I.
Introducción.
1. El Parlamento catalánaprobó el 7 de septiembre la Ley de la agencia de protección social, con los
votos a favor de los diputados y diputadas de JxSí, la CUP y un diputado no
adscrito, y en contra de los de Cs, PSC, CSQP i PPC. La ley ha sido publicada
el día 13 en el Boletín Oficial del Parlamento, y el día 20 en el Diario Oficial de la Generalitat (versión catalana y versión castellana).
El propósito de esta
entrada es continuar con el análisis de las competencias autonómicas en materia
de protección social que inicié con mi entrada de 12 de julio de 2016, en laque abordé la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 128/2016 de 7 de juliosobre la Ley autonómica 3/2015 de 11 de marzo, de medidas fiscales, financierasy administrativas, más concretamente en lo que respecta a la disposiciónadicional vigésimo quinta, que regulaba la creación de la agencia catalana deprotección social (en adelante ACPS), y también el Dictamen del Consejo deGarantías Estatutarias núm. 3/2015 de 26 de febrero, emitido como consecuencia
de la solicitud formulada por diputados del grupo popular, más concretamente en
relación con una enmienda presentada por ERC relativa a la creación de la
agencia catalana de Seguridad Social.
Ya adelanto a los
lectores y lectoras del blog que la redacción de la nueva ley es prácticamente
idéntica a la de la proposición de ley presentada por los grupos parlamentarios
de JxSí y la CUP hace más de un año y
que fue publicada en el BOPC el 9 de junio, por lo que el examen jurídico de
las competencias autonómicas que realicé en la entrada citada sigue siendo a mi
parecer plenamente válido, por lo que lo “recuperaré” en gran medida en la
primera parte de mi texto para situar, política y jurídicamente, el debate posterior
sobre la creación de la AGPS.
Ahora bien, las novedades
jurídicas que motivan esta entrada son la solicitud de dictamen al CGE,presentada por los grupos PSC y CSQP, sobre dicha proposición de ley una vez
superado el trámite de su aprobación en la Comisión de Trabajo el 25 de julio y
antes de su definitiva aprobación por el Pleno, que fue emitido el 24 de
agosto, que mantiene el mismo argumentario jurídico que el Dictamen anterior en
relación con las competencias autonómicas en materia de protección social y
sobré cuáles son las vías jurídicas para la ampliación de las competencias
existentes. Es de especial importancia el último párrafo del núm. 6 del
fundamento jurídico tercero, en el que da respuesta a la petición de los
solicitantes del dictamen para que el CGE se pronunciara sobre “si la redacción
actual del texto de la proposición de ley permitiría a la Agencia, en el
ordenamiento jurídico actual, la creación de un título jurídico de asunción de
competencias en materia de Seguridad Social”. La respuesta del CGE es clara y contundente:
“En conclusión, la proposición de ley no puede crear, ni entendemos que su
redactado lo cree, un título jurídico de asunción de competencias en materia de
seguridad social que actualmente sean de titularidad estatal”. Por ello, la
segunda parte del texto estará dedicada justamente a exponer algunas notas
sobre dicho Dictamen, con algunas referencias previas a la tramitación de la
proposición de ley, y el posterior debate al dictamen en el Pleno del
Parlament, en el que fueron rechazadas todas las enmiendas presentadas por el
PSC y CSQP, salvo una idéntica a la presentada por JxS y relativa a la
supresión de un determinado requisito para el personal que se incorpore a la
ACPS, declarado contrario al art. 23.2 de la Constitución por el CGE, cuál es
el de acreditar experiencia “en el sistema de seguridad social y de protección
social”.
2. En fin, antes de
seguir con mi análisis, me permito recomendar dos artículos de especial interés
sobre la temática abordada y que creo que pueden ayudar a los lectores y
lectoras a tener una visión
más amplia del debate jurídico.
En primer lugar, el
publicado por el profesor Cristóbal Molina Navarrete en el núm. 404/2016 de la
RTSS del CEF, titulado “La "Agencia Catalana de Protección Social". ¿Unembrión de "federalismo social" anida en el Tribunal Constitucional?(A propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional 128/2016, de 7 dejulio)”, en el que afirma críticamente, desde una perspectiva de política
jurídica, que el TC, cuya razonabilidad técnica de la decisión en cuestión
defiende, ha decidido, “reinterpretar una ley acusada de ser contraria a la Constitución para salvarla de la
quema, transformando el sentido original de la ley, clara expresión de una
auto-atribución de poder de soberanía social, según la lectura conforme a sus
antecedentes de tramitación (art. 3.1 CC) en otro que se tenga como conciliador
con la soberanía de la Constitución”.
En segundo término, el
artículo publicado por el profesor Ricardo Esteban Legarreta el 15 de mayo de
este año en el espacio de debate “Agenda Pública” de eldiario.es, titulado “LaSeguridad Social y la vía unilateral hacia la independencia en Cataluña”, en el
que se refiere de forma expresa a la AGPS, en el que afirma, con una
contundencia crítica que eximen de cualquier comentario adicional por mi parte,
que “En conclusión, la previsión de poner en marcha un sistema catalán de
Seguridad Social constituye una operación de enorme complejidad. El informe
sobre la materia elaborado por el Consejo para la Transición Nacional detecta
problemas y propone soluciones pero en el actual contexto de aceleración del
proceso hacia una salida unilateral, se echa de menos una estrategia de puesta
en práctica que de existir, estará guardada bajo siete llaves en algún cajón
del Palacio de la Generalitat. Ahora bien, en este escenario, pasar “de una
legalidad a otra legalidad” sin mayores problemas es sencillamente
impracticable y quien afirme lo contrario no es honesto con la ciudadanía, especialmente
con la que depende de pensiones y otras prestaciones”.
1. Se trata de analizar
la sentencia dictada por el TC con ocasión del recurso de inconstitucionalidad
interpuesto por el gobierno español contra diversos preceptos de la Ley autonómica 3/2015, de 11 de marzo, de
medidas fiscales, financieras y administrativas, en concreto los artículos 69 y 95, y las
disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta. Conviene señalar
que la Ley 3/2015 se dicta como complemento de la Ley 2/2015, de 11 de marzo,
de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña para dicho año.
Más exactamente,
mi intención es analizar el pronunciamiento del alto tribunal sobre la disposición
adicional vigésimo-quinta, que regula la creación de la agencia catalana de
protección social.
Mi explicación
partirá primeramente de algunas referencias a la Ley 3/2015 y la tramitación
parlamentaria que llevó a su aprobación, con referencias específicas al
Dictamen 3/2015 de 26 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias (CGE)
sobre un artículo del proyecto de ley y varias enmiendas presentadas por el
grupo parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). A continuación,
me detendré en la sentencia del TC y cómo y de qué manera responde a la
alegación de inconstitucionalidad planteada por el gobierno respecto a la
creación de la agencia.
2. Paremos, pues,
nuestra atención en el proyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y financieras,
publicado en el Boletín Oficial del Parlamento Catalán el 28 de enero de 2015,
siquiera sea sólo para señalar que no había ninguna referencia, en el texto
articulado y en las disposiciones adicionales (un total de 23), a la creación
de una agencia catalana de “Seguridad Social” o de “Protección social”.
Las referencias a
la agencia aparecen en la enmienda núm. 429 de ERC, con el título “Ley de
creación de la agencia catalana de la Seguridad Social”, previendo en su primer
párrafo que el gobierno enviaría al Parlamento un proyecto de ley de creación
de dicha agencia, “en un plazo de seis meses a contar a partir de la entrada en
vigor de esta ley”. Su párrafo segundo, que tenía a mi parecer muchos puntos de
conexión con el informe número 15 del Consejo Asesor para la Transición Nacional,
dedicado a “La Seguridad Social catalana”, al que me referiré más adelante,
disponía que la agencia asumiría “de forma inmediata” las competencias sobre
las prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que
se gestionan por las diversas consejerías autonómicas, “añadiendo las
prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar”. En la clave
política del grupo defensor de la enmienda ha de entenderse que la disposición
adicional estipulara que la estructura de la agencia “ha de prever la futura
asunción de las competencias que actualmente son ejercidas por la
Administración del Estado”.
En el preámbulo de
la ley 3/2015 no encontramos ninguna referencia concreta a la agencia. Sólo hay
una referencia a las “últimas disposiciones adicionales” (entre ellas la de la
Agencia catalana de protección social), de las que se afirma que “determinan la
elaboración de varios planes directores y demás instrumentos de planificación”.
Si comparamos el
texto de la disposición adicional vigésimo-quinta (producto de un acuerdo entre
CiU y ERC) con la enmienda del grupo republicano observaremos algunas
diferencias. Por ejemplo, si en la enmienda se hablaba de proyecto de ley y se
daba un plazo de seis meses para su presentación al Parlamento, ahora sólo se
habla de la elaboración de un anteproyecto de ley, para el que se dispondrá de
cinco meses (plazo como es bien sabido incumplido). Desaparece la referencia a
la asunción “de forma inmediata” de las competencias por parte de la agencia
que tienen las diversas consejerías. Por último, se añade un nuevo párrafo en
el que se ordena la aprobación por parte del gobierno, en un plazo de cinco
meses, de un “plan director de protección social”, que deberá constituir “el
instrumento de planificación estratégica de futuro del modelo de gestión de las
prestaciones sociales de Cataluña”.
3. El CGE tuvo que
emitir dictamen sobre el proyecto de ley y en concreto, en la cuestión objeto
de esta entrada, sobre la enmienda de ERC relativa a la creación de una agencia
catalana de Seguridad Social, y lo hizo tras la petición de más de una décima
parte de los diputados, en concreto del grupo popular. En su petición de
dictamen se hizo especial hincapié en que se deseaba que el CGE se pronunciara
sobre varias enmiendas de ERC, entre ellas de la Agencia, ya que a su parecer
“la enmienda …tiene como propósito impulsar la creación de la seguridad social
de la Generalitat, en sustitución del sistema de seguridad social y de la
Tesorería General de la Seguridad Social de la Administración general del
Estado. Entiende que la Generalitat es competente para crear agencias u otros
entes que gestionen las prestaciones que le son propias, de acuerdo con la
distribución competencial actual que atribuye al Estado la capacidad de
establecer la legislación básica y el régimen económico (art. 149.1.17 CE) y a
la Generalitat las facultades de ejecución de los servicios relativos a la
seguridad social (art. 125 y 165 EAC). Estima, sin embargo, que no es
constitucional que la Generalitat, a través de estas agencias, asuma y gestione
competencias que no le son propias de acuerdo con la Constitución y el
Estatuto”.
El CGE pone de
manifiesto que en la cuestión analizada hay dos títulos competenciales
diferenciados, el de los servicios sociales y el de la Seguridad Social,
contemplados en los arts. 166 y 165 de la Ley 6/2006 de reforma del Estatuto de
Autonomía de Cataluña, ya que “en la Agencia Catalana de la Seguridad Social, a
pesar de la denominación que expresamente se le otorga, le serían atribuidas
genéricamente competencias sobre las «prestaciones de protección social», de
manera que esta expresión incluiría tanto las que forman parte de los servicios
sociales como las de la seguridad social”.
Sobre las competencias en materia de servicios
sociales, el CGE se remite a su Dictamen 13/2012 de 13 de septiembre, así como
también a la doctrina del TC (por todas, vid. Sentencia 239/2012 de 11 de
diciembre), que diferencia claramente, a efectos jurídicos y competenciales,
las nociones de asistencia social y seguridad social. Respecto a la competencia
en materia de Seguridad Social, remite a sus Dictámenes “8/2013, de 8 de agosto
(FJ 2), 14/2013, de 15 de octubre (FJ 2.4) y 10/2014, de 27 de febrero (FJ 2)”,
si bien reitera algo que ya expuso en el segundo dictamen citado, cual es que
las competencias estatutarias de la Generalitat en materia de seguridad social
comprenden:
«un amplio abanico
de facultades de las que se exceptúan, igual que lo hacía el artículo 17.2 EAC
1979, “las normas que configuran el régimen económico” y “[l]a gestión del
régimen económico de la seguridad social”, materia, ésta última, en la que las
potestades de la Generalitat se limitan a la esfera ejecutiva (STC 195/1996, de
28 de noviembre, FJ 10, y 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).
Precisamente, con
respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo 165.1.a y b
EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter
general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado
2 del citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar,
dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias
expuestas en el apartado 1 (seguridad social), además de ejercer la tutela de
las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y seguridad
social, y el Estado se reservará la alta inspección, con el límite conocido de
respetar los “principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera
de la Seguridad Social”.» (FJ 2)”
Tras referirse a
las competencias estatales y autonómicas, el CGE se pronuncia sobre la petición
formulada en la solicitud de dictamen. En apretada síntesis, ¿qué dice el CGE?
“De entrada, nada
se puede oponer al hecho de que, al amparo de sus competencias sustantivas
(art. 165 y 166 EAC) y de organización y gestión de los servicios públicos
(art. 71.6 y 150 EAC), se prevea la creación en el seno de la Generalitat de
una entidad que actúe con personalidad jurídica propia, autonomía
administrativa y económica y plena capacidad de obrar.
En el caso que
ahora nos ocupa, estimamos, se trataría de gestionar de forma concentrada las
distintas prestaciones de protección social, de acuerdo con las tendencias
organizativas más recientes del sector público, combinando las diversas
técnicas de derecho público y de derecho privado que ofrece el ordenamiento
jurídico, en un sector que se caracteriza por una compleja trama organizativa
del sistema de seguridad y servicios sociales (interdepartamental, territorial
e interinstitucional).
Asimismo, tampoco
es merecedor de ninguna crítica de constitucionalidad ni de estatutariedad el
hecho de que la Agencia asuma competencias sobre las prestaciones de protección
social que actualmente gestionan los departamentos de la Generalitat y las
mejoras que estén conectadas con ellas. Y eso, tanto con respecto a las
competencias sobre servicios sociales, que como hemos visto son exclusivas de
la Generalitat (art. 166 EAC), como a las competencias de desarrollo
legislativo y ejecución de la legislación estatal sobre seguridad social,
incluyendo la gestión de su régimen económico (art. 165.1.a y b EAC)”.
Conviene recordar
en este punto la existencia, del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios
Sociales (ICASS), actuando como entidad gestora de las prestaciones de
asistencia social y los servicios sociales de la seguridad social en todo el
territorio catalán, hasta su supresión por la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas
fiscales, administrativas, financieras y del sector público.
Respecto a la
denominación propuesta para la nueva agencia, el CGE sugirió que adoptara otra
denominación que no indujera “a ningún tipo de confusión en la esfera
competencial de ambas administraciones”, ya que, conviene hacer énfasis en este
punto, “tanto el marco constitucional y estatutario como la propia doctrina
constitucional han identificado esta expresión con el ámbito competencial de
titularidad exclusiva del Estado”.
Sin duda los
solicitantes del dictamen pusieron el acento en que la enmienda incorporaba no
sólo referencias a la gestión de las prestaciones competenciales autonómicas,
sino que debería estar preparada, y disponer del personal necesario, por
consiguiente, para la asunción de las competencias actualmente de titularidad
estatal según lo dispuesto en el art. 149.1º.17ª y de acuerdo a una consolidada
doctrina del TC.
El CGE soslaya la
objeción de los solicitantes con una argumentación muy jurídico formalista y de
pleno respeto al marco competencial estatal y autonómico, cual es que la
creación de la agencia, más exactamente de la ley que pueda aprobar su creación
y puesta en funcionamiento, “no se erige en la norma por la que la Generalitat
asumirá directamente competencias correspondientes a una materia de titularidad
estatal, ya que, como hemos dicho, esta posibilidad solo se puede operar a
través de los correspondientes mecanismos de transferencia o delegación a las
comunidades autónomas, mediante una ley orgánica ex artículo 150.2 CE”, concluyendo
que “Por todos estos motivos consideramos que la enmienda reservada número 429,
interpretada en los términos y con el alcance expuestos, no es contraria a la
Constitución ni al Estatuto”.
Queda claro a mi
parecer, y también lo es del CGE, en definitiva, que los títulos competenciales
en materia de Seguridad Social en sentido estricto, y de protección social en
sentido amplio, no pueden verse alterados por una ley que proceda a la creación
de la agencia catalana de “protección social”, y que una hipotética ampliación
de competencias en materia de Seguridad Social, en los términos del art.
149.1ª17ª, sólo puede llevarse a cabo por las vías constitucionales
establecidas en la actualidad, señaladamente el art. 150.2 CE (“2. El Estado
podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica,
facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en
cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las
formas de control que se reserve el Estado”).
4. Mi atención se
centra a continuación en el examen de la sentencia del TC de 7 de julio, de la
que fue ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares y que fue aprobada con la
unanimidad de todos sus miembros.
Destacaré en
primer lugar las tesis defendidas por la abogacía del Estado y por las
representaciones letradas del gobierno catalán y del parlamento autonómico,
para entrar a continuación en el análisis de la cuestión competencial nuclear
en esta entrada, la de las competencias que puede asumir en la actualidad la
agencia catalana de protección social si llega finalmente a crearse.
A) Para el
gobierno español, la crítica general que se formula a las enmiendas
incorporadas en la última fase de tramitación parlamentaria de la que después
sería la Ley 3/2015, una vez emitido el dictamen por el CGE y habiendo
consensuado la nueva redacción los grupos parlamentarios de ERC y CiU, es que
nos encontramos “con disposiciones legales aprobadas por el Parlamento catalán
que encomiendan a la Administración catalana la elaboración de planes,
inventarios, catálogos y propuestas legislativas en materias que no son de su
competencia y para la “desconexión” del Estado.
Esto es, atribuyen
a la Administración de Cataluña la potestad de planificación y de promoción
legislativa sobre materias que no son de su competencia y sin que quepa una
competencia implícita para ello, como tampoco para la preparación de la
transición nacional”.
Si paramos ya la
atención en la disposición adicional vigésima quinta, relativa a la creación de
la Agencia Catalana de Protección Social, a juicio del gobierno español “se
pretende aprobar un plan director con la previsión de incorporar competencias
que ejerce la Administración del Estado”, y de ahí que “la literalidad del
precepto determina su inconstitucionalidad”. La dicción de la disposición
adicional deja claro, siempre a juicio del gobierno, que se pretende ir más
allá del marco normativo, constitucional y estatutario, vigente, de tal manera
que la agencia pueda asumir “las competencias sobre Seguridad Social que ejerce
la Administración del Estado, así como a las prestaciones de la Seguridad
Social, ya que se refiere a las prestaciones sociales en Cataluña y entre éstas
están las de la Seguridad Social”. Según este entendimiento del precepto
cuestionado se infringiría los arts .149.1.17 y 149.1.1 de la CE y los arts.
165 y 166 del EAC, siendo en consecuencia “contraria al orden constitucional de
distribución de competencias en materia de Seguridad Social y asistencia
social”, trayendo el gobierno a colación la doctrina constitucional sentada en
varias de las sentencias del TC 195/1996 de … de (FJ 6), que ha precisado que
“el régimen público de la Seguridad Social ha de ser único y unitario (STC
195/1996, FJ 6) y que su atribución como función exclusiva del Estado trata de
garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social y no solo la unidad de
su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de
seguridad social en cada una de las Comunidades Autónomas (STC 124/1989, FJ 3).
con la del sistema de la Seguridad Social”.
Conforme a lo
dicho en la STC 239/2002 (FJ 7), la posibilidad de actuación por las
Comunidades Autónomas referida en una zona asistencial junto con el Estado,
“exige que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la
población beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y
además encuentra su límite en que no interfiera ni en el régimen jurídico
básico de la Seguridad Social ni en su régimen económico (art. 149.1.17 CE)”.
B) Las tesis de
los letrados de la Generalitat girarán alrededor del contenido del dictamen del
CGE y de la argumentación de no estar en presencia de mandatos vinculantes para
el ejecutivo. Más exactamente se defiende que “las disposiciones adicionales
vigésima segunda a vigésima sexta, … contienen simples mandatos del Parlamento
de Cataluña al Gobierno de la Generalitat, mandatos que no tienen eficacia jurídica
alguna para terceros…”.
Para los letrados
del gobierno autonómico, las disposiciones adicionales cuestionadas, y entre
ellas, pues, la de la agencia catalana de protección social, sólo deben
analizarse desde la perspectiva estrictamente jurídica, resaltando en especial
que la redacción del texto definitivo difiere del de las enmiendas sometidas al
dictamen del CGE, “… por lo que no cabe proyectar sobre él los reproches de
inconstitucionalidad que pudieran formularse contras las enmiendas originales ni
fundar este recurso en aquel Dictamen, puesto que se trata de textos
sustancialmente distintos”.
Para el gobierno
autonómico, las disposiciones adicionales no pueden ser tachadas en modo alguno
de contrarias a la CE, enfatizando que “su efecto se agota en el orden interno
de la Generalitat, sin efectos jurídicos para terceros ni modificación del
ordenamiento jurídico”. Sólo expresan una relación interna de la Generalitat,
que bien pudo haberse vehiculado mediante mociones o resoluciones del
Parlamento dirigidas al Gobierno. En definitiva, “Estos planes, inventarios,
catálogos o proyectos son esencialmente anteproyectos, actuaciones de
recopilación y sistematización de información que afectan a elementos
organizativos del ámbito interno de la Administración, carentes de eficacia
jurídica para terceros y que no modifican el ordenamiento jurídico, siendo
simple programación de hipotéticas futuras actuaciones o medidas, que sólo
podrán llevarse a cabo o ser efectivas en el contexto constitucional y legal de
futuros escenarios en los que finalmente puedan concretarse las legítimas
aspiraciones políticas de mayor autogobierno para Cataluña”, concluyendo que
tales disposiciones “no atribuyen potestades a la Administración de la
Generalitat que no tuviera antes por efecto de su propio acervo competencial.
Expresan simples mandatos del Parlamento al Gobierno y a la Administración para
disponer de bases informativas, programar futuras posibles actuaciones y
adaptar sus estructuras orgánicas para asumir en el futuro un eventual
incremento de competencias”, por lo que no existe vulneración alguna del orden
competencial vigente.
Trasladadas las
consideraciones generales a la disposición adicional vigésimo quinta, por la
que se crea la agencia, se observa en la argumentación del gobierno autonómico
un elevado grado de sintonía con gran parte del Dictamen del CGE, y en los
mismos términos aparecerá esta sintonía en las alegaciones del Parlamento
autonómico, poniendo el acento en las competencias autonómicas en materia de servicios
sociales y de Seguridad Social, y la posibilidad de auto organización de sus
estructuras de funcionamiento para la mejor prestación de servicios a la
ciudadanía.
Con respecto al
apartado más polémico del precepto, el de que la estructura de la agencia debe
prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrar en
vigor de la ley ejerza la Administración del Estado, se recuerda cuál es el
marco constitucional vigente, que es el art. 150 CE aunque no se cite de manera
expresa, y se subraya que “la Constitución permite la transferencia, delegación
o atribución del ejercicio de esas competencias estatales a la Generalitat y
que no cabe presumir que tal eventual asunción competencial vaya a producirse
por procedimientos ajenos o contrarios a los previstos en la Constitución. Por
otro lado, esta disposición ni da unilateralmente eficacia a esa transferencia,
delegación o atribución ni la contempla como un hecho cierto, sino simplemente
como una futura eventualidad que, por tanto, en modo alguno altera, menoscaba
ni afecta a las competencias del Estado”. Por consiguiente, añado yo ahora, la
tesis de la representación del gobierno autonómico se centra en la hipótesis de
que será posible pactar el traspaso de nuevas competencias en materia de
Seguridad Social por la vía del art. 150.2 CE (¿prestaciones contributivas de
la SS?), y que esta es la única vía existente en el marco constitucional y
estatutario vigente.
C) ¿Cuáles son las
tesis del Parlamento autonómico? Pues se parecen como dos gotas de agua a las
del gobierno catalán y reiteran, como ya he indicado, gran parte de las tesis
del dictamen del CGE.
Así, se destaca
que las enmiendas objeto de dictamen fueron modificadas en la tramitación
parlamentaria previa a la aprobación definitiva del proyecto de ley, por lo que
la sentencia sólo podría pronunciarse sobre el contenido del texto normativo y
con criterios estrictamente jurídico. Sí me interesa destacar en especial que
en las alegaciones se hace expresa mención de que “…estas disposiciones
adicionales provienen de enmiendas de un grupo parlamentario que sufrieron
cambios y modificaciones a lo largo del procedimiento y sobre las que dictaminó
el CGE que las mismas eran, con una excepción, contrarias al ordenamiento
jurídico. Tras este Dictamen, dichas enmiendas fueron modificadas”.
Con carácter
general, y refiriéndose a todas las disposiciones adiciones impugnadas, se
sostiene la misma tesis que la de los letrados del gobierno autonómico, es
decir que estas “son susceptibles de interpretaciones acordes a la Constitución
y que no tienen la pretensión de innovar el ordenamiento jurídico, teniendo
mitigada, si no excluida, la eficacia y vinculación jurídicas a terceros.
Además, las actuaciones dirigidas a la preparación y confección de planes,
inventario y catálogo no exceden de las competencias de la Generalitat, pues
son simplemente instrumentos preparatorios de futuras propuestas de cambios del
ordenamiento vigente, a nivel constitucional o legal”.
Respecto a la
disposición adicional vigésimo quinta, se enfatizan las competencias
autonómicas en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, subrayando
las aportaciones jurisprudenciales sobre la delimitación de las mismas por la
STC 239/2012 de 11 de diciembre, así como también la importante sentencia
124/1989 de 7 de julio, que delimitó tempranamente las competencias estatales y
autonómicas en materia de Seguridad Social, interpretando el art. 149.1.17ª CE
y precisando, así lo recuerdan los propios letrados del Parlament, que
“corresponde al Estado la competencia sobre la legislación básica y a las
Comunidades Autónomas su desarrollo reglamentario y ejecución”. La
interpretación conforme a la Constitución de la norma cuestionada deriva, en el
punto más polémico de la norma, en que la agencia podrá asumir competencias que
actualmente no ostenta la Generalitat y que son del Estado, y por ello podría
crear una estructura administrativa ad hoc, siempre que “se lleve a cabo
previamente el correspondiente proceso de transferencia (art. 150.2 CE)”. Nada hay, por consiguiente, de contrario al
texto constitucional en un precepto que prevé la creación de una agencia para
gestionar todas las competencias autonómicas existentes, recordando que ya
existía con anterioridad el ICASS, y que la ley de creación de la agencia no se
erige “en norma de asunción directa de competencias, posibilidad que sólo puede
operar conforme el artículo 150.2 CE”.
6. Antes de seguir
con la explicación de la sentencia del TC y entrar ya en cómo aborda la
cuestión competencial suscitada sobre la ACPS, deseo hacer referencia a un
documento y a un textos parlamentario que pueden ayudar a entender el origen de
la enmienda de ERC y la posterior asunción de la misma, con modificaciones, por
CiU para su incorporación a la Ley 3/2015.
A) Me refiero en
primer lugar al Informe número 15 del Consejo Asesor para la transición nacional,
dedicado monográficamente a “La Seguridad Social catalana”, en cuya
introducción se puede leer que su objeto es analizar “las estrategias y las
medidas que un eventual Estado catalán tendría que adoptar con el fin de
disponer, desde el primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad
Social capaz de realizar, de acuerdo con los estándares internacionales y
europeos, las funciones propias de esta institución básica del estado del
bienestar”, y en el que se propone la creación de una “Agencia catalana de la
Seguridad Social”, entendiendo por sistema de Seguridad Social “el conjunto de
organizaciones y organismos -tan simple o tan complejo como se quiera- que
participan en la aplicación de los programas de Seguridad Social, entendida
ésta según los parámetros internacionales que se mencionan en el presente
informe”. En el informe se propone lo siguiente: “Vista la tendencia europea
mayoritaria, resultaría aconsejable la creación, lo antes posible, de una
Agencia Catalana de Seguridad Social. Inicialmente se le tendrían que atribuir
las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o transferidas
por el Estado que actualmente gestionan diversos departamentos (Bienestar
Social y Familia, Empresa y Ocupación, Salud), añadiendo las prestaciones o
mejoras que eventualmente se decidiera incorporar. Posteriormente se
incorporarían las competencias que actualmente son ejercidas por organismos
españoles. La implantación de un sistema de Seguridad Social, con las
magnitudes personales, técnicas y económicas que supone, se puede hacer
bastante rápidamente”.
En clave política
de un futuro Estado independiente, el Informe marca cuáles deberían ser los
objetivos y finalidades de la ACPS: “Un eventual Estado catalán tiene que
disponer, desde el primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad
Social capaz de realizar, de acuerdo con los estándares internacionales y
europeos, las funciones propias de esta institución básica del estado del
bienestar.
Estas funciones
son, en esencia, las cinco siguientes:
• La recaudación
de los recursos económicos de la Seguridad Social
• La prestación de
las pensiones y de las otras prestaciones
• El diseño
actuarial y sostenible del sistema y la gestión financiera y actuarial de las
reservas
• La gestión del
fondo de reserva e inversiones
• La
administración de los recursos humanos y los sistemas tecnológicos”.
B) En el terreno
parlamentario, cabe destacar el texto de la moción presentada por ERC sobre “la
futura Seguridad Social catalana”, el 30 de mayo de 2014, aprobada, con
modificaciones, por el Pleno del 12 de junio, cuyos apartados 5 y 6 disponen lo
siguiente:
… “El Parlamento
de Cataluña insta al Govern a elaborar un plan y diseñar la Administración y
Tesorería de la Seguridad Social catalanas para garantizar la percepción futura
de las pensiones y las prestaciones de desempleo a los catalanes, si el sentido
del voto en la consulta del 9 de noviembre de 2014 es favorable a la
constitución de un Estado independiente”.
… El Parlamento de
Cataluña insta al govern a crear un órgano único gestor del conjunto de prestaciones
orientadas a la integración social y laboral dependientes de la Generalitat, y
también de otras rentas sociales, con capacidad para gestionar las prestaciones
de otras Administraciones. Este organismo ha de servir, también, para poner las
bases organizativas de la futura Tesorería General de la Seguridad Social de
Cataluña”.
Puede seguirse el intenso
debate generado por la presentación de la moción, así como las posiciones, y su
manifestación en las votaciones, de los respectivos grupos parlamentarios en el
Diario de Sesiones del día 12 de junio. +
1 comentario:
Hace treintaicinco años que tengo una invalidez permanente en grado de total, según he leído esto da derecho a un 33 x ciento de invalidez a todos los efectos, pues bien, fuy al E.V.O. a solicitar mi certificado y no me lo concedieron pues dijeron que me concedían el 23 x ciento y aquí estoy con 60 años y sin certificado.
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