Emergencia sanitaria. Sigue la saga legislativa Covid-19. RDL 26/2020 de 7 de julio. Medidas en los ámbitos de transportes y vivienda. Habilitación a la ITSS para la vigilancia de medidas de salud pública en los centros de trabajo.

1. El Consejo de Ministros celebrado el 7 de julio aprobó un nuevo Real Decreto-Ley, el núm. 26 de 2020, que ha sido publicado el BOE del día y entrará en vigor el 9 (disposición final decimosexta). Lleva por título “medidas de reactivación económica para hacer frente alimpacto del COVID-19 en los ámbitos de transportes y vivienda”. 

Una amplia síntesis de su contenido puede leerse en la nota de prensa del Consejo   En ella se explica que “En lo referido al transporte el objetivo es el de proteger la salud de los trabajadores y viajeros en el ámbito aéreo, garantizar la disponibilidad de los bienes y servicios esenciales, proporcionar liquidez a las empresas y reducir las cargas administrativas”, así como también que las medidas económicas y sociales adoptadas en el ámbito de la vivienda “permiten garantizar la protección de las familias y colectivos vulnerables e impulsar la reactivación de la economía en el citado sector, como complemento de otras medidas adoptadas hasta la fecha”.  

Hay algunas referencias a las disposiciones finales, pero ninguna a la que es de especial interés en el ámbito laboral, y que es justamente la que motiva la presente entrada, la duodécima, por la que se modifica el RDL 21/2020 de 9 de junio y se atribuyen competencias a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la vigilancia de las medidas de salud pública que deben aplicarse en los centros de trabajo.  Tampoco encontramos, al menos hasta el momento de redactar este texto, referencia alguna a dicha novedad ni en la página web del MTES ni en la propia de la ITSS, si bien supongo que se publicará próximamente.

En la nota de prensa también se da cuenta (y esperaremos a conocer su contenido concreto para formular parecer) de que el Gobierno aprobó “el plan de choque para aliviar la acumulación de litigios derivada de la crisis sanitaria. Con una dotación económica de más de 50 millones de euros, su objetivo es recuperar la normalidad en los órganos judiciales y aportar mecanismos, recursos y soluciones a las necesidades inmediatas de la Justicia”, y se añade que “Durante su intervención en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros, Campo (Ministro de Justicia) ha detallado las medidas contenidas en el plan que se desplegará a lo largo de dos fases en los órdenes de lo social, mercantil y contencioso-administrativo y que afectará a un total de 315 juzgados…”

2. El RDL 26/2020 tiene 52 páginas en formato pdf, de las que nada más ni nada menos que 23 están ocupadas por la Exposición de Motivos, y consta de siete capítulos, 34 artículos, tres disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, dieciséis disposiciones finales y dos anexos.

Tras explicar, como se ha hecho en anteriores RDL las medidas adoptadas en los ámbitos concretos a los que afecta la nueva norma, se concluye que “En coherencia con este contexto, teniendo en cuenta las medidas adoptadas hasta el momento, la evolución de la situación epidemiológica y los criterios expresados por las distintas organizaciones internacionales, así como las instituciones europeas, y en línea con otros países de nuestro entorno, se aprueba este real decreto-ley como complemento necesario de las medidas ya adoptadas a fin de cubrir aquellos ámbitos que estas últimas no pueden cubrir por las especiales características que concurren en los mismos, consolidando así los tres ejes sobre los que se asentará la reactivación económica del sector de los transportes. Adicionalmente, el presente real decreto-ley recoge un conjunto de medidas económicas y sociales en el ámbito de la vivienda, que permiten garantizar la protección de las familias y de colectivos vulnerables”.

Por otra parte, y en la explicación que se efectúa en la EdM de las modificaciones introducidas en el texto articulado, se expone que mediante las disposiciones finales “(se) modifica la regulación contenida en diversas normas sectoriales y a través de las mismas se articulan un conjunto de medidas con la que se pretenden reactivar determinadas actuaciones a fin de dar respuesta inmediata en la agilización de los trámites preceptivos para el desarrollo de las actividades”, sin que de esta manifestación pueda deducirse a mi parecer cuál es el cambio operado por la referente a la habilitación de competencias a la ITSS.

3. Hemos de esperar a llegar a la explicación concreta de la disposición final duodécima para conocer su razón de ser, cual es, como ya he apuntado con anterioridad, modificar el RDL 21/2020 de 9 dejunio para habilitar a la ITSS, y al personal funcionario que tenga atribuidas competencias para realizar funciones técnicas comprobatorias en materia de prevención de riesgos laborales, a vigilar y velar por el cumplimiento de las medidas de salud pública en los centros de trabajo que se encuentran reguladas en el art. 7 del citado RDL, determinándose que la vigencia de dicha habilitación se mantendrá hasta que el gobierno dé por finalizada la situación de crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19 (art. 2.3 RDL 21/2020), estableciéndose al respecto  un nuevo tipo infractor específico y autónomo. 

Por el interés que tiene la nueva medida, y también por la muy escasa información que se ha facilitado sobre ella, reproduzco el fragmento de la EdMo donde se explica tal novedad:

“La disposición final duodécima, por la que se modifica el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, contiene previsiones dirigidas a garantizar la eficacia de las medidas establecidas para los centros de trabajo en el artículo 7 de dicho texto legal. Tal precepto establece que, sin perjuicio del cumplimiento de la normativa de prevención de riesgos laborales y del resto de la normativa laboral que resulte de aplicación, los titulares de las empresas o, en su caso, los directores de centros y entidades deberán adoptar una serie de medidas para la protección de las personas trabajadoras y la prevención del contagio en los centros de trabajo.

Aun tratándose de medidas de salud pública, la eficacia de las mismas y la garantía de su cumplimiento aconseja habilitar a los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como a los funcionarios de las administraciones de las comunidades autónomas a los que se refiere el artículo 9.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales, para la vigilancia de su cumplimiento, lo que permite dar un tratamiento integral y optimizar los recursos públicos. Así pues, se incluye en el ámbito de la habilitación la facultad de vigilar el cumplimiento de las obligaciones exigibles en materia de higiene en los centros de trabajo, de protección personal de las personas trabajadoras y de adaptación de las condiciones de trabajo, la organización de los turnos o la ordenación de los puestos de trabajo y el uso de las zonas comunes.

Al mismo tiempo, se establece un tipo infractor específico y autónomo que contiene la conducta empresarial consistente en incumplir las obligaciones previstas en el artículo 7.1 a), b), c) y d) del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, que se califica como infracción grave, remitiéndose en cuanto a la graduación y a las cuantías de las sanciones a imponer a las previstas para las infracciones graves de prevención de riesgos laborales.

En estos casos la instrucción y resolución del procedimiento sancionador corresponderá a las autoridades laborales autonómicas conforme al texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto y al Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo.

La vigencia de esta habilitación extraordinaria está vinculada a la prevista por el artículo 2.3 del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, para las medidas establecidas por el artículo 7.1 del mismo texto”.  

4. Antes de pasar a examinar el contenido concreto de dicha disposición, es necesario conocer cómo se justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la medida (art. 86.1 Constitución) que permite acudir a la vía del RDL, siendo la tesis central la necesidad de velar por la salud pública en los centros de trabajo por ser estos, y no le falta razón ya que los recientes rebrotes así lo ponen de manifiesto, “espacios proclives a la propagación del virus, como demuestra el hecho de que una parte importante de los rebrotes de contagio habidos hasta el momento, tanto en España como en otros países de la Unión Europea, se haya producido en los centros de trabajo”. Es, se insiste, una habilitación extraordinaria motivada por la crisis sanitaria y con vigencia limitada al mantenimiento de dicha situación.

Dado que la vigilancia y control de la normativa laboral es el eje central de la actividad inspectora, no es de extrañar que en la fundamentación de esta norma se diga que “La habilitación de las Inspección de Trabajo y Seguridad Social en la vigilancia del cumplimiento de las normas de salud pública supondrá un importante refuerzo en la tarea de prevención de los contagios en los centros de trabajo mediante una acción inspectora adecuada a las necesidades de una respuesta ágil para controlar la pandemia y un marco jurídico inequívoco en la respuesta a los posibles incumplimientos constatados. Además, se inserta en origen y esencia de la Inspección de Trabajo que no es otro que el de la protección de los derechos de los trabajadores”. 

Cuestión distinta, y que obviamente no entra dentro del ámbito del RDL, es cómo la nueva carga de trabajo repercutirá en la actividad inspectora, ya muy cargada en estos momentos por el intenso control que se está efectuando de la adecuación a la normativa de la emergencia de los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTEs).

El título competencial para dictar esta norma es doble, en cuanto versa sobre legislación laboral y medidas de salud pública: art. 149. 1. 7 (competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas), y art. 149.1.16 (competencia exclusiva en bases y coordinación general de la sanidad)

4. Dado que la disposición final duodécima se refiere expresamente a la actividad inspectora de vigilancia por el sujeto empleador de medidas de salud pública en los centros de trabajo recogidas en el art. 7 del RDL 21/2020 me parece conveniente, y necesario, recordar el contenido de estas.

El citado RDL regula medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. El capítulo II regula las medidas de seguridad e higiene, partiendo de la obligatoriedad del uso de las mascarillas para todas las personas “de seis años en adelante” en los supuestos regulados en el art. 6.1, y con las excepciones previstas en el apartado 2. Conviene pues recordar que esa obligación existe “En la vía pública, en espacios al aire libre y en cualquier espacio cerrado de uso público o que se encuentre abierto al público, siempre que no resulte posible garantizar el mantenimiento de una distancia de seguridad interpersonal de, al menos, 1,5 metros. b) En los medios de transporte aéreo, marítimo, en autobús, o por ferrocarril, así como en los transportes públicos y privados complementarios de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas, incluido el conductor, si los ocupantes de los vehículos de turismo no conviven en el mismo domicilio. En el caso de los pasajeros de buques y embarcaciones, no será necesario el uso de mascarillas cuando se encuentren dentro de su camarote o en sus cubiertas o espacios exteriores cuando resulte posible garantizar el mantenimiento de una distancia de seguridad interpersonal de, al menos, 1,5 metros”.

El art. 7 es el que regula con carácter general, y sus reglas son aplicables a todos los sectores de actividad y de acuerdo a las particularidades y especificidades que se den en cada uno de ellos, las medidas de seguridad e higiene aplicables a los centros de trabajo, en el bien entendido que sigue siendo de aplicación “la normativa de prevención de riesgos laborales y (el) resto de la normativa laboral que resulte de aplicación”.

Como se comprueba tras la lectura del precepto, la norma no hace sino reiterar las obligaciones impuestas por la normativa sanitaria y laboral recogida en normas (de mayor o menor rango) dictadas con anterioridad y que han ido adaptándose a medida que avanzaba la crisis sanitaria. 

Una síntesis de su contenido ya se avanza en la EdM al exponer el contenido articulado de la norma, explicándose que “en este capítulo se contempla la adopción de determinadas medidas de prevención en el entorno de trabajo, tales como la ordenación de los puestos de trabajo o la organización de los turnos para evitar aglomeraciones, así como el mantenimiento de medidas de prevención e higiene básicas en los establecimientos comerciales, en los centros residenciales de carácter social, en los hoteles y alojamientos turísticos o en las actividades de hostelería y restauración, entre otras”. 

Las reglas generales fijadas en el art. 7 son de aplicación, con la concreción necesaria en cada ámbito, a los centros, servicios y establecimientos sanitarios (art. 8), centros docentes (art. 9), servicios sociales (art. 10), establecimientos comerciales (art. 11), hoteles y alojamientos turísticos (art. 12), actividades de hostelería y restauración (art. 13), equipamientos culturales, espectáculos públicos y otras actividades recreativas (art. 14), instalaciones para las actividades y competiciones deportivas (art. 15) y, a modo de cláusula abierta, a “otros sectores de actividad” art.16), ya que en este último precepto se dispone que “Las administraciones competentes deberán asegurar el cumplimiento por los titulares de cualquier otro centro, lugar, establecimiento, local o entidad que desarrolle su actividad en un sector distinto de los mencionados en los artículos anteriores, o por los responsables u organizadores de la misma, cuando pueda apreciarse riesgo de transmisión comunitaria de COVID-19 con arreglo a lo establecido en el artículo 5, de las normas de aforo, desinfección, prevención y acondicionamiento que aquellas establezcan. En todo caso, se deberá asegurar que se adoptan las medidas necesarias para garantizar una distancia interpersonal mínima de, al menos,1,5 metros, así como el debido control para evitar las aglomeraciones. Cuando no sea posible mantener dicha distancia de seguridad, se observarán las medidas de higiene adecuadas para prevenir los riesgos de contagio”.

Volvamos al artículo de contenido general aplicable a los centros de trabajo, el núm. 7. El apartado 1 regula las obligaciones del titular de la actividad económica o, en su caso, el director de los centros y entidades; el apartado 2 excusa (o más correcto sería decir que obliga a no hacerlo) a las personas con síntomas, en aislamiento domiciliario o en período de cuarentena, de acudir al trabajo; en fin, el apartado 3 regula cómo debe actuarse  por la persona afectada cuando empiece a tener síntomas compatibles con la enfermedad, en cuyo momento deberá colocarse la mascarilla y “seguirá las recomendaciones que se le indiquen, hasta que su situación médica sea valorada por un profesional sanitario”.

¿Cuáles son las reglas generales del art. 7? De las cinco listadas en el apartado 1, dos son a mi parecer de carácter general, mientras que las tres restantes tienen un contenido que impacta mucho más directamente sobre la organización y las condiciones de trabajo, o lo que es lo mismos sobre cuestiones que deben ser objeto de información, consulta y en su caso negociación con la representación unitaria y/o sindical del personal.

Las de carácter general son a mi parecer las siguientes: “a) Adoptar medidas de ventilación, limpieza y desinfección adecuadas a las características e intensidad de uso de los centros de trabajo, con arreglo a los protocolos que se establezcan en cada caso. b) Poner a disposición de los trabajadores agua y jabón, o geles hidroalcohólicos o desinfectantes con actividad virucida, autorizados y registrados por el Ministerio de Sanidad para la limpieza de manos”.

Las de contenido más directamente laboral son estas: “c) Adaptar las condiciones de trabajo, incluida la ordenación de los puestos de trabajo y la organización de los turnos, así como el uso de los lugares comunes de forma que se garantice el mantenimiento de una distancia de seguridad interpersonal mínima de 1,5 metros entre los trabajadores. Cuando ello no sea posible, deberá proporcionarse a los trabajadores equipos de protección adecuados al nivel de riesgo. d) Adoptar medidas para evitar la coincidencia masiva de personas, tanto trabajadores como clientes o usuarios, en los centros de trabajo durante las franjas horarias de previsible mayor afluencia. e) Adoptar medidas para la reincorporación progresiva de forma presencial a los puestos de trabajo y la potenciación del uso del teletrabajo cuando por la naturaleza de la actividad laboral sea posible.

Repárese con respecto a las tres medidas citadas en el párrafo anterior que afectan a cuestiones tan relevantes para la vida laboral como son el lugar de trabajo en los propios locales de la empresa y las medidas necesarias que se han de adoptar para garantizar la distancia de seguridad o la evitación del riesgo, y la redistribución de la actividad del personal con combinación de diversos horarios y de la actividad presencial y virtual, y la normativa sigue enfatizando, al igual que viene haciendo desde el inicio de la crisis, el uso de la segunda, el teletrabajo, eso sí siempre y cuando “por la naturaleza de la actividad laboral sea posible”.

5. Pues bien, la disposición final duodécima añade tres nuevos apartados al art. 31 del RDL 21/2020, dedicado a “infracciones y sanciones”, en el que ciertamente se encontraban a faltar las referidas a las que se produjeran, y a la correspondiente tipificación sancionadora, en el ámbito laboral.

El apartado 4 dispone lo siguiente: “Se habilita a los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social integrantes del Cuerpo Superior de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, y del Cuerpo de Subinspectores Laborales, escala de Seguridad y Salud Laboral para vigilar y requerir, y en su caso, extender actas de infracción, en relación con el cumplimiento por parte del empleador de las medidas de salud pública establecidas en los párrafos a), b), c) del artículo 7.1, y en el párrafo d) del mismo, cuando afecten a las personas trabajadoras.

Dicha habilitación se extiende a los funcionarios habilitados por las comunidades autónomas para realizar funciones técnicas comprobatorias, a los que se refiere el artículo 9.2 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgoslaborales, de acuerdo con las facultades que tienen atribuidas”.

Al respecto, recordemos que el art. 9.1 de la LPRL dispone que corresponde a la ITSS la función de la vigilancia y control de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, mientras que el apartado 2 estipula que “Las Administraciones General del Estado y de las comunidades autónomas adoptarán, en sus respectivos ámbitos de competencia, las medidas necesarias para garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la ITSS… “ y que “… los funcionarios públicos de las citadas Administraciones que ejerzan labores técnicas en materia de prevención de riesgos laborales a que se refiere el párrafo anterior, podrán desempeñar funciones de asesoramiento, información y comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con el alcance señalado en el apartado 3 de este artículo y con la capacidad de requerimiento a que se refiere el artículo 43 de esta ley, todo ello en la forma que se determine reglamentariamente”.

El apartado 5 tipifica expresamente como infracción grave el incumplimiento empresarial, remitiendo a la LISOS en cuanto a la cuantía de la sanción, el procedimiento y el órgano sancionador, a salvo de que el incumplimiento se produzca por una Administración Pública en cuyo caso habrá que acudir a la aplicación del RD 707/2002 de 19 de julio.

La redacción del apartado 5 es la siguiente: “El incumplimiento por el empleador de las obligaciones a las que se refiere el apartado anterior constituirá infracción grave, que será sancionable en los términos, por los órganos y con el procedimiento establecidos para las infracciones graves en materia de prevención de riesgos laborales, por el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto legislativo 5/2000, de 4 de agosto.

En el caso de incumplimientos de las administraciones públicas, se procederá conforme al procedimiento especial previsto en el Real Decreto 707/2002, de 19 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre el procedimiento administrativo especial de actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y para la imposición de medidas correctoras de incumplimientos en materia de prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado, o en la normativa autonómica de aplicación”.

Recordemos que la LISOS regula en su art. 12 las infracciones graves en materia de riesgos laborales, y que el art. 40.2 b) dispone que la cuantía de la sanción será la siguiente: “… en su grado mínimo, de 2.046 a 8.195 euros; en su grado medio, de 8.196 a 20.490 euros; y en su grado máximo, de 20.491 a 40.985 euros”.

Por último, y en cuanto que se trata de medidas de salud pública con incidencia en el ámbito de los riesgos laborales y de su prevención, en donde las autonomías tienen atribuidas competencias, el apartado 6 deja la puerta abierta a la adaptación de lo dispuesto en los dos números anteriores “en lo que las Comunidades Autónomas determinen dentro de su ámbito de competencias”.

Buena lectura.