Nota previa. La Revistade Trabajo y Seguridad Social, del Centro de Estudios Financieros, ha publicado
en el número de abril esta reflexión que adjunto a continuación, con la única
diferencia del título (“¿Es transferible la gestión económica de la Seguridad
Social? Federalismo versus caja única”). La fecha de finalización del texto fue
el 12 de marzo y, hasta donde mi conocimiento y entendimiento alcanza, no ha habido
ninguna norma dictada desde el inicio de la crisis provocada por el Covid-19
que haya alterado el marco jurídico al respecto.
Me pide el
director de esta Revista, el querido e incansable amigo Cristóbal Molina, que
dé mi parecer jurídico, of course, sobre la posible transferencia de
competencias de gestión de la Seguridad Social (SS) a la Comunidad Autónoma del
País Vasco, y que sea lo más claro y directo posible. Vamos a intentarlo, y los
lectores y lectoras juzgarán si he salido con éxito del empeño.
Primero.
¿De qué estamos
hablando? De un debate jurídico (siendo cuestión distinta las implicaciones
políticas que puede tener, o, corrijo, que tiene) que encuentra su origen en el
texto constitucional, en concreto el art. 149.1.17, que dispone que es
competencia exclusiva del Estado la “legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las
Comunidades Autónomas”.
En este debate
jurídico aparecen desde 1979, con modificaciones y/o sustituciones de los textos
originales, los Estatutos de Autonomía (EA) de las distintas Comunidades
Autónomas (CCAA), llamadas de primer o segundo grado o nivel según la asunción
de competencias llevadas a cabo. No sólo han sido las comunidades (no entro
ahora en el debate de si trata o no de nacionalidades) históricas (Cataluña,
País Vasco, Galicia) las que han asumido todas las competencias que el texto
constitucional permite, sino que también lo han hecho otras varias.
¿Y qué ha ocurrido
en el apartado relativo a posible asunción de competencias en materia de SS?
¿Es el País Vasco una “anomalía” o “especificidad” respecto a las restantes
autonomías? Pues no, en absoluto, a salvo, eso sí, de una disposición
transitoria (quinta) en su Estatuto que no se encuentra en otros.
En efecto, la
petición del profesor Molina me ha obligado a releer las competencias
exclusivas, compartidas, y de ejecución de todas las autonomías, y he aquí,
parece que nadie haya reparado en ello, que tenemos un marco jurídico muy
semejante en varias de ellas. Pero, primero recordemos cuál es el marco
normativo autonómico del País Vasco, disponiendo el art. 18 del EA que le
corresponde en materia de SS “a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la
legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen
económico de la misma. b) La gestión del régimen económico de la Seguridad
Social”, y la disposición transitoria quinta que “La Comisión Mixta de
Transferencias que se crea para la aplicación de este Estatuto establecerá los
oportunos convenios, mediante los cuales la Comunidad Autónoma asumirá la
gestión del régimen económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter
unitario y del respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos,
plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se contengan en tales
convenios”.
Así, en Cataluña
el art 165 de su EA lleva por título justamente “Seguridad Social”, y dispone
que “1. Corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social,
respetando los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad
financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: a)
El desarrollo y la ejecución de la legislación estatal, excepto las normas que
configuran el régimen económico. b) La gestión del régimen económico de la
Seguridad Social”. En Galicia, el art. 33 de su EA nos dice que en materia de SS
“corresponderá a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución
de la legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen
económico de la misma. Corresponde también a la Comunidad Autónoma la gestión
del régimen económico de la Seguridad Social en Galicia, sin perjuicio de la Caja
Única”. Si nos vamos a Navarra, el art. 54 regula que en materia de SS se
atribuye a la autonomía “a) El desarrollo legislativo y la ejecución de la
legislación básica del Estado, salvo las normas que configuran el régimen
económico de la Seguridad Social. b) La gestión del régimen económico de la
Seguridad Social”.
Por su parte, el
art. 54 del EA de la Comunidad Valenciana le atribuye en materia de SS “a) El
desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación básica del Estado, a
excepción de las normas que configuran el régimen económico de ésta. b) La
gestión del régimen económico de la Seguridad Social”. ¿Y qué decir de
Andalucía? Pues que su art. 63 le atribuye en materia de SS “las competencias
ejecutivas que se determinen en aplicación de la legislación estatal, incluida
la gestión de su régimen económico, con pleno respeto al principio de unidad de
caja”. Y no nos olvidemos de las Islas Baleares, cuyo EA le atribuye en su art.
32 “en los términos que se establezcan en las leyes y normas reglamentarias
que, en desarrollo de su legislación, dicte el Estado, la función ejecutiva en
las siguientes materias: 4. Régimen económico de la Seguridad Social respetando
los principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la
Seguridad Social”.
Ni tampoco de las
Islas Canarias, cuyo EA le atribuye en el art. 140 “el desarrollo legislativo y
la ejecución de la legislación estatal de la Seguridad Social, a excepción de
su régimen económico”, y las “competencias ejecutivas sobre la gestión del
régimen económico de la Seguridad Social, con pleno respeto a los principios de
unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.
No me olvido de Castilla y León, en donde su EA le atribuye a la autonomía, en
concreto su art. 71, competencias de desarrollo normativo y de ejecución, “en
el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que
ella establezca” en “3.º Seguridad Social, exceptuando el régimen económico y
respetando los principios de unidad económico-patrimonial y de solidaridad
financiera”.
Segundo.
Es cierto que
hasta el presente ninguno de los EA ha sido activado en la materia (gestión del
régimen económico de la Seguridad Social en particular y competencias en ese
ámbito jurídico en general), y por ello que se reabra el debate puede
sorprender a unos y preocupar (por muy diversos, y no coincidentes, motivos, a
otros), pero en realidad no tiene nada de nuevo para el País Vasco, si se
repara en el documento de actualización permanente que elabora el gobierno
vasco sobre “las transferencias pendientes” a dicha Comunidad Autónoma y que la
ha servido de base jurídica para las negociaciones en 2017 con el gobierno del
Partido Popular presidido por Mariano Rajoy y en las actuales con el gobierno
de coalición PSOE-UP presidido por Pedro Sánchez[1].
El documento
autonómico efectúa lo que califica de “descripción sumaria de la materias –
servicio a transferir”, que consistiría en “Gestión del régimen económico de la
Seguridad Social en el ámbito de la Comunidad Autónoma, dentro de su carácter
unitario y del respeto al principio de solidaridad, mediante la subrogación de
las instituciones autonómicas en la posición que ocupa la Tesorería General de
la Seguridad Social.
A modo ilustrativo
se contemplan las siguientes funciones: La Inscripción de empresas y potestad
sancionadora. La Afiliación, altas y bajas de los trabajadores y potestad
sancionadora. La gestión y control de la cotización y de la recaudación de las
cuotas y demás recursos de financiación del Sistema de la Seguridad Social. El
aplazamiento o fraccionamiento de las cuotas de la Seguridad Social. La
titularidad, gestión y administración de los bienes y derechos sitos en el País
Vasco que son patrimonio de la Seguridad Social. La organización de los medios
y el diseño y gestión de los procesos necesarios para el ingreso de las cuotas
y demás recursos financieros del Sistema de la Seguridad Social. La ordenación
del pago de las obligaciones de la Seguridad Social y la distribución de las
disponibilidades dinerarias para satisfacer puntualmente dichas obligaciones”.
¿Y dónde encuentra
base jurídica para dicho traspaso, además obviamente de los preceptos
constitucional y estatutario antes referenciados? En varias sentencias del
Tribunal Constitucional (TC), o al menos en la interpretación de que realiza de
las mismas. En efecto, se afirma en el citado documento que “las SSTC 124/1989
y 195/1996 han manifestado la no existencia de un único modelo constitucional
de seguridad social, abriendo la puerta a un nuevo modelo que otorgue la
gestión del régimen económico a la CAE, sin perjuicio de la legislación básica
que dicte el Estado (STC 63/2017) o del sistema de pensiones (STC 139/2016 y
95/2015)”, y que asimismo el TC entendió que la inscripción de empresas,
afiliación y altas y bajas en la seguridad social son actos instrumentales de
la obligación de contribuir que no son ajenos al régimen económico de la SS
pero tampoco son exclusivamente régimen económico correspondiente a la Generalitat
de Cataluña en el marco de la competencia compartida, la ejecución de las
funciones antes mencionadas”, que “también
consideró que la potestad sancionadora que recae sobre tales funciones
corresponde a las Comunidades Autónomas”.
Tercero.
En efecto, la
interpretación del art. 149.1.17 CE, y en concreto de la delimitación
competencial Estado – autonomías, ha sido ya realizada de forma detallada por
varias sentencias del TC. A mi parecer, y con el riesgo de ser forzosamente
esquemático en un comentario como el que estoy realizando, son especialmente
relevantes la que abrió el camino de delimitación competencial, núm. 124/1989
de 7 de julio, y otras tres, núms. 195/1996 de 28 de noviembre, 128/2016 de 7
de julio, y 133/2919 de 13 de noviembre, s dos que tratan sobre conflictos que
afectan a la autonomía catalana y otras dos al País Vasco.
De la primera, me
interesa resaltar su tajante afirmación de que “las concretas facultades que
integran la competencia estatutaria de gestión del régimen económico de la
Seguridad Social serán sólo aquellas que no puedan comprometer la unidad del
sistema o perturbar su funcionamiento económico uniforme, ni cuestionar la
titularidad estatal de todos los recursos de la Seguridad Social o engendrar
directa o indirectamente desigualdades entre los ciudadanos en lo que atañe a
la satisfacción de sus derechos y al cumplimiento de sus obligaciones de
seguridad social. Tales facultades autonómicas deben, en suma, conciliarse con
las competencias exclusivas que sobre la gestión del régimen económico la
Constitución ha reservado al Estado, en garantía de la unidad y solidaridad del
sistema público de Seguridad Social”.
De la segunda, que
se refiere a la anterior y recoge su tesis de que “…cabe concluir que,
correspondiendo al Estado el control de dicha caja única, ese control supone la
atribución de la potestad ejecutiva cuando recae directamente sobre actividades
económicas; mientras que cuando recae sobre actividades instrumentales
(inscripción de empresas, afiliación, altas y bajas) comporta sólo una facultad
de supervisión, siendo la ejecución, en relación con el cumplimiento de los
deberes no inmediatamente económicos, competencia de la Comunidad Autónoma
(fundamento jurídico 4º, in fine)”.
De la tercera, que
“de la dicción literal del precepto puede entenderse “en el sentido de que
alude no tanto a competencias que sea, hoy, de titularidad estatal (supuesto en
que la norma, ya se ha dicho, sería inconstitucional sin más), sino al eventual
ejercicio por la Administración del Estado, al tiempo de adoptarse esta
disposición legal, de algunas funciones en el ámbito de las prestaciones
sociales que podrían, sin embargo, reconducirse a las competencias estatutarias
de la Comunidad Autónoma, una vez que se proveyera, por ejemplo, a los
correspondientes traspasos de servicios. Así entendido, el precepto no
merecería reproche constitucional pues nada hay que objetar a que esta norma de
Ley disponga que la estructura de la Agencia Catalana de la Protección Social
se organice en atención a una eventual asunción de funciones que la Comunidad
Autónoma, si así fuera, aún no ejercería en plenitud, pero que se
corresponderían, sin embargo, con competencias que la Generalitat sí ostenta
positivamente conforme al EAC”.
En fin, en la cuarta
se efectúa un riguroso análisis de la doctrina constitucional y de cómo ha ido
perfilando el deslinde entre los dos títulos competenciales recogidos en el
art. 149.1.17 CE, enfatizando, con cita de varias sentencias, que el texto
constitucional “no se ha limitado a establecer esa solidaridad
interterritorial, sino que, partiendo de la misma, ha establecido e impuesto el
carácter unitario del sistema y de su régimen económico, la estatalidad de los
fondos financieros de la Seguridad Social y, por ende, la competencia exclusiva
del Estado no sólo de normación sino también de disponibilidad directa sobre
esos fondos propios”, y que le corresponde al Estado “la gestión de las
prestaciones por desempleo, en tanto que integrantes de la caja única de la
Seguridad Social”. Ante la sugerente alegación del gobierno vasco de tener
cabida la gestión del subsidio por su parte, al amparo de la normativa
autonómica, el TC no se cierra en modo alguno en banda a que la autonomía vasca
pueda llevarlo a cabo, siempre con estricto respeto a las competencias
estatales y por ello al mantenimiento de la unidad y solidaridad del sistema
público de Seguridad Social. Puede alcanzarse por la vía del convenio de
colaboración, pero mientras ello no se produzca no hay vulneración de la
normativa estatal, no se infringen los títulos competenciales respectivos que
atribuyen competencias al Estado y a la Comunidad Autónoma. ¿Se llevará a cabo
ese convenio, y el traspaso de la gestión, con el nuevo gobierno español? Es
una hipótesis de trabajo nada descartable, pero aquí se acaba la tarea del
jurista y entra en juego el debate político, aun cuando finalmente se recurra a
los juristas para darle la cobertura constitucional y legal adecuada.
Cuarto.
¿Realmente estamos
hablando ya de traspaso de competencias en materia de gestión del régimen
económico de la SS? No, en absoluto, aunque pueda llegarse a ello en función de
los acuerdos políticos. De momento, coincido con el flamante, y ya muy
ajetreado, Ministro de inclusión, Seguridad Social y migraciones, José Luis
Escrivá, que en la presentación en el Congreso de los Diputados de la política
de su Departamento, el 27 de febrero[2], manifestaba, en el primer
turno de respuesta a las intervenciones de las y los portavoces de los grupos
parlamentarios, que aquello que se había acordado el 20 de febrero era “empezar
una discusión técnica a partir de un documento a mediados de 2021”, y si esa
hipotética transferencia, de la que recordaba, y con razón, su existencia en
otros EA (antes referenciados) “tiene sentido o no”, añadiendo con contundencia
que “en este momento nosotros no estamos entretenidos en este tema, ni le
estamos dedicando ningún esfuerzo, en absoluto”.
Quinto.
Y después de toda
explicación jurídica, supongo que lectores y lectoras querrán saber cuál es mi
parecer. Pues va a ser poco novedoso, ya que coincido con las declaraciones
efectuadas por el director de esta Revista y recogidas en un artículo
periodístico: “No se pueden generar 17 cajas. Pero eso no implica que no puedan
recaudar y pagar. Pueden cobrar y mandarlo a la caja única”, defiende Cristóbal
Molina, profesor de Derecho Laboral de la Universidad de Jaén, quien ve un
“absurdo” que no se pueda cumplir un texto legal que no ha sido declarado
inconstitucional. Y menciona sentencias posteriores (2002, 2016) que ampliarían
el protagonismo autonómico: “Las comunidades forman parte del Estado y del
sistema de gestión”[3].
Oiga, profesor,
pero aunque ello sea posible, ¿no puede provocar diferencias injustificadas por
razón de territorial entre unas comunidades y otras? No, al menos es mi
parecer, en el ámbito de la prestaciones contributivas, siendo cuestión
distinta, y avalada por la jurisprudencia del TC, que las autonomías puedan
intervenir en el ámbito de prestaciones que tienen todas las notas para ser no
contributivas y que pueden alojarse jurídicamente hablando, en otro título
competencial es de asistencia social.
Y vaya un poco más
lejos, profesor, ¿es buena o mala la posible transferencia para la ciudadanía?
¿y para el personal traspasado? Para la primera, si mejora la gestión será
efectivamente positiva, aun cuando la Seguridad Social es una de las
instituciones publicas que funciona a día de hoy mejor en España, y no es fácil
que ello pueda ser mejorado. Para el segundo, pues si mejoran las condiciones
económicas salariales, y así creo que sería, miel sobre hojuelas.
Sexto.
Pero, pero, pero
¿se rompe o no la caja única? ¿se pierde información necesaria para la
efectividad del sistema público? ¿Pueden ponerse en peligro, tal como ha sido
alertado, “los principios de universalidad, unidad, solidaridad e igualdad de
nuestro sistema?”[4]
En términos
jurídicos estrictos, no debe ser así en absoluto, pero ciertamente sería
prudente conocer mejor qué ha ocurrido con el traspaso de la Inspección de
Trabajo y Seguridad Social a las Comunidades Autónomas de Cataluña, primero, y
el País Vaso, después, y lo que ha supuesto la redistribución (quienes han
criticado dicha separación hablan lisa y llanamente de “desmembramiento”) de
competencias en materia de trabajo y Seguridad Social.
Tiempo habrá para
debatir tranquilamente y adoptar en su caso las medidas oportunas. Pero, no nos
olvidemos, por favor, que hay unos EA aprobados y que, con la excepción del de
Cataluña al que hay que aplicar la STC 31/2010 de 19 de junio, todos ellos no
tienen tacha alguna de inconstitucionalidad. A buen seguro, y con ello término,
que esta Revista dedicará dentro de doce meses, nueva atención a esta temática,
en donde aquello que se tenga en el
punto de mira debe ser única y exclusivamente la defensa, y mejora, del sistema
público de Seguridad Social para toda la ciudadanía, y la búsqueda de mecanismos
de gestión que sean lo más eficaces y eficientes posibles.
[4] FEDECA. “La transferencia del
régimen económico de la Seguridad Social rompe con la igualdad y la
solidaridad”. https://www.fedeca.es/noticias/comunicado-fedeca (consulta: 9 de marzo)
1 comentario:
muy buen articulo !!:)
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