribuye en materia de SS “a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, a excepción de las normas que configuran el régimen económico de ésta. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad Social”. ¿Y qué decir de Andalucía? Pues que su art. 63 le atribuye en materia de SS “las competencias ejecutivas que se determinen en aplicación de la legislación estatal, incluida la gestión de su régimen económico, con pleno respeto al principio de unidad de caja”. Y no nos olvidemos de las Islas Baleares, cuyo EA le atribuye en su art. 32 “en los términos que se establezcan en las leyes y normas reglamentarias que, en desarrollo de su legislación, dicte el Estado, la función ejecutiva en las siguientes materias: 4. Régimen económico de la Seguridad Social respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.

Ni tampoco de las Islas Canarias, cuyo EA le atribuye en el art. 140 “el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación estatal de la Seguridad Social, a excepción de su régimen económico”, y las “competencias ejecutivas sobre la gestión del régimen económico de la Seguridad Social, con pleno respeto a los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”. No me olvido de Castilla y León, en donde su EA le atribuye a la autonomía, en concreto su art. 71, competencias de desarrollo normativo y de ejecución, “en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que ella establezca” en “3.º Seguridad Social, exceptuando el régimen económico y respetando los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad financiera”.

Segundo.  

Es cierto que hasta el presente ninguno de los EA ha sido activado en la materia (gestión del régimen económico de la Seguridad Social en particular y competencias en ese ámbito jurídico en general), y por ello que se reabra el debate puede sorprender a unos y preocupar (por muy diversos, y no coincidentes, motivos, a otros), pero en realidad no tiene nada de nuevo para el País Vasco, si se repara en el documento de actualización permanente que elabora el gobierno vasco sobre “las transferencias pendientes” a dicha Comunidad Autónoma y que la ha servido de base jurídica para las negociaciones en 2017 con el gobierno del Partido Popular presidido por Mariano Rajoy y en las actuales con el gobierno de coalición PSOE-UP presidido por Pedro Sánchez[1].

El documento autonómico efectúa lo que califica de “descripción sumaria de la materias – servicio a transferir”, que consistiría en “Gestión del régimen económico de la Seguridad Social en el ámbito de la Comunidad Autónoma, dentro de su carácter unitario y del respeto al principio de solidaridad, mediante la subrogación de las instituciones autonómicas en la posición que ocupa la Tesorería General de la Seguridad Social.

A modo ilustrativo se contemplan las siguientes funciones: La Inscripción de empresas y potestad sancionadora. La Afiliación, altas y bajas de los trabajadores y potestad sancionadora. La gestión y control de la cotización y de la recaudación de las cuotas y demás recursos de financiación del Sistema de la Seguridad Social. El aplazamiento o fraccionamiento de las cuotas de la Seguridad Social. La titularidad, gestión y administración de los bienes y derechos sitos en el País Vasco que son patrimonio de la Seguridad Social. La organización de los medios y el diseño y gestión de los procesos necesarios para el ingreso de las cuotas y demás recursos financieros del Sistema de la Seguridad Social. La ordenación del pago de las obligaciones de la Seguridad Social y la distribución de las disponibilidades dinerarias para satisfacer puntualmente dichas obligaciones”.

¿Y dónde encuentra base jurídica para dicho traspaso, además obviamente de los preceptos constitucional y estatutario antes referenciados? En varias sentencias del Tribunal Constitucional (TC), o al menos en la interpretación de que realiza de las mismas. En efecto, se afirma en el citado documento que “las SSTC 124/1989 y 195/1996 han manifestado la no existencia de un único modelo constitucional de seguridad social, abriendo la puerta a un nuevo modelo que otorgue la gestión del régimen económico a la CAE, sin perjuicio de la legislación básica que dicte el Estado (STC 63/2017) o del sistema de pensiones (STC 139/2016 y 95/2015)”, y que asimismo el TC entendió que la inscripción de empresas, afiliación y altas y bajas en la seguridad social son actos instrumentales de la obligación de contribuir que no son ajenos al régimen económico de la SS pero tampoco son exclusivamente régimen económico correspondiente a la Generalitat de Cataluña en el marco de la competencia compartida, la ejecución de las funciones antes mencionadas”, que  “también consideró que la potestad sancionadora que recae sobre tales funciones corresponde a las Comunidades Autónomas”.

Tercero.

En efecto, la interpretación del art. 149.1.17 CE, y en concreto de la delimitación competencial Estado – autonomías, ha sido ya realizada de forma detallada por varias sentencias del TC. A mi parecer, y con el riesgo de ser forzosamente esquemático en un comentario como el que estoy realizando, son especialmente relevantes la que abrió el camino de delimitación competencial, núm. 124/1989 de 7 de julio, y otras tres, núms. 195/1996 de 28 de noviembre, 128/2016 de 7 de julio, y 133/2919 de 13 de noviembre, s dos que tratan sobre conflictos que afectan a la autonomía catalana y otras dos al País Vasco.  

De la primera, me interesa resaltar su tajante afirmación de que “las concretas facultades que integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la Seguridad Social serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social”.

De la segunda, que se refiere a la anterior y recoge su tesis de que “…cabe concluir que, correspondiendo al Estado el control de dicha caja única, ese control supone la atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades económicas; mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales (inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta sólo una facultad de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma (fundamento jurídico 4º, in fine)”.

De la tercera, que “de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta positivamente conforme al EAC”.

En fin, en la cuarta se efectúa un riguroso análisis de la doctrina constitucional y de cómo ha ido perfilando el deslinde entre los dos títulos competenciales recogidos en el art. 149.1.17 CE, enfatizando, con cita de varias sentencias, que el texto constitucional “no se ha limitado a establecer esa solidaridad interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre esos fondos propios”, y que le corresponde al Estado “la gestión de las prestaciones por desempleo, en tanto que integrantes de la caja única de la Seguridad Social”. Ante la sugerente alegación del gobierno vasco de tener cabida la gestión del subsidio por su parte, al amparo de la normativa autonómica, el TC no se cierra en modo alguno en banda a que la autonomía vasca pueda llevarlo a cabo, siempre con estricto respeto a las competencias estatales y por ello al mantenimiento de la unidad y solidaridad del sistema público de Seguridad Social. Puede alcanzarse por la vía del convenio de colaboración, pero mientras ello no se produzca no hay vulneración de la normativa estatal, no se infringen los títulos competenciales respectivos que atribuyen competencias al Estado y a la Comunidad Autónoma. ¿Se llevará a cabo ese convenio, y el traspaso de la gestión, con el nuevo gobierno español? Es una hipótesis de trabajo nada descartable, pero aquí se acaba la tarea del jurista y entra en juego el debate político, aun cuando finalmente se recurra a los juristas para darle la cobertura constitucional y legal adecuada.

Cuarto.

¿Realmente estamos hablando ya de traspaso de competencias en materia de gestión del régimen económico de la SS? No, en absoluto, aunque pueda llegarse a ello en función de los acuerdos políticos. De momento, coincido con el flamante, y ya muy ajetreado, Ministro de inclusión, Seguridad Social y migraciones, José Luis Escrivá, que en la presentación en el Congreso de los Diputados de la política de su Departamento, el 27 de febrero[2], manifestaba, en el primer turno de respuesta a las intervenciones de las y los portavoces de los grupos parlamentarios, que aquello que se había acordado el 20 de febrero era “empezar una discusión técnica a partir de un documento a mediados de 2021”, y si esa hipotética transferencia, de la que recordaba, y con razón, su existencia en otros EA (antes referenciados) “tiene sentido o no”, añadiendo con contundencia que “en este momento nosotros no estamos entretenidos en este tema, ni le estamos dedicando ningún esfuerzo, en absoluto”.

Quinto.

Y después de toda explicación jurídica, supongo que lectores y lectoras querrán saber cuál es mi parecer. Pues va a ser poco novedoso, ya que coincido con las declaraciones efectuadas por el director de esta Revista y recogidas en un artículo periodístico: “No se pueden generar 17 cajas. Pero eso no implica que no puedan recaudar y pagar. Pueden cobrar y mandarlo a la caja única”, defiende Cristóbal Molina, profesor de Derecho Laboral de la Universidad de Jaén, quien ve un “absurdo” que no se pueda cumplir un texto legal que no ha sido declarado inconstitucional. Y menciona sentencias posteriores (2002, 2016) que ampliarían el protagonismo autonómico: “Las comunidades forman parte del Estado y del sistema de gestión”[3].  

Oiga, profesor, pero aunque ello sea posible, ¿no puede provocar diferencias injustificadas por razón de territorial entre unas comunidades y otras? No, al menos es mi parecer, en el ámbito de la prestaciones contributivas, siendo cuestión distinta, y avalada por la jurisprudencia del TC, que las autonomías puedan intervenir en el ámbito de prestaciones que tienen todas las notas para ser no contributivas y que pueden alojarse jurídicamente hablando, en otro título competencial es de asistencia social.

Y vaya un poco más lejos, profesor, ¿es buena o mala la posible transferencia para la ciudadanía? ¿y para el personal traspasado? Para la primera, si mejora la gestión será efectivamente positiva, aun cuando la Seguridad Social es una de las instituciones publicas que funciona a día de hoy mejor en España, y no es fácil que ello pueda ser mejorado. Para el segundo, pues si mejoran las condiciones económicas salariales, y así creo que sería, miel sobre hojuelas.

Sexto.

Pero, pero, pero ¿se rompe o no la caja única? ¿se pierde información necesaria para la efectividad del sistema público? ¿Pueden ponerse en peligro, tal como ha sido alertado, “los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad de nuestro sistema?”[4]

En términos jurídicos estrictos, no debe ser así en absoluto, pero ciertamente sería prudente conocer mejor qué ha ocurrido con el traspaso de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a las Comunidades Autónomas de Cataluña, primero, y el País Vaso, después, y lo que ha supuesto la redistribución (quienes han criticado dicha separación hablan lisa y llanamente de “desmembramiento”) de competencias en materia de trabajo y Seguridad Social.

Tiempo habrá para debatir tranquilamente y adoptar en su caso las medidas oportunas. Pero, no nos olvidemos, por favor, que hay unos EA aprobados y que, con la excepción del de Cataluña al que hay que aplicar la STC 31/2010 de 19 de junio, todos ellos no tienen tacha alguna de inconstitucionalidad. A buen seguro, y con ello término, que esta Revista dedicará dentro de doce meses, nueva atención a esta temática, en donde  aquello que se tenga en el punto de mira debe ser única y exclusivamente la defensa, y mejora, del sistema público de Seguridad Social para toda la ciudadanía, y la búsqueda de mecanismos de gestión que sean lo más eficaces y eficientes posibles.

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