1. Es objeto de
anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Sala segunda delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 20 de junio, con ocasión de la
cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de
funcionamiento de la Unión Europea, por el Juzgado de loContencioso-Administrativo núm. 1 de Navarra por auto de 26 de enero de 2018.
La resolución
judicial versa sobre la interpretación de la cláusula 4 del acuerdo marco anexoa la Directiva 1999/70/CE, a raíz de un litigio planteado en sede judicial por
un profesor, contratado por el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra
con contrato en régimen administrativo de duración determinada desde septiembre
de 2007 y que ha desempeñado su actividad docente en diversos centros de la
Comunidad Autónoma.
Recordemos que la
citada cláusula dispone en su apartado primero que “Por lo que respecta a las
condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de
duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos
comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a
menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas”.
La sentencia fue
objeto de una nota de prensa del gabinete de comunicación del TJUE cuyo titular
es muy claro con respecto a su fallo: “Según el Acuerdo-Marco sobre el Trabajo
de Duración Determinada, los profesores contratados administrativos tienen
derecho al mismo complemento retributivo del grado que los profesores
funcionarios que tengan la misma antigüedad si el único requisito para la
concesión de dicho complemento es haber cubierto un determinado tiempo de
servicios”.
El resumen oficial
de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Política social —
Directiva 1999/70/CE — Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el
Trabajo de Duración Determinada — Cláusula 4, apartado 1 — Principio de no
discriminación — Sector de la enseñanza pública — Normativa nacional que
concede un complemento retributivo únicamente a los profesores funcionarios de
carrera — Exclusión de los profesores contratados administrativos — Concepto de
“razones objetivas” — Características inherentes a la condición de funcionario
de carrera”.
La abogadogeneral, Juliane Kokott, presentó sus conclusiones el 12 de marzo. En su
introducción expuso que “El caso de autos viene a unirse a la ya larga serie de
asuntos referentes a la interpretación del principio de no discriminación de
los trabajadores con contrato de duración determinada en relación con diversas
disposiciones del Derecho español en materia laboral y de función pública. En
el presente asunto, el Tribunal de Justicia deberá aclarar, fundamentalmente,
si este principio exige que un complemento retributivo del grado, previsto en
favor de los funcionarios de carrera con relación de servicios permanente según
las normas de una Comunidad Autónoma española, también deba concederse a los
contratados administrativos con contrato de duración determinada. Para ello,
debe armonizarse el objetivo de protección del principio de no discriminación
de los empleados con contrato de duración determinada con las características
fundamentales del Derecho de la función pública y con la autonomía organizativa
de los Estados miembros en este ámbito”, y que en este contexto, “el análisis
de la cuestión prejudicial ha de centrarse en la posibilidad de comparar las
situaciones concretas de los contratados administrativos con contrato de
duración determinada y de los funcionarios de carrera, por una parte, y en las
características esenciales del Derecho de la función pública como posible
justificación de una diferencia de trato entre los dos colectivos, por otra
parte”.
Tras un cuidado y
riguroso análisis del caso y de toda la normativa comunitaria y de la jurisprudencia
del TJUE, la abogado general llegó a la conclusión que haría suya después el
tribunal en su sentencia, esto es que la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo
Marco “debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional
como la controvertida en el litigio principal, que reserva a los funcionarios
de carrera el reconocimiento y abono de un determinado complemento retributivo,
correspondiente al grado, en la medida en que excluye expresamente a los
contratados administrativos con contrato de duración determinada y en que
depende exclusivamente del tiempo de servicios ya cumplido”
2. La petición
efectuada por el profesor de percibir el complemento retributivo de grado, con
efectos retroactivos de cuatro años, al que tiene derecho el personal
funcionario, fue desestimada por silencio administrativo, tanto en la solicitud
inicial como en el posterior recurso de alzada (si bien es claro a mi entender
que se basaba en que el citado complemento está reservado en la normativa
autonómica a “los funcionarios”), y contra esta última resolución se interpuso
demanda de recurso contencioso-administrativo.
En el auto en el
que se plantea la cuestión prejudicial el juzgador pasa revista exhaustiva a la
normativa autonómica aplicable en materia de concesión del citado complemento
retributivo, reservado al personal funcionario, poniendo de manifiesto que el régimen
legal vigente fija como único requisito para percibir el complemento el alcanzar
una determinada antigüedad, si bien, al configurarse “como uno de los
mecanismos a través de los cuales se articula la promoción de la carrera
administrativa”, solamente pueden percibirlo los funcionarios, que dicha carrera
está reservada a los mismos. Ante tal marco normativo, el juzgador se pregunta
si la normativa autonómica respeta la clausula 4 del Acuerdo Marco, ya que el
profesor recurrente acredita la antigüedad requerida por la norma, pero al no
ser funcionario no puede percibir el complemento.
Repasa el auto la
consolidada jurisprudencia del TJUE sobre la importancia de atender a la
naturaleza de las funciones desempeñadas y, si se dan, la igualdad de trato
entre personal funcionario y administrativo, si bien planteará la cuestión
prejudicial por ser del parecer que “no existe ningún pronunciamiento relativo
a la normativa navarra y al complemento retributivo del grado en particular,
como tampoco un pronunciamiento con respecto de si la naturaleza y finalidad de
dicho complemento constituye o no razón objetiva que justifica el trato menos favorable
para el contratado administrativo”, destacando que su sentencia no es
susceptible de recurso de apelación, “lo que refuerza la obligatoriedad del
planteamiento de la cuestión y la conveniencia por razón de prudencia de elevar
la misma”.
En su bien
documentado auto, el juzgador recoge los pareceres de las partes sobre la
elevación de la cuestión prejudicial ante el TJUE, manifestando la recurrente
su acuerdo por considerar que la jurisprudencia del tribunal es favorables a su
tesis, y considerándola innecesaria el gobierno autonómico por entender que no
hay discriminación alguna al concurrir “causas objetivas” que justifican la
diferencia de trato entre personal funcionario y personal contratado administrativo,
y que el acuerdo marco “no abarca, según sentencia del TJUE de 14 de septiembre
de 2016 , las diferencias de trato entre categorías de personal con contrato de
duración determinada que no se basan en la duración determinada o indefinida de
la relación sino en su carácter funcionarial o laboral”.
Así pues, la cuestión
prejudicial planteada fue la siguiente: “La Cláusula 4 del Acuerdo Marco de la
CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada aprobado con la
Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, ¿debe interpretarse
en el sentido de que se opone a una norma regional, como la controvertida en el
pleito principal, que excluye
expresamente el reconocimiento y abono de un determinado complemento
retributivo al personal de las Administraciones Públicas de Navarra con la
categoría de "contratado administrativo" -con contrato de duración
determinada- por razón de constituir dicho complemento una retribución de la
promoción y desarrollo de una carrera profesional propia y exclusiva del
personal con categoría de "funcionario público" -con contrato de
duración indefinida?
3. El TJUE pasa
primeramente revista a la normativa europea y española (en este caso la
autonómica navarra) aplicable).
De la primera, son
referenciados el art. 1 de la Directiva, y las cláusulas 1 (finalidad), 3
(definiciones) y 4 (principio de no discriminación) del acuerdo marco anexo.
De la normativa
autonómica, es objeto de examen el texto refundido del estatuto de personal al
servicio de las Administraciones Públicas de Navarra, en concreto los arts.
3.1, 13 y disposición transitoria cuarta, así como también el Decreto foral por
el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las AA
PP. En la primera norma se regula el reconocimiento y percepción del complemento
de grado, mientras que en la segunda se excluye expresamente dicha retribución
ya que, según dispone el art. 11, es “retribución personal básico inherente a
la condición de funcionario”.
4. ¿Cuál es el
contenido más relevante a mi parecer de la resolución de TJUE?
A) El trabajador
entra dentro del ámbito de aplicación del acuerdo marco, ya que tiene un
contrato de duración determinada (no importa que sea administrativo). El
reconocimiento de un complemento económico, como es el de grado, entra dentro
del concepto de condiciones de trabajo, ya que deriva directamente de “la
relación laboral entre un trabajador y un empresario” (no importa que sea
contratado administrativo).
B) Las alegaciones
del gobierno autonómico se basan en la diferencia de régimen jurídico entre
quienes lo perciben y quienes no tienen acceso, pues los primeros son
funcionarios mientras que los segundos tienen una relación contractual. No
importa, según el gobierno navarro, que la relación contractual sea de duración
determinada o indeterminada, sino el hecho de disponer o no de régimen
funcionarial.
Es importante a mi
parecer destacar que, frente a la tesis de ambos gobiernos, español y navarro,
que todos los docentes en régimen laboral (con contratos temporales o
indefinidos) están excluidos del percibo del complemento, el TJUE responde que
según la normativa comunitaria en litigio “se desprende que basta con que los
trabajadores con un contrato de duración determinada de que se trate sean
tratados de manera menos favorable que los trabajadores fijos que se encuentren
en una situación comparable para que los primeros puedan reivindicar que se les
aplique dicha cláusula”, no siendo necesario a tal efecto “que los empleados
temporales de que se trate sean tratados de manera menos favorable que todas
las categorías de empleados fijos. Por ello, el punto de comparación lo pone el
TJUE en las situaciones comparables de “funcionarios” y “contratados
administrativos”, cuestión jurídica que sin duda debe merecer mucha atención.
C) ¿Realizan las
mismas funciones un profesor funcionario y un profesor contratado
administrativo? Eso lo debe decidir el órgano jurisdiccional nacional, si bien
el TJUE ya deja bien claro que del auto de remisión de la cuestión prejudicial
que aquel remitió, “no existe ninguna diferencia entre las funciones, los
servicios y las obligaciones profesionales asumidos por un profesor funcionario
de carrera y los asumidos por un profesor contratado administrativo. Por consiguiente,
la situación del profesor contratado administrativo “es comparable a la de un
trabajador fijo que preste servicios para el Departamento de Educación”.
Obsérvese bien que el TJUE se refiere a un “trabajador fijo”, que en esta
ocasión es un funcionario y no un personal laboral.
D) ¿Existe una
razón objetiva que justifique la diferencia de trato entre un “funcionario” y
un “contratado administrativo” (o también si fuera laboral sería el mismo
supuesto, a mi parecer). El TJUE repasa su consolidada jurisprudencia y
enfatiza que no es válida la alegación de la naturaleza temporal de la
relación, ya que admitirla “privaría de contenido a los objetivos de la
Directiva 1999/70 y del Acuerdo Marco y equivaldría a perpetuar el
mantenimiento de una situación desfavorable para los trabajadores con contrato
de duración determinada”.
No discute ni
cuestiona el TJUE el margen de actuación, amplio, del que disponen los Estados
miembros para regular el acceso a la condición de funcionario y la regulación
de sus condiciones de trabajo, y por tanto “están facultados para establecer
requisitos de antigüedad para acceder a determinados puestos o incluso para
restringir el acceso a la promoción interna a los funcionarios de carrera”,
ahora bien, observa con precisión el TJUE, “siempre que ello resulte de la
necesidad de tener en cuenta requisitos objetivos, relativos al puesto de que
se trate y ajenos a la duración determinada de la relación de servicio”. No
acepta que el ser funcionario pueda considerarse argumento suficiente
(“requisito genérico y abstracto”) para tener derecho al complemento de grado,
pues aquello que hay que tomar en consideración son “especialmente, la
naturaleza particular de las tareas que se han de realizar” y “las
características inherentes”. Tampoco es suficiente para justificar la
diferencia de trato “el interés público vinculado, en sí mismo, a las
modalidades de acceso a la función pública”.
E) Como no es
suficiente con ser funcionario, la diferencia de trato deberá justificarse,
para ser objetiva, por la importancia que pueda realmente tener el estatuto
funcionarial para el desempeño de la actividad (“las características inherentes
al estatuto funcionarial sean realmente determinantes para la concesión de
dicho derecho”).
De los datos del
conflicto, y del examen de la normativa autonómica queda claro para el TJUE que
en la actualidad la percepción del complemento está vinculada a una determinada
antigüedad, aunque cuando en un momento histórico anterior hubiera podido estar
relacionada con el reconocimiento del mérito de los funcionarios por su carrera
profesional. Será el órgano jurisdiccional nacional quien deberá concretarlo,
pero de la documentación disponible para el TJUE este concluye que el
complemento retributivo controvertido “se concede a los funcionarios por el
mero hecho de haber cubierto el tiempo de servicios requerido y no afecta a su
posición en el sistema de carrera profesional”.
¿Realizan las
mismas tareas los funcionarios que los contratados administrativos? Sí. ¿Se
abona el complemento a los funcionarios por llevar a cabo unas tareas que sólo
puedan realizar ellos? Claramente, no. No hay ninguna razón objetiva para la
diferencia de trato, ya que “el hecho, confirmado por el Departamento de
Educación en la vista ante el Tribunal de Justicia, de que el tiempo de
servicios prestados mediante contratos en régimen administrativo de duración
determinada se tiene en cuenta íntegramente en el momento del nombramiento
definitivo como funcionario del contratado administrativo contradice la tesis
según la cual el desempeño de tales tareas es el elemento decisivo a efectos de
la concesión del complemento retributivo, dado que un contratado administrativo
no habría podido desempeñar este tipo de tareas antes de su nombramiento
definitivo como funcionario”.
5. En conclusión,
y con la misma tesis que la defendida en sus conclusiones por la abogado
general, la normativa autonómica no es conforme a la europea al reservar el
derecho a un complemento retributivo a los profesores funcionarios de carrera y
no a los profesores contratados administrativos (añado por mi parte que también
los laborales si los hubiera) siempre y cuando, y este es el punto relevante de
la sentencia “si haber cubierto un determinado tiempo de servicios constituye
el único requisito para la concesión de dicho complemento”.
Buena lectura.
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