miércoles, 13 de septiembre de 2017

A vueltas con las competencias autonómicas, y sus límites, en materia de Seguridad Social. Notas a la Ley catalana de la agencia de protección social y al Dictamen del Consejo de Garantías Estatutarias de 24 de agosto de 2017 (y amplio recordatorio de la STC núm. 128/2016 de 7 de julio, y del Dictamen del CGE 3/2015 de 26 de febrero) (I). Actualización a 20 de septiembre.



I. Introducción.
1. El Parlamento catalánaprobó el 7 de septiembre la Ley de la agencia de protección social, con los votos a favor de los diputados y diputadas de JxSí, la CUP y un diputado no adscrito, y en contra de los de Cs, PSC, CSQP i PPC. La ley ha sido publicada el día 13 en el Boletín Oficial del Parlamento, y el día 20 en el Diario Oficial de la Generalitat (versión catalana y versión castellana).

El propósito de esta entrada es continuar con el análisis de las competencias autonómicas en materia de protección social que inicié con mi entrada de 12 de julio de 2016, en laque abordé la sentencia del Tribunal Constitucional núm. 128/2016 de 7 de juliosobre la Ley autonómica 3/2015 de 11 de marzo, de medidas fiscales, financierasy administrativas, más concretamente en lo que respecta a la disposiciónadicional vigésimo quinta, que regulaba la creación de la agencia catalana deprotección social (en adelante ACPS), y también el Dictamen del Consejo deGarantías Estatutarias núm. 3/2015 de 26 de febrero, emitido como consecuencia de la solicitud formulada por diputados del grupo popular, más concretamente en relación con una enmienda presentada por ERC relativa a la creación de la agencia catalana de Seguridad Social.

Ya adelanto a los lectores y lectoras del blog que la redacción de la nueva ley es prácticamente idéntica a la de la proposición de ley presentada por los grupos parlamentarios de JxSí y  la CUP hace más de un año y que fue publicada en el BOPC el 9 de junio, por lo que el examen jurídico de las competencias autonómicas que realicé en la entrada citada sigue siendo a mi parecer plenamente válido, por lo que lo “recuperaré” en gran medida en la primera parte de mi texto para situar, política y jurídicamente, el debate posterior sobre la creación de la AGPS.

Ahora bien, las novedades jurídicas que motivan esta entrada son la solicitud de dictamen al CGE,presentada por los grupos PSC y CSQP, sobre dicha proposición de ley una vez superado el trámite de su aprobación en la Comisión de Trabajo el 25 de julio y antes de su definitiva aprobación por el Pleno, que fue emitido el 24 de agosto, que mantiene el mismo argumentario jurídico que el Dictamen anterior en relación con las competencias autonómicas en materia de protección social y sobré cuáles son las vías jurídicas para la ampliación de las competencias existentes. Es de especial importancia el último párrafo del núm. 6 del fundamento jurídico tercero, en el que da respuesta a la petición de los solicitantes del dictamen para que el CGE se pronunciara sobre “si la redacción actual del texto de la proposición de ley permitiría a la Agencia, en el ordenamiento jurídico actual, la creación de un título jurídico de asunción de competencias en materia de Seguridad Social”. La respuesta del CGE es clara y contundente: “En conclusión, la proposición de ley no puede crear, ni entendemos que su redactado lo cree, un título jurídico de asunción de competencias en materia de seguridad social que actualmente sean de titularidad estatal”. Por ello, la segunda parte del texto estará dedicada justamente a exponer algunas notas sobre dicho Dictamen, con algunas referencias previas a la tramitación de la proposición de ley, y el posterior debate al dictamen en el Pleno del Parlament, en el que fueron rechazadas todas las enmiendas presentadas por el PSC y CSQP, salvo una idéntica a la presentada por JxS y relativa a la supresión de un determinado requisito para el personal que se incorpore a la ACPS, declarado contrario al art. 23.2 de la Constitución por el CGE, cuál es el de acreditar experiencia “en el sistema de seguridad social y de protección social”.

2. En fin, antes de seguir con mi análisis, me permito recomendar dos artículos de especial interés sobre la temática abordada y que creo que pueden ayudar a los lectores y lectoras a tener una visión 
más amplia del debate jurídico.  

En primer lugar, el publicado por el profesor Cristóbal Molina Navarrete en el núm. 404/2016 de la RTSS del CEF, titulado “La "Agencia Catalana de Protección Social". ¿Unembrión de "federalismo social" anida en el Tribunal Constitucional?(A propósito de la Sentencia del Tribunal Constitucional 128/2016, de 7 dejulio)”, en el que afirma críticamente, desde una perspectiva de política jurídica, que el TC, cuya razonabilidad técnica de la decisión en cuestión defiende, ha decidido, “reinterpretar una ley acusada de ser contraria a la Constitución para salvarla de la quema, transformando el sentido original de la ley, clara expresión de una auto-atribución de poder de soberanía social, según la lectura conforme a sus antecedentes de tramitación (art. 3.1 CC) en otro que se tenga como conciliador con la soberanía de la Constitución”.

En segundo término, el artículo publicado por el profesor Ricardo Esteban Legarreta el 15 de mayo de este año en el espacio de debate “Agenda Pública” de eldiario.es, titulado “LaSeguridad Social y la vía unilateral hacia la independencia en Cataluña”, en el que se refiere de forma expresa a la AGPS, en el que afirma, con una contundencia crítica que eximen de cualquier comentario adicional por mi parte, que “En conclusión, la previsión de poner en marcha un sistema catalán de Seguridad Social constituye una operación de enorme complejidad. El informe sobre la materia elaborado por el Consejo para la Transición Nacional detecta problemas y propone soluciones pero en el actual contexto de aceleración del proceso hacia una salida unilateral, se echa de menos una estrategia de puesta en práctica que de existir, estará guardada bajo siete llaves en algún cajón del Palacio de la Generalitat. Ahora bien, en este escenario, pasar “de una legalidad a otra legalidad” sin mayores problemas es sencillamente impracticable y quien afirme lo contrario no es honesto con la ciudadanía, especialmente con la que depende de pensiones y otras prestaciones”.



1. Se trata de analizar la sentencia dictada por el TC con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el gobierno español contra diversos preceptos de la  Ley autonómica 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas,  en concreto los artículos 69 y 95, y las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta. Conviene señalar que la Ley 3/2015 se dicta como complemento de la Ley 2/2015, de 11 de marzo, de Presupuestos de la Generalitat de Cataluña para dicho año.

Más exactamente, mi intención es analizar el pronunciamiento del alto tribunal sobre la disposición adicional vigésimo-quinta, que regula la creación de la agencia catalana de protección social.

Mi explicación partirá primeramente de algunas referencias a la Ley 3/2015 y la tramitación parlamentaria que llevó a su aprobación, con referencias específicas al Dictamen 3/2015 de 26 de febrero, del Consejo de Garantías Estatutarias (CGE) sobre un artículo del proyecto de ley y varias enmiendas presentadas por el grupo parlamentario de Esquerra Republicana de Catalunya (ERC). A continuación, me detendré en la sentencia del TC y cómo y de qué manera responde a la alegación de inconstitucionalidad planteada por el gobierno respecto a la creación de la agencia.

2. Paremos, pues, nuestra atención en el proyecto de ley de medidas fiscales, administrativas y financieras, publicado en el Boletín Oficial del Parlamento Catalán el 28 de enero de 2015, siquiera sea sólo para señalar que no había ninguna referencia, en el texto articulado y en las disposiciones adicionales (un total de 23), a la creación de una agencia catalana de “Seguridad Social” o de “Protección social”.  

Las referencias a la agencia aparecen en la enmienda núm. 429 de ERC, con el título “Ley de creación de la agencia catalana de la Seguridad Social”, previendo en su primer párrafo que el gobierno enviaría al Parlamento un proyecto de ley de creación de dicha agencia, “en un plazo de seis meses a contar a partir de la entrada en vigor de esta ley”. Su párrafo segundo, que tenía a mi parecer muchos puntos de conexión con el informe número 15 del Consejo Asesor para la Transición Nacional, dedicado a “La Seguridad Social catalana”, al que me referiré más adelante, disponía que la agencia asumiría “de forma inmediata” las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que se gestionan por las diversas consejerías autonómicas, “añadiendo las prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar”. En la clave política del grupo defensor de la enmienda ha de entenderse que la disposición adicional estipulara que la estructura de la agencia “ha de prever la futura asunción de las competencias que actualmente son ejercidas por la Administración del Estado”.  


En el preámbulo de la ley 3/2015 no encontramos ninguna referencia concreta a la agencia. Sólo hay una referencia a las “últimas disposiciones adicionales” (entre ellas la de la Agencia catalana de protección social), de las que se afirma que “determinan la elaboración de varios planes directores y demás instrumentos de planificación”.

Si comparamos el texto de la disposición adicional vigésimo-quinta (producto de un acuerdo entre CiU y ERC) con la enmienda del grupo republicano observaremos algunas diferencias. Por ejemplo, si en la enmienda se hablaba de proyecto de ley y se daba un plazo de seis meses para su presentación al Parlamento, ahora sólo se habla de la elaboración de un anteproyecto de ley, para el que se dispondrá de cinco meses (plazo como es bien sabido incumplido). Desaparece la referencia a la asunción “de forma inmediata” de las competencias por parte de la agencia que tienen las diversas consejerías. Por último, se añade un nuevo párrafo en el que se ordena la aprobación por parte del gobierno, en un plazo de cinco meses, de un “plan director de protección social”, que deberá constituir “el instrumento de planificación estratégica de futuro del modelo de gestión de las prestaciones sociales de Cataluña”.

3. El CGE tuvo que emitir dictamen sobre el proyecto de ley y en concreto, en la cuestión objeto de esta entrada, sobre la enmienda de ERC relativa a la creación de una agencia catalana de Seguridad Social, y lo hizo tras la petición de más de una décima parte de los diputados, en concreto del grupo popular. En su petición de dictamen se hizo especial hincapié en que se deseaba que el CGE se pronunciara sobre varias enmiendas de ERC, entre ellas de la Agencia, ya que a su parecer “la enmienda …tiene como propósito impulsar la creación de la seguridad social de la Generalitat, en sustitución del sistema de seguridad social y de la Tesorería General de la Seguridad Social de la Administración general del Estado. Entiende que la Generalitat es competente para crear agencias u otros entes que gestionen las prestaciones que le son propias, de acuerdo con la distribución competencial actual que atribuye al Estado la capacidad de establecer la legislación básica y el régimen económico (art. 149.1.17 CE) y a la Generalitat las facultades de ejecución de los servicios relativos a la seguridad social (art. 125 y 165 EAC). Estima, sin embargo, que no es constitucional que la Generalitat, a través de estas agencias, asuma y gestione competencias que no le son propias de acuerdo con la Constitución y el Estatuto”.

El CGE pone de manifiesto que en la cuestión analizada hay dos títulos competenciales diferenciados, el de los servicios sociales y el de la Seguridad Social, contemplados en los arts. 166 y 165 de la Ley 6/2006 de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ya que “en la Agencia Catalana de la Seguridad Social, a pesar de la denominación que expresamente se le otorga, le serían atribuidas genéricamente competencias sobre las «prestaciones de protección social», de manera que esta expresión incluiría tanto las que forman parte de los servicios sociales como las de la seguridad social”. 

 Sobre las competencias en materia de servicios sociales, el CGE se remite a su Dictamen 13/2012 de 13 de septiembre, así como también a la doctrina del TC (por todas, vid. Sentencia 239/2012 de 11 de diciembre), que diferencia claramente, a efectos jurídicos y competenciales, las nociones de asistencia social y seguridad social. Respecto a la competencia en materia de Seguridad Social, remite a sus Dictámenes “8/2013, de 8 de agosto (FJ 2), 14/2013, de 15 de octubre (FJ 2.4) y 10/2014, de 27 de febrero (FJ 2)”, si bien reitera algo que ya expuso en el segundo dictamen citado, cual es que las competencias estatutarias de la Generalitat en materia de seguridad social comprenden:

«un amplio abanico de facultades de las que se exceptúan, igual que lo hacía el artículo 17.2 EAC 1979, “las normas que configuran el régimen económico” y “[l]a gestión del régimen económico de la seguridad social”, materia, ésta última, en la que las potestades de la Generalitat se limitan a la esfera ejecutiva (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 10, y 51/2006, de 16 de febrero, FJ 4).

Precisamente, con respecto al alcance de las competencias ejecutivas del artículo 165.1.a y b EAC, podemos afirmar que la Generalitat las tiene atribuidas con carácter general, especialmente si se tiene en cuenta que, como hemos visto, el apartado 2 del citado precepto señala que la Generalitat podrá organizar y administrar, dentro de su territorio, todos los servicios relacionados con las materias expuestas en el apartado 1 (seguridad social), además de ejercer la tutela de las instituciones, entidades y fundaciones en materia de sanidad y seguridad social, y el Estado se reservará la alta inspección, con el límite conocido de respetar los “principios de unidad económico-patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social”.» (FJ 2)”

Tras referirse a las competencias estatales y autonómicas, el CGE se pronuncia sobre la petición formulada en la solicitud de dictamen. En apretada síntesis, ¿qué dice el CGE?

“De entrada, nada se puede oponer al hecho de que, al amparo de sus competencias sustantivas (art. 165 y 166 EAC) y de organización y gestión de los servicios públicos (art. 71.6 y 150 EAC), se prevea la creación en el seno de la Generalitat de una entidad que actúe con personalidad jurídica propia, autonomía administrativa y económica y plena capacidad de obrar.

En el caso que ahora nos ocupa, estimamos, se trataría de gestionar de forma concentrada las distintas prestaciones de protección social, de acuerdo con las tendencias organizativas más recientes del sector público, combinando las diversas técnicas de derecho público y de derecho privado que ofrece el ordenamiento jurídico, en un sector que se caracteriza por una compleja trama organizativa del sistema de seguridad y servicios sociales (interdepartamental, territorial e interinstitucional).

Asimismo, tampoco es merecedor de ninguna crítica de constitucionalidad ni de estatutariedad el hecho de que la Agencia asuma competencias sobre las prestaciones de protección social que actualmente gestionan los departamentos de la Generalitat y las mejoras que estén conectadas con ellas. Y eso, tanto con respecto a las competencias sobre servicios sociales, que como hemos visto son exclusivas de la Generalitat (art. 166 EAC), como a las competencias de desarrollo legislativo y ejecución de la legislación estatal sobre seguridad social, incluyendo la gestión de su régimen económico (art. 165.1.a y b EAC)”.

Conviene recordar en este punto la existencia, del Instituto Catalán de Asistencia y Servicios Sociales (ICASS), actuando como entidad gestora de las prestaciones de asistencia social y los servicios sociales de la seguridad social en todo el territorio catalán, hasta su supresión por la Ley 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público.

Respecto a la denominación propuesta para la nueva agencia, el CGE sugirió que adoptara otra denominación que no indujera “a ningún tipo de confusión en la esfera competencial de ambas administraciones”, ya que, conviene hacer énfasis en este punto, “tanto el marco constitucional y estatutario como la propia doctrina constitucional han identificado esta expresión con el ámbito competencial de titularidad exclusiva del Estado”.

Sin duda los solicitantes del dictamen pusieron el acento en que la enmienda incorporaba no sólo referencias a la gestión de las prestaciones competenciales autonómicas, sino que debería estar preparada, y disponer del personal necesario, por consiguiente, para la asunción de las competencias actualmente de titularidad estatal según lo dispuesto en el art. 149.1º.17ª y de acuerdo a una consolidada doctrina del TC.

El CGE soslaya la objeción de los solicitantes con una argumentación muy jurídico formalista y de pleno respeto al marco competencial estatal y autonómico, cual es que la creación de la agencia, más exactamente de la ley que pueda aprobar su creación y puesta en funcionamiento, “no se erige en la norma por la que la Generalitat asumirá directamente competencias correspondientes a una materia de titularidad estatal, ya que, como hemos dicho, esta posibilidad solo se puede operar a través de los correspondientes mecanismos de transferencia o delegación a las comunidades autónomas, mediante una ley orgánica ex artículo 150.2 CE”, concluyendo que “Por todos estos motivos consideramos que la enmienda reservada número 429, interpretada en los términos y con el alcance expuestos, no es contraria a la Constitución ni al Estatuto”.

Queda claro a mi parecer, y también lo es del CGE, en definitiva, que los títulos competenciales en materia de Seguridad Social en sentido estricto, y de protección social en sentido amplio, no pueden verse alterados por una ley que proceda a la creación de la agencia catalana de “protección social”, y que una hipotética ampliación de competencias en materia de Seguridad Social, en los términos del art. 149.1ª17ª, sólo puede llevarse a cabo por las vías constitucionales establecidas en la actualidad, señaladamente el art. 150.2 CE (“2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”).

4. Mi atención se centra a continuación en el examen de la sentencia del TC de 7 de julio, de la que fue ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares y que fue aprobada con la unanimidad de todos sus miembros.

Destacaré en primer lugar las tesis defendidas por la abogacía del Estado y por las representaciones letradas del gobierno catalán y del parlamento autonómico, para entrar a continuación en el análisis de la cuestión competencial nuclear en esta entrada, la de las competencias que puede asumir en la actualidad la agencia catalana de protección social si llega finalmente a crearse. 

A) Para el gobierno español, la crítica general que se formula a las enmiendas incorporadas en la última fase de tramitación parlamentaria de la que después sería la Ley 3/2015, una vez emitido el dictamen por el CGE y habiendo consensuado la nueva redacción los grupos parlamentarios de ERC y CiU, es que nos encontramos “con disposiciones legales aprobadas por el Parlamento catalán que encomiendan a la Administración catalana la elaboración de planes, inventarios, catálogos y propuestas legislativas en materias que no son de su competencia y para la “desconexión” del Estado.

Esto es, atribuyen a la Administración de Cataluña la potestad de planificación y de promoción legislativa sobre materias que no son de su competencia y sin que quepa una competencia implícita para ello, como tampoco para la preparación de la transición nacional”.

Si paramos ya la atención en la disposición adicional vigésima quinta, relativa a la creación de la Agencia Catalana de Protección Social, a juicio del gobierno español “se pretende aprobar un plan director con la previsión de incorporar competencias que ejerce la Administración del Estado”, y de ahí que “la literalidad del precepto determina su inconstitucionalidad”. La dicción de la disposición adicional deja claro, siempre a juicio del gobierno, que se pretende ir más allá del marco normativo, constitucional y estatutario, vigente, de tal manera que la agencia pueda asumir “las competencias sobre Seguridad Social que ejerce la Administración del Estado, así como a las prestaciones de la Seguridad Social, ya que se refiere a las prestaciones sociales en Cataluña y entre éstas están las de la Seguridad Social”. Según este entendimiento del precepto cuestionado se infringiría los arts .149.1.17 y 149.1.1 de la CE y los arts. 165 y 166 del EAC, siendo en consecuencia “contraria al orden constitucional de distribución de competencias en materia de Seguridad Social y asistencia social”, trayendo el gobierno a colación la doctrina constitucional sentada en varias de las sentencias del TC 195/1996 de … de (FJ 6), que ha precisado que “el régimen público de la Seguridad Social ha de ser único y unitario (STC 195/1996, FJ 6) y que su atribución como función exclusiva del Estado trata de garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social y no solo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas políticas territoriales de seguridad social en cada una de las Comunidades Autónomas (STC 124/1989, FJ 3). con la del sistema de la Seguridad Social”.

Conforme a lo dicho en la STC 239/2002 (FJ 7), la posibilidad de actuación por las Comunidades Autónomas referida en una zona asistencial junto con el Estado, “exige que la Comunidad Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la población beneficiaria de las ayudas asistenciales de la Seguridad Social y además encuentra su límite en que no interfiera ni en el régimen jurídico básico de la Seguridad Social ni en su régimen económico (art. 149.1.17 CE)”.

B) Las tesis de los letrados de la Generalitat girarán alrededor del contenido del dictamen del CGE y de la argumentación de no estar en presencia de mandatos vinculantes para el ejecutivo. Más exactamente se defiende que “las disposiciones adicionales vigésima segunda a vigésima sexta, … contienen simples mandatos del Parlamento de Cataluña al Gobierno de la Generalitat, mandatos que no tienen eficacia jurídica alguna para terceros…”.

Para los letrados del gobierno autonómico, las disposiciones adicionales cuestionadas, y entre ellas, pues, la de la agencia catalana de protección social, sólo deben analizarse desde la perspectiva estrictamente jurídica, resaltando en especial que la redacción del texto definitivo difiere del de las enmiendas sometidas al dictamen del CGE, “… por lo que no cabe proyectar sobre él los reproches de inconstitucionalidad que pudieran formularse contras las enmiendas originales ni fundar este recurso en aquel Dictamen, puesto que se trata de textos sustancialmente distintos”.

Para el gobierno autonómico, las disposiciones adicionales no pueden ser tachadas en modo alguno de contrarias a la CE, enfatizando que “su efecto se agota en el orden interno de la Generalitat, sin efectos jurídicos para terceros ni modificación del ordenamiento jurídico”. Sólo expresan una relación interna de la Generalitat, que bien pudo haberse vehiculado mediante mociones o resoluciones del Parlamento dirigidas al Gobierno. En definitiva, “Estos planes, inventarios, catálogos o proyectos son esencialmente anteproyectos, actuaciones de recopilación y sistematización de información que afectan a elementos organizativos del ámbito interno de la Administración, carentes de eficacia jurídica para terceros y que no modifican el ordenamiento jurídico, siendo simple programación de hipotéticas futuras actuaciones o medidas, que sólo podrán llevarse a cabo o ser efectivas en el contexto constitucional y legal de futuros escenarios en los que finalmente puedan concretarse las legítimas aspiraciones políticas de mayor autogobierno para Cataluña”, concluyendo que tales disposiciones “no atribuyen potestades a la Administración de la Generalitat que no tuviera antes por efecto de su propio acervo competencial. Expresan simples mandatos del Parlamento al Gobierno y a la Administración para disponer de bases informativas, programar futuras posibles actuaciones y adaptar sus estructuras orgánicas para asumir en el futuro un eventual incremento de competencias”, por lo que no existe vulneración alguna del orden competencial vigente.

Trasladadas las consideraciones generales a la disposición adicional vigésimo quinta, por la que se crea la agencia, se observa en la argumentación del gobierno autonómico un elevado grado de sintonía con gran parte del Dictamen del CGE, y en los mismos términos aparecerá esta sintonía en las alegaciones del Parlamento autonómico, poniendo el acento en las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, y la posibilidad de auto organización de sus estructuras de funcionamiento para la mejor prestación de servicios a la ciudadanía. 

Con respecto al apartado más polémico del precepto, el de que la estructura de la agencia debe prever una eventual asunción de las competencias que en el momento de entrar en vigor de la ley ejerza la Administración del Estado, se recuerda cuál es el marco constitucional vigente, que es el art. 150 CE aunque no se cite de manera expresa, y se subraya que “la Constitución permite la transferencia, delegación o atribución del ejercicio de esas competencias estatales a la Generalitat y que no cabe presumir que tal eventual asunción competencial vaya a producirse por procedimientos ajenos o contrarios a los previstos en la Constitución. Por otro lado, esta disposición ni da unilateralmente eficacia a esa transferencia, delegación o atribución ni la contempla como un hecho cierto, sino simplemente como una futura eventualidad que, por tanto, en modo alguno altera, menoscaba ni afecta a las competencias del Estado”. Por consiguiente, añado yo ahora, la tesis de la representación del gobierno autonómico se centra en la hipótesis de que será posible pactar el traspaso de nuevas competencias en materia de Seguridad Social por la vía del art. 150.2 CE (¿prestaciones contributivas de la SS?), y que esta es la única vía existente en el marco constitucional y estatutario vigente.

C) ¿Cuáles son las tesis del Parlamento autonómico? Pues se parecen como dos gotas de agua a las del gobierno catalán y reiteran, como ya he indicado, gran parte de las tesis del dictamen del CGE.

Así, se destaca que las enmiendas objeto de dictamen fueron modificadas en la tramitación parlamentaria previa a la aprobación definitiva del proyecto de ley, por lo que la sentencia sólo podría pronunciarse sobre el contenido del texto normativo y con criterios estrictamente jurídico. Sí me interesa destacar en especial que en las alegaciones se hace expresa mención de que “…estas disposiciones adicionales provienen de enmiendas de un grupo parlamentario que sufrieron cambios y modificaciones a lo largo del procedimiento y sobre las que dictaminó el CGE que las mismas eran, con una excepción, contrarias al ordenamiento jurídico. Tras este Dictamen, dichas enmiendas fueron modificadas”.

Con carácter general, y refiriéndose a todas las disposiciones adiciones impugnadas, se sostiene la misma tesis que la de los letrados del gobierno autonómico, es decir que estas “son susceptibles de interpretaciones acordes a la Constitución y que no tienen la pretensión de innovar el ordenamiento jurídico, teniendo mitigada, si no excluida, la eficacia y vinculación jurídicas a terceros. Además, las actuaciones dirigidas a la preparación y confección de planes, inventario y catálogo no exceden de las competencias de la Generalitat, pues son simplemente instrumentos preparatorios de futuras propuestas de cambios del ordenamiento vigente, a nivel constitucional o legal”.

Respecto a la disposición adicional vigésimo quinta, se enfatizan las competencias autonómicas en materia de servicios sociales y de Seguridad Social, subrayando las aportaciones jurisprudenciales sobre la delimitación de las mismas por la STC 239/2012 de 11 de diciembre, así como también la importante sentencia 124/1989 de 7 de julio, que delimitó tempranamente las competencias estatales y autonómicas en materia de Seguridad Social, interpretando el art. 149.1.17ª CE y precisando, así lo recuerdan los propios letrados del Parlament, que “corresponde al Estado la competencia sobre la legislación básica y a las Comunidades Autónomas su desarrollo reglamentario y ejecución”. La interpretación conforme a la Constitución de la norma cuestionada deriva, en el punto más polémico de la norma, en que la agencia podrá asumir competencias que actualmente no ostenta la Generalitat y que son del Estado, y por ello podría crear una estructura administrativa ad hoc, siempre que “se lleve a cabo previamente el correspondiente proceso de transferencia (art. 150.2 CE)”.  Nada hay, por consiguiente, de contrario al texto constitucional en un precepto que prevé la creación de una agencia para gestionar todas las competencias autonómicas existentes, recordando que ya existía con anterioridad el ICASS, y que la ley de creación de la agencia no se erige “en norma de asunción directa de competencias, posibilidad que sólo puede operar conforme el artículo 150.2 CE”.

6. Antes de seguir con la explicación de la sentencia del TC y entrar ya en cómo aborda la cuestión competencial suscitada sobre la ACPS, deseo hacer referencia a un documento y a un textos parlamentario que pueden ayudar a entender el origen de la enmienda de ERC y la posterior asunción de la misma, con modificaciones, por CiU para su incorporación a la Ley 3/2015.

A) Me refiero en primer lugar al Informe número 15 del Consejo Asesor para la transición nacional, dedicado monográficamente a “La Seguridad Social catalana”, en cuya introducción se puede leer que su objeto es analizar “las estrategias y las medidas que un eventual Estado catalán tendría que adoptar con el fin de disponer, desde el primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad Social capaz de realizar, de acuerdo con los estándares internacionales y europeos, las funciones propias de esta institución básica del estado del bienestar”, y en el que se propone la creación de una “Agencia catalana de la Seguridad Social”, entendiendo por sistema de Seguridad Social “el conjunto de organizaciones y organismos -tan simple o tan complejo como se quiera- que participan en la aplicación de los programas de Seguridad Social, entendida ésta según los parámetros internacionales que se mencionan en el presente informe”. En el informe se propone lo siguiente: “Vista la tendencia europea mayoritaria, resultaría aconsejable la creación, lo antes posible, de una Agencia Catalana de Seguridad Social. Inicialmente se le tendrían que atribuir las competencias sobre las prestaciones de protección social propias o transferidas por el Estado que actualmente gestionan diversos departamentos (Bienestar Social y Familia, Empresa y Ocupación, Salud), añadiendo las prestaciones o mejoras que eventualmente se decidiera incorporar. Posteriormente se incorporarían las competencias que actualmente son ejercidas por organismos españoles. La implantación de un sistema de Seguridad Social, con las magnitudes personales, técnicas y económicas que supone, se puede hacer bastante rápidamente”.

En clave política de un futuro Estado independiente, el Informe marca cuáles deberían ser los objetivos y finalidades de la ACPS: “Un eventual Estado catalán tiene que disponer, desde el primer momento de su creación, de un sistema de Seguridad Social capaz de realizar, de acuerdo con los estándares internacionales y europeos, las funciones propias de esta institución básica del estado del bienestar.
Estas funciones son, en esencia, las cinco siguientes:
• La recaudación de los recursos económicos de la Seguridad Social
• La prestación de las pensiones y de las otras prestaciones
• El diseño actuarial y sostenible del sistema y la gestión financiera y actuarial de las reservas
• La gestión del fondo de reserva e inversiones
• La administración de los recursos humanos y los sistemas tecnológicos”.

B) En el terreno parlamentario, cabe destacar el texto de la moción presentada por ERC sobre “la futura Seguridad Social catalana”, el 30 de mayo de 2014, aprobada, con modificaciones, por el Pleno del 12 de junio, cuyos apartados 5 y 6 disponen lo siguiente:

… “El Parlamento de Cataluña insta al Govern a elaborar un plan y diseñar la Administración y Tesorería de la Seguridad Social catalanas para garantizar la percepción futura de las pensiones y las prestaciones de desempleo a los catalanes, si el sentido del voto en la consulta del 9 de noviembre de 2014 es favorable a la constitución de un Estado independiente”.

… El Parlamento de Cataluña insta al govern a crear un órgano único gestor del conjunto de prestaciones orientadas a la integración social y laboral dependientes de la Generalitat, y también de otras rentas sociales, con capacidad para gestionar las prestaciones de otras Administraciones. Este organismo ha de servir, también, para poner las bases organizativas de la futura Tesorería General de la Seguridad Social de Cataluña”.

Puede seguirse el intenso debate generado por la presentación de la moción, así como las posiciones, y su manifestación en las votaciones, de los respectivos grupos parlamentarios en el Diario de Sesiones del día 12 de junio. +

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